项目理政：县域治理激励机制的视角

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项目理政：县域治理激励机制的视角
管 兵

〔摘要〕 激励是单一制行政体系非常重要的工作机制，是政策过程的动力来源和润滑剂。基层政府位于单一体制的底端，面临着多重约束：基层政府的低治理权、有限的财政、强化的监察、强社会嵌入性。这些约束条件导致基层政府的弱激励现象。本研究以S市为例，S市作为中部地区的县级市，全面运用项目制，规避现实的约束条件，克服科层制的弱激励缺陷，调动积极性。相对于科层制常规工作，项目制以增量工作为主，从而有利于化解存量工作难以激励的难题；项目制重在“谋划”与包装，从而有利于化解基层被动式治理模式下难以激励的困境；相对于基层职责不清、奖惩难以施行的特点，项目有着非常明确的目标和标准，从而有利于制定清晰的激励标准。本文也进一步讨论了实施项目制的局限性。

〔关键词〕 项目制；科层制；激励；问责；基层政府

如何调动基层官员的工作积极性？基层官员的激励问题一直备受学界关注。现有研究较多从上下级政府关系入手去分析地方政府行为。在本质上，中国行政体制中的上下级政府关系是一种委托代理关系。①对于作为委托方的上级政府来说，它们对作为代理方的基层政府的期待主要在于认真执行政策，落实委托方的政策目标。②这带来两个问题，其一，学界特别关注的偏离政策目标的地方执行问题③，在政策上，也可以看到中央和上级政府频繁且力度很大的监督巡视做法④；其二，作为执行政策的代理方，如何才能调动地方政府内在的积极性，改变其作为代理方的被动属性，主动作为。⑤后者尤其重要，一方面，监督巡视带来多方面后果，其成本巨大；另一方面，在学界，关于地方政府的激励研究还不够充分，现有研究仍偏向于用自上而下的视角看待政策执行和策略应对等议题。⑥本研究以中部某县级市为例回应该问题。在县域治理实践上，该市通过“项目为王”的总体制度，在科层制体系内强调“治理”理念，激活具有非常典型代表性的中西部地区的基层官僚体制。在强调监察的时代背景下，这一激励模式具有一定的特殊性，然而同时，这一模式与单一行政体制之下的基层政府所面临的结构性情境密不可分，又具有一定的普遍性。

关于项目制的讨论，学者重点聚焦在两个方面：上下级政府关系、科层制(单位制)与项目制关系。现有文献倾向于认为项目制是在现有科层制或者单位制之外，中央政府或者上级政府通过纵向的项目安排，绕过科层制及其常规性工作，直接达到基层。上级政府通过可控的专项资金解决特定问题，从而规避地方政府的代理执行问题，直接实现政策目标。⑦在相关研究中，我们可以了解地方政府如何获取项目⑧，地方政府如何落实专项项目⑨，中央政府与基层政府在项目过程中的互动⑩，等等。而对于地方政府，尤其是县级基层政府而言，他们又是如何在辖区内主动开展工作的呢？项目制对于中央政府和基层政府各具有什么不同的意义？在本研究中，以中部县域治理为例，发现项目制在地方治理中成为一种非常重要的激励方式。县域政府除了要对接上级政府的项目之外，为处理本地化的问题和促进本地增量发展，主动以“项目制”为工作方式，去调动基层政府机构和政府官员的积极性。从而在强监督背景之下，基层政府仍保持高效率运转。项目制已经成为地方治理中的一种工作方法，这一点对于基层政府来说，显示出更加重要的意义和多元的效果。

一、项目制与基层激励体系
在科层制体系内外，项目制被广泛应用。现有研究重点从上下级政府关系着手介绍项目制运作的具体规律，并广泛分析这一过程中上级政府和下级政府的行为模式。对于基层政府来说，项目制已成为工作内容和工作方式。地方政府之所以愿意推广使用项目制，除了跟中央和上级政府广泛使用相关，也跟项目制与基层治理的弱激励困境相关。

(一)单一制下的基层政府弱激励情境
在改革开放40年之后，如何解释中国经济发展的成功成为焦点学术问题。学者们在从经济发展规律的角度进行解释之外，也越来越关注政府的作用。在过去40多年中，政府在经济增长中发挥至关重要的作用。地方政府寻找各种资源、进行多元创新推动地方经济增长和事业发展。那么，他们的动力何在，激励来自哪儿，这成为政治经济学和官僚体制研究的核心议题。

关于如何激励官员的研究中，锦标赛体制是一个非常有影响力的概念。width=17,height=14,dpi=110官员晋升的政治锦标赛体制这一概念和理论体系是由周黎安、李宏彬等人width=17,height=14,dpi=110发展提出，用以解释地方政府官员的激励机制和行为规律。该理论认为，所谓的政治锦标赛，作为一种政府治理的模式，是指上级政府对多个下级政府部门行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其他可以度量的指标。width=17,height=14,dpi=110此一激励模式非常适应中国的单一制行政体制，从而激活了地方政府的活力，带来地方经济的繁荣发展。

然而对于基层政府来说，比如区、县政府，如何才能激活本地官员的积极性，这一点跟中高层政府官员激励有所不同。与此同时，锦标赛体制也主要是针对地方主官而言。对于地方主官来说，如何激励辖区内公务员的积极性，是另一个问题。基层治理中的激励存在着一系列独特的问题，这些问题无法用类似于锦标赛体制这样的概念去解释。在基层治理领域存在的一些非常不同的情况使得对基层官员的激励存在困境。

1.科层制：政策执行与基层政府回应性

上下级政府关系意味着一种委托-代理关系。上级政府作为委托方负责制定政策，并采取措施确保作为代理方的下级政府有效执行政策。基层政府是压力体制的最底端，需满足层层加码的指标考核要求。width=17,height=14,dpi=110委托-代理关系存在着代理方自由裁量权及信息不对称问题，而对于有着多个层级的上下级政府体系来说，这一问题被层层强化了，带来严重的信息扭曲问题。对于上级政府来说，就面临着政策执行中各种不到位的问题，从而又促使上级政府采取各种办法去确保执行到位。因此，政策执行一直是基层治理的核心议题。

同时，地方政府对本地的全面工作负责，自下而上的诉求表达和问责机制日益健全，并对地方政府的绩效存在着现实的否决性影响力。由此，基层政府必须提升针对本地民意的回应性。在政策执行和地方回应性的双重要求下，地方官员面临多重挑战，这些挑战塑造了地方官员的行为取向和激励模式。

第一，标准化政策与地方差异问题。在单一制下，政策执行存在难度还跟一统政策与区域差异性有关。中央政府、省级政府制定出来的政策，往往是一般化的、标准化的。而区域差异客观存在，这直接影响到政策本身的适用性和可执行性问题。政策执行并不仅仅是执行意愿和执行能力的问题。对于最基层政府来说，这一点是非常现实的，所以我们可以看到各种类型的政策变通和有选择执行。在这种政策实践中，基层政府很难被有效激励动员起来。

第二，政策周期与地方治理问题。中央政府政策具有非常明显的周期性，这与从中华人民共和国成立后就开始的五年计划相关，也与制度化的权力交替相关。不同时期有不同的中心工作、政治任务。然而地方治理是连续的，一项政策、项目、问题有了开始，就会有后继，并持续不断地影响现实基层治理实践。对于激励和考核体系来说，特定阶段的中心工作、政治任务是核心指标，甚至是一票否决的，这迫使基层政府无法形成连续性的、切中真实问题的工作机制。并且基层政府的主官也有任期，这毫无疑问又强化了这一问题。在随时有着波动的政策周期里，基层政府只能被动应对，消极执行，积极作为的激励不足。

第三，巡视监督与避险行为问题。为确保基层政府能够不折不扣地完成中央政府和上级政府的中心工作，近年来巡视和监察制度日益完善，力度更大。严厉的巡视监督造成地方官员的保守行为，政策创新和主动行政行为受到影响。近期关于“形式主义”和“政绩留痕”等行政现象成为学者关注的议题，这表明基层政府在问责压力加大之下，只好选择避责和减少行政行为来应对。

第四，职能权责模糊与考核难题。自上而下的多重任务与自下而上的民意诉求让基层政府面临全方位的职能要求和责任担当，这造成在具体部门和官员之间进行有效度和信度的绩效考核的难题。另一方面，基层政府中也缺乏相关的人才和知识储备来开展绩效考核工作。越是在落后和偏远的基层，绩效考核的难度越大。

2.乡土性：层级分流与基层官员本地化

县级政府是直接面对外部社会和提供公共服务的基层政府。在传统社会，皇权不下县，皇帝任命的州县官管辖事务有限，地方存在社会自治力量。width=17,height=14,dpi=110在地方事务治理上，知县非常倚重地方人士构成的吏。由于官吏分途，胥吏留在本乡，官与吏之间的流动极为不易。在历史上，一直对吏存在非常负面的看法。现代以来建立起来更为规范的官僚体系，但仍能够看到“层级分流”的现象。width=17,height=14,dpi=110周雪光发现，在扬州、泰州这样的地级市，在近20年间(1990-2008年)，县市各机构主要官员跨行政区域的流动率只有1%—5%，只有极少的官员可以跨区域流动，而跨区域流动往往意味着升迁。width=17,height=14,dpi=110进一步而言，“如果我们着眼于官僚体制的某一层级，从下级官员的角度来看，上级领导都是‘流动的官’——外来的、超越本区域的官员；而对于上级官员来说，下级官员又是‘固守的吏’，即他们的职业生涯局限于所在的行政区域之内”。width=17,height=14,dpi=110

在县级单位，除了部分主要领导来自外地，绝大部分官员来自于本地，并且职业生涯就在本地。在仕途上，他们虽然存在天花板，升迁和流动机会渺茫，但在基层治理上，他们具有优势。自上而下政策是否能够有效执行，种种纠纷是否可以化解，事实上都依赖于他们。width=17,height=14,dpi=110但另一方面，无论是传统的官吏分流，还是现代的层级分流，这两个群体各自有不同的合法性基础、结构性特点和相应的行为特点。width=17,height=14,dpi=110属地官员的合法性建立在官僚体制合法性与地方性权力稳定的结合之上，这种地方性权力即是杜赞奇意义上的文化网络的权力。这种基层干部本地化的特征一方面作用于上下级政府体系，带来基层治理的独特形态；另一方面，如何激励基层干部亦值得专门关注，基层干部显著不同于“锦标赛体制”所激励的那些官员，他们是有着较少流动和升迁机会的地方公务员。width=17,height=14,dpi=110由于来自于本土，任职于本土，这些公务员又被嵌入到熟人关系网络之中，在限定条件下，这种非正式网络会削弱制度化激励机制效果。

(二)基层政府的激励策略集
1．理论上的策略集

基层政府推动政策执行的理论策略集包括三个方面。一是行政策略。政府作为科层制组织，可以通过上下级的行政权力关系，通过职位升迁褒奖执行政策绩效优秀人员，或者通过行政处罚问责不达标人员。奖惩都体现出科层制内部非常刚性的行政权力关系。二是绩效策略。1980年代以来，新公共管理大行其道，其精髓就在于在公共部门引入市场机制，强化绩效议题。在政府部门内亦可以一定程度上实现工资待遇和奖金福利的差异化安排，实现与绩效考核的对接。三是社会策略。任何一种组织，都毫无例外包括正式制度与非正式制度，非正式制度中很大成分就是人际关系和个体网络。“关系”在组织中扮演着至关重要的正面或者负面作用。在政府内部，毫无疑问存在着正式的科层制关系之下的公务员人际网络，以及在政策过程中公务员嵌入的社会网络。以关系和派系为主的非正式政治涉及很多的现实利益，比如晋升与政治保护。width=17,height=14,dpi=110在政策执行这一方面，我们可以看到个体关系在其中的作用。width=17,height=14,dpi=110

2.基层政府的约束

整体上，我们可以看出在基层治理中，运动式治理和政治挂帅成为治理的“有效”模式，常规的科层制模式在治理和政策执行中的作用被质疑。width=17,height=14,dpi=110固然对于地方政府来说，有着多种策略可以动用去促进官员和政府部门作为，然而，正如前一部分所讨论的，地方政府在各方面都面临着现实的约束性。第一，基层行政的低治理权约束。在单一制下，越基层的政府，权力越有限，政策执行的要求越多，自主性空间有限。width=17,height=14,dpi=110在强化监察的新形势下，基层政府在治理中被层层加码width=17,height=14,dpi=110，运动式治理成为常态width=17,height=14,dpi=110，监察工作力度加大对基层政府的工作又进一步提出新要求，所以这方面基层政府面临非常硬性的权力和工作约束。此前，基层政府可以在政策执行层面进行讨价还价width=17,height=14,dpi=110，而在加强监察的背景下，这一空间也日益狭小。第二，公共部门绩效策略的财政硬约束。政府作为公共部门不可能像企业一样给出与绩效直接相关的工资收入。公共部门收入的核心规则是制度性和结构性的，与个体的表现无关。对于基层政府来说，伴随着其有限的权力，基层政府的财政能力和自主性也有限。第三，基层社会的强关系约束。基层治理一个很重要的现象是政府及其雇员处于一个熟人社会之中，人际关系充斥于政府部门和政策过程。width=17,height=14,dpi=110在面对像拆迁这样的难以执行的难题时，政府可以动用乡土熟人网络去化解问题width=17,height=14,dpi=110，然而乡土熟人网络也是基层治理的双刃剑。公共行政和政策过程深深地嵌入社会情境中，这一点在基层政府中尤其真实。有助于政策执行的晋升、问责、奖励等方面的激励效果，都会因为这种社会嵌入性而大打折扣。

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图1 基层政府约束性和激励策略后果

在多种约束之下，科层制能够使用的激励策略在基层政府层面被极大地削弱了。基层政府同时面临着多重困境。基层政府的低治理权让其工作常常处于执行政策的处境中，监察等制度的强化让基层政府在执行层面也缺乏影响力。强社会嵌入和有限财政都让基层政府的激励措施面临约束。

(三)项目制的激励属性
结合现有文献的讨论，我们可以总结出项目制具有若干特点，这些特点集中体现了与传统科层官僚体制相对立的方面。和运动式治理的内在逻辑相似，项目制也被看作是传统单一科层体制的必要补充。而对于位于科层制最底端的、具有多重约束性的基层政府来说，项目制的必要性更加凸显。

相对于前文所讨论基层政府的约束性因素，项目制体现出以下特性：第一，酝酿项目体现主动行政，克服基层政府被动授权仅限执行的难题。项目直接与特定政策相关，打通制定与执行的隔阂。项目在制定一侧具有充足的自由裁量权，无需受制于科层制常规性工作。基层政府在科层结构的行政和财政限制之下，项目可以给予基层政府主动施政的空间，固然这些主动施政是在贯彻上级政策，但基层政府仍可以主动设计项目，从而变被动为主动。第二，新项目使用增量资金，克服地方政府有限财政和绩效激励的难题。项目内容体现为一种增量工作，科层制常规工作为存量内容，从而让项目具有天然的绩效意义。第三，项目有较为明确的目标，克服强社会网络下难以激励的困境。项目有具体清晰的目标，权责明确，有利于考核。这可以应对强烈的地方社会网络，对基层公务员形成激励和考核，也同时激励地方主官狠抓落实形成地方绩效。基层地方政府在常规科层制体系下，难以具备足够的空间和充分的资源来实施内部激励。项目制在内在属性上可以在一定程度上有助于基层政府打破约束性条件，化解弱激励困境。

本文以一个中部地区的县级市为案例，作者和团队在该地进行了较长时期的调研，收集了非常丰富的材料。调研中发现，项目制的制度和实践在该地的治理和发展中有着突出重要的位置。通过全方面推进项目制做法，建立专门负责项目的机构，委任专门的项目管理员，该地的乡镇政府、工业园和职能部门的积极性得到提升。在此地，项目制演变成一种工作方式、一种激励制度，县级基层政府更愿意主动创设项目，推进地方工作。

二、S市的制度与实践：项目为王
S市地处两省交界处，面积667.3平方公里，人口80多万，辖15个乡镇、3个街道。S市于1947年解放设市，1953年撤市建县，1989年复市，是A省6个县级市之一。改革开放后，S市经济发展比较曲折。“八五”“九五”期间，S市曾连续5年步入全省宏观经济“十强”县市行列，产生一些本地名牌，在A省创下“南有NG、北有S市”的美誉。从“九五”后期到“十五”中期，由于各种原因，全市经济一路下滑，2004年跌至谷底，在全省县市中排列倒数。此后，S市经济再度依赖循环经济，大建工业园，获得起飞。2018年，全年实现地区生产总值216亿元，同比增长11.1%；规模以上工业增加值161.6亿元，增长13.9%；财政收入37.5亿元，增长21.1%；财政支出60.8亿元，增长18.2%。规模以上工业增加值总量居全省第八，增幅全省第四。S市连续三年进入全国投资潜力百强县前十。S市目前大力发展循环经济领域中的创新经济，争取创办国家高新区。width=17,height=14,dpi=110

在这样的背景下，S市逐步强化了“项目为王”的治理理念。正如上级政府在介绍其成功经验时所总结的那样：S市塑造了“言必称项目”的浓厚氛围，形成人人谈项目、谋项目、抓项目、争项目的工作态势。width=17,height=14,dpi=110下文从三个角度介绍S市围绕“项目”的制度与实践。S市建立了一整套制度去落实“项目为王”。各单位一把手亲自抓项目，动员全员参与项目，以项目工作意识和思维梳理各领域业务工作，积极对接上级政策，全面评估预算绩效，灵活运用打包、抓包、拆包的项目工作方法，推动更多的业务工作项目化。

(一)项目申报制度
在项目具体申报方面，S市总结了一系列经验，并对“谋划项目”这一过程和细节进行了制度化。项目申报被赋予了执行中央政策和提升地方政府能动性的意义。S市行政领导总结了地方工作的四大要素和八字方针：“规划、项目、预算和政策”。

我们总结，规划、项目、预算和政策是基层行政工作的四大核心领域。通过规划确定工作范围和方向，通过项目明确工作内容和抓手，通过预算规定资金来源和去向，通过政策保障工作落实和推进。四者形成一个完整的闭合循环，其中项目是枢纽和关键。width=17,height=14,dpi=110

这四个术语虽然是政府工作和政策过程中常见用语，也是很多地方政府的日常工作内容。然而，在S市过去长期的工作中，这四个方面都存在不足。规划、项目、预算都薄弱，甚至都没有做过。政策虽然在学习，但缺乏创新性落实和利用政策的能力。通过对四个工作内容的总结，S市领导的用意是要改变过去的工作方法。规划是蓝图，项目则是对规划的落实。有了项目，才能做出具体的预算，否则预算也无从谈起，并且预算也是为项目服务。项目也是对接上级政策的具体抓手，项目必须符合政策，领会政策，是这些谋划过程最需要领会的精神。所以在这四大工作要素中，项目起到沟通宏观与微观、政策与落实的桥梁作用。

在实践上，这些制度集中体现在申报项目的“百日会战”上。通过最近几年的实践，“百日会战”已经成为每年谋划项目的重点形式。比如，2016年9月开始的百日会战的主要任务是：

项目谋划“百日会战”活动总目标为1000亿元(应该是100亿元，原文如此)。……市政府主要领导每月末召开会议，听取各组项目谋划情况；市政府分管领导每周召开会议，调度本组项目谋划进度。谋划编制项目按行业划分为工业交通类、农业农村类、服务业类、城市及基础设施类四个专题，各专题组要制定相应实施方案，结合各责任单位实际，分解项目谋划任务，并于10月15日前报市发改委。……形成“一类项目落实一个部门、明确一名领导、设计一套方案、配置一套班子、合作一个咨询机构”的“五个一”机制。

…………

各专题组和责任单位要于每月25—28日将谋划项目上报和入库，市发改委要及时整理筛选各部门报送的谋划项目，不断更新完善全市重大项目储备库，并对各部门项目谋划工作情况进行定期通报。市政府年底将对各部门“百日会战”工作情况进行考核，对开展活动较好的单位和个人进行通报表彰，较差的单位作表态发言。width=17,height=14,dpi=110

2017年9月开始的“百日会战”的目标任务是200亿元，具体日程安排如下：

2017年9月至12月，利用100天左右的时间组织人员集中编制项目，确保完成2018年重点项目编制工作任务。(一)动员部署阶段(9月13日—17日)。制定项目编制实施方案，广泛动员，积极宣传，营造项目编制浓厚氛围；抽调人员，建立组织，开展项目编制动员及培训。(二)编制上报阶段(9月18日—9月30日)。各单位编制项目应符合产业政策与投资政策，一般以单体项目编报，尽量避免以某某产业园等形式出现。其中，由市统一实施的点多面广或跨乡镇街道的同类项目可以打捆，打捆项目总投资不低于5000万元。跨乡镇街道和市管类项目的编制，按照项目隶属关系，由市直有关单位负责。(三)项目审核阶段(10月1日—10月25日)。对各部门申报的项目，市重点建设项目领导小组办公室组织对项目进行初审、论证，完善项目相关信息。(四)征求意见阶段(10月26日—11月20日)。征求各单位意见，对项目查缺补漏，进一步修改完善项目信息，下达目标任务。(五)总结评估阶段(11月21日—12月10日)。对项目编制“百日会战”开展情况进行总结评估，建立项目动态调整机制、研究制定项目编制转化落实工作，确保取得实效。width=17,height=14,dpi=110

具体的政府条块也有“百日会战”，各个条块部门会选择在每年的特定阶段组织本条块编制项目的“百日会战”。比如农业部门在2018年的“百日会战”计划中也强调：2018年2月份至6月份，利用100天左右的时间组织人员集中谋划项目，调度实施项目，确保完成会战工作任务。整个会战也是分为五个阶段，每周上报在建项目进度编报表。width=17,height=14,dpi=110

(二)项目管理制度
在具体项目管理上，S市建立了决策调度制度、领导包联制度、信息管理制度、重点项目百日攻坚制度等。在决策、协调和执行等各个环节，打通上下级关系和部门间隔，力图协同推进项目落实。

调度推进机制。S市建立了城建联席会议、高新区管委会主任会议以及美丽乡村建设领导小组会议等分类调度推进机制。围绕市分管领导调度项目、部门主要负责同志调度项目等建立了分层的季、月、周、日衔接调度机制。同时还建立重点项目领导包联制度，实行“日巡、周报、月汇报、季度考核”制度，包联领导每周到现场调度两次以上，项目主体单位负责同志每周到现场调度不少于三次，项目管理员每日吃住在工地。包联领导每月向市委市政府汇报项目调度情况，每季度组织招商引资和项目建设考核；市政府主要负责同志定期安排项目时间听取项目主体单位汇报。

进行投资项目和招商项目的三库建设。投资项目的三库指的是储备库、培育库和实施库。招商项目的三库指的是基础项目库、人脉信息库、动态项目库。有系统、有秩序推进项目信息化建设，并通过信息化建设监督和推进项目的谋划与落实。

在具体项目推进上，还采取项目攻坚和会战机制。各个条块部门都会开展本条块的“百日攻坚”行动。比如2016年田营镇推动的“百日攻坚”行动：

(一)动员部署阶段(7月20日—7月31日)。明确各股室任务目标，落实包保责任。召开动员会，统一思想，全面部署攻坚内容及要求。明确各自的任务目标，明确责任人，倒排工作计划，落实具体任务分工和完成时限。(二)全力攻坚阶段(8月1日—9月30日)。各攻坚工作组、各股室要按照攻坚任务要求和职责分工，做好服务、协调工作，督促项目加快推进，要利用一切可以利用的资源，群策群力想方法、破难题，确保在限定的时间内完成预定的目标任务。(三)持续推进阶段(10月1日—10月31日)。总结工作成效，提炼工作经验，完善工作机制，保持合力推进项目的氛围和态势，确保年度目标顺利完成，推进攻坚行动持续深入开展。width=17,height=14,dpi=110

城建部门在某次“百日攻坚”中提出：

全市上下必须进一步增强紧迫感和责任感，迅速进入战时状态，不怀疑、不争论、不犹豫、不松懈，以“等不起、慢不得”的紧迫感和危机感，集中精力，心无旁骛，切实发扬“白加黑”“5+2”的实干苦干精神，始终保持一种勇往直前的精神、一种敢打敢拼的冲劲、一种昂扬向上的激情，全力以赴打好这场战役，为全市经济社会又好又快发展奠定坚实的基础。width=17,height=14,dpi=110

(三)项目评估制度
在S市，主要建立了两个项目评估制度。一方面是强化项目各个环节的评估，另一方面利用第三方加入进行，参与评估。

实施项目绩效评估。这一部分工作主要是科层制内部的评估，发改局项目办和酝酿及开展项目的具体部门合作，实施评估。在项目前期阶段，重点是对项目的可行性和基本要素的落实，如选址、投资及资金来源等进行评估，同步对投资预算的申报和审核进行评审论证；在项目实施阶段，重点对项目执行情况、进度管理、合规合法建设程序、安全管理等进行全流程评估，同步对预算执行情况进行事中跟踪问效；在项目后评价阶段，重点对项目的经济效益、社会效益和生态效益等进行后评估，同步对预算资金使用情况进行综合效益评价。

开展第三方评估。建立绩效评价专家库，聘请专业人员、中介机构对项目综合效益进行评估。2018年以来，在全市范围内组织了两期第三方项目评估活动：一是对全市2018年编制的477个重点项目进行了系统梳理和评估；二是结合季度考核对全市80个重点项目实施进度和季度目标完成情况开展了现场核实和评估，评估结果作为重点项目季度考核的重要依据。通过引入第三方评估，S市的主要用意有两点：第一，借助于第三方机构的专业性，通过评估提升项目品质，帮助各单位梳理本域内乡情、优势、特色，指导项目谋划以及项目与规划、政策的衔接，提高项目谋划的可行性；第二，地方政府通过第三方进行评估可以克服本地乡土关系网络的影响，避免绩效考核的社会嵌入性难题。

(四)组织与绩效
因为项目在本地治理中的核心作用，政府在组织人事上进行了调适性安排。首先，提升负责项目的核心部门的行政级别，充实人手。S市重点项目办原来是副科级事业单位，编制人员仅有5人，无法满足全市项目工作需要。2017年，S市委、市政府决定将项目办升级为编制14人的正科级事业单位，作为市委、市政府抓项目工作的参谋部。目前项目办实有10人，其中硕士研究生6名，专职从事项目管理工作。

其次，设置项目管理员。这是S市非常重要的与项目相关的制度创新。项目管理员是在谋划、申报和执行项目过程中主要的协同人员，一般由单位主要领导兼任。S市拥有一支一百余人的项目管理员队伍，每个乡镇、部门、园区都至少明确一位项目管理员，在一些主要的企业也由企业配备项目管理员，具体负责本单位项目工作，强化项目专业化推进。

2017年S市建立了招商引资和项目建设的季度考核机制，分别对部门、乡镇和园区开展分类考核，排名站队，前三名授予流动红旗，倒数第一名授予流动黄旗。红旗重奖表彰，黄旗亮相表态，进一步强化项目工作衔接成效和项目单位的主体责任。每一次季度考核授予红旗9面，黄旗4面。对于不同类别的部门中的前三名分别奖励15、10、5万元，并另外提供获得奖金的30%用于奖励该部门党政主要负责同志中的一位。每个季度召开公开授旗会议，每次由两个获得红旗部门的领导做经验交流，获得黄旗的部门领导做表态发言。同时，完善出台项目管理员和项目工作组考核奖励办法，与招商引资和项目建设季度考核一并进行。这是一项非常具有显示度的考核，对于部门领导来说影响重大。美丽乡村建设办公室曾因为拿到两次黄旗，部门领导被替换。

三、克服弱激励的项目制治理模式
在具体实践中，S市主要领导不断强调要落实常规工作项目化、项目工作责任化。这一点确实能够看出基层政府通过项目制的方式推进政策执行的结构性需要。width=17,height=14,dpi=110在案例县域，项目制治理模式被发挥到极致，建立了一整套体制，形成既依赖于现有科层体制，又超越现有体制的新激励机制。对于基层政府而言，正如前文所讨论的基层激励局限性，使用项目制方式推进工作化解了弱激励的困境。

(一)项目制的强激励
相对于科层制常规工作，项目制以增量工作为主，从而有利于化解存量工作难以激励的难题。对于基层政府来说，由于其处于政策过程的最底端，主要负责政策执行。把政策有效执行到位，构成了基层政府的主要政绩。中央政府自上而下的项目制的设计亦是以推进政策执行为目标。基层政府主动设计推动的地方增量项目，具有主动性，往往可以体现出地方特点，构成新的绩效，而非传统上的政策执行绩效。即使有一部分项目是围绕上级政府分配下来的政策任务，通过项目制包装，也可以进行创新性执行，获得更好的执行效果。

相对于基层被动式治理的特点，项目制重在“谋划”与包装，从而有利于化解被动式治理难以激励的难题。这一点具体体现在“百日会战”这一制度安排上，通过市政府统一设定计划，每一个乡镇，各个相关职能部门，都同步进行本部门的“百日会战”，设计项目。设计项目本身成为地方工作方法。而在开展项目制工作之前，实际上也就是在2016年之前，各个部门连基本的预算都没有能力制定出来，连市财政局这样的部门都缺乏预算意识和能力。width=17,height=14,dpi=110这一方面固然跟基层政府本身就缺乏充足的经费使用有关，有限的经费主要用于像办公经费和人员工资这样的固定用途，再加上专项经费；另一方面也与基层政府部门没有主动开展工作有关，长期以来就是适应于被动执行的工作模式。

相对于基层职责不清、奖惩难以施行的特点，项目有着非常明确的目标和标准，从而有利于制定清晰的激励标准。基层政府往往事务繁杂，上有千根线，下只一根针，事务杂乱如麻，职责不清。项目制作为工作方式，与规划、预算、政策结合起来，明确了绩效考核的指标，从而为该地所设立的红黄旗制度奠定基础。通过这一方式，案例政府可以化解常规性绩效考核的难题，即常规工作业务难以量化、业务之间难以比较、部门之间难以比较的问题。在考核上，除了奖励部门，还可以形成对部门主官的晋升和奖金奖励，激活行政激励策略和市场激励策略，激励力度较大。

综上所述，我们就比较容易理解为什么S市主要领导强调“县域工作理念核心是治理”。治理的要点是要激活相关方积极性，促进多方参与，共同完成特定治理目标。对于县域治理来说，S市的经验主要就在于激活科层制内部各个机构和各位工作人员的积极性。通过“项目为王”的制度和实践，调动科层制内部各个部门和人员的积极性，实现“治理”理念。

(二)项目制与基层治理模式
S市的个案描述了在基层治理实践中项目制运用的广度和深度。这不同于大部分项目制研究所关注的上下级政府关系，本研究关注的是地方政府内生的治理模式，即基层政府开展的项目制工作模式。上一部分详细论述了基层政府利用项目制开展工作、进行激励的现实需要。这一点是与各种关于基层政府行为的研究高度相关的，因为基层政府所处的体制性、结构性的位置是普遍性的，从而有着各种行为模式和倾向来应对这一结构性要求。S市案例通过项目制实现动员，与学术界所讨论的运动式治理有着相似性。本文中的项目制和运动式治理具有如下的相似性：领导重视-广泛发动-打破分工-全面参与-严格问责。项目制的表现形式也是运动式治理的表现形式，只不过项目制在S市的实践是全方位的、是整体性的。在这一模式下，有效“激励”是可能的。

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图2 激励及问责压力和基层政府运作体制

对于基层政府来说，可选的运作模式有限，但仍有不同的可能性。这首先是传统科层制与其他补充模式的选择可能性。前文已经论述，基层政府依赖科层制开展常规性工作。由于多种限制，这些工作缺乏效率和绩效意义。为促进激励，上级政府可以利用锦标赛体制，调动地方主官的积极性，尤其在官员晋升方面提供强激励。但在基层，公务员多任职于本地，晋升机会非常有限。锦标赛体制难以有效发挥作用。为惩罚不作为和渎职现象，上级政府可以利用监察巡视制度。这一制度模式提供了高水平的问责压力，促使地方政府和工作人员认真履责。这两者与科层制相关，借助于其上下级政府的权力关系。在科层制之外，项目制、运动式治理等模式成为选项。运动式治理多是由上级政府发起，用以执行上级政府的中心工作、政治任务，地方政府在运动式治理中实际上的激励比较弱，而问责压力较大。项目制则表现出较强的激励和较大的问责压力。正因为这一特点，S市将项目制作为推动业务和提升绩效的工作模式。相对来说，地方政府从事的政策试点和政策创新因为对上容易构成政绩，也具有较强的激励意义，但却不具有问责的功能。

四、讨论与结论
渠敬东关于项目制论文的核心视角就是从项目制与单位制(科层制)的比较中展开论述的。width=17,height=14,dpi=110由于增量改革和解决新问题的需要，在特定的治理任务上，项目制有着优于科层制的一面。但这中间的核心议题是，在不同时期、不同议题、不同的财政状态、集权和分权的不同谱系下，项目制和科层制的关系及其适用性可能都会有所不同。

中央政府和基层政府对待项目制的用意有着逻辑上的差异，由于上述所讨论的多种约束性，基层政府更需要利用项目制开展工作。上级政府借助于项目制模式的主要用意仍在于力促地方政府能够完整全面地执行上级政策。基层政府借助于项目制的用意是多方面的，既包括促进上级政策的执行方面，也包括主动开展增量工作、形成有效的考核依据、带动预算和资金使用效率等。项目制对于基层政府有着更加重要的意义。

在具体实践中，基层政府对于项目制的倚重也带来问题。首先的问题是常规工作仍然难以项目化，项目是独立的、有着时间节点的，而基层科层制的各种日常工作是连续性的，是按部就班照章办事的，这些更为日常的工作仍然保留着常规模式；第二，常规性科层工作的重要性受到了项目制的挤压，由于项目被体制重视，有着明确的激励和惩罚措施，伴随着绩效效果，这会导致职能部门注意力分配结构的调整；第三，全面落实带有明显绩效和考核特征的项目制依赖于强有力的领导，这一点在强社会关系网络的基层政府中尤其明显，一旦地方主官流动离开本地，这一模式是否能够维持仍待观察；第四，基层政府的项目制与可获得的增量财政资源关系密切，一旦财政资源受限，项目制必定会无以为继。这些约束因素对于项目制的开展影响重大。相对于稳定保守的科层制，项目制展开的规模是财政资源集中并宽松、上级政府权威强化、地区差异巨大等多种因素作用的结果。

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