试论我国农村土地制度的形成和发展

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试论我国农村土地制度的形成和发展
——学习习近平总书记关于乡村振兴的重要论述*
何朝银

[摘要]自中国共产党成立以来，农村土地制度变迁历经“土地地主所有—土地农民所有—农村集体所有”的过程。在坚持土地公有制下，我国农业经营制度历经“三级所有，队为基础”、家庭联产承包责任制和“三权分置”的发展历程。我国农村土地制度发展史表明，农村集体所有制是土地改革和社会主义改造共同作用的结果，具有不容置疑的优越性。但是，近年来，有些人从“分散化论”“地主私有制无罪”和“私有化能保护农民利益”等角度出发否定我国农村土地公有制。对此，我们应学习习近平总书记关于乡村振兴的重要论述，来抵制“私有化”错误主张，这不仅是对历史负责，也是新时代全面深化农村改革的需要。

[关键词]习近平；农村土地制度；农业发展；乡村振兴

我国农村土地公有制是土地改革和社会主义改造共同作用的结果，既是防止“两极分化”和实现“共同富裕”的制度保障，又是保证社会主义性质的政治基础。然而，近年来，有观点主张农村土地私有化。在此情况下，有必要回顾我国农村土地制度变迁史，对“私有化”错误观点加以辨析。

一、我国农村土地集体所有制的产生与发展
（一）农村土地私有制到公有制的转变
自中国共产党成立以来，我国农村土地制度由土地地主所有制变为土地农民所有制，再由土地农民所有制变为土地公有制。

第一，由土地地主所有制变为农民所有制（20世纪20年代初至50年代初）。

1921年7月，党的一大通过的纲领指出，应将土地没收，“归社会公有”。[1](p.3)但是，此时党的工作重心是组织工人运动，并没有触及土地问题。大革命失败后，我们党认识到土地问题在革命中的重要性。1927年11月，《中国共产党土地问题党纲草案》指出：“一切地主的土地无代价的没收，一切私有土地完全归组织成苏维埃的劳动平民所公有。”[2](pp.184-194)1928 年12 月，《井冈山土地法》规定没收一切土地归苏维埃政府所有，并分配给农民耕种。[2](pp.267-268）1929年4月，《兴国土地法》把“没收一切土地”改为“没收一切公共土地和地主阶级的土地”。[3](pp.462-463)在第二次国内革命战争前期，我们党实行土地国有化政策。然而，土地国有使得土地所有权未定，农民不安心耕种。于是，1931年2月底，毛泽东认为：“这田由他私有，别人不得侵犯。”[4](p.54)党的土地政策由土地国有化变为土地农有制。

抗战时期，党的土地政策是减租减息。抗战胜利后，老解放区又恢复没收地主土地的政策。1947年9月，《中国土地法大纲》指出：“乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全村人获得同等的土地，并归个人所有。”[5](p.422)

中华人民共和国成立后，土地改革的主要目的从支持革命战争转变为解放和发展生产力，恢复和发展国民经济。1950 年6 月30 日，《中华人民共和国土地改革法》指出：“废除土地阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”[5](p.637)到1952年底，我国农村基本完成了土地改革，实现了土地地主所有制向农民所有制的转变。

第二，由土地农民所有制变为土地公有制（20世纪50年代初期至50年代中期）。

土地改革后，以土地私有为特征的小农经济在一定时期激发了生产力发展，但是又出现了一些农户开始买地，而另一些农户卖地的“两极分化”现象。为防止该现象进一步发展，党提出生产互助合作化。农业生产互助合作化大致分为三个阶段：一是1952 年底至1954年6月的农业生产互助阶段。二是1954年6月至1955年底由互助组向初级农业合作社（简称初级社）发展。三是1956年春开始建立高级农业生产合作社（简称高级社）。“初级合作社是在私有的基础上，实行土地入股、统一经营的。高级合作社实行主要生产资料的完全集体所有制。这是初级合作社同高级合作社的根本区别。”[6](p.583)1956年底社会主义改造的完成，标志着农村土地公有制基本确立。

（二）坚持土地公有制下农业经营制度的演变
在坚持农村土地公有制下，农业经营制度经历了实行“三级所有，队为基础”经营制度、家庭联产承包责任制和“三权分置”制度三个时期。

第一，“三级所有，队为基础”经营制度（20世纪50年代后期至80年代中期）。

1958 年8 月，党和政府试办人民公社，由于当时错误认为所有制越高级，就越能解放生产力，所以强调人民公社要“一大二公”，因此，到1959 年春就开始出现“一平二调”的“共产风”和管理混乱等现象。于是，在第一次郑州会议上，毛泽东批评了急于想使人民公社由集体所有制过渡到全民所有制等错误主张。1961 年6 月出台的《农村人民公社工作条例（修正草案）》（即“农业60条”）指出：“农村人民公社一般地分为公社、生产大队和生产队三级。以生产大队的集体所有制为基础的三级集体所有制，是现阶段人民公社的根本制度。公社在经济上，是各生产大队的联合组织。生产大队是基本核算单位。生产队是直接组织生产和组织集体福利事业的单位。”[7](pp.474、475)“农业60 条”的颁布标志着“三级所有，队为基础”经营制度的基本形成。

但是，“农业60条”以生产大队为基本核算单位，大队仍统一管理各生产队的生产事业，在全大队范围内统一分配归大队所有的产品和收入等规定，没有真正解决生产队与生产队间的平均主义问题。于是，1961年10月7日，《中共中央关于农村基本核算单位问题的指示》认为：“以生产队为基本核算单位，是比较好的。它最大的好处，是可以改变生产的基本单位是生产队、而统一分配单位却是生产大队的不合理状态，解决集体经济中长期以来存在的这种生产和分配不相适应的矛盾。”[7](p.519)1962 年9月27 日，党的八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《草案》）指出：“生产队为了便于组织生产，可以划分固定的或者临时的作业小组，划分地段，实行小段的、季节的或者常年的包工，建立严格的生产责任制。”[7](p.638)《草案》对“农业60条”做了修改，将核算单位改为生产队。此后，“三级所有，队为基础”经营制度就以生产队为核算单位。

“三级所有，队为基础”经营制度的历史作用主要有：一是在所有制上明确了农地等生产资料为公社、生产大队和生产队三级所有，这纠正了“一大二公”和“一平二调”的“共产风”；二是生产单位和核算单位下放到生产队，而生产队相当于以前的初级社，其规模小，是熟人社会，这便于生产管理和劳动监督。“对基本核算单位下放，各级干部和群众一致拥护，认为这对克服平均主义、官僚主义、贯彻民主办社、勤俭办社、调动社员积极性、发展农副业生产都有极大好处。”[7](pp.524、525)

“三级所有，队为基础”经营制度中的核算单位由生产大队下放到生产单位，尽管在一定程度上实现了生产单位与分配单位的统一，克服了生产队与生产队之间的平均主义，但却无法克服生产队内社员之间的平均主义。在劳动上出现了“大呼隆”“磨洋工”等问题，在分配上出现了“吃大锅饭”等问题，这在人民公社体制内不能得到彻底解决。

第二，家庭联产承包责任制（20 世纪80 年代中期至党的十八大）。

党的十一届三中全会通过了“包工到组，联系产量计算劳动报酬”的政策。1980年5月，当邓小平得知安徽肥西县绝大多数生产队搞包产到户，增产幅度很大时，对中央负责工作人员说：“有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。”[8](p.315)1980年9月，党中央出台《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，基本肯定了包产到户。1982 年至1984 年发表的“中央1 号文件”都肯定了家庭联产承包责任制的积极作用。

随着工业化、城市化的推进，人地关系出现了新变化，这使家庭联产承包责任制的具体内容有所变化。一方面强调“必须长期稳定以家庭承包经营为基础的双层经营体制。这是党的农村政策的基石，任何时候都不能动摇”，[9](p.212)另一方面鼓励“有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营”。[9](p.546)随着市场经济改革的深入，家庭承包经营制的创新具有社会主义市场经济取向，如完善土地承包经营权流转机制、健全土地承包经营权流转市场和培育新型经营主体，构建新型农业经营体系。“坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。”[10](p.422)

家庭联产承包责任制冲破了人民公社体制，实现了土地所有权和土地承包经营权的分离，使农民有经营管理的自主权，极大激发了农民的生产积极性。正如1983年“中央1号文件”所指出，家庭联产承包责任制扩大了农民的自主权，克服了管理过分集中、劳动“大呼隆”和平均主义的弊病，又继承了合作化的积极成果，坚持了土地的公有制。[11](p.223)特别是在改革开放初期，以“农地农用”和“均田承包”为特征的家庭联产承包责任制，符合农民朴素的公平观念，在短时间内解决了农民温饱问题，稳定了农村社会。

但是，随着工业化、城市化的深入，大量农村人口外出务工，出现了以下问题：一是农业副业化、农民老龄化、农村空心化等现象导致土地撂荒和粗放经营；二是土地碎片化和分散经营阻碍现代农业化；三是集体所有权、承包权和经营权之间权责边界不清晰。这些问题倒逼家庭联产承包责任制进一步创新，即“三权分置”改革。

第三，“三权分置”制度（党的十八大以来）。

为顺应现代农业发展趋势以及满足农户保留承包权、流转经营权的需要，以习近平同志为核心的党中央提出了农地“三权分置”改革思想。

2013 年7 月，习近平在湖北考察时指出，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。这是以习近平同志为核心的党中央首次提出农地“三权分置”改革思想。2013 年12 月24 日，中央农村工作会议指出：“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”。这是中央会议首次提及农地“三权分置”改革思想。2014年11月20日，中共中央、国务院《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出：“抓紧研究探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式。”①参见《中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，http://www.gov.cn/xinwen/2014-11/20/content_2781544.htm。这些政策指明了农地“三权分置”改革的原因、内容、重点、作用和目标等。

此后，党中央加强农地“三权分置”改革的立法工作。2015年2月1日，中共中央、国务院《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》提出：“抓紧修改农村土地承包方面的法律，明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，界定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权之间的权利关系。”②参见《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见（全文）》，http://www.moa.gov.cn/ztzl/yhwj2 ... 0150202_4378754.htm。2020 年5 月28 日，十三届全国人大三次会议表决通过的《中华人民共和国民法典》规定：流转期限为五年以上的土地经营权，自流转合同生效时设立。当事人可以向登记机构申请土地经营权登记。

农地“三权分置”改革是既往农村改革思路的深化，而不是中断或者另起炉灶，是在乡村振兴背景下，对于农业现代化难题的破解。其意义主要有：一是丰富了马克思主义土地理论。马克思认为土地产权可分解为终极所有权、占有权和使用权等权能。“三权分置”不仅指“三权”分离，而且“三权”之间是相对平等的，其中“放活土地经营权”是习近平的创新。二是“三权分置”是继家庭联产承包责任制之后我国农村土地制度改革的又一重大创新。它具有与家庭联产承包责任制相似的历史地位，在坚持集体所有制和稳定农户承包关系的前提下，经营权从承包经营权中分离出现，实行经营权的市场化流转。这为多种适度规模经营、农业现代化提供了政策支撑。三是实现了公平与效率的统一。“三权分置”既适应了农业现代化的要求，也保持了农地的就业保障功能；既解决了农业问题，也解决了农民问题。四是明晰了“三权”权责关系。“三权分置”一定程度上解决了家庭联产承包责任制下农地所有权与承包经营权之间权责不明、利益主体模糊等问题，释放了巨大的土地红利。

二、我国农村土地集体所有制具有不容置疑的优越性
历史与实践证明，我国农村土地集体所有制具有不容置疑的优越性。然而，近年来，有些人主张农村土地私有化。在新时代深化农村改革，必须对这些错误观点予以批判。

（一）否定农村土地公有制的几种形式
第一，从“分散化论”角度来否定公有制。

1950年6月14日，刘少奇指出：“占农村人口不到百分之十的地主和富农，占有百分之七十至八十的土地，他们借此残酷地剥削农民。而占乡村人口百分之九十的贫农、雇农、中农和其他人民，却总共只占有约百分之二十至三十的土地。”这是中共党史的定论（简称“两极分化论”）。但是，近年来，有学者认为，土地改革前，关中无地主；华北平原村庄根本没有地主；冀南平乡6村的地主和佃农的户数很少，贫农和中农占人口的绝大多数；胶东地区地主占人口总数的2%左右、占地比例在5—15%；江西、福建，乃至东南地主富农占地约30%，贫雇农占地约20%；我国农村土地占有甚为分散。上述观点统称为“分散化论”。①参见刘少奇：《关于土地改革的报告》，《人民日报》1950年7月24日；秦晖：《封建社会的“关中模式”——土改前关中农村经济研析之一》，《中国经济史研究》1993 年第1 期；[美]黄宗智：《中国乡村研究》第二辑，商务印书馆2003 年版，第73—75 页；杨学新，王晶：《土改前后农村土地占有状况比较研究——基于冀南平乡6 村的实证分析》，《中国经济史研究》2016 年第4 期；陈国庆：《20世纪二三十年代胶东地区的土地占有与使用》，《鲁东大学学报》2012年第4期；黄道炫：《一九二〇—一九四〇年代中国东南地区的土地占有——兼谈地主、农民与土地革命》，《历史研究》2005 年第1 期；张佩国：《中国乡村革命研究中的叙事困境——以“土改”研究文本为中心》，《中国历史》2003年第2期。

“分散化论”持与“两极分化论”相反的观点，并对此“不一致”进行解释。有学者认为：“建基于生产资料所有制（尤其是土地所有制）的阶级分化模糊。”有学者认为“两极分化”是“表述性现实”。还有学者借用布迪厄的“象征资本”来重新定义“阶级”：“阶级不仅存在于制度和客观现实中，也存在于象征的表述之中。”他们认为“两极分化论”之所以出现，是因为阶级划分标准过于主观。②参见秦晖：《封建社会的“关中模式”——土改前关中农村经济研析之一》，《中国经济史研究》1993年第1期；[美]黄宗智：《中国乡村研究》第二辑，商务印书馆2003年版，第66—94、101页。

历史与革命实践表明：首先，“私有制”导致“两极分化”；其次，“两极分化”是土地改革和社会主义改造的原因；最后，农村土地公有制终结了“两极分化”。然而，“分散化论”不承认新中国成立前我国农村土地“两极分化”的事实。这就否定了土地改革和社会主义改造的必要性，最终也就否定了“公有制”形成的必要性。按照“分散化论”的逻辑，在私有制下“两极分化”并没有出现，土地改革和社会主义改造就没有必要了。

第二，从“地主私有制无罪”角度来否定公有制。

所谓“地主私有制无罪”，是指土地地主私有制是合理的，而破坏它是非法的。如有学者认为：“中国共产党夺取政权前后，进行的土地改革，开创了政府侵犯财产的惯例，对中国经济的发展有极深远的负面影响。”还有学者认为土地改革破坏土地地主私有制是“罪恶”的。“黄世仁和杨白劳这个故事主要是用来批判私有制，如果土地归黄世仁拥有的话，就说这是很恶的制度，土地归杨白劳就好，但归杨白劳还不是私有制吗？这里要转一个弯，罪恶不是私有制本身，恰恰是对私有制的破坏，不公正地掠夺人家的私有财产，才是罪恶。”这无疑否定了土地改革，但是，其真正的目标是要否定“公有制”。“我们国家尽管实行土地公有制，但近些年却持续出现因土地炒作而产生的暴富现象。”因此，该观点认为，只有建立“社会主义私有制”，才能遏止上述现象。①参见杨小凯：《中国改革面临的深层问题——关于土地制度改革——杨小凯、江濡山谈话录》，《战略与管理》2002 年第5期；党国英：《应该允许土地私有制存在》，http://www.aisixiang.com/data/60817.html；党国英：《社会主义私有制》，《中国新闻周刊》2013年第5期。

第三，从“私有化能保护农民利益”角度来否定公有制。

海外华人经济学家认为公有制与市场化格格不入，且损害了农民的利益，因此，他们认为：土地私有化使贫穷的农民变得更富；解决“三农”问题不能回避农地私有化；实行稳定的土地私有，不但促进生产力发展，而且为国家提供大量的税收；“如果土地完全私有，给农民自由处置土地、抵押土地的权利，这是真正给农民改善生活。”“国有资产和土地产权必须私有，否则，消费难以增长，投资和出口仍将是经济增长的主要推动力。”这些观点认为“私有化”可增加农民的财富，适应市场经济的要求。

国内部分学者主张给农民更大的土地权利，虽然没有直接提出土地私有化，但“其实质就是主张土地私有化”。他们认为：“核心问题是农民对土地的所有权。”还有学者认为：“农民自用的建设用地权一旦经由市场竞价，可能表现为惊人数目的货币财富。”他们聚焦农地征地，认为公有制模糊了农地产权关系，而政府作为土地终极所有者往往损害了农民的利益。因此，只有“私有化”才能消除土地管理和征地拆迁上的腐败，保护失地农民的利益。②参见杨小凯：《中国土地所有权私有化的意义》，http//www.tecn.cn；文贯中：《解决三农问题不能回避农地私有化》，《选择周刊》2006年9月20日；文贯中：《中国现有土地制度改革》，《经济资料译丛》2016年第3期；于建嵘，陈志武：《把地权还给农民——于建嵘对话陈志武》，《东南学术》2008年第2期；陈志武：《以私有化推动经济转型》，《中国乡镇企业》2008年第8期；贺雪峰：《地权的逻辑：中国农村土地制度向何处去》，中国政法大学出版社2010年版，第320页；茅于轼：《恢复农民对土地财产的所有权》，《建设市场报》2009年2月16日；周其仁：《试办“土地交易所”的构想——对成都重庆城乡综合配套改革试验区的一个建议》，《南方周末》2007年10月11日。

（二）对否定农村土地公有制几种观点的辨析
第一，对“分散化论”的辨析。

“分散化论”产生的原因主要有：一是在证据资料的选取上，采用了国民党调查的数据。关于新中国成立前我国农村土地占有状况的统计方法，中国共产党和国民党之间是有本质区别的，因为中国共产党“是一个在意识形态、价值观念、组织形式和社会发展目标上都截然不同于国民党的政党”。[12](p.546)有学者采用国民党的数据而得出了“分散化论”，“国民政府土地委员会调查江西、福建两省1934年自耕比例为54.9%、60.67%，佃耕比例为45.1%、39.33%”，从而得出“自耕农和半自耕农占据了绝对优势”的结论。③参见黄道炫：《一九二〇—一九四〇年代中国东南地区的土地占有——兼谈地主、农民与土地革命》，《历史研究》2005年第1期。

二是“分散化论”将“公田”统计在中农、贫农和雇农名下。有学者采用华东军政委员会土改改革委员会的资料时，把“公田”（14.48%）统计在中农、贫农和雇农名下，并得出：占总人口7.16%的地富占地33.37%；占总人口92.84%中农、贫农和雇农占地66.63%（包括公田）。[13]事实上，“公田”具有封建剥削性，如1928 年党的六大通过的《关于土地问题决议案》指出：“所谓公地是豪绅私产”“豪绅把持着公地，向佃农收租，在经济上就是地主。”[14](pp.332-333)毛泽东在《寻乌调查》中将“公田”定义为“公共地主”，在对土地占有关系加以判断时，将“公田”统计在地富名下，最终指出约占农村人口7%的地主富农，却占农地70%（包括公田40%）。④参见《毛泽东农村调查文集》，人民出版社1982年版，第103—113页。

表面上看，“分散化论”是统计方法上的错误所导致，如采用国民党的数据，忽视“公田”的封建剥削性，错误地将“公田”统计在贫农、雇农名下。本质上看，“分散化论”的产生则是由于抛弃唯物史观和阶级分析法所致，其研究从一开始就缺乏科学性。

第二，对“地主私有制无罪”的辨析。

所谓“地主私有制无罪”是指土地地主私有制是合理的，而土地改革破坏它是不公正的、是罪恶的。事实上，这种观点是站不住脚的。一是土地地主私有制是封建剥削的经济基础。毛泽东在《寻乌调查》中发现地租剥削不仅有“耕了二十担谷田的，量去了十一担多租，剩下八担多”的地租，还有供收租者吃饭和具有人身依附的“劳役”等剥削。①参见《毛泽东农村调查文集》，人民出版社1982年版，第136—146页。二是“私有制”会导致“两极分化”。从中国历史上看，私有制下权势、工商资本的介入导致“两极分化”。“原来中国商人没有占有土地的权利，而商业资本的发达，却更助长着地主豪强势力的发展，唐宋以后中国土地的集中多通过抵押、典卖而后达到卖断的阶段，就充分说明商业资本和高利贷资本已促使均田制的施行成为不可能。”[15](p.11)从国际经验看，按照西方理论逻辑践行“土地私有化+流转市场化”的结果，无一不是贫富两极分化，农村贫困地区游击战，城市贫民窟黑帮泛滥，甚至走向恐怖主义。[16]

第三，对“私有化能保护农民利益”的辨析。

前文多次论证了“私有制”会导致“两极分化”。事实上，“两极分化”表现为地主、工商资本是强势一极，而农民是弱势一极。在今天市场化背景下，若没有公有制对农民的保护，就可能会出现强者愈强，弱者愈弱的马太效应。习近平指出：“农业被国际大资本垄断，不能有效吸纳农村劳动力，大量失业农民涌向城市贫民窟。”[17]“私有化”不仅不能增加农民的财富，而且不能保证“耕者有其田”，会使农民丧失最后一道保障线，也不利于保障我国的粮食安全。

（三）农村土地私有化的危害
坚持农村土地公有制是新时代深化农村改革中最重大的原则问题。相反，“私有化”具有较大危害性。一是“私有化”违背社会主义根本原则。邓小平指出：“一个公有制占主体，一个共同富裕，这是我们所必须坚持的社会主义根本原则。”[8](p.111)与之相反，如果实行土地私有化，那么，“公有制”和“共同富裕”的社会主义根本原则就不能保持。二是“私有化”会使中国共产党失去执政的合法性。“共产党与其他政党最大的区别在哪里？最大的区别就在于共产党要消灭私有制。”[18]若“私有化”，则共产党会因失去农民的支持而失去执政的合法性。毛泽东曾告诫：“在土地改革后，如果不能帮助农民增加收入共同富裕起来，那些穷的就不相信我们，他们会觉得跟共产党走没有意思，分了土地还是穷，他们为什么要跟你走呀?”[19](p.838)这个告诫今天仍不过时，只要“私有化”，我们党就有失去执政地位的危险。

（四）农村土地集体所有制具有不容置疑的优越性
土地集体所有制不仅是克服“两极分化”和实现“共同富裕”的制度保障，而且是社会主义制度得以确立的前提。1981年3月18日，邓小平指出：“我们的社会主义改造是搞得成功的，很了不起。这是毛泽东同志对马克思列宁主义的一个重大贡献。”[8](p.302)1986年“中央1号文件”明确指出：“社会主义公有制为全体劳动者提供了劳动条件和发展机会，国家又掌握着调节社会收入的手段，这是实现共同富裕，避免两极分化的根本保证。”[20](p.405)面对当时土地私有化的主张，1998年9月25日，江泽民指出：“我们是社会主义国家，当然不能搞土地私有制，我们实行的是土地集体所有的基础上家庭承包经营。一条是不搞土地私有，一条是不改变家庭承包经营，这就是有中国特色社会主义农业。”[9](p.213)

历史经验告诉我们，不管封建地主私有制，还是土地改革后农民个体私有制，均是农民贫穷落后的根本原因；人民公社制度在生产力落后和小农占多数的我国，也是行不通的。直到改革开放后，在土地集体所有制的基础上施行家庭承包经营，实现了公平与效率的统一，才使我国在社会经济快速发展的同时，保持了社会长期稳定。因此，在社会主义初级阶段，农村土地集体所有制符合我国国情、农情和现阶段农村生产力发展水平，必须长期坚持。

三、坚决贯彻习近平总书记关于乡村振兴的重要论述
我国农村土地制度发展脉络表明，坚持农村土地集体所有制不变这一底线，贯穿于革命、建设和改革各个历史时期。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央面对当前农业发展和乡村振兴中面临的困难，仍然抓住农村土地问题这个关键环节，形成了一系列关于深化农村土地制度改革的重要论述。这些重要论述是新时代全面深化农村改革的根本原则。

（一）土地问题在农业发展和乡村振兴中的重要地位
土地是财富之母，是农业最重要的生产资料，是农民最根本的生存资源，也是农村存在和发展的基础。土地问题始终与江山社稷和民生福祉息息相关。在革命、建设和改革各个历史时期，我们党都非常重视解决土地问题。进入新时代，我国社会主要矛盾包含了城乡之间的不平衡和乡村发展的不充分。为此，党的十九大提出了乡村振兴战略。如何处理好农民和土地的关系仍是乡村振兴的关键。

第一，分散经营影响乡村振兴总目标实现。

乡村振兴总目标是农业农村现代化。农业现代化是建立在一定规模经营基础之上的，需要农地适度集中。习近平认为：“规模经营是现代农业发展的重要基础，分散的、粗放的农业经营方式难以建成现代农业。”[21](p.259)分散经营阻碍农业现代化的实现，从而影响乡村振兴总目标的实现。

第二，土地问题是乡村治理的核心问题。

习近平指出：人均一亩三分地、户均不过十亩田的小农生产方式，是我国农业发展需要长期面对的现实。虽然土地流转和规模经营是农村改革的基本方向，但是，不是所有地方都能搞集中连片规模经营，而且，小农生产在传承农耕文明、稳定农业生产、解决农民就业增收、促进农村社会和谐等各方面都具有不可替代的作用。[21](pp.398-399)当前，我国工业化和城镇化远不能容纳六亿多农村人口、两亿多农业劳动力。在此背景下，土地仍承载着农民就业和保障功能。因此，如果强制农民离开土地来实现规模经营，那么许多农民的生计问题就难以保障。

第三，土地流转不畅影响乡村的全面振兴。

乡村振兴是包括产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的全面振兴，需要土地、人才、资金、技术等生产要素有效结合，而这个结合又需要土地这一载体。习近平指出：“推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动和平等交换，激活乡村振兴内生活力。”[22]但总体而言，我国当前土地流转制度和机制并不完善，这就制约着人才、资金和技术等生产要素向农村配置，从而导致产业振兴和人才振兴等难以实现。针对当前土地流转不畅的情况，习近平认为：要完善农地“三权分置”办法，发展多种形式适度规模经营，突出抓好家庭农场和农民合作社两类农业经营主体发展。

第四，土地问题制约着城乡融合发展。

乡村振兴的制度保障是建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。习近平指出：“乡村振兴要靠人才、靠资源。如果乡村人才、土地、资金等要素一直单向流向城市，长期处于‘失血’‘贫血’状态，振兴就是一句空话。”[21](pp.395-396)实现城乡融合发展，就要发挥市场无形之手的作用，促进城乡生产要素双向流动，推进城乡产业优势互补、互为支撑。然而，当前我国农村集体土地产权与国有土地产权不平等，使得土地资源不能在城乡之间实现自由流动、合理配置，阻碍了劳动力和资本等生产要素在城乡之间自由流动。

（二）农村改革三个主要面向
第一，农村改革的基本方向：土地流转和多种形式规模经营。

新时期土地问题，不是新中国成立前农村土地占有的“两极分化”问题，也不是人民公社时期“吃大锅饭”“磨洋工”的问题，而是在工业化、城镇化背景下，“承包经营权流转的农民家庭越来越多，土地承包权主体同经营权主体发生分离，这是我国农业生产关系变化的新趋势”。[21](p.71)“解决好‘三农’问题，根本在于深化改革，走中国特色现代化农业道路。当前，重点要以解决好地怎么种为导向，加快构建新型农业经营体系。”[23]当前土地撂荒、粗放经营、地块碎片化和分散经营等问题均与农业农村现代化这个乡村振兴总目标相背离。因此，习近平指出：“土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向。”[24]这不仅指明了新时期农村改革特别是农地改革的原因、目标和方法，而且明确了未来农村改革的基本方向，这尤其体现在2013年11月28日习近平在山东考察时提出的“一坚持、三鼓励和一允许”的讲话中，鼓励土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业有序流转，鼓励农村发展合作经济，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营。①参见《山东：坚持“三个导向” 深化农村改革》，http://sd.people.com.cn/n/2014/1110/c166192-22860439.html。可见，新时期农村土地制度改革方向是“三权分置”，即通过“放活经营权”，促进土地流转和多种形式规模经营，最终实现农业现代化目标。

第二，农村改革的主线：处理好农民和土地的关系。

农村土地制度本质是对农民与土地关系的规定。我国农村革命、建设和改革，均是从处理好农民和土地的关系开始的，而“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系”。[21](pp.258-259)

不同历史时期，农民与土地关系的特点并不相同。新时期农民的分化较大，从职业上，可为纯农业农民、兼业农民和农民工。他们对土地依赖程度、价值取向、与土地的利益关联程度并不相同。因此，面对新时期农民与土地之间复杂的关系，要尊重不同类型的农民对土地要求，实施“三权分置”政策时，不能一刀切。习近平多次强调：“农村土地承包关系要保持稳定，农民的土地不要随便动。农民失去土地，如果在城镇待不住，就容易引发大问题。”“要尊重农民意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，可以示范和引导，但不搞强迫命令、不刮风、不一刀切。”[21](pp.259-260)

随着“三权分置”改革的推进，农民与土地关系的外延在扩大，它不仅包括农民之间关系，而且包括传统家庭经营的主体与新型经营主体之间的关系。在此背景下，一方面要在法律、金融和财税等方面保护新型农业经营主体。习近平指出：“要完善承包地‘三权分置’制度，在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权，理顺‘三权’关系。”[21](p.398)这是党第一次提出要“平等保护经营权”，旨在培育和保护新型农业经营主体，解决其在生产、销售中融资难等问题。另一方面，要防止资本下乡损害普通农民的利益。习近平反复强调“创新农业经营体系，不能忽视了普通农户”，[21](p.75)并要给资本下乡带上“紧箍咒”，“特别要防止一些工商资本到农村介入土地流转后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题”。[24]

第三，农村改革的底线：“四个不能”。

习近平多次强调：“农村改革不论怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了，这些底线必须坚守，决不能犯颠覆性错误。”[25]改革促发展，但是它必须有个底线。

首先，要旗帜鲜明地反对“私有化”，坚持土地集体所有制。习近平指出:“坚持农村土地农民集体所有。这是坚持农村基本经营制度的‘魂’。农村土地属于农民集体所有，这是农村最大的制度。”[21](pp.70-71)这为农村改革排除干扰和“压舱定向”。坚持农村土地集体所有制不动摇，是我国社会主义国家性质的基本要求。举什么旗、走什么路，是事关我国农业农村现代化发展的根本性问题。

其次，要坚持家庭经营基础性地位。一方面，坚持“农地农包”的原则。农民家庭是集体土地承包经营的法定主体，不论承包经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。这是农村基本经营制度的根本。要坚持稳定土地承包关系，对土地承包经营权进行确权颁证，让农民吃上“定心丸”。另一方面，不能过早地否定“农地农耕”。“要看到的是，经营自家承包耕地的普通农户毕竟仍占大多数，这个情况在相当长时期内还难以根本改变。还要看到，有不少地方的农户，因自然条件限制，生产活动即便只能解决自身温饱问题，那也是对国家作出的贡献。”[21](p.75)“更不能忽视了经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数的基本农情。”[26]

再次，保护耕地和保证国家粮食安全。习近平指出：“我们十三亿多人的饭碗必须牢牢端在自己手里。”[27](p.596)耕地是国家粮食安全的重要保障。18 亿亩耕地红线是我国粮食安全的生命线。“保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子。农民可以非农化，但耕地不能非农化。如果耕地都非农化了，我们赖以吃饭的家底就没有了。”[27](p.662)在“三权分置”背景下，资本下乡势在必行。但是，“特别要防止一些工商资本到农村介入土地流转后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题”。[24]

最后，不能损害农民的利益。农民“生活富裕”是乡村振兴的内在要求。习近平指出：“现阶段深化农村土地制度改革，要更多考虑推进中国农业现代化问题，既要解决好农业问题，也要解决好农民问题，走出一条中国特色农业现代化道路。”[26]“人均亩三分地、户均不过十亩田”，是我国许多地方农业的真实写照。这样的资源禀赋决定了我们不可能各地都像欧美那样搞大规模农业、大机械作业，多数地区要通过健全农业社会化服务体系，实现小规模农户和现代农业发展有机衔接。当前和今后一个时期，要突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展，赋予双层经营体制新的内涵，不断提高农业经营效率。[28]同时，“要注重发挥新型农业经营主体带动作用，培育各类专业化市场化服务组织，提升小农生产经营组织化程度，改善小农户生产设施条件，提升小农户抗风险能力，扶持小农户拓展增收空间，把小农生产引入现代农业发展轨道”。[21](pp.398-399)

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[25]习近平.在中央农村工作会议上的讲话[N].人民日报，2017-12-30.

[26]习近平.在中央全面深化改革领导小组第五次会议上的讲话[N].人民日报，2014-09-30.

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[28]习近平.在十九届中央政治局第八次集体学习时的讲话[N].光明日报，2018-09-23.

[中图分类号]D61

[文献标识码]A

[文章编号]1005-8273（2020）06-0006-09

*本文系国家社会科学基金项目“‘三权分置下’乡村治理的挑战与对策研究”[18BSH074]；福州大学中国特色社会主义理论体系研究中心2019年度课题“习近平新时代农村土地制度改革的重要论述”阶段性成果。

作者：何朝银，福州大学人文社会科学学院副教授，历史学博士。

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