民初宪法会议的困境与破解尝试(1916—1917)

奥鹏网院作业

民初宪法会议的困境与破解尝试(1916—1917)
彭 涛

[摘 要]护国运动后，宪法会议在国人期待中召开，却因党争激烈，久议而不能决，制宪工作陷入困境。对此，章士钊再提“调和立国”之法，希望以此破解制宪僵局。“调和”逐渐成为制宪的主流思想主张，为大多数议员接纳，并促成“孔教入宪”等诸多争议问题的解决。然而，该主张却始终无法解决“省制入宪”和“解散权与不信任决议权”等问题，导致宪法会议停滞，国会也因此被再次解散。宪法会议失败的原因在于各党派将自身利益凌驾于国民利益之上，破坏了共同的利益基础，共识难以形成，宪法也就成了镜花水月。

[关键词]宪法会议;民国初年;调和立国;章士钊

民初国人向往西式民主，认为“共和”的基础在于制宪。然而，《临时约法》《天坛宪法草案》与《中华民国约法》均未带来秩序，反而因制宪过程中的党派纷争引发政治动乱，动摇了国人对民主的信心，“宪法乃不祥之物”(1)王宠惠：《宪法平议》，《王宠惠先生文集》，台北：“中央”文物供应社1981年版，第100～101页。的说法不胫而走。

袁世凯死后，北洋裂变，皖系领袖段祺瑞控制北京中央政权，将恢复制宪列为头等要务，这一政治取向，使国人对制宪再度产生希望。胡适便认为，此时国内形势“大似美国初年，革命虽成功，政府却闹得不成样子，后来，一班稳健政客，起一次无血革命，重造宪法，遂成今日的美国”，期待中国也能循此实现共和(2)胡适：《国事有希望》，《胡适日记全编》(2)，合肥：安徽教育出版社2001年版，第430～431页。。孙中山亦表示，待宪法完成，“全国有所依据，则中国为世界最富强之国不难也”，鼓励在沪议员积极返京参与制宪(3)孙中山：《在沪欢送国会议员宴会上的演说》，《孙中山全集》第3卷，北京：中华书局1984年版，第318～320页。。《申报》发文指出“今日之国会议员，有学识，有经验”(4)《国会议员》，《申报》，1916年7月2日，第3版。，认为“民国无穷之希望将自此始”(5)《最后之目的已达》，《申报》，1916年7月1日，第2版。。在国人共同期待下，国会宪法会议于1916年9月5日在北京召开。出人意料的是，制宪过程并不顺利，其间纷争不断，推进艰难，会议几度陷入停摆。最后，总统黎元洪以议事混乱、提案与宪政精神不合等为由解散国会，凝结了国人“共和”希望的制宪遂告破产。

对于宪法会议失败的原因，既有研究大多归结于武人干涉与党争激烈(6)目前，暂无研究专门讨论宪法会议(1916-1917)及其失败原因，相关研究中较有代表性的成果如下：于明认为，武人干宪与国会内部的派系斗争构成民初制宪一再拖延的重要原因(于明：《政体、国体与建国——民初十年制宪史的再思考》，《中外法学》2012年第24期，第68～84页)；张欣认为，军阀通过分化、控制、胁迫、收买等方式干预国会，致宪法会议出现危机[张欣：《军阀政治与民国社会(1916-1928)》(博士学位论文)，华东师范大学2005年，第111～132页]；李秀原认为，制宪失败乃议员意气用事和督军团直接干涉的结果[李秀原：《民国宪政体制的选择与变迁——以民国制宪过程为中心的考察》(博士学位论文)，吉林大学2011年，第50页]。。这一结论有其合理性，且不乏见地，但将它与史实作细致比对，却会发现当中存在明显疏漏。比如，在军阀做出实质性干预之前，会议已因内部矛盾陷入停滞，那么，武人干宪的说法自难圆范；同时，党争虽然自会议开始便存在，且越演越烈，但参会各方都有抑制党争的想法以及举措，只是效果不好而已。可见，现有研究对宪法会议的理解带有明显的结果导向，忽略了过程的复杂性，以及参会各方为完成制宪所付出的努力，难以做出有说服力的解释。本文拟从宪法会议遭遇的困境及与会者为破解困境所作尝试入手，梳理会议制宪细节，还原宪法会议的真实面相，从而作出更为客观的评价。

一 宪法会议困境与破解思路
宪法会议之前，民国已经历4次制宪：武昌起义后独立各省都督联合会制定《中华民国临时政府组织大纲》，南京临时参议院制定《中华民国临时约法》，第一届国会制定《天坛宪法草案》和约法会议制定《中华民国约法》。四次制宪都不顺利，与过程中遭遇的三个分歧密切相关。

首先，宪法应由国会制定，还是由专业制宪委员会制定，从一开始便存在严重分歧。就法理而言，两种方式并无轩轾，欧美各国亦不统一，比如，英国宪法由国会制定，美国宪法则由制宪委员会制定。民国肇建之初，临时政府袭英法，由国会完成《临时约法》。民初政制运行混乱，使《临时约法》备受争议，国会制宪的方式随之受到质疑，梁启超和章士钊等人便宣称专业委员会制宪的方式更合国情。不过，稍后组建的第一届国会并未采纳该意见，依然以自身为主体，制定《天坛宪草》。袁世凯不满草案条文，谴责国会专断，将其强行解散，又以专业委员会制宪为名义，组建政治会议(后改为约法会议)，制定《中华民国约法》，改“民主”为“君主”，引各方口诛笔伐。

第二，政体选择，也是争论焦点。《临时政府组织大纲》采用总统制，《临时约法》为限制袁世凯权力，在总统之外，添设内阁，因未明确二者之间的权力界限，引发行政与立法的剧烈冲突。《天坛宪草》延续总统、内阁二元体制，却将内阁成员任命权交予国会，置立法于行政之上。《中华民国约法》恢复总统制，将“大总统总揽政务”，改为“大总统总揽统治权”，试图赋予袁世凯帝制自为的合法性，遭万夫所指。

第三，“国体”建构，即国家应采用中央集权，还是地方自治，也未能达成一致意见。辛亥革命后，临时政府在光复各省拥戴下成立，因省级政权先于国家政权成立，致中央政府与地方政权之间关系难明(7)陈明：《民初政体重建与〈中华民国临时约法〉之省制缺失》，《广东社会科学》2014年第5期，第93～102页。，《临时政府组织大纲》采总统制，或许便有推行地方自治的考虑。《临时约法》改总统制为责任内阁制，变相肯定了中央集权的思路，省制问题被搁置(8)关晓红：《辛亥革命时期的省制纠结》，《近代史研究》2012年第1期，第29～49页。。袁世凯上台，省制问题成为反袁派的武器，被重新提出，然而，袁氏主导制定的《中华民国约法》，强调总统权力，彻底否定了推行省制的主张。

至宪法会议开幕时，国内政治环境较此前虽已转良，但上述情况却没有明显改善。首先，宪法会议既延续国会制宪，必然更强调立法部的权力，而对行政部有所忽略，这预示二者之间的矛盾或有激化可能。其次，会议以《天坛宪草》为制宪蓝本，继承其政体设计，亦很难避开统合总统制与内阁制时将面对的难题。最后，护国运动后，地方势力大张，中央集权与地方自治的矛盾势必进一步加剧。

事实也是如此，随着宪法会议讨论的深入，党派间矛盾日益突出，议宪进展缓慢，从1916年9月5日到1917年1月10日，会议仅勉强完成初读。这使宪法会议与国会遭受越来越多的怀疑和不信任。其中，态度温和者，苦心劝导国会诸公嘉纳忠言，勉力完成制宪(9)《云南唐继尧来电》，《政府公报》，1916年11月15日，第17～19页；《黑龙江毕桂芳来电》《太原孙发绪来电》《西安省议会来电》《成都吴鸿祖等来电》《云南省议会来电》，《政府公报》，1917年1月6日，第75页。；严厉者表示对宪法会议的作为“忍无可忍，决不能再为曲谅”(10)《政潮种种》，《新青年》第2卷第5号，1917年1月1日，第98页。；激进者则公开电请解散国会(11)《政潮种种》，《新青年》第2卷第6号，1917年2月1日，第75～76页。。

由此可见，彼时的宪法会议已然陷入困境：一方面，国人将实现民主共和的希望尽付于它，这意味着制宪若再次失败，不仅会引发更大的混乱，还可能严重打击国人对民主政治的信心；另一方面，不断升级的冲突，又使它举步维艰。于是，消弭国会内的争斗，使会议早日完成制宪，成为政局由乱转治之关键。

对此，参议员章士钊提出，可用“调和立国”之法破解僵局。该法最早由章氏于1914年主持《甲寅》月刊时提出，他认为，调和立国之核心在于矛盾双方能为求政治之良，主动相互协调(12)章士钊：《调和立国论上》(1914年11月10日)，《章士钊全集》(3)，上海：文汇出版社2000年版，第252页。。至1917年年初，眼见当事各方固执己见，无法形成共识，章氏遂重刊《甲寅》，劝谏各方奉行“调和”之道，使“向背两力”相守于宪法，既两不缺失，又两相平衡，方能在关键问题处理上取得突破性进展。

章氏的主张得到不少时人认同。《丁巳》杂志认为，“任何社会都存在激进派和保守派之冲突，二者相容则国家受其调剂之益处，相排则国家受其倾轧之害”，表示“调和”是使二者相容的有效途径(13)李其荃：《读英法急进保守两党调和轧轹史》，《丁巳》1917年第1期，第16～23页。。《东方杂志》亦载文表示，在立宪中唯有“各为适当之让步”，宪法才能调和于新旧之间(14)稚：《调和》，《东方杂志》1916年第11期，第28页。。此前已与章氏分道扬镳的李大钊、高一涵等人，也对“调和立国”颇多赞誉，乃至再与章氏携手，共同主持《甲寅》日刊，以引导各方寻求共识，早定国是。

国会内部，也有不少议员支持“调和立国”。王恒表示，“秋桐所讲调和之义最精”，此有助于将各方利益纳于宪法(15)王恒：《二院制之管见》，《宪法会议公报》(30)(以下略去《宪法会议公报》名称及其期卷号)，李贵连主编：《民国北京政府制宪史料》(8)，北京：线装书局2007年版，第64～68页。。王谢家表示，“宪政运用，义取调和，必网罗各派意见，纳多数主张，互相尊重，互相退让，始成百年不易之法”(16)王谢家：《对于近时议决宪法之意见》，《民国北京政府制宪史料》(11)，第83～85页。。不仅如此，部分议员还积极将该法运用至条款制定中，以致发生意见冲突时，有议员主动尝试以“调和”之法，兼顾多方利益，化解矛盾。

然而，带有国会自救性质的“调和立国”主张真能促进宪法会议中争端的解决吗？不妨先以宪法会议就孔教入宪立为“国教”问题的讨论为例，略作考察。

二 “国教”问题引发的争执与妥协
孔教入宪问题源于康有为等人挽救民初国民信仰危机所作尝试。1913年8月，孔教会上书国会宪法起草委员会，请求定孔教为国教。宪法起草委员会否定了该提案，以“国民教育以孔子之道为修身大本”替之，写于《天坛宪草》第19条第2项。

制宪重启后，康有为致电黎元洪与段祺瑞，再次请求孔教入宪(17)康有为：《致北京书》，《康有为政论集》下册，北京：中华书局1981年版，第955～957页。，致纷争又起。议宪中，支持孔教入宪者，以孙光庭等为代表，表示“孔子之道为我国数千年来之国粹，今全国民意趋向孔子，议员代表人民制订宪法，不应与民意相违”，故主张增设条款：“中华民国人民依历史习惯以孔子之教为国教”(18)《宪法会议第十九次会议速记录》，《民国北京政府制宪史料》(8)，第20～25页。。反对者以刘彭寿等为代表，认为“吾人尊崇孔子之精神，若因宗教之故，强牵孔子入宪，则易狭小孔子之范围，遮蔽孔子学说的广大精微，而且，一国教育方针须随其国力与世界之趋势变化，若定诸含有刚性之宪法，或使行政缺乏伸缩余地”(19)刘彭寿、徐际恒：《对于宪法草案第十一条及十九条二项原案主张并删》，《民国北京政府制宪史料》(8)，第56～57页。。

对于孔教入宪，章士钊曾在《甲寅》月刊中明言：“吾国之尚孔，本班固所谓利禄之途使然。今者素王之运乍衰，科第之废未久，上之湛深经术之士，下之诵习讲章之徒，其欲用其所学，以鸣于世，宜也”。(20)⑩ 章士钊：《孔教》(1914年5月10日)，《章士钊全集》(3)，第70、75页。但若立孔教为国教，却有不妥。第一，“以德化非孔子所专，以宗教则为孔子所弃”(21)章炳麟：《驳建立孔教议》，《雅言》1913年第1期，第148～153页。；第二，“孔子夙非教主，其言绝无教质”⑩。简言之，章士钊不反对宣扬孔子之道，但反对立孔教为国教，甚至认为孔子学说并无“教”的性质。不过，当宪法会议因孔教入宪问题陷入僵局时，章氏却并未固守己见，而是从“调和”出发，建议双方维持原案。

之后，主张调和的声音陆续出现。吴日法赞同章氏观点，主张双方和解，称：“法案是否能入宪法，当以少数服从多数为衡，断不可因思潮有冲突，将部分意见摒于宪法之外，故有维持原案之必要。”(22)吴日法：《宪法草案第十一条第十九条二项于二读会中交付审议后主张维持原案之意见书》，《民国北京政府制宪史料》(8)，第65～67页。李国定亦持章士钊式的“调和”态度，认为双方观点皆有不妥，与其僵持，不如各退一步，既然草案第四条已含信教自由之义，无须额外添加国教的条文(23)《宪法会议第二十次会议速记录》，《民国北京政府制宪史料》(8)，第30～37页。。骆继汉亦倡“调和”，认为“吾国由五大民族构成，信仰不一，故治国之道，莫大于调和各民族间之感情利害，而信教自由，盖调和之一端”，主张保留信仰自由，删去第十九条第二项(24)骆继汉：《维持宪法案上信教自由条之意见书》，《民国北京政府制宪史料》(8)，第98～112页。。

2月9日，宪法会议对草案进行二读，所有针对第十一条及第十九条第二项的修正案均被否决(25)《宪法会议议事录第二十二号》，《民国北京政府制宪史料》(8)，第5～9页。。从表决情况来看，能协调双方利益的提案，如原案和刘恩格的提案，明显获得更高票数，而相对偏激的提案，如李文治和翟富文之提案，则和者盖寡。这表明，在孔教入宪问题上，已有较多议员接受“调和”思路，只是具体意见还存分歧。

鉴此，张復元再倡“调和”，认为“双方之共通点，一是信教须自由，二是孔道必须尊重”，纳二者之提案或能通过(26)张復元：《调停宗教与孔道意见书》，《民国北京政府制宪史料》(10)，第95～96页。。该观点得到众人认可，不少支持孔教入宪者陆续作出让步。陈景南便表示，为宪法早成，愿放弃定孔教为国教之主张(27)⑥ 《宪法会议审议会第三十五次会议录》，《民国北京政府制宪史料》(11)，第8、7页。。张琴也放弃原有想法，附议刘恩格之提案，只是提出将“孔子之道与信仰自由合为一谈殊不相宜”，主张增加条文：“中华民国人民于孔子之道须崇敬之。”⑥

最后，刘恩格的修正案“中华民国人民有专崇孔子及信仰宗教之自由，非依法律不受制限”，经反证表决，获得通过(28)《宪法会议速记录第五十二号》，《民国北京政府制宪史料》(12)，第39页。。各方能在孔教入宪问题上达成共识，表明“调和”之法确能在很大程度上促进制宪争端的解决。然而，在“省制”入宪等涉及各方核心利益的问题上，要解决争端则没有这么顺利。

三 “省制”入宪引起的各方对立
所谓“省制”入宪，就是宪法明确规定国家实施以省为单位的地方自治，省可自订宪法，省长民选，拥有较大的地方自主权力，亦即实施美国式的联邦制“国体”制度。在宪法草案初读中，支持省制入宪者以原国民党系议员为主，认为如此“可明确中央与地方的关系与权责，可予地方人民自由行使权，充分调动其积极性”(29)⑩ 《宪法会议审议会第十五次会议录》，《民国北京政府制宪史料》(6)，第27～29、38～56页。。其中，又以丙辰俱乐部议员态度最为强硬，他们在《申报》公言“省制必入宪法，且省长必由民选”(30)《丙辰俱乐部之主张》，《申报》，1916年11月1日，第6版。。

反对者以宪法研究会议员为主，认为省制问题复杂，“涉及省议会之性质与职权、省长职权、地方税则、中央与地方关系等诸多细则，无法在短期内商定，若强行入宪，势必影响会议进度”⑩。因此，他们主张省制不入宪，“别以单行法规定”，态度亦甚坚决(31)《梁任公第二次谈话》，《申报》，1916年8月19日，第3版。。

从争论双方政治阵营来看，“二次革命”后，国民党虽在国会失势，留在北京国会的前国民党议员纷纷改换门庭，但号称“丙辰俱乐部”成员的议员很大程度上仍与国民党声息相通，甚至立场一致，他们支持省制入宪，除了认同联邦制外，明显包含对既得的地方利益的维护以及对试图实施“统一”的中央的抵制。袁世凯死后段祺瑞执政，段与袁一样力主中央集权，梁启超此时是段的政治参谋，其追随者早先的“进步党”旗帜虽已降下，但成员却大多聚于“宪法研究会”麾下。显而易见，此时宪法会议围绕省制入宪的争议，就是第一届国会召开时国民党与进步党斗争的继续。故所争一开始就十分激烈，随着讨论深入，两派议员更是情绪失控，会场混乱迭起(32)width=17,height=17,dpi=110 《宪法会议审议会第十六次会议录》，《民国北京政府制宪史料》(6)，第43、26～54页。。至表决时，因表决内容、方式、顺序、选票多发等问题产生冲突width=17,height=17,dpi=110，刘崇佑和刘成禺等议员相互殴斗，会场大哗(33)《专电》，《申报》，1916年12月9日，第2版。。最后，议员四散，表决不得不暂停。

在会议陷入胶着时，章士钊发表《省制问题解决法刍议》一文，表示“省制问题质重而性纷，宜少数人细意斟酌”，建议在坚持国会制宪的同时，效法美国费拉德费亚会议，选十五人或二十人组成专业委员会，专事讨论省制问题(34)章士钊：《省制问题解决法刍议》，《宪法公言》，1916年11月20日，第39～40页。。

章氏的建议得到会场内外广泛支持，在舆论推动下，宪法研究会、商榷会、讨论会、协议会、益友社、平社、韬园七团体委派代表组成宪法协商会，商议后提出共有十六条细则的《地方制度修正案》(35)孙润宇等：《地方制度修正案》，《民国北京政府制宪史料》(7)，第37页。。该案由各团体成员共同签署确认(36)《宪法会议审议会第二十八次会议录》，《民国北京政府制宪史料》(7)，第7页。，后经宪法会议初读通过。

不料，至二读时，部分议员针对已审议通过的《地方制度修正案》提出九项修正案，要求在省的性质、权责以及制衡机制方面作出调整(37)《修正案》，《民国北京政府制宪史料》(8)，第55～56页；《修正案》，《民国北京政府制宪史料》(11)，第41～76页；《修正案》，《宪法会议公报》(48)，《民国北京政府制宪史料》(11)，第57～140页。。比如，骆继汉提出《地方制纲专章十二条修正案》，规定省对保安、经济、教化等事务拥有自决权，规定省长简任须经省议会同意，同时，取消省长对省议会的解散权，规定国会负责调解省长与省议会的矛盾(38)骆继汉：《宪法上加入地方制纲专章十二条修正案及理由书》，《民国北京政府制宪史料》(11)，第60～130页。。骆氏之提案加强了地方权力，削弱了中央，尤其是总统的权力，得到众多原国民党系议员的附议，却打破之前宪法协商会上达成的共识，引起其他政治团体的强烈不满。

会上，孙润宇等对《地方制度修正案》表示了维护之意，认为该案“迭经波折而出，由四分(之)三以上议员联署，始通过审议会，实属不易”，动议“将此章所有条文同时表决，以免繁难而启阻碍，而且合并讨论条文已有先例，并不违反宪法会议规则”(39)⑦ 《宪法会议第五十次会议速记录》，《民国北京政府制宪史料》(11)，第23、25～36页。。但是，孙氏之动议却被原国民党系议员以不合宪法会议规则予以否决。之后，宪法会议对地方制度一章进行逐条讨论、表决。谁知，才至第一条，便出现巨大分歧，以致修正案和原案皆不能通过⑦。

对此表决结果，研究系议员颇为愤懑，表示“宪法非一党能垄断，一派虽属少数，但亦必要有多少意思能为会议所容忍，方能共负制宪之责任”，决定采用不出席的消极方式，应对原国民党系议员的紧逼，称“此不合法，若到宪法上之救济已穷时，亦不得不出此下策”(40)《制宪与同意案之各派趋势》，《申报》，1917年5月21日，第3版。。研究系议员不仅自己不出席，还劝阻相熟议员不出席。加之，部分中立议员见政潮正盛，为避免感情用事，也建议暂缓议事(41)《宪法会议之前途》，《申报》，1917年5月19日，第3版。。这导致5月18日到6月4日的7次议事会都因议员人数不足法定无法开议(42)《宪法会议审议会第四十三次会议记录》，《民国北京政府制宪史料》(12)，第35～65页。。

对于研究会的消极行为，主张调和的章士钊并未完全否定，他表示：“省制问题异常复杂，难有圆满解决之提案，故研究会主张缓议，此无持论当否之可言，但缓议之理由，愚亦谓其甚足。”而且，“研究会为少数派，所有宪法上之主张从来不能贯彻，而乃隐忍无可隐忍，卒至最后之抗事”。鉴此，他转而劝告原国民党系议员，“稍牺牲所见，以屈从之，至其要求，于理无所背者，自督其良心，让步而已”(43)章士钊：《宪法问题》(1917年5月26日)，《章士钊全集》(4)，第88～90页。。可惜，章氏的劝说无人肯听，省制问题也就一直僵持，中间发生国会再次被解散的插曲，直到1923年直系宣布法统重光，再开国会，制定宪法，问题才被重新提出讨论，并在事实上以折中调和的方式加以解决。

四 “解散权”之争与国会再度解散
真正导致宪法会议争论走向对抗，“调和立国”主张无法实施，以至直接影响到国会政治最终命运的是围绕“解散权和不信任决议权”的讨论。这个问题涉及行政机关与立法机关的相互制约，与国家所实行政制紧密相关。在内阁制国家，行政部对立法部负责，换言之，如果行政部有过失，立法部有权纠问，甚者投不信任票以倾之，此即立法部拥有的不信任决议权。相反，若立法部谋推倒行政部，而行政部自信其运行无差，可将立法部议员却还原选举区，质问选民，此人是否代表其意，此即行政部拥有的解散权。在总统制国家，其立法部和行政部都直接对国民负责。因此，立法部立法，行政部施行，互不干涉，立法部无权对行政部表示不信任，行政部亦不得解散立法部。

《临时约法》规定中华民国政府行内阁制，给予参议院不信任决议权，却未予总统及内阁解散国会之权，致立法与行政之间权力失衡，造成诸多矛盾与冲突。民元的陆征祥组阁案，国会重开后的孙洪伊案，以及后来的对德宣战案等一系列纠纷，都直接与此相关。所以，涉及“解散权和不信任决议权”的第四十三条和第七十五条(44)第四十三条：“众议院对于国务员得为不信任之决议”；第七十五条：“大总统经参议院列席议员三分之二以上之同意，得解散众议院，但同一会期不得为第二次之解散，大总统解散众议院时，应即令行选举，于五个月内定期继续开会”。，堪称议宪中意见冲突最剧烈的条款。

在会上，仇玉珽表示，“国会对于内阁已有同意权、议决预算权和弹劾权，足以监督内阁”，故主张不信任决议权暂不入宪(45)④ 《宪法会议速记录第三十三号》，《民国北京政府制宪史料》(9)，第50～51、53～54页。。李庆芳将中国国情与英、法比较后，发现“英、法俱有不信任投票之惯例，却皆无明文之规定，盖不信任投票权为不成文法，属宪政之惯例，自无规定之必要”，亦主张删去第四十三条(46)《宪法会议速记录第三十六号》，《民国北京政府制宪史料》(10)，第56～67页，以下3小节文献出处同之，第67～68页。。

与他们相反，李述膺主张维持第四十三条，原因如下：(1)责任内阁制乃内阁对国会负责，若政策不能执行贯彻，那么，国会作不信任决议为最后之保障；(2)第四十三条乃国会对于内阁在政治上的监督；(3)第四十三条为国会对内阁之事后监督权之保障；(4)在重大事件决策中，无第四十三条，国会无法对时局有所救济。

秦广礼主张删去第七十五条。他认为“国会为人民所选代表，如予政府以解散权，无异于使政府侵害主权，且众议院约有四五百议员，改选困难，以此为政争之牺牲品，未免太过。而且，解散权之规定，仅见于君主国家，故立宪国万不宜有此规定”。

骆继汉同意解散权之规定，但主张实行总统制，这与既有关于解散权须与责任内阁制相联系的做法有别。骆氏认为解散权并非是对民权的伤害，因为众议院在解散之后，势必要重选，此反而是对民权之尊重。另外，他反对在解散权上添加“经参议院三分之二同意”之限制，建议“大总统遇众议院否决预算案或不信任决议成立时，得解散之，但同一会期不得为第二次之解散”。

总括言之，上述提案看似有其道理，但大多失之偏颇。盖第四十三条与第七十五条乃相互制约之条款，根本无法单独讨论其中一条。这一点，议员们早有共识。稍早，在会议讨论第四十三条时，克希克图曾称“第四十三条与第七十五条有连带关系”，故动议暂不议第四十三条，待议至第七十五条时，再合并讨论④。这一动议经在场议员表决后通过，表明他们已然承认两项条款的一体性。但是，在合并审议时，各意见又皆仅涉一项，比如，主张删去第四十三条的议员，往往不反对总统拥有解散权，而主张删去第七十五条的议员，又往往不反对国会拥有不信任决议权。可见，持有单一意见的议员往往渴望总统或者国会之一方能够独大，其维护各自利益之心，昭然若揭。

对此，章士钊表示，“凡人做事，最忌打成两橛，制宪亦然”，既然“草案精神趋重内阁”，便应满足内阁制必要之条件，否则“于义不取，于制不便”。他重申，内阁制之要义，“在政治运用之圆活，其所以能圆活，在内阁、国会相抵相衡，因是赋内阁武器，亦必以相对之武器赋国会”。章氏的观点得到部分议员附议，陈光焘便表示，我国采责任内阁制，即应完善国会与内阁之间相互促进、相互制衡的机制，故须同时保存解散权和不信任决议权，且不能对解散权加以限制，如此，方能维护内阁制之精神(47)《宪法会议速记录第三十六号》，《民国北京政府制宪史料》(10)，第68～71页。。

在随后的表决中，两项议案的原案与所有修正案均被否决(48)《宪法会议第三十八次会议速记录》，《民国北京政府制宪史料》(10)，第44～49页。。从投票情况来看，关于不信任决议权，第四十三条原案支持率最高，关于解散权，则叶夏声提案的支持率最高(49)叶夏声的提案为：大总统于国务员受不信任之决议时，非免国务员之职，即解散众议院，但解散众议院须经参议院之同意，同一会期不得为第二次之解散[《宪法会议第三十八次会议速记录》，《民国北京政府制宪史料》(10)，第44～49页]。，这两个提案都相对中庸，表明不少议员都倾向调和主张。然而，因“国民、研究两系争衡”(50)章士钊：《宪法问题》(1917年5月26日)，《章士钊全集》(4)，第88～90页。，均不肯退让，致草案所得赞成票不足法定，无法通过。

之后，形势越发严峻，研究系议员不仅故意缺席，还以全体辞职相要挟。在章士钊看来，研究系的诉求并非不合理，“解散权若加一院(参议院或众议院)同意之制限，事实上等于无有，但全无制限，又恐蹈日本滥用解散权之险象，于是严定场合，亦可谓平情而近理”。因此，他苦心劝告国民党系议员要有容纳不同意见的雅量，否则，“过此以往，将益无调和之机，前路险巘，乃不可量”(51)章士钊：《宪法问题》(1917年5月26日)，《章士钊全集》(4)，第88～90页。。

不幸，章士钊之言竟一语成谶。就在议员们争执不休之际，5月19日，孟恩远、曹锟等22名督军，以宪法草案中“解散权和不信任决议权”等条款设置不合宪法精神为由，联合署名呈请大总统解散国会(52)《盛京时报》，1917年5月22日，转引自谷丽娟、袁香甫：《中华民国国会史》(中)，北京：中华书局2012年版，第976～978页。。6月12日，大总统黎元洪宣布解散国会，将议员却回选区，另行选举(53)《大总统令》，《政府公报》，1917年6月13日，第4～6页。。之后，形势恶化，黎为收拾残局，请张勋出面维持。7月1日，张勋率诸遗老奏请溥仪登基，恢复前清旧制和宣统年号，民国再次面临生死存亡的考验。

五 结 语
国会因制宪问题再次被解散，表明宪法会议以“调和立国”之法破解制宪僵局的尝试彻底失败。然而，这并不意味着这一尝试毫无价值，因为不少极具争议的问题，确实由此解决。比如“孔教入宪问题”，在讨论之初，支持者与反对者之间意见冲突极大，“表决复表决，审议复审议”(54)翟富文：《再论国教问题意见书》，《民国北京政府制宪史料》(11)，第67～75页。，一直未有定论。直到张復元以调和之法，明确双方关键诉求，执两用中，提出将“信教自由”和“尊重孔道”同时入宪，才停止争端。此外，围绕“议员兼任国务员问题”“同意权问题”“总统命令须副署问题”的冲突，也大多以“调和”之法，经类似途径，得到解决。可见，“调和”实为制宪工作顺利开展的不二法门。

问题在于，作为不二法门的“调和”为何始终无法解决“省制入宪”和“解散权与不信任决议权”等问题？答案是利益纠葛。在当时的政治形势和利益关系格局中，如果宪法会议讨论的问题与党派利益紧密相关，议员们便会将党派利益摆在第一位，而将本应作为宪法核心的国民利益置于其后。

以“解散权和不信任决议权问题”为例。如众所知，在西方政治体制中，“解散权和不信任决议权”是为制衡国会与内阁而设立，其机窍在于：当一方企图专权时，另一方能运用该条赋予的权力作为救济手段，破解危局。故内阁制国家，可以不设立“解散权和不信任决议权”，但必须考虑以其他方式实现国会与内阁间的相互制衡。但是，宪法会议中各党议员皆未以实现国会与内阁相互制衡为出发点，执意将更符合本党利益的条文写入宪法，导致出现诸如“反对国会有不信任决议权，却支持内阁有解散权”，或“反对内阁有解散权，却支持国会有不信任决议权”之类与政治学学理完全相悖的提案。而且，部分党派为达成己方目标，丝毫不肯退让，即使制宪工作陷入停顿，亦在所不计。

这种情况，站在章士钊所倡“调和立国”的立场来看，是根本不应出现的。在代议制国家，议员代表党派利益，党派又代表国民利益。针对某一问题，不同党派提出的解决方案可能不同，但其最终指向都应是国民利益。换言之，党见虽有不同，但党派之间的根本利益却无不同。这意味着，当党派之间存在意见冲突时，任何一方都不应过分执着于己见，使议事陷入僵局，而应视情况作出适当让步。若因固执己见，拖延问题解决，伤害国民利益，则必然招致选民的质疑，乃至抛弃。

然而，民初参加宪法会议的各党派对此似乎并不在意。当所论问题涉及党派核心利益时，不仅寸步不让，还通过各种方式破坏对立党派诉求的达成(55)比如，讨论“省制问题”时，因对表决方法存疑，研究系议员刘崇佑提出查看会议速记录，表示“如速记录无记载，愿负其责，请予除名”。之后，部分原国民党系议员紧紧抓住其负气之言语，非要刘崇佑辞去众议院议员一职，不依不饶[《宪法会议审议会第十六次会议录》，《民国北京政府制宪史料》(6)，第33～54页]；另外，会议主席在议程设置和发言人安排上，亦时有偏向，以致部分议员怨声载道，李国珍对此颇为愤恨，指出：“审议长(王正廷)于同派人提疑决时，虽人数相差甚多，亦不问理由，交付表决；异派之人提疑义，则置之不顾”(《宪法会议之前途》，《申报》，1917年5月19日，第3版)。。在这些议员的认知中，党派利益已凌驾于国民利益之上。既然党派利益与国民利益不一致，党派之间便缺乏共同的利益基础，在讨论核心问题时，自然无法达成共识。可见，“省制入宪”等问题之所以无法议决，不是因为“调和”之法无用，而是因为党派利益禁锢了议员，使之不能作出理性判断。

至于这些议员敢于将党派利益置于国民利益之上的原因，一方面在于他们并非真正经由民主程序选举产生，而是很大程度上来自党派运作。另一方面，在于国人缺乏现代民主意识，既没有充分意识到自己的权利与义务，也不知如何伸张、维护自己的权利，以致真正的民意无法形成。而当时报刊中的“民意”多由社会精英塑造，缺少国民支持，各党派自然不用顾忌。诚如议员高仲和所言：“宪法之保障何在，莫不曰国会，国会之后援何在，又莫不曰民意。但中国广大，人民繁庶，可言政治者，颇居少数，能与言宪法者，尤居少数之少数，依空洞无凭之民意来定宪法，本员不敢赞同也。”(56)《宪法会议审议会会议录第十六号》，《宪法会议公报》(15)，《民国北京政府制宪史料》(6)，第8～9页。只是，各党派都忽略了一个事实，即国会权力由国民赋予，亦由国民予以保障，既然国民已置权力于不顾，自然也就无法保障权力的权威。在此情况下，国会被军阀所解散，虽属意料之外，却也在情理之中，

遗憾的是，包括章士钊在内的诸多倡导“调和立国”的议员，对此都缺乏清楚认知，以致在通过“调和”之法议定条文的关键步骤上没有思考得很周全。一条法案能够获得超过四分之三以上议员的同意，到底是因为它最符合民主制度的理论以及他国经验教训，还是在最大程度上满足各方利益？是多数议员发扬容纳少数意见之道德，还是牺牲己见纯粹为宪法能顺利通过？这些问题均未形成共识。所以，在宪法会议内外，言调和者颇多，但提出可行方案的却只是极少数。后来，李大钊在评价当时之“调和”主张时便指出：“凡能达于调和之境者，成于自律者半，他律者亦半，而第三者之调停不与焉，此外皆虚伪之调和，绝无成功之希望。”(57)李大钊：《调和之法则》，《李大钊全集》第2卷，北京：人民出版社2006年版，第29～30页。更严重的是，这种“调和”，使国人对宪法和民主制度的认识越发迷茫，以致地方军阀竟将章士钊所列内阁制度作为参照，攻击宪法会议所提法案与宪政精神不合，为黎元洪解散国会提供了最有力的凭证。

问题在于，国会解散后还能重组，而国人对国会制宪的信心一旦丧失就很难再次树立。在这种情况下，一派军阀在战胜敌对势力之后以军事实力作为完成制宪的凭借，也就成为无可奈何的历史选择，而“调和立国”只能作为一种制宪原则的标榜，如此而已。

The Attempt to Crack the Dilemma of the Constitutional Convention in the Early Republic of China
Peng Tao

Abstract：After the National Protection Movement，the Constitutional Convention was convened in the expectation of the Chinese people.Due to fierce party struggle，the constitution had not been completed，and the making of the constitution was in a dilemma.In response to this situation，Zhang Shizhao presented the method of“compromise”in hope of breaking the deadlock in making the constitution.“Compromise”had gradually become the mainstream ideology in the process of constitution-making，which was accepted by most lawmakers，and facilitated the settlement of many controversial issues such as“incorporating Confucianism into the constitution”.However，this method could not solve the problems of“incorporating provincial systems into the constitution”and“the rights of dissolution and non-confidence resolution”，which led to the stagnation of the Constitutional Convention and the dissolution of Congress.The reason for the failure of the Constitutional Convention was that various parties had placed their own interests above the national interest，which undermined the foundation of common interests，and made it difficult to form a consensus.As a consequence，the constitution had become a mirage.

Keywords:Constitutional Convention；Early Years of the Republic of China；Compromise；Zhang Shizhao