行政立法尊重自然的理论思考与实践进路

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行政立法尊重自然的理论思考与实践进路
关保英

(上海政法学院 法律学院， 上海 201701)

摘 要：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出科学立法的核心就在于尊重和体现客观规律，说明立法尊重自然一定意义上讲是提升立法质量的必由之路。行政立法是我国立法体系的主要构成部分，而且同作为上位法的法律相比，其与客观事物及具体的行政调控过程更为接近。然而，行政立法与具有严格立法程序的立法行为相比，主观因素相对多一些，导致我国现行行政立法体系中存在着大量法律效果上破坏自然的规则，主要表现为行政立法不当改造自然、人文主义占据行政立法主流、与调控对象内部关系不一致、不认识自然规则等。因此，强调行政立法尊重自然显得尤为重要。行政立法尊重自然要求行政立法与自然法相一致、理性对待客观事物、保护环境、谨慎处置自然物。行政立法尊重自然可以使行政立法有根有源、使行政立法自然生长、使行政立法具有久远生命力、使行政立法全球趋同。行政立法立项社会化、行政立法体系标准化、行政立法选择表决化、行政立法过程专家参与和行政立法运行反馈化是必须选择的行政立法新进路。

关键词：行政立法； 尊重自然； 立法进路

中共十八届四中全会对我国依法治国若干重大问题作了顶层设计，在谈到我国的法律体系时，指出：“我们在立法领域面临着一些突出问题，比如，立法质量需要进一步提高，有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够……推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。”[注]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2014年，第52页。这对在我国立法体系中占有较大比重的行政立法提出了新的要求，即行政立法应当和事物的本质以及客观规律保持一致。这实质上涉及行政立法尊重自然的问题，在笔者看来，如果行政立法能够尊重自然，那就能够与客观规律保持一致，那么行政立法尊重自然究竟包括哪些理论和实践问题？究竟对我国行政立法的走向有哪些影响？本文将展开初步研究。

一、行政立法悖反自然的表现
行政立法在我国立法体系中占有绝对的比重，以中央层面上的立法体系为例，包括行政法规和政府规章在内的法律典则和规范占到我国法律体系总量的97%以上。[注]参见国务院法制办公室编：《新编中华人民共和国常用法律法规全书》，北京：中国法制出版社，2016年，目录第1-16页。因此如果行政立法所存在的问题能够予以解决，那就会大大改善我国立法体系中存在的一些具体问题，同时行政立法与作为上位法的法律相比，它与客观事物和具体的行政调控过程更为接近一些。如果说在我国法律体系中不良的法律大量存在的话，那么行政立法是占绝对比重的；如果说在我国法律体系中违背客观规律的法律大量存在的话，那同样也是行政立法占绝对比重。总体上讲，行政立法悖反自然有三个方面的情形。

其一，行政立法的精神对抗自然。我国行政立法是行政权的有机构成部分，是行政权在社会和自然调控中的首要因素和功能。众所周知，我国行政权向来具有明显的高权性，这种高权性是在计划经济基础上形成的，它既突出了行政权在社会控制过程中的强势地位，也在某种程度上体现了行政权在对相关自然因素控制过程中的强势性。在计划经济体制下，所推崇的人定胜天的理念就充分证明了这一点。行政立法是在行政系统内部进行运作的立法行为，“是行政主体根据法定权限并按法定程序制定和发布行政法规和规章的活动”[注]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2011年，第162页。。该立法行为既是行政权威原则的体现，当然也是行政系统的基本控制手段。在我国行政立法的构成中，尤其在一些地方政府的行政立法构成中，有一部分立法所体现的并不是与客观事物的契合，并不是对这些客观因素的尊重，而在整体立法的精神上，则是对这些自然因素的对抗或者不契合。我国诸多自然资源的被破坏在大多数情况下都有着地方行政立法上的依据，行政立法对抗自然似乎成了一些地方行政立法的主格调。[注]例如，某省制订的《某某省水库和灌区工程管理办法》第8条规定：“在水库管理范围和保护范围内修建建筑物的，须按规定报经水库主管部门批准……”其实，这个条款的正确表述应当是，水库管理范围和保护范围内禁止修建建筑物，而不是经过批准修建建筑物。参见湖南省人民政府法制局编：《湖南省法规规章全书》下册，长沙：湖南人民出版社，1999年，第938页。

其二，行政立法的规则选择超越自然。孟德斯鸠在《论法的精神》中非常精辟地指出：“法律应该和国家的自然状态有关系；和寒、热、温的气候有关系；和土地的质量、形势与面积有关系；和农、猎、牧各种人民的生活方式有关系。法律应该和政制所能容忍的自由程度有关系；和居民的宗教、性癖、财富、人口、贸易、风俗、习惯相适应。”[注]孟德斯鸠：《论法的精神》上册，北京：商务印书馆，2019年，第7-8页。这是对法律规则从法哲学层面所作的深层揭示。任何一个法律规则的制定都不应当凭空想象，而是从事物内部的这些原理和规律中总结出来的，必须与客观事物的本质保持协调。然而，我国行政立法中的诸多典则和规则在制定过程中很少考虑这些存在于事物内部的规律性的东西，它们常常是在超越自然规则的基础上制定的。例如，我国有关食品方面的立法就体现了对食品内部自然规律的超越，尤其在食品添加剂使用管理方面。应当说我国行政立法的运行机制中尚没有如何吸收自然因素和处理这些自然因素的机制，因为行政立法是行政职能的组成部分，是行政职权在相关社会和自然控制过程中的具体体现，而能够认知行政法典则和规范所涉及的客观事态的主体很少有机会介入到这样的行政立法中来。行政立法一旦超越自然，它就会凌驾于自然之上，而最终的结果则是对自然的悖反。

其三，行政立法的实际效果则是破坏自然。我国的行政过程是在行政系统主导下进行运作的，在通常情况下，行政过程所涉及的是一些现实的行政法关系，它包括行政主体与行政相对人之间的权利和义务，也包括行政相对人之间的权利和义务等。从行政过程所表现出来的法律形式看，社会因素似乎是占主导地位的。然而，我国的行政部门的设立都存在于一定的客观事物之上，这些客观事物有些是以地域进行划分的，但更多的是以客观事物的内在规定性进行划分的，例如自然资源管理部门、土地管理部门、海关管理部门等就是由作为自然的客观因素决定的。反过来说，这些行政机构所涉及的社会关系的决定因素是自然关系，但是在行政立法的实践中，我们似乎更多的是从典则和规范的社会因素来设计权利和义务的，所以我国职能管理的行政法典则和规范中有相当一部分所起的作用是阻滞行政客体按照自己的逻辑进行运作，这也是导致我国环境恶化、食品恶化、水资源短缺的重要原因。

可以肯定地讲，在我国的行政立法体系中存在着大量这种在法律效果上破坏自然的规则，上述三个方面是我们对我国行政立法悖反自然在总体上的一个评价。在具体的行政法典则和规范中，行政立法悖反自然有下列具体表现。

(一)行政立法对自然的不当改造
我国的行政立法中究竟有多少直接用以改变或者改造自然，我们难以作出精确的统计，而不争的事实是，在我国行政立法中既存在着用典则改造自然的情形，又存在着用一个具体规范改造自然的情形，还存在着用相应的行政法制度改变自然的情形。

通过典则改造自然或改变自然就是指一个行政法典从它的立项、通过到最后的内容构造都充斥着对自然的改造或者改变。例如，我国地方政府对有关风景名胜区的管理常常都制定了专门的规章甚至地方性法规。而笔者注意到，绝大多数这样的规章和地方性法规都过多地追求了经济效益，而忽视了对自然以及自然保护的尊重。[注]例如，某省制定了《某某省森林公园管理条例》，其中第10条规定：“森林公园应当培育具有地方特色的风景林木植被，形成多树种、多层次、乔灌草相结合的区系植物群落，提高游览观光价值和综合功能。”第11条规定：“森林公园的树种调整和林相改造，应当符合总体规划。游览区内的树木，除抚育性或者更新性的采伐外，禁止采伐。”从这两个条文的规定可以看出，其对森林公园中的一些自然因素也过多地强调了人为规划、人为设计等内容。在原则部分强调了对森林公园的开发和利用问题，而没有过多地强调在尊重自然规律下的保护问题。参见湖南省人民政府法制局编：《湖南省法规规章全书》下册，第835-836页。

所谓用规范改造自然就是说在一个行政法典则中涉及改造自然的具体规则，它可能不是该行政法典的主要内容，但其所涉及的内容已经改变了该典则所调整的客观事物的本质关系。例如《某某省木材流通管理条例》就有这样的规定：“新建、扩建、改建以木材为原(燃)料的生产、加工企业，应报经当地市、州以上林业主管部门进行森林资源论证和审查同意。计划部门审批新建、扩建、改建以木材为原(燃)料的生产、加工企业项目，必须对森林资源论证情况进行审查；未经市、州以上林业主管部门进行森林资源论证并获其同意的，不得批准立项。”[注]参见《湖北省木材流通管理条例》第7条。应当说，行政立法改造或者改变自然，以规则的形式出现是较为多见的，甚至一些行政法规的个别条款也包括了改造和改变自然的内容。

所谓以制度形式改造或者改变自然就是指一个行政法典则所设计的制度不是以尊重某一客观事态的固有精神而为之的，而是人为改变这个客观事态的固有格局，而且改变的形式是行政法制度而不是个别规范，有些制度上的改变具有一定的迷惑性，因为作为一种制度它包括了一定的社会层面的东西，它是社会因素和自然因素的一种交织，所以当它改变自然的时候，往往是在一定的社会规则掩盖下进行的。

上述三个方面在我国行政立法中是普遍存在的。我们要说明的是，不是所有的改造和改变自然的行政法典则、规范或制度都一定与自然相悖，但从整体上讲，或者从历史发展的角度看，行政法典则、规范或制度一旦改造和改变自然都或多或少会与自然相悖。

(二)行政立法的绝对人文主义
行政立法是行政权的运行结果，而行政权作为一种国家权力，它具有权力的共性，任何具有权力属性的概念之中都包括了复杂的人文关系。权力是一种支配与被支配的关系形式，权力行使者通过自己的意志改变权力对象的意志就是权力行使的过程和结果。而行政权在权力体系的发展中更有日益膨胀之趋势：“行政权作用于社会的方式越来越多样化，在传统的行政之外，又接受了大量的委任立法权。行政机关通过委任立法，不仅有效地将自己的权力扩大到立法领域，而且借助这些立法获得了干预经济的权力和分配社会资源的权力。”[注]伯纳德·施瓦茨：《行政法》，北京：群众出版社，1986年，第5页。通过行政权所制定的行政法规范几乎都涉及这种支配与被支配的关系形式，我国的行政立法几乎都体现了这种支配与被支配的人文关系。毋庸置疑，行政法规范应当体现人文关系，这是合理的，但是若从深层分析，行政法规范中的人文关系或者人文因素只是它的属性之一，在一些调整某一客观事物的行政法规范中甚至人文关系并不占绝对地位，而与这些客观事物相关的非人文因素或者自然因素往往是起决定作用的。如上所述，在我国行政立法的体制和程序运行中，我们并没有给这些非人文因素留下适当的空间，所以我们认为我国行政立法在绝大多数情况下所追求的是人文方面的因素，甚至是人文主义占据了我国行政立法的主流。毫无疑问，绝对人文主义是对自然因素的当然悖反，因为无论在什么情况下，某一客观事物中的人文因素和自然因素都是能够合理区分的，它们作为两个范畴的命题很难保证质和量两个方面的同一性，强调了此一方面，必然会疏漏另一方面。翻看我国的行政法典则和规范，尤其由行政系统制定的行政法典则和规范几乎都充满了人文因素[注]笔者所指的人文因素是与自然因素相对而言的，从我国行政立法的总体情况来看，常常强调立法中的行政权力、强调立法中的行政领导、强调立法中的行政干预，等等。。应当说，绝对人文主义的行政立法对自然的悖反有一定的隐蔽性，但它悖反自然的本质却是不可置疑的。

(三)行政立法与调整对象内部关系不一致
行政立法都有一定的调整对象，这些调整对象所涉及的首先是对象本身所隐含的关系形式。例如，道路交通管理的行政法典则和规范就涉及诸种复杂的内在关系，如管理者和被管理者之间的关系，在普通公路上机动车与非机动车之间的关系，机动车与机动车之间的关系，行人与行人之间的关系等，而在高速公路上则存在着不同机动车之间的关系。行政法典则和规范在调控过程中，首先面临的一种固有关系就是该事物本身所隐藏的关系，在这些固有关系中它们有着正当的关系逻辑。例如，在普通公路中，机动车道与非机动车道就有一种规律性的关系，这些关系与立法者在立法过程中所确定的关系并不是同一意义的关系，但是它们又必须保持一定的统一性。具体而言，立法者所确立的关系形式必须以调整对象固有的关系形式为基础，这就要求任何一个行政立法都必须建立在对所调控关系充分认知的基础上，通过认知使立法者所确立的关系与调整对象所固有的关系保持最大限度的吻合。如果所制定的行政法典则和规范没有体现这样的吻合，没有使立法者选择的规则能够适应该调整对象所固有的规则，那么该行政立法就是悖反自然的。我国的行政立法在此方面犯的错误也不少。

(四)行政立法没有有效认识自然规则
辩证哲学告诉我们，事物的内部存在着属于自身的内在关系，而事物的发展和变化便是在内在关系的相互作用之中进行的，这被称之为规律。这些规律一部分存在于纯粹自然事物之中，而另一部分则存在于具有社会性质的事物之中。历史唯物主义非常肯定地认为，社会内部也是存在规律的，这虽然是一个较大范畴的命题，但我们必须肯定，在一个较小的社会属性的事物之中它有着自己的规律，当然自然属性的事物的规律则更加明显。这些规律性的东西我们是不可以违反的，我们可以认知这些规律，我们可以按照这些规律来安排我们自己的行为，但我们不可以违反这些规律。笔者认为，事物内部的规律如果站在法律规范的立场上来看，它们就是一些规则，这些规则不是由立法者制定出来的，而是从该事物的内部产生的。在行政立法中涉及诸多这种与规律所产生的规则有关的情形，有些行政法规范甚至不需要人为地去设定什么规则，而只需要将存在于自然中的规则予以认可，当然前提是我们必须能够正确认识这些由规律而产生的规则。那么我国的行政立法究竟在多大范围内认知了这些自然规则呢？在笔者看来并不乐观，我们诸多的行政立法就没有有效地认知这些自然规则，这便造成这些行政法典则和规范所设计的规则与自然规则相对抗的格局。[注]例如，《中华人民共和国水法》第23条第1款规定：“地方各级人民政府应当结合本地区水资源的实际情况，按照地表水与地下水统一调度开发、开源与节流相结合、节流优先和污水处理再利用的原则，合理组织开发、综合利用水资源。”该条赋予了地方各级人民政府对水资源的开发和利用，而我们知道水资源的分布有着自己的规律，它包括流域和区域两个方面，很难想象乡镇政府、县政府在单独开发和利用水资源中能够综合好流域和区域的关系。该条是一个赋权条款，它赋予了各级人民政府在水资源配置方面的权力，这就必然为一些较低层次的政府行政系统不当配置水资源、违背规律配置水资源提供了机会。

二、行政立法尊重自然的内涵
行政立法与我国的其他立法行为相比，主观因素相对要多一些，之所以这样说是因为我国的其他立法行为都有较为严格的立法程序。如全国人民代表大会及其常务委员会要制定一个法律典则就必须经过复杂的过程，而在这个过程中每一个环节上都设置了严格的程序规则。[注]《中华人民共和国立法法》对全国人民代表大会立法程序作了专节规定，对全国人民代表大会常委会立法程序作了专节规定，甚至对法律解释作了专节规定，这就使全国人民代表大会及其常委会立法程序有了非常严格的规定。例如，第41条第1款就有这样的严格规定：“法律草案修改稿经常务委员会会议审议，由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由委员长会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。”在程序规则较为复杂的情形下，一个立法行为的非理性成分即主观的成分必然会相对较少。那么行政立法的情况又如何呢？在笔者看来，它不能够和立法行为同日而语，因为行政立法的程序是相对简单的。如在立法程序中设置了立法机关以外的社会主体的介入程序，广大的社会主体都有机会介入到立法行为中来，而行政立法则基本上是以行政系统内部运作为特征的，其他社会主体对行政立法的介入常常并不是正式的，好在《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》规定了它们在制定过程中的专家论证制度和一定范围的社会参与制度，这可以在一定程度上防止主观性。但是行政立法的社会参与是有选择的，既包括主体的选择，也包括立项的选择，所以我们认为行政立法的主观性是相对较大的。这提醒我们，我们在培植行政立法尊重自然方面可能会有一定的优势，只要行政系统，尤其行政系统的立法者正确对待自然便可以事半功倍。

作为行政立法者而论，首先应当热爱自然。一个行政立法文件的出台，行政系统的主管领导和主要领导常常起决定作用。他们既是公职人员同时也是一个社会个体，其精神气质往往决定了行政立法的状况，因此我们应当倡导他们热爱自然，就是让行政系统的主管人员和领导人员对自然抱有较大的热情。其次应当敬畏自然。在我国的治国传统中，行政系统在自然面前向来就是一种强势性的表现，“人有多大胆，地有多大产”便是这种强势性的极致表现。一方面，我国行政系统在行政治理中常常下意识地认为行政系统什么都可以做，而且什么都可以做成；另一方面，一些行政公职人员即便面对自然和其他客观事物也会表现出在权力行使中的任性，他们常常是没有学会向自然低头的，这也是造成我国行政过程中错误决策、错误立法的原因。因此我们要在行政系统中培植一种敬畏自然的精神，就是让行政主管人员和行政领导人员认识到自然规律的不可逆转性、自然规律的不可改变性，如果他们能够敬畏自然，他们就不会选择制定对抗自然的行政法典则和规范。再次应当顺从自然。行政法典则和规范说到底是对相关规则的设计，这些规则是从哪里来的呢？我们可以认为它是行政立法者主观认知的结果，即是说任何一个行政立法所设计的规则都带有主观性，但这只是相对意义上的。从绝对意义上讲，主观性只是一种外在的东西，而相对客观才是内在的东西，相对客观就是这个规则必须和该事物的本质相一致。我们主张行政系统在行政立法中必须学会顺从自然，当然顺从自然的前提条件是能够认识自然，行政系统应当有一定的知识储备，应当有一定的对事物内在规律进行认知的机制和系统。只有这方面的知识已经储备，那后续的立法行为才有可能顺从自然。这是行政立法尊重自然在行政系统认知价值上的确立和选择，在行政法治实践中行政立法尊重自然应当有下列合理内涵。

(一)行政立法与自然法相一致的自然尊重
自然法的概念在法学和法律体系中有着举足轻重的地位，它在法学和法律体系中有着非常悠久的历史，早在古希腊和古罗马的法学中它就担任非常重要的角色。梅因就指出：“一个特定社会从其初生时代和在其原始状态就已经采用的一些惯例，一般是一些在大体上最能适合于促进其物质和道德福利的惯例；如果它们能保持其完整性，以至新的社会需要培养出新的惯行，则这个社会几乎可以肯定是向上发展的。”[注]梅因：《古代法》，北京：商务印书馆，1984年，第11页。到了启蒙时代，它更是资产阶级建构其制度和法律体系的理性工具，资本主义的法律体系就是以自然法的理论为基础的，如果没有自然法的法理，那么就不会有现代资本主义的制度体系和法律体系。在当代，自然法仍然对法律体系和法治体系的构造起着非常重要的作用，可以肯定地讲，自然法的理念和原理是一个既客观存在又不断发展的事物，无论人类的法律体系如何发展，自然法的相关理论仍然是人们所普遍接受的。例如，法律的制定必须考虑更高级的法律规则，公法规则的制定必须符合人的基本权利，法律规则不能够超越道德规则，法律规则不能够与客观规律相对抗，等等。自然法所包含的内容是较为复杂和广泛的，我们应当在我国法律语境下认知自然法的概念。党的十八届四中全会关于依法治国的决定中提到了法治与德治的关系，虽然没有明确提出自然法的概念，但把依法治国与以德治国予以结合的理念便很好地体现了我国依法治国中对自然法的尊重。行政立法设计的管理事项更加客观和具体，而这些事项的客观性和具体性决定了它们与自然法中的相关规则相契合的程度更加明显一些。行政立法若要尊重自然就必须首先对自然法的原理和规则有所认知，并根据自然法的相关内容考虑每一个行政法典则和规范的规制方式。

(二)行政立法理性对待客观事物的自然尊重
在我国的立法理论中，有关法律典则所涉及的权利和义务，有关法律典则所涉及的规范方式，有关法律典则中规范的类型，都有一套较为完整的理论：“立法既包括法的制定活动，也包括法的修改、补充、废止以及认可、解释的活动。立法是一个系统化的综合性的法律活动，因此，它不仅主要地指对新的法律规范的创立活动，也包括对已有的法律规范进行补充、修改甚至废止的活动，还包括对那些属于其他类型的社会规范进行法律认可，赋予其法的效力的活动，以及法律解释活动。”[注]张文显主编：《法理学》，北京：法律出版社、高等教育出版社，2007年，第210页。这些理论是法理学、法哲学相关原理在立法行为中的表现。我国的行政立法也在一定程度上受这些原理的指导，这才使我国的行政立法与其他立法相比保持了它形式上的规范性。事实上，我国调整行政立法的若干行政法典则和规范对整个行政立法的体系作了规定，对具体行政立法典则和规范的形式要件也作了规定[注]例如《行政法规制定程序条例》第5条规定：“行政法规的名称一般称‘条例’，也可以称‘规定’‘办法’等。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规，称‘暂行条例’或者‘暂行规定’。国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称‘条例’。”，这些规定都保证了我国行政法典则和规范具有法的属性，而且它们能够被归入到我国的法律体系中来。然而，我国的法律典则无论是立法行为所阐述的法律典则，还是行政行为所阐述的行政法典则与其所规范的客观事物究竟应当保持什么样的关系，我们在法理学和法哲学层面并没有给出一个结论性的答案，甚至缺少此一方面最为基本的理论。这个理论的缺失对行政立法而言是非常致命的，我国诸多行政立法主体在行政立法中仅仅追求了该行政法典在形式上的合理性，而不会去考虑该行政法典和其调整的客观事物之间的关系，诸多行政立法者在对待客观事物方面呈现出了明显的无原则性，甚至霸道性。似乎一个行政法典则如何对待客观事物只是一个简单的技术问题，而不是一个本质性的问题。长期以来，我国的行政立法都不能够理性对待客观事物，既包括不了解该客观事物的定在，又包括在客观事物面前所表现出来的无知性和强制性，在这种非理性对待客观事物的行为方式下，行政法规范必然会阻滞所调整的行政管理事项，所以行政立法理性对待客观事物是其尊重自然的又一个基本涵义。

(三)行政立法保护环境的自然尊重
行政立法与环境的关系近年来引起了人们的普遍重视，然而在笔者看来，这里存在认知上的一个误区，该误区在于我们将行政立法中的环境问题作相对微观的处理。即是说，我们将行政立法中的环境与特定的行政职能联系在一起，与特定的行政机构联系在一起，与特定的行政管理范围联系在一起。似乎行政立法中的环境问题仅仅是环境保护部门的问题，而与其他行政立法主体无关，这是一个巨大的认知上的错误。环境部门重视环境、重视环境保护是当然的，也是其固有的职责。然而行政立法从总体上讲，都必然涉及其与外在环境的关系，任何行政法典则和规范在制定过程中都要有相应的环境意识，要善待环境，而且这其中包含着非常复杂的技术成分，这些技术成分不是一个行政部门就能够解决了的。例如，20世纪90年代，在我国北方一些城市出现了大面积的沙尘暴天气，而沙尘暴天气的出现是由于环境问题引起的，但它并不是环境职能部门单一职责履行不到位所造成的，而是整个行政治理体系没有重视环境而造成的。近年来的雾霾天气与上述沙尘暴天气的情况是完全相似的。环境问题既有人文因素，但更重要的，它是一个自然因素，我国任何一个行政立法都应当有保护环境的意识，如果我们能够有这样的意识，并用这样的意识制定行政法典则和规范，真正意义上的自然尊重就能够实现。

(四)行政立法谨慎处置自然物的自然尊重
在我国行政立法体系中有相当一部分行政法典则和规范涉及自然物，有些就是针对自然物而制定的。例如，有关土地方面的行政立法、有关水方面的行政立法、有关海洋方面的行政立法、有关草原方面的行政立法、有关湖泊方面的行政立法、有关气候方面的行政立法，等等。这些行政立法所涉及的自然物是非常广泛的，而且该自然物似乎是一个类的概念，例如，在草原这一自然物中还包括了与草原有关的其他的自然物，在湖泊这一自然物的管理中也涉及与湖泊有关的其他自然物。有些自然物则不是一个范畴概念，而是一个单一的具体概念，例如，对某种珍稀动物的行政立法，对某种矿场的行政立法，对某种器材的行政立法，等等。我国行政立法对这些具体的自然物进行调控也是大量存在的。[注]例如1994年制定的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》，2001年制定的《中华人民共和国防沙治沙法》，2013年制定的《信息网络传播权保护条例》和《全民健身条例》，2014年制定的《医疗器械监督管理条例》，2015年制定的《中华人民共和国种子法》，等等。行政立法中的自然物是极其复杂的，有些自然物可能始终是一种物品形态，它不会发生物理意义上的变化，而有些自然物则与之不同，它通过人们的外在行为可以发生物理意义上的变化。例如，粮食作为一种自然物就可以通过人们的行为而转化成这样和那样的形态，小麦这个物品可以做成面条，可以做成馒头，可以做成其他物品。这些转换后的物品仍然是一种自然物，我国的行政法典则和规范既能够对一个不可以转换的物品作出规定和调整，也可以对能够转换的物品作出规定和调整。在药品管理中这种原始的和转换的关系则显得更加复杂。无论是原始自然物还是被转换的自然物在管理过程中都有着它的自然属性，行政立法怎么样在规范和调整这些物品时尊重该物品的自然属性，同样是行政立法尊重自然的基本内涵。我们认为，在我国行政立法中并没有引起对这些自然物的高度尊重，这才导致一些自然物既没有得到很好的行政法上的保护，也没有得到很好的行政法上的控制。上述方面是行政立法尊重自然的科学内涵。

三、行政立法尊重自然的法治价值
行政立法尊重自然在一定意义上讲的是提升立法质量的必由之路，党的十八届四中全会所概括的我国立法中所存在的若干问题充分表明我国党和政府对立法质量，当然也包括行政立法的质量并不满意，而且明确提出有些质量问题就存在于行政立法对客观规律的背弃上，也就是对自然的不尊重上。行政立法尊重自然至少能够在下列方面使立法的质量有所改变。

其一，使行政立法变为良法。良法的概念在我国官方文件中已经形成共识[注]无论学界还是实务部门都认为我国的依法治国所追求的是良法善治，党的十八届四中全会在依法治国的顶层设计中对立法的质量提出了很高的要求，习近平总书记在草案说明中强调：“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。”，即是说良法已经成为我国评判法律质量的标准之一，我们虽然还没有明确提出在我国法律体系中存在恶法这样一个命题，而当我们在确立了良法概念的前提下，恶法的存在便是必然的。即是说，在我国的立法和行政立法中还存在着不少恶法，恶法的表现形式之一就是该法阻碍事物的发展，该法与客观规律相对抗，因为无论如何我们不能够把破坏客观事物的法律典则视为良法，行政立法尊重自然就是要让行政立法不要对抗自然、不要对抗客观规律。所以，行政立法尊重自然实质上使行政立法变为良法，使恶法在行政法体系中没有存在的空间。

其二，使行政法典则和规范有用。行政立法与其他立法一样都存在一个成本问题，因为行政法典则和规范的制定和公布要耗费一定的行政资源，行政系统只有在充分投入的前提下才能够制定出相应的行政法典则和规范，而行政法典则和规范制定出来以后，它们必须能够起到调控社会关系和社会过程的作用。而这建立在它们与调控事项的相对契合上，若一个行政法典则或规范脱离了它所调整的客观事项，它就有可能表现为无法调整和适应这样的社会事项，在这种情况下，该行政法典则或规范就没有被运用，就是无用的东西。有学者对我国制定的法律典则和规范进行过统计和分析，其得出的结论让人感到惊讶，因为我国有不少的行政法典则和规范都没有被运用，这还不包括有的法律典则中所涉及的具体条文没有被运用的情形。[注]参见阿计：《失去诉讼活力的“法律睡美人”》，《群言》2012年第7期。行政立法若能够尊重自然、顺从自然，那它就不会成为不能够调整相应事项的无用典则或规范。

其三，使行政法典则和规范予以实现。法律的实施和实现是两个不同的概念，法律实施的概念在法理学乃至于法律典则中都有阐述和规定。它指的是有关的法律实施主体将法律规范运用到社会控制过程中的行为状态，它与法律适用的概念有一定的区别，但两者是紧密关联的，其中包括法律典则本身，包括适用对象，就是有关的法律介入者，更为重要的是包括法律的实施主体，或者司法机关，或者行政机关等。与法律实施的概念相比，法律实现的概念在学界和实务部门鲜有学者提到和研究，但笔者认为法律实现的概念要比法律实施的概念更加重要一些。因为在法律实现的状况下，法律与社会、法律与社会公众有了高度的契合。[注]参见关保英：《行政法分析学导论》上册，北京：商务印书馆，2011年，第263页。无论从哪个角度讲，法律规范都有一定的社会控制功能，而它的控制应当是理性和良性的。只有当它所控制的社会对象对其予以认同时，它才是理性和良性的，反之，当相应的社会控制对象被动消极地接受它的控制时，它就是非理性的，甚至是恶性的。在法律实现的概念之下，社会主体认同了该法律典则和规范。行政立法作为主要的行政控制手段和社会控制手段，自然存在理性与非理性的情形，在它的非理性社会控制之中，其原因有可能追溯到该规范与自然的相悖上。若每一个行政法典则和规范都契合了自然、顺从了自然，它的社会接受度也必然是最大化的。因此，行政立法尊重自然能够使行政法典则和规范有效地予以实现。

具体而言，行政立法尊重自然的法治价值可以作出如下表述。

(一)使行政立法有根有源的价值
有学者指出：“尽管存在着与主张行为受法律控制和社会生活受规范调整的观念相反的意见，但对历史的研究似乎可以表明，有序生活方式要比杂乱生活方式占优势。在正常情况下，传统、习惯、业经确立的惯例、文化模式、社会规范和法律规范，都有助于将集体生活的发展趋势控制在合理稳定的范围之内。”[注]博登海默：《法理学 法律哲学与法律方法》，北京：中国政法大学出版社，2004年，第236页。这表明法律典则和法律规范是第二性的东西，在其背后隐藏着复杂的关系形式，这些背后的东西应当是第一性的，是决定法律本身的。而马克思也曾指出：“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。”[注]《马克思恩格斯全集》第1卷，北京：人民出版社，1995年，第347页。这都说明法律规范的存在有着深刻的社会根源和社会基础，甚至有着深刻的自然根源和自然基础。行政立法虽然所涉及的是行政管理事项，但它同样有着自然基础和社会基础，所不同的是现代行政立法由于涉及的行政管理事项越来越专业，越来越带有强烈的技术色彩，这便使得行政立法的基础中具有自然属性的技术成分所占的比重更大一些。若行政立法学会尊重自然，就会使每一个行政立法都必然有根有源，这是行政立法作为第二性的东西与其第一性的东西保持契合所必需的。在我国传统行政立法中，我们似乎没有这种第一性和第二性关系的区分，我们相当一部分行政立法都失缺了相应的自然基础和社会基础，这种空中楼阁式的行政法典则或规范必然对整个法治系统具有破坏作用。因此行政立法尊重自然，它可以使一个行政法典则或规范有它存在的自然基础，进而使它能够在我国的法治大系统中站稳脚跟。

(二)使行政立法自然生长的价值
上面提到的马克思关于立法的论断包含着非常重要的法哲学原理，它提醒我们行政立法绝对不是拍脑袋工程，绝对不是政绩工程，绝对不是形象工程，等等。然而在我国行政立法体系中，拍脑袋的行政立法、政绩工程的行政立法和形象工程的行政立法多之又多。前些年，有一些二线城市甚至一线城市为了保持市内交通管理的方便性，便以政府规章的形式出台了“禁摩令”，应当指出的是，这种“禁摩令”不是选择性的禁摩，也不是在特定交通路段的禁摩，而是在全市都不允许摩托车通行。而这些城市制定的政府规章基本上没有发挥应有的作用，因为这个规章既违反交通的一般规律，又侵犯了公众的合法权益。在我国行政立法中类似状况非常多见，其主要原因在于这样的行政立法不是自然生长的，而是立法者通过错误的主观认知将行政法规范与所调整的行政管理事项予以嫁接的。它实质上所走的是自上而下的逻辑，而不是自下而上的逻辑。在行政立法尊重自然的理念之下，任何行政法典则和规范的制定都是在充分考虑规制对象的基础上而制定的，是规制对象的客观需要决定了该行政法规范的产生。显然，让行政立法自然生长，人们所起的作用只是对它的科学认知，那生长出来的行政法典则和规范就能够正当地存在于法治大系统之中，正当地在整个法治体系之中发挥作用。

(三)使行政立法具有久远生命力的价值
行政法在法形式上有一个重要特征就是法圈性，所谓法圈性是指：“行政法法圈的属性是非常重要的，它使行政法作为一个法律理念处于与社会不断交换能量的状态下，即行政法这一法律部门比其他任何法律部门的社会开放性程度都高，社会过程中调适人们的行为规则常容易被行政法规范所吸收。”[注]关保英：《行政法学》上册，北京：法律出版社，2013年，第107页。即是说，行政法的客观定在是一定的，而且是稳定的,但行政法中的典则和规范则是不断变化的。理论上讲，每日每时都有一些行政法典则和规范被淘汰，而每日每时也都有一些新的行政法典则和规范补充进来，这是行政法在形式上的一个特征。这个特征是否可以理解为行政法中典则和规范的变化和废止是无常的呢？回答是否定的。因为行政法中的稳定性或者基本定在是主流，这也表现在典则本身的稳定性上、规范本身的稳定性上。然而，在我国行政法治实践中，诸多行政法典则或规范则处于无常的变化状态中。一方面，有些行政法典则或规范本来应当具有短期效力，但它却长时间生效和发挥作用，在我国行政实在法中有些暂行规定甚至是20世纪50年代制定的，而现在还发生着法律效力；另一方面，有些行政法典则或规范出台以后，甚至还没来得及发生法律效力就被废止或者被修改，之所以会造成这种不可测和不断变化的格局，根本原因还在于行政法典则或规范没有与需要对应的自然状态予以对应。反过来说，行政立法尊重自然就可以提升行政法典则和规范的稳定性，可以使一个行政法典则或规范具有较为长期的生命力，能够对我国整个法治体系给予有力支持。

(四)使行政立法全球趋同的价值
当今世界，无论军事、外交、经济还是文化都存在着非常深刻的国际交流和交融。有学者甚至认为全球趋同是当代法律的基本趋势[注]参见威廉·退宁：《全球化与法律理论》，北京：中国大百科全书出版社，2009年，第306页。，该论点是有一定道理的。一方面，有一些行为准则是人类形成共识的，例如《联合国宪章》和WTO规则就对参与国都有追溯力，是这些国家的共同法典。另一方面，一国的法典常常与其他国家的法典相交融。以行政法中的程序制度为例，几乎法治发达国家都在行政系统中设置了相应的程序规则，这种法治的国际化趋势或者全球化趋势应当说也是自然力作用的结果，也是自然因素所促成的。一个国家的行政法典则和规范若没有尊重自然，若没有顺从自然，它就在国际化的过程中找不到自己的位置和空间。所以，行政立法尊重自然便能够提升行政法的全球趋同，而这样的行政法典则和规范也能够与我国正在建构的法治体系正向发展。因为我国的法治体系发生了由静态到动态、由微观到宏观、由封闭到开放的巨大转换，其中每一个转换都与法的全球化相契合。

四、行政立法尊重自然与行政立法的新进路
《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)涉及一部分行政立法的制定问题，对行政立法从总体上作了规定，后来国务院制定的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》对行政法规和政府规章的制定作了较为细密的规范。但是，在我国行政立法体系中还有一个行政规范性文件的制定问题，虽然《立法法》没有认可行政规范性文件的法律地位，但不争的事实是，行政规范性文件是我国行政法的重要渊源之一，它的数量是最多的，因为凡是具有行政主体资格的行政机关或法律法规授权的组织都能够制定行政规范性文件。好在我国一些地方政府制定了调整行政规范性文件的行政法典，使行政规范性文件在这些地方的制定有章可循。例如，《上海市行政规范性文件管理规定》第4条规定：“规范性文件的制定、备案和清理，应当遵循合法、合理、必要、可行的原则，并保障公众有序参与。规范性文件应当向社会公开，未向社会公开的，不得作为实施行政管理的依据。”正如上述我国行政立法与其他立法相比还存在着一定的问题，这些问题也导致了行政立法难以尊重自然。

例如，体制上的问题。所谓体制上的问题就是指行政立法的制定是在行政系统中进行运作的，它的运作过程基本上是一个封闭状态，立法机关没有正当的路径深入到每一个行政立法行为之中，而司法机关更难以通过司法手段介入到行政立法中来。这种制定过程中的封闭性必然使行政立法的制定更容易发生这样和那样的偏差。行政高权所主导的行政立法当然要符合行政高权的运行逻辑，而行政高权在面对自然状态、自然规律和自然事件时向来就具有一定的任性。总而言之，目前体制上的问题是导致行政立法难以尊重自然的根本原因。例如，程序上的问题。《立法法》实质上是有关立法的程序法，就是通过该法为立法行为设置相应的程序。对于行政系统的行政立法行为而言，究竟采用立法程序还是采用行政程序对其进行规范和调整是一个值得进行讨论的问题。法治发达国家通常有严格的或者统一的行政程序法，在这样的统一法典中包括了行政立法的程序规则，行政立法程序只是行政程序的内容之一。而我国将行政立法的程序用《立法法》进行确立，这可能是有一定优势的，但它也使行政立法程序与其他行政程序处于两张皮的状态之下。基于此，我们似乎能够在今后制定行政程序法典时，将行政立法程序也规定进来，这是一个问题。另一个问题是，目前相关行政法典则和规范所确立的行政立法程序是不够周延的，最为明显的是行政听证程序并没有成为行政立法的一个必经程序，这就限制了相关社会主体介入行政立法程序的可能性。这种程序缺陷当然不利于行政立法尊重自然。例如，认知上的问题。行政系统的公职人员在行政过程中可以受诸种思维的限制或者用诸种思维方式进行思维。譬如说，他可以用行政的思维方式来履行职能，就是在行政高权和行政机关单方面权力行使的情况下履行行政职能；可以有道德思维，就是根据一定的伦理准则行使行政权，考虑行政过程中所涉及的人文因素和社会心理因素等；可以有经济思维，我国行政系统及其公职人员对GDP的追求就生动证明了经济思维在行政过程中的作用；可以有法治思维，就是按照法律的逻辑和法的本质属性来约束自己的行为，来作出相应的行政行为等。近年来，我国强调行政公职人员必须运用法治思维来进行行政执法，上述思维在一定条件下都有其合理性，而在笔者看来，在所有思维中，科学思维应当具有基础性，应当决定其他思维方式。即是说，行政执法人员要善于运用科学思维来处理公共事务，行政决策人员要善于运用科学思维来作出行政决策，行政立法实践中诸多认知上的误区都与科学思维没有被合理运用有关。若要提升行政公职人员的认知水平，科学思维是必须放到重要位置上的，行政立法不尊重自然与科学思维没有普遍形成是有直接关系的。上述问题是我国今后行政立法或者规范行政立法的程序规则应当予以重视和解决的，那么行政立法尊重自然究竟如何对今后的行政立法产生影响呢？反过来说，今后的行政立法怎么样才能够做到尊重自然呢？下列方面是必须予以强调的。

(一)行政立法立项社会化的进路
行政立法立项似乎没有被视为行政立法的程序之一，似乎行政立法立项是一个无关紧要的问题，然而在笔者看来，行政立法立项是行政立法程序中的第一个环节。因为它涉及行政立法的选择问题，最终涉及行政立法总的体系的构建问题，每一个行政管理周期或者每一年究竟应当制定哪些行政法典则和规范，究竟应当在哪些方面进行行政立法的立项是极其重要的。目前，我国行政立法的立项是由行政系统内部来实施的[注]参见《规章制定程序条例》第12条和第13条的规定。，一个立法周期或者年度之内究竟要制定哪些行政法典则和规范，行政系统内部便可以解决，而且常常就是由它来解决的。我们注意到在这个解决过程中，职能部门起着非常重要的作用，而综合性的行政机关所起的作用则相对较少，而且立项的选择也仅仅围绕行政系统权力行使的需要。如何使行政立法尊重自然就必须把住行政立法的立项关，我们应当改变原来由行政系统决定立项的格局，应当让其他社会主体对行政立法进行立项，也许完全交给社会进行立项在操作上是有障碍的，但我们完全可以将行政系统立项与社会立项予以统一或者协调，可以将一部分行政立法立项权继续放在行政系统内部，而将绝大多数行政立法立项权放在社会系统中。行政立法立项的社会化使行政立法和社会机制相契合，而这些社会机制是与行政管理事态最为接近的，进而也是和社会最为接近的。若行政立法立项社会化的问题解决了，那行政立法尊重自然便会有一个好的开端。

(二)行政立法体系标准化的进路
我国《立法法》以及《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》在一定程度上规定了行政立法的标准，而令人遗憾的是，目前的这些标准都侧重了行政立法的形式方面。例如，《规章制定程序条例》第8条规定：“规章用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。 法律、法规已经明确规定的内容，规章原则上不作重复规定。 除内容复杂的外，规章一般不分章、节。”该规定是一个典型的行政立法的形式性标准。行政立法实质上的标准更加重要一些，因为它涉及行政立法的调整对象，涉及行政法中权利义务的确立问题，涉及行政法中的规制方式与客观事态之间的关系。行政立法尊重自然就必须将形式上的标准和实质上的标准予以统一，这就要求我们应当针对我国目前行政立法的状况制定一部统一的调整行政立法的法典，在该法典中也要将行政规范性文件囊括进来。目前行政规范性文件的调整规则都是由地方制定的，而各个地方所制定的规范行政规范性文件的典则并不统一，这就有可能使不同地方的行政规范性文件不能够统一到我国总的行政法体系中来，而且会使行政规范性文件与其所规制的事态出现断层。总而言之，我们需要制定一部统一的行政立法程序典则，我们还需要在这个典则中将形式上的标准和实质上的标准予以统一，我们还需要将这种实质上的标准予以严格化。

(三)行政立法选择表决化的进路
在我们的立法程序中，表决是一个基本程序，也是一个基本规则，如果没有表决程序，很难想象一个法律典则产出的实际社会效果。毫无疑问，立法表决是一个非常科学的程序设计。然而，行政立法却没有这样的表决制度，包括行政法规的制定、政府规章的制定，当然也包括行政规范性文件的制定，都没有一套严格的表决程序。由于失缺该程序，一个行政立法就必然在行政首长的主导和授意下通过。以政府规章的制定为例，政府法制部门可以对其进行起草和征求意见，而在这个过程中也存在着一定范围的社会参与，例如利害关系人的参与、专家的参与、社会公众的参与等。参与和决定是两个完全不同的概念。事实上，我国诸多行政立法在制定过程中，有着广泛的社会参与，但最后的决定权却集中在行政系统的手上，参与中利害关系人的意见、专家的意见、其他社会主体的意见常常被置之脑后。行政立法的选择包括对一个行政法典则或规范的选择，更为重要的是对其设置的规制方式的选择，对其中的权利和义务的选择。有些国家为了解决选择过程中的合理化，表决便是基本的制度，而且这样的表决甚至是完全在脱离行政系统的情况下而为之的。通过表决使行政立法与自然的对应、与事物内部本质属性的对应会大大提升。

(四)行政立法过程专家参与的进路
行政立法的社会参与和专家参与并不是同一意义的概念。广义上讲，专家参与可以被视为是社会参与的一种，而从严格的法律学理上分析，专家参与和社会参与应当是两个范畴的概念，社会参与是相关社会主体的参与行为，而这些社会主体参与到行政立法中来往往与一定的利益有关，他们有着一定的价值取向，甚至有着一定的行为导向，尤其在利害关系人参与的情况下，利益关系显得更加突出。而专家参与则与之不同，他们是以相对超脱的身份参与到立法过程中来的，他们对于立法中所涉及的利益关系是比较中立的。我们强调专家参与所看重的也是他们的一种中立性，他们是以自己所掌握的专业知识和对相关事态和规则的认知来进行参与的。从理论上讲，专家也有类型上的划分，有些专家可能侧重于法的技术方面，而有些专家则侧重于法的实质方面。在每一种或者每一个涉及自然事态或者自然关系的行政立法中，与该事态有知识上联系的专家进行参与是非常重要的，因为他们可以正确地认知某一行政立法与调整事项的契合度。我们说专家参与行政立法是要求专家能够参与整个行政立法的过程而不是参与某一较为微观的环节和阶段。我国目前的行政立法也存在着专家参与制度，但目前的参与并不是过程性参与，而是环节性参与，甚至是结果性参与。在我国行政法治实践中这两种类型的参与普遍存在，而欠缺的就是过程参与。行政立法尊重自然必须充分利用专家对行政立法所调整事态的认知度，只有在过程参与的情况下，他们的认知水平才能够被合理运用到该行政立法中来。

(五)行政立法运行反馈化的进路
行政立法制定以后存在一个运行问题，也就是实施和实现的问题。任何行政立法行为都存在一个代际差问题，所谓代际差是指行政立法在制定时所依据的背景、事项、素材、认知水平是一个状况，而在它实施时，这些背景、事项、素材、认知水平等都有可能发生这样和那样的变化。在有些情况下，可能这个变化是相对微弱的，而在另一些情况下，这种变化则有可能是相对剧烈的。必须肯定的是，这样的变化是一个必然存在。在我国有关的立法理论中，特别是在行政法的立法理论中，我们并没有对这种代际差给予必要的重视。这个代际差对行政立法的实施有着致命的影响，因为在行政法典则和规范制定时所依据的客观情形已经变化以后，它再发生作用的那些因素就是另一种情形，它原来可能是起正向作用的，现在可能所起的是反向作用，这就要求我们必须随时掌握行政立法在运行过程中的实际状况。笔者注意到，近年来我国制定的一些行政法典则和规范已经引起了对这个问题的重视。例如，我们在《中华人民共和国行政强制法》中设立了行政强制设定后评估制度，这实质上就是要对其中的相关内容进行反馈。行政立法虽然与立法层面上的法律典则相比更加灵活一些，但同样需要建立反馈机制，就是对已经制定的行政法典则和规范的适用情况、运行情况进行必要的评价，一旦有较为完整的评价机制，制定出来的行政法典则和规范如果与行政事态相对抗、与自然相对抗，那我们就可以及时终止这样的行政法典则和规范，这样我们就能够使行政立法尊重自然成为一个长效机制。

JOURNAL OF NANJING UNIVERSITY

(Philosophy, Humanities and Social Sciences) №1, 2020