发展、秩序、现代化:转型悖论与当代中国社会治理的主题

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发展、秩序、现代化:转型悖论与当代中国社会治理的主题
冯仕政

[摘要] 当代中国社会治理的具体内容林林总总，但主题归根到底都是应对转型悖论，即现代化进程中发展与秩序的张力，最终目标是建设一个兼有秩序和活力的有机社会。这样一个主题，是由“实现中华民族伟大复兴”这一问题意识决定的。该主题在不同历史时期有不同的变奏，当前则应着力推进社会治理制度建设，基本课题是处理公平与效率、民主与集中、冲突与团结、国权与民权四组关系。

[关键词] 社会治理；转型悖论；现代化；发展与秩序

社会治理是当前中国经济和社会发展中的一项重要政治议程，也是学术研究的一个热点，尤其是2020年初新冠肺炎疫情的暴发，使人们更加真切地感受到推进社会治理现代化的必要性和紧迫性。然而，综观诸多政策论述和学术研究，却发现，对于当代中国社会治理的内容，亦即社会治理到底要治什么，往往止于罗列具体的社会问题和工作任务，而缺乏一个高屋建瓴、足以纲举目张的理论概括。不难理解，社会治理的具体内容千头万绪、林林总总，但同样可以确定的是，既然都叫社会治理，那一定有一个贯穿其间、统领全局的主题。具体工作再琐碎、再复杂，都不过是这个主题在特定领域的体现。只有抓住这个主题，才能抓住社会治理的灵魂，否则，无论是实际工作，还是学术研究，都容易陷入盲人摸象的窘境。那么，这个主题是什么呢？

为了回答这个问题，本文将跳出以往就具体现象或工作任务去讨论社会治理的窠臼，回到社会治理作为一项国家政治议程赖以发生的历史原点和逻辑起点，亦即从推动社会治理这一政治议程发生和发展的“问题意识”入手揭示当代中国社会治理的主题，进而刻画该主题在不同历史时期的变奏，以及社会治理在当前需要面对的四大基本课题。本文指出，当代中国社会治理需要处置的问题虽然纷繁驳杂，但归根到底都是应对“转型悖论”，即现代化进程中发展与秩序的张力，而最终目标则是建设一个兼具秩序和活力的有机社会。

一、社会治理是什么：从政治议程到理论需求
在中国，社会治理是先被党和政府提上政治议程，进而改变和塑造了学术议程的，因此，把握当代中国社会治理的主题，一个必不可少的途径是梳理社会治理作为一项政治议程和学术议程的兴起过程，以及在此过程中社会治理被赋予的含义和内容。

2013年召开的党的十八届三中全会最早将社会治理纳入国家政治议程中。会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确将“创新社会治理体制”列为党和政府的工作任务之一。以此为触发点，“社会治理”概念迅速而广泛地出现在各种中央文件和学术文献中，标志着社会治理已经同时成为一项国家政治议程和学术研究议程。概念是理论阐述的基石，要揭示社会治理的主题，首先必须梳理“社会治理”这个概念在中央文件和学术文献中的历程。而众所周知，“社会治理”作为国家政治概念，系从2004年党的十六届四中全会提出的“社会管理”演变而来，因此，梳理“社会治理”概念的历程需从“社会管理”讲起。

中央文件旨在指导工作，通常只罗列具体的工作内容，不会像学术文献那样对概念的内涵和外延进行严格的界定，外界只能从文件对概念的使用，特别是从其对工作内容的表述去反推。而观察中央文件对概念的使用，会发现一个颇有意思的现象，那就是，“社会治理”和“社会管理”总是与“社会建设”联袂出现，关于工作内容的表述通常一并置于诸如“社会建设与社会治理”或“社会建设与社会管理”之类的大标题之下，让人难以区分这些工作内容究竟是属于社会建设，还是属于社会治理或社会管理。更棘手的是，从概念使用来看，社会治理和社会管理同社会建设的关系还曾有过一段微妙的变化。为了准确地把握社会治理的主题，下文就从其前身“社会管理”开始，梳理“社会治理”与“社会建设”的关系。

党的十六届四中全会在首次提出社会管理议程时是这样表述的：“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。”易言之，社会管理与社会建设从一开始就是联袂出现的。如果从那时算起，社会治理与社会建设的关系大体经历了以下四个阶段：

第一阶段，从2004年党的十六届四中全会到2006年党的十六届六中全会，基本特征是社会管理喷薄而出并风动天下，而社会建设只是崭露头角，未引起充分注意。在党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中，“社会管理”出现了7次之多，明显是主打概念，而“社会建设”只出现了1次。该《决定》的一个重要理念，就是要把社会管理作为党的基本执政能力之一来建设。可见当时党和国家聚集于社会管理而非社会建设。

第二阶段，从2006年党的十六届六中全会到2013年党的十八届三中全会，基本格局发生变化，即社会建设不断凸显并占据主导，社会管理则下降为社会建设的一个组成部分，相当于社会建设是全集，社会管理则只是一个子集。一个突出的例证是，2007年党的十七大召开，大会报告第八部分的标题是“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，内容包括六个方面，其中一个是“完善社会管理，维护社会安定团结”。这表明，社会管理只是社会建设的六个方面之一。而党的十八大报告也基本维持了这一表述模式，即在“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”的标题下同样分列六个方面，“加强和创新社会管理”只是其中之一。从这些表述中不难发现，社会建设与社会管理之间是包含与被包含的关系。

第三阶段，从2013年党的十八届三中全会到2017年党的十九大，基本格局再次调整，不过这一次是社会建设淡化，而社会治理凸显，此消彼长之间，两者隐然形成一种并列关系。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中没有出现“社会建设”一词，但出现了“社会治理”概念。从文件内容的布局来看，在党的十七大和十八大报告中作为一个整体来论述的社会建设被拆成了社会事业和社会治理两个部分。其中，社会事业讲的是原社会建设中的民生部分，而原社会建设中的社会管理部分则被适当扩充之后纳入了社会治理范畴。由于原来在讲社会建设时民生方面的内容通常占到5/6之多，因此可以顺理成章地认为这里讲的社会事业就是原来的社会建设。这样一来，社会建设与社会治理就从此前的包含关系变成了并列关系。

第四阶段，党的十九大以后，社会建设进一步淡化，社会治理上升为统领性、总体性概念。这突出表现在，在十九大报告中，从字面上看“社会建设”只出现了1次，即使加上“五位一体”等表述中隐含的“社会建设”，也仅有4次。相反，“社会治理”则出现了10次之多。更具显示性意义的是，同样是讲社会建设、社会治理，在党的十七大和十八大报告中，相应部分标题的中心词都是“社会建设”，而党的十九大报告中的标题却是“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”，未再出现“社会建设”，而突出了“社会治理”。这是一个显著的改变。这一表述尽管形式上将民生事业和社会治理并列，但重心还是落在社会治理上。这表明，社会治理有反过来统领和包含社会建设的趋势，社会建设似乎下降为社会治理的一个组成部分。

概言之，从中央文件的概念使用来看，社会建设和社会治理，除了第一阶段呈一边倒，暂时谈不上什么关系外，从第二阶段开始就呈现一个主次逐渐易位的过程：最初是社会建设居于主导，社会治理隶属之；然后社会治理的地位不断上升，逐渐与社会建设并列；当前则进一步呈现出社会治理包含社会建设的趋势。

从表面上看，这样一种用法似乎存在逻辑矛盾，因为同样两个概念，不能一会儿互不隶属、一会儿相互包含，甚至一会儿是A包含B，一会儿又反过来变成B包含A。那么，这种用法传递了什么信息呢？本文认为，它传递的信息就是，社会治理与社会建设本质上是一样的；差别只在于，社会建设更多地面向未来愿景，社会治理则更多地面向现实问题。或者说，它们都是中国现代化事业的重要组成部分，只不过前者是从“总体布局”的角度去讲，重在描绘工作方向和目标，后者是从“战略布局”的角度去讲，重在明确工作战略和手段。两者之间的关系之所以迭有变换，是因为不同时期党和国家的工作重心不同，导致即使是同一种工作任务，也可能采用不同的政治概念并赋予它们不同的权重，以便更准确地刻画工作重心，更好地统筹工作进度。

要言之，“社会建设”和“社会治理”这两个概念系从不同角度对同一种社会需求作出的反应，是从不同方向去刻画同一件事情，因此含义没有本质区别，基本可以互换使用。究竟是分是合、谁主谁次，根据工作需要而定：在问题初显之时，首先需要确定方向和目标，即“总体布局”，突出“社会建设”这个概念是必要的；随着党的十八大确定“五位一体”的总体布局，怎样操作和实现变得越来越重要，于是从十八届三中全会开始突出“社会治理”，以强调落实社会建设的战略和手段，也就顺理成章了。

那么，社会治理与社会管理之间又是什么关系呢？习近平曾说：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”(1)中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义建设论述摘编》，127页，北京，中央文献出版社，2017。据此可以断定，对党和国家而言，从“社会管理”到“社会治理”，更新的只是工作理念，所要解决的实际问题或工作内容却是一样的。因此，就本文所关心的“社会治理的主题”而言，社会管理与社会治理并无本质差异，社会治理与社会建设的关系也就是社会管理与社会建设的关系。

这样理解社会治理与社会建设的关系非常重要。因为现在有一种或明或暗的观点认为，社会建设包含“民生”和“治理”两个部分，是比社会治理更大的概念。而从前文的梳理来看，这种理解显然窄化了社会治理的内容，既不符合中央意图，也不利于推动实际工作和相应的理论研究。

在厘清中央文件中社会建设与社会治理的关系之后，再来看党和国家关于社会治理内容的阐述。如果以社会管理为起点，党和国家关于社会治理内容的正式表述可以追溯到党的十六大。在相当长的时间内，中央文件在不同时期的表述方式虽然略有差异，但内容始终稳定在六个方面，即教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、社会安定，直到党的十九大才新增了“国家安全”。与此同时，确定并始终保持稳定的还有社会治理的工作方针，即：以保障和改善民生为重点，抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，实现发展成果更多更公平惠及全体人民，不断增强人民的获得感、幸福感和安全感。

不难理解，党和政府毕竟是政策倡议者而不是学术研究者，因此中央文件是从实际工作的角度去描述社会治理，采取的是一一列举“人民最关心最直接最现实的利益问题”的方式，没有也不必进行精微的学理辨析。然而，实际工作推进到一定阶段就必然引发理论问题。因为现实问题总是千差万别，如果不探寻其中的普遍性和规律性，形成一个足够清晰、简洁而又深刻的理论概括，实际工作就难以做到博观约取、执简驭繁。即使中央文件指出的那些社会治理的工作内容乍看很清晰，但具体到不同时期和地方，差别还是很大的。因此，必须在实务的基础上加强理论研究，厘清贯穿社会治理实际工作的主题，以便更加有效地明确思路、统一认识、协调行动。

不过，尽管在社会治理被列入国家政治议程后，学界紧接着就掀起了一股研究热潮，但对中国社会治理的主题却始终关注甚少。对“社会治理治什么”这个问题，学界通常以两种方式处理：一是罗列社会治理所要解决的具体问题，如社区治理与建设、社会组织培育、社会矛盾排查、社会冲突化解，等等；二是勾画社会治理的愿景，如人民安居乐业、社会公平公正、国家长治久安，等等。不管哪种方式，共同的特征都是缺少理论上的统摄性和一般性。本文致力于揭示中国社会治理的主题，就是试图解决这个问题。

二、转型悖论：中国社会治理的问题意识
逻辑与历史相统一，即“历史从哪里开始，思想进程也应当从哪里开始”(2)《马克思恩格斯选集》，第2卷，14页，北京，人民出版社，2012。，是马克思主义进行社会历史研究的重要原则和方法。揭示中国社会治理的主题也应当遵循这一原则。据此，一个可靠的办法是追寻社会治理作为一项国家政治议程赖以发生的历史动力。在这里，历史动力是什么？是隐含在社会治理议程背后的问题意识。因为问题是一切思维和实践展开的起点，“中国共产党人干革命、搞建设、抓改革，从来都是为了解决中国的现实问题。”(3)习近平：《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》，载《求是》，2013(22)。那么，到底是什么“现实问题”推动党和国家提出了社会治理这项政治议程呢？揭示这个问题意识，既是回到中国社会治理的历史原点，也是理解中国社会治理的逻辑起点。

社会管理和社会治理在进入国家政治议程后，迅速成为学术研究的热点。查询中国知网等数据库可知，“社会管理”和“社会治理”这两个概念早在20世纪八九十年代即已在学术文献中出现，并在中央文件使用之前已经得到比较普遍的使用。易言之，在被提上国家政治议程之前，社会管理和社会治理作为一项学术研究议程已经萌芽。不过，在当时，这些研究在兴趣上是漫散的，概念的使用也有较大的随意性。而随着国家政治议程的推出，相关学术研究的兴趣很快集中到党和国家关心的内容上来，即在“社会管理”和“社会治理”这两个早已有之的概念被中央文件赋予了特定含义之后，学界对其的使用也相应有所调整。

随之产生了两种倾向：一种是简单地跟随国家政策议题，缺乏一般性的理论概括。前文已经指出，不赘述。另一种则反之，即脱离中国的历史、现实和国家政治议程，纯粹从概念出发进行理论演绎。一个突出的表现是，颇多论者基于中文“治理”与英文“governance”在语义上的对应关系，动辄引用西方相关理论作为观察中国社会治理的分析框架甚至价值标准，俨然中国的社会治理议程是源于西方的“governance”理论一样。事实上，“治理”是一个富有中国政治和文化底蕴的本土概念，不仅常见于古代典籍，中国共产党也多有使用。据述，在西方，“governance”作为一个概念是在20世纪90年代初才崭露头角，然后被一些学者引入中国的。(4)参见王绍光：《治理研究：正本清源》，载《开放时代》，2018(2)。该文对西方“治理”研究的兴衰涨落及其在中国的流布做了很好的梳理。而中国早在20世纪80年代即已推出“社会治安综合治理”“治理经济环境”等全国性政策(5)关于社会治安综合治理，可参见《中共中央关于加强政法工作的指示》(1982年1月13日)，载《三中全会以来重要文献选编》(下)，1094-1104页，北京，人民出版社，1982；关于治理经济环境，可参见《把建设和改革的重点切实放到治理经济环境和整顿经济秩序上来》(1988年12月5日)，载《十三大以来重要文献选编》(上)，343-356页，北京，人民出版社，1991。，在国家的理念和文件中，“治理”从来就不是什么新词汇，后来提出的“社会治理”不过是在此前诸多“治理”基础上的进一步发展而已。在此过程中，党和国家自然会参考和借鉴国内外的学术研究成果，但“治理”并不是西方的“governance”概念和理论的简单翻版。

总之，社会治理是党和国家基于中国现实和历史的考量而提出的一项政治议程。因此，在思考当代中国社会治理的主题时，可以参考但没有必要去附会西方的“governance”。党和国家作为社会治理议程的推动者，其理念、概念和实践都是学术研究不该绕过也绕不开的社会事实，因而必须严肃对待。正是基于这一认识，本文才把考察中国社会治理主题的关键放在揭示社会治理议程背后的“问题意识”上，通过回到历史原点，重新确定逻辑起点。

治国理政的问题意识来自对时代主题的认知。“只有立足于时代去解决特定的时代问题，才能推动这个时代的社会进步”(6)习近平：《之江新语》，235页，杭州，浙江人民出版社，2007。。那么，中国社会治理议程背后的问题意识是什么呢？在这个问题上，最明确的回答莫过于习近平的表述：一切为了中华民族的伟大复兴。他说，实现民族复兴是中华民族近代以来最伟大的梦想，这个梦想“凝聚了几代中国人的夙愿，体现了中华民族和中国人民的整体利益，是每一个中华儿女的共同期盼。”(7)“我们的责任，就是要团结带领全党全国各族人民，接过历史的接力棒，继续为实现中华民族伟大复兴而努力奋斗，使中华民族更加坚强有力地自立于世界民族之林，为人类作出新的更大的贡献。”(8)《习近平谈治国理政》，36、4页，北京，外文出版社，2014。这些论述明确把实现中华民族伟大复兴作为当今中国思考一切问题、部署一切工作的出发点、落脚点和制高点。

事实上，历任党和国家领导人都把加快推进现代化、实现中华民族伟大复兴作为凝聚中华民族和全国人民的根本利益和共同理想，因而是当今中国最大的政治和最高的目标。邓小平说：“我们当前以及今后相当长一个历史时期的主要任务是什么？一句话，就是搞现代化建设。能否实现四个现代化，决定着我们国家的命运、民族的命运。……社会主义现代化建设是我们当前最大的政治，因为它代表着人民的最大的利益、最根本的利益。”(9)《邓小平文选》，第2卷，162-163页，北京，人民出版社，1994。江泽民也强调：“集中力量把经济搞上去，实现中国的现代化，本身就是最大的政治。”(10)中共中央文献研究室编：《十四大以来重要文献选编》(中)，1744页，北京，人民出版社，1997。可见，加快推进现代化、实现中华民族伟大复兴的理念是一以贯之的，已经凝结为一种不会因为领导人更替而改变的国家意识形态，习近平只不过讲得更频繁一些，更系统一些。

显然，这就是统率当今中国一切政治擘画和实践的问题意识，党和国家的一切政治议程都是在这一问题意识的支配下形成和展开的，经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设等是这样，社会建设和社会治理也是这样。

应该说，这样一种问题意识深刻而精准地抓住了近代以来世界历史浪潮的主题和脉搏，以及中国在其中的境遇、选择和出路。众所周知，自18世纪英国工业革命以来，现代化渐成不可遏止的世界潮流，世界各国不管以什么方式最终都会加入这一浪潮，且都不可避免地把实现现代化作为最高政治目标。(11)参见Apter,David Ernest.The Politics of Modernization.Chicago;London:University of Chicago Press,1965。中国是从鸦片战争开始卷入世界现代化浪潮中的，此后长期饱受西方侵凌，处于落后挨打的状态。从那时起，全力推进现代化进程以拯救民族于危亡、复兴民族于世界就成为中国社会的主题。这样一个主题始终作为历史最强音，深刻地塑造着近代以来中国社会的选择和面貌。这一历史脉络决定了，只有从实现中华民族伟大复兴这个问题意识出发，才能从纷繁芜杂的历史表象中获得对包括社会治理在内的“中国问题”的正解。脱离中华民族自近代以来的命运和现代化进程去讨论当代中国的种种问题，容易陷于狭隘、幼稚或迷茫。如果从实现中华民族伟大复兴的历史高度去俯瞰当代中国的社会治理，就会发现，尽管社会治理的具体内容林林总总，但归根到底都是为了应对伴随现代化进程而来的转型悖论。有效应对转型悖论，是当代中国社会治理的主题。

所谓“转型悖论”，是指现代化过程中发展与秩序的矛盾，即：一方面，没有发展就没有可持续的秩序，没有秩序也不会有可持续的发展，在这个意义上，二者是相互依存的；另一方面，发展却会不断打破既有的社会格局和秩序，造成紧张、冲突甚至失序，在这个意义上，二者又相互对立。(12)参见冯仕政：《当代中国的社会治理与政治秩序》，第一章，北京，中国人民大学出版社，2013。尤其是，中国是世界现代化浪潮中的后来者，必然追求赶超型发展。就像车开得越快对车况的要求越高一样，赶超型发展必须以良好的秩序为前提，而且对秩序的要求更高。然而，悖反的是，越是赶超型发展，对既有秩序的改变就越广泛、越频繁，从而更容易造成社会不稳定。也就是说，在追求赶超型发展的条件下，转型悖论的表现会更突出，形势会更严峻。

显然，转型悖论既不是单纯的发展问题，也不是单纯的秩序问题，而是一个怎样协调发展与秩序这两种基本社会需求，避免顾此失彼或两败俱伤的问题。所谓发展，说到底是生产力问题；所谓秩序，说到底是生产关系问题。因此，转型悖论本质上是生产力与生产关系之间的矛盾，是该矛盾在现代化尤其是赶超型现代化条件下的特殊表现。

任何社会都存在生产力与生产关系的矛盾。在这个意义上，转型悖论不可能彻底消除。任何社会都是在矛盾中发展的，因此转型悖论并不可怕，关键是如何应对。如果应对得宜，发展与秩序的张力就会变为动力，促进经济和社会更快更好地发展；如果应对失当，转型悖论就有可能转变为“转型困境”，表现为发展停滞或秩序紊乱。当前中国高度警惕的“中等收入陷阱”，本质上就是一种典型的转型困境。所谓“中等收入陷阱”，简单地说，就是经济收入达到中等发达国家水平，社会却发生了严重的分化和对立，以致社会秩序难以保持，甚至陷入动乱。

对当代中国而言，社会治理的中心任务就是紧紧盯住转型悖论，通过机敏而稳健的改革，着力实现发展与秩序的动态平衡和良性循环，一方面避免出现颠覆性错误，另一方面不断增强国家治理体系的包容性、适应性和柔韧性，提高应对各种社会矛盾的综合能力，构建一个既充满活力又和谐有序的有机社会。这是当代中国社会治理的主题。当前中央文件反复强调的教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、社会安定、国家安全等社会治理内容，只不过是转型悖论在当今中国最直接、最现实、最尖锐的表现，因而被放在特别突出的位置。但需要指出的是，社会治理的具体内容并不必然或总是限于上面列举的七个方面。

原因在于，在经济和社会发展的不同阶段，转型悖论的具体表现也不同，从而社会治理的具体内容会不断变化。比如，随着全球化进程的不断推进和中国综合国力的不断增强，中国很可能成为全球移民的目的国，相应地，种族问题就有可能成为中国社会治理需要面对的一个重大问题。更进一步，即使在同一历史时期，转型悖论在不同地区和领域也可能有着不同的表现，从而工作的具体内容就可能存在差异。这也是为什么本文竭力主张跳出社会治理的具体内容，而致力于揭示社会治理的主题的原因所在。因为只有抓住主题，才能抓住关键，在实际工作中才能从容应对形势变幻，避免僵化和迟钝。

现在有一种观点，动辄将社会问题与政治体制相联系，似乎中国的一切社会问题都是由政治体制造成的。为了证明这一点，许多人又将中国与西方对照，似乎西方就不曾面临转型悖论。事实上，包括西方在内的任何社会在现代化过程中都会经历转型悖论。社会学作为一门学科的诞生，就是对西方现代化过程的反应。孔德在创立社会学时，明确把这门学科的研究主题定义为“进步”和“秩序”。(13)参见孔德：《论实证精神》，1-7页，北京，商务印书馆，1996。“进步”和“秩序”其实也就是这里说的“发展”和“秩序”。孔德在把社会学的研究主题确定为“进步”和“秩序”时，显然是觉察到了当时西方社会在这两个问题上面临的抉择和纠结，而本文“转型悖论”的提出也受到孔德的启发。至于发展中国家，更是深受转型悖论的困扰。正如下文将要指出的，美国政治学家亨廷顿专门讨论发展中国家现代化困境的名著《变革社会中的政治秩序》虽然没有使用“转型悖论”这个概念，但实际讨论的正是这个问题。他发现，绝大多数发展中国家在处理发展与秩序的关系时，都表现得比较失败。(14)参见亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，北京，华夏出版社，1988。

总而言之，实现中华民族伟大复兴的问题意识决定了当代中国社会治理的主题，即：机敏地处理现代化进程中发展与秩序的张力，克服转型悖论可能引发的转型困境，构建一个既和谐有序又充满活力的社会。下文将指出，吸取历史的经验和教训，党和国家已经认识到转型悖论，并且高度重视转型悖论可能引发的转型困境。但任何问题的解决都不是一蹴而就的，特别是，中国实现民族复兴的任务仍然十分艰巨，这决定了在相当长的时间内，发展依然是第一要务，改革仍须不断深入。改革和发展在不断解决旧问题的同时，也会不断形成新问题。因此，任何在短期内消除转型悖论的期望都是不现实的。

三、当代中国社会治理的历史变奏
任何国家在现代化过程中都会面对转型悖论，但由于多种原因，不同国家或同一国家在不同时期对转型悖论的反应却是有差别的。同样，当代中国对社会治理主题的认识和实践也经历了一个从模糊到清晰、从理念到议程、从运动到治理的演变过程。这一过程可以看作是社会治理主题在不同历史时期的变奏。了解这一历史变奏，有利于更深刻地把握当代中国社会治理的主题。

如前所述，鸦片战争开启了中国的现代化进程。然而，此后相当长的时间内，在救亡图存的巨大压力下，整个中华民族的重心都放在了争取民族独立、重建政治和社会秩序上，发展问题只能搁置。直到1949年中华人民共和国成立以后，秩序问题才告一段落，发展问题则被提到空前突出的位置上。新中国成立之初，尽管事实上需要面对如何平衡发展与秩序的难题，但党和国家对转型悖论还缺乏足够清醒的认识。一个典型的表现是，基于对新生社会主义制度的高度自信，党和国家有意无意地认为秩序问题已经完全解决，唯一的问题是发展，因而在推进社会主义改造等方面较为急躁，没有认识到即便新生的社会主义制度，也仍然需要不断调整、不断完善，以保持良好的社会秩序。

果然，20世纪50年代中期，正当社会主义改造完成、国家信心十足地准备“向自然界开战，发展我们的经济，发展我们的文化”(15)《毛泽东文集》，第7卷，216页，北京，人民出版社，1999。的时候，包括中国在内的社会主义国家普遍经历了罢工、罢课、罢市等政治风波。这一次经历，使党和国家对社会主义制度的认识产生了巨大的飞跃，那就是：社会主义社会仍然存在矛盾，矛盾仍然是社会主义社会发展的基本动力。而在此之前，社会主义国家普遍认为社会主义制度是完美的，不相信或不承认社会主义社会仍然存在矛盾。(16)参见冯仕政：《人民政治逻辑与社会冲突治理：两类矛盾学说的历史实践》，载《学海》，2014(3)。换句话说，经过此番考验，党和国家认识到社会主义制度也有秩序问题，如果只顾发展而不能正确地处理各种矛盾，也会出乱子。

然而，直到改革开放前，党和国家对转型悖论即发展与秩序的张力，虽然有着大量而直接的感受甚至是极为深刻的教训，但在认识上始终不够清晰和自觉。因此，不仅没有将社会治理提上政治议程，而且实际应对也总是进退失据：一是施政重点经常在发展与秩序之间来回大幅振荡；二是无论是处理发展问题还是秩序问题，都喜欢搞群众运动。比如，为了发展，曾经不顾一切地搞“大跃进”，企图在短时间内“超英赶美”。当然，在更多的时间里是“以阶级斗争为纲”，错误地把维护“左”的政治秩序放在第一位。

1978年党的十一届三中全会以后，党和国家将工作重心从阶级斗争转向经济建设，大规模的群众运动也基本退出历史舞台。在新的路线指引下，中国的经济和社会都得到了长足的发展，与此同时，毋庸讳言，发展与秩序的矛盾也越来越尖锐。但在一段时间内，党和国家并未注意到这个问题，以为只要发展了，秩序自然不是问题，因此仍然没有把社会治理提上重要议事日程。1993年，邓小平曾在一次谈话中反思道：“十二亿人怎样实现富裕，富裕起来以后财富怎样分配，这都是大问题。题目已经出来了，解决这个问题比解决发展起来的问题还困难。……过去我们讲先发展起来。现在看，发展起来以后的问题不比不发展时少。”(17)中共中央文献研究室编：《邓小平年谱(1975—1997)》，下卷，1364页，北京，中央文献出版社，2004。这表明，即便邓小平这样卓越的领导人也是后来才认识到发展与秩序并不是同一回事，两者之间存在严重的张力。

然而，随着现代化进程的快速推进，发展与秩序的矛盾暴露得越来越充分，集中表现便是20世纪80年代末那场严重的政治风波。在现实的洗礼下，党和国家对转型悖论的认识不断加深。正是在应对那场政治风波的过程中，邓小平提出了“稳定压倒一切”的口号；紧接着，为了解决政治风波引起的严峻的发展问题，1992年他又在南方谈话中提出了“发展才是硬道理”的口号。显然，这两句口号意味着要把发展和稳定摆在同等重要的位置，实际上揭示了发展与秩序之间的张力，表明党中央对转型悖论终于有了清晰的认识。从此以后，正确处理发展与秩序的张力、平衡发展与秩序的关系，就成为贯穿中国社会治理的一个重要理念。

1995年江泽民提出，在推进现代化建设过程中必须处理好十二大关系，首先一个便是“改革、发展、稳定的关系”。“实践表明，三者关系处理得当，就能总揽全局，保证经济社会顺利发展；处理不当，就会吃苦头，付出代价。”(18)《江泽民文选》，第1卷，460-461页，北京，人民出版社，2006。2012年习近平在主持中共中央政治局集体学习时说：“稳定是改革发展的前提，必须坚持改革发展稳定的统一。……要坚持把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，把改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的结合点。”(19)《习近平谈治国理政》，68页，北京，外文出版社，2014。2015年他又说：“过去，我们常常以为，一些矛盾和问题是由于经济发展水平低、老百姓收入少造成的，等经济发展水平提高了、老百姓生活好起来了，社会矛盾和问题就会减少。现在看来，不发展有不发展的问题，发展起来有发展起来的问题，而发展起来后出现的问题并不比发展起来前少，甚至更多更复杂了。新形势下，如果利益关系协调不好、各种矛盾处理不好，就会导致问题激化，严重的就会影响发展进程。”(20)习近平：《在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话(节选)》，载《求是》，2016(1)。

随着改革步入深水区，发展与秩序的张力也表现得越来越突出，统筹改革、发展、稳定三者关系的理念进一步系统化和制度化，最终上升为专门的国家政治议程。具体过程前已详述，此处不再赘述。这里需要特别指出的是，中国社会治理的主题是处理发展与秩序的关系这一观点，以前在中央文件中虽然有所体现，但明确点题的时候并不多，而近年来有关论述越来越明确。

2014年习近平曾经强调，社会治理“要处理好活力和秩序的关系，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，发动全社会一起来做好维护社会稳定工作。”(21)《习近平谈治国理政》，148页，北京，外文出版社，2014。2017年，他又说：“社会治理是一门科学，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波涛汹涌也不行。要讲究辩证法，处理好活力和秩序的关系，全面看待社会稳定形势，准确把握维护社会稳定工作”(22)中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》，125-126页，北京，中央文献出版社，2017。。2019年召开的党的十九届四中全会明确提出社会治理是国家治理的重要组成部分，而中央关于此次会议决定的权威辅导读本也明确指出，社会治理必须“坚持把活力和秩序统一作为根本目标”(23)《〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉辅导读本》，87页，北京，人民出版社，2019。。“活力和秩序”与本文讲的“发展与秩序”虽然措辞略有不同，但本质是完全一致的。

在党和国家对转型悖论的认识逐渐清晰，从而对社会治理越来越重视的同时，中国社会治理模式也经历了从群众运动到社会管理，再从社会管理到社会治理的变奏。这一转变意味着，党和国家渐次放弃过去那种片面强调政治性和斗争性的疾风骤雨式的社会治理方式，转而追求专业化的、科学化的、制度化的社会治理，看重长期而不只是眼前效果。最初，无论发展问题还是秩序问题，党和国家都喜欢以群众运动的方式处理。这样一种社会治理方式不仅劳民伤财，甚至可能造成“十年动乱”这样长期的、严重的错误，引起群众的极大反感：“人民需要一个安定团结的政治局面……经常搞运动，实际上就安不下心来搞建设。”(24)《邓小平文选》，第2卷，349页，北京，人民出版社，1994。经过摸索，党和国家提出了“社会管理”的概念。

从应对转型悖论的角度来看，社会管理相对于群众运动显然是一个巨大的进步，但这个概念本身仍然予人一种国家居高临下指挥社会的感觉，并且暗示社会治理过程是斗争性、控制性和选择性的，而不是合作性、参与性和包容性的。因此，党的十八届三中全会进而用“社会治理”取代“社会管理”。这一概念上的变化并非文字游戏，背后其实是关于权力的属性、功能和运作方式，以及国家与社会之间关系的重新理解。

在“社会治理”概念中，首先，斗争性并不是权力的唯一属性，除斗争性之外，权力也可以是合作性的，即人与人之间即使是共同认可的合作，也有一个谁指挥谁、谁服从谁的问题。如果缺乏清晰的指挥关系，资源就难以统合，合作就没有效率以至失败。其次，既然即使合作也需要权力，权力就不能只用于斗争，而是也可以用于合作。这样，对权力的功能就有了新的认识。最后，既然权力可以用于合作，那么权力的运作过程就不必然是排斥性的，而也可以是包容性的，可以把一切有利于合作、有利于生产的要素都包容进来。显然，基于这样一种权力观念而来的“社会治理”观念，比“社会管理”更有利于促进社会参与，推动社会合作，更有利于统合一切可以利用的生产要素、吸收一切可以吸收的力量，从而提高社会治理的效率和效益。

从“社会管理”到“社会治理”，尽管只有一字之差，但从历史长河的角度去审视，就可以发现，这一字之差背后的观念变革具有不同凡响的意义。早在1957年，毛泽东在关于正确处理人民内部矛盾的讲话中就指出，由于长期的革命斗争经历，许多干部仍然习惯于用专政手段处理各种社会矛盾，而随着人民内部矛盾取代敌我矛盾成为社会矛盾的主要表现形式，广大干部迫切需要转变思维和作风，尽快学会使用新的矛盾处理方式。然而，此后全党包括毛泽东本人，依然长期陷在“以阶级斗争为纲”的思维里。改革开放后，尽管党和国家明确放弃了“以阶级斗争为纲”的思路，但在计划体制下长期养成的不相信社会、凡事喜欢国家包办和单干的倾向仍在一定范围内存在。“社会管理”概念就带有这样一种痕迹。

如果说在以前，单纯社会管理的思路尚可应付社会形势，那么，在当前经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻转变的态势下，这种思路就难以为继了。而“社会治理”概念的治理，不仅意味着彻底摒弃“以阶级斗争为纲”的社会治理思路，而且意味着希望彻底放弃基于计划体制而来的国家包办单干的思路，更加符合社会主义市场经济和改革开放的需要，更有利于推动新形势下的社会治理。比这更重要的是，中央不仅提出了“社会治理”这样一个概念，而且将社会治理作为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。“国家治理体系和治理能力现代化”的提出，表明中国对经济、政治和社会发展规律有了新的更深刻的认识。

四、制度建设与中国社会治理现代化的基本课题
要破除转型悖论的魔咒，避免落入转型困境的陷阱，根本出路是在不断推进现代化的同时持续推进制度化。这里所谓“制度化”，是指政治体制的适应性、复杂性、自主性和整体性不断增强的过程。一种制度具有良好的适应性、复杂性、自主性和整体性，意味着它能够自如地应对各种复杂局面，始终保持稳定性和持续性，不至于因外部因素的冲击而崩溃或失去独立性。正是认识到这一点，党的十八届三中全会首次提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的命题，而十九届四中全会则对相关制度建设问题做了系统阐述，这将对推进中国社会治理现代化产生深远影响。

美国政治学家亨廷顿曾经指出，发展中国家在现代化过程中最困难的是保持现代化与制度化的平衡。原因在于，现代化是一个大规模的社会变革过程，必然导致社会需求的剧烈变化，以及社会成员的迅速分化和组合，因此不可避免地会产生社会紧张和冲突。这是现代化的必然结果。而国家治理的一个重要任务，就是通过卓有成效的制度建设，使这些紧张和冲突能够在体制内以可控的、程序化的方式得到解决。这一过程便是“制度化”。制度化的速度如果落后于现代化的速度，轻则引起骚乱，重则爆发革命。而对发展中国家来说，最大的困难之一就在于创制这样一种具有良好的包容性和吸纳性的政治体制。(25)亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，北京，华夏出版社，1988。由于发展中国家普遍存在从传统的帝国、王朝、酋邦、部族等政治体系向现代民族国家转型的问题，再加上长期殖民地经历的负面影响，能够创制和维持中央权威，从而实现国家的统一和稳定，就已经是一个大难题。而要应对现代化引起的又多又急的各种社会需求，则更是难上加难。在亨廷顿看来，大量发展中国家之所以在现代化进程中陷入困境，根源正在于其制度化速度跟不上现代化速度，无法吸纳现代化所引起的社会结构分化、政治兴趣倍增和各种矛盾冲突。

在中国，早在改革之初，邓小平就提出党和国家领导制度改革的问题。但在中国共产党的历史上，是习近平第一次提出国家治理体系和治理能力现代化的命题。这是继工业、农业、国防和科学技术“四个现代化”之后，中国共产党提出的第五个现代化。在这五个现代化中，前四个现代化均以生产力的发展为目标，而第五个现代化则是唯一以生产关系变革为目标的现代化。尽管习近平并未使用亨廷顿式的“制度化”概念，但其目标无疑正是“制度化”概念所标举的。

那么，当前中国社会治理应该怎样推动制度化建设呢？如果借鉴帕森斯的社会系统和社会行动理论(26)参见帕森斯：《社会行动的结构》，南京，译林出版社，2012。，那么现代化事业的顺利推进需要动能激发、政治领导、社会整合和环境适应四个基本方面的高度耦合。相应地，应对转型悖论，也应当以发展与秩序的张力这一社会治理主题在四个领域的集中体现为抓手，分进合击地展开制度建设，由此形成当前中国社会治理制度建设的四个基本课题，分别涉及四对基本关系，即公平与效率、集中与民主、冲突与团结、国权与民权。

首先是公平与效率的关系。赶超型发展需要持续而强劲的动力。在这方面，发展与秩序的矛盾表现为效率与公平的紧张。生产是社会发展的根本动力。对中国这样一个仍处于负重爬坡阶段的发展中大国来说，发展在相当长的时间内仍然是首要任务，因此必须把生产效率摆在十分突出的位置。在较长时间内，国家一直把效率置于首位，明确提出“效率优先、兼顾公平”的原则。随着经济社会的快速发展，社会观念发生重大变化，公平越来越受推崇。公平诉求的崛起对以往“效率优先”的发展模式构成严峻挑战，公平与效率之间的矛盾越来越尖锐。如何应对这一矛盾，成为社会治理制度建设必须面对的第一个基本课题。

解决这个问题的关键是从正反两个方面同时扩大社会的开放性。从正的方面说，是优化社会分层与流动体系，使每个社会成员都能通过自己的努力实现社会流动，通过流动在社会分层体系中找到适当的位置。从反的方面说，是健全权益维护和救济体系，使每个社会成员都能及时而有效地主张、维护和挽回正当权益。这两个方面，前者着眼于充分创造增量，后者着眼于合理分配存量。只有创造增量和分配存量同时并举，才能实现公平与效率相得益彰，避免两败俱伤。总的来看，目前整个社会的开放性仍然不足，特别是主张和维护个人权益的渠道仍然不够畅通和有效。

其次是民主与集中的关系。发展与秩序的矛盾在政治方面表现为集中与民主的张力。对发展中国家而言，如果追求赶超型发展，就必然要求政治上保持“动员体制”(27)关于“动员体制”概念，可参见Apter,David Ernest.The Politics of Modernization.Chicago;London:University of Chicago Press，1965；冯仕政：《中国道路与社会治理现代化》，载《社会科学》，2020(7)。，即赋予国家很大的权力，以便国家能有效地动员社会资源共赴现代化伟业。但在动员体制下，社会的自主权相对较小，这与日益高涨的民主呼声之间存在距离。如何处理动员体制与民主呼声之间的关系因此成为社会治理制度建设的第二个基本课题，也是其中最敏感的课题。

对这个问题，首先要树立科学、全面的认识：动员体制具有组织能力强、行政效能高、反应灵活的优势，有利于国家集中力量办大事和灵活应对瞬息万变的国内外形势。但这一体制也存在一些弱点，如：权力集中容易造成腐败和长官意志；对权力中心的智慧要求极高，一旦决策失误，社会影响极大；其中蕴含的精英主义逻辑不容易取得社会认同等。“动员体制”的核心是坚持党的领导。将党的领导与人民当家作主有机结合是中国共产党的一贯主张。但怎样从历史和理论高度形成更有系统性和说服力的政治论述，怎样通过操作性的组织、制度和程序使上述主张更好地落到实处，是当前迫切需要解决的问题。

再次是冲突与团结的关系。快速的经济社会发展在大大提高人民物质文化生活水平的同时，也造成社会分化加速加剧，国家与社会之间以及社会内部的冲突日趋频繁和激烈，社会整合更加困难。这是发展与秩序的矛盾在当前最直接、最可见的表现。改善社会冲突管控因此成为国家治理体系和治理能力建设中最紧迫的课题。在这个问题上，重点是逐渐改变严防任何公开冲突的刚性维稳模式。这要求重新认识冲突与团结之间的关系，进而通过体制和机制创新，把冲突与团结有机地结合起来，敢于并善于借冲突凝聚共识，同时以共识约束冲突，实现社会的活而不乱、争而不战。

传统观念倾向于把冲突与共识简单地对立，进而企图消除任何公开的冲突。这是违背社会发展规律的，实践中不仅做不到，而且会适得其反。现代社会的一个基本特点，就是整个社会高度分化，并在高度分化的基础上随时不断地组合。分化组合的范围如此之广、程度如此之深、变化如此之快、形态如此之复杂，以致没有任何一个政党和政府能够预知并协调所有社会诉求。因此，发生公开冲突是不可避免的，消除公开冲突是不可能的。适应这一形势，冲突管控的关键不是消除公开冲突，或让一切分歧都转为内部协商和协调，而是让社会冲突朝忠诚反对的方向演化。所谓“忠诚反对”，即忠于社会基本价值基础上的相互反对。在忠诚反对中，反对的目的和后果不是消灭彼此，而是维护和凝聚社会基本价值。这就要求冲突管控的体制机制具有足够好的开放性和柔韧性，善于通过公开的冲突听取社会呼声、凝聚价值共识，反过来又通过价值共识引导和约束社会冲突，避免社会冲突冲破价值底线，变成你死我活的对抗。

简言之，冲突也是社会沟通的方式之一。现代社会如此复杂，很多时候确实是“不打不相识”。简单地压制社会冲突，会阻塞言路，妨碍不同诉求之间的沟通。问题的关键不是消灭冲突，而是努力实现冲突与团结的良性互动。

最后是国权与民权的关系。中国是在西方主导的世界政治经济体系中谋求发展的，这种国际环境中国无法选择。面对激烈而不平等的国际竞争，中国始终存在争取本民族在国际上的生存权和发展权的问题，即国权问题。在争取国权问题上，全体中国人是一个命运共同体，必须精诚团结。近代以来，在救亡图存的巨大压力下，国权长期压倒民权。但近年来，国内民权思想日盛。在大量民权主张中，国权问题被淡忘，甚至被当作“虚假意识形态”遭受攻击，民权大有压倒国权之势。

国权与民权的消长是发展与秩序的矛盾在内外关系问题上的反映。近代以来，中国现代化的首要问题是争取民族独立，以国权为先是历史的必然选择。改革开放以来，综合国力的迅速增强使国权问题大为缓解，这反过来要求调整以国权为先的政治秩序并导致民权思想兴起，也是可以理解的。

如何平衡国权与民权两种需求，于是成为国家治理体系和治理能力建设的第四个中心课题。该课题的实质是统筹国内与国际两个大局。一方面，中国仍然是发展中国家，国权问题依然存在并对民权等内政问题的施展造成严重限制。随着中国日渐强大，国际社会对中国的疑虑和围堵也在加深。在这个意义上，国权问题不是减轻了，而是加重了。民权须以国权为前提。国权不彰，民权就没有存在和发展的空间。单纯从内政角度来思考民权问题失之偏颇。中国当前很多社会问题虽然表现在国内，其实根子在国际。另一方面，长期以国权为先的政治秩序也需要调整。对民权的过度抑制既不利于政治稳定，也不利于经济发展方式的转变。适度张举民权，可以更好地凝聚民心，调动民智。当前转变经济发展方式的核心，是从以资源和劳动为中心的苦力经济，转向以创意和技术为中心的智力经济。这需要最大限度地激发民智。而激发民智，离不开张举民权。要正确认识激发民智与张举民权之间的关系。

五、结语：从小治理到大治理
当代中国社会治理的主题是应对转型悖论，有效地化解现代化进程中发展与秩序的张力，使之成为助推现代化进程的动力。从表面上看，这一界定似乎超出了当前党和国家所确定的社会治理的内容。事实上，如前所述，当前社会治理所关心的教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、社会安定、国家安全等内容，只是转型悖论中最直接、最现实、最尖锐的部分，因而在政治上和政策上被放在特别突出的位置，但这并不意味着社会治理只局限于这些内容。从这个意义上说，当前的社会治理只是“小治理”， 为了应对转型悖论而可能和应当发生的工作内容才是“大治理”。从社会治理的进程和方略来说，当前仍应以“小治理”，即解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，但需要时刻注意的是，“小治理”最终是为了实现“大治理”。因此，在社会治理过程中，应当紧紧扣住转型悖论，做好“小治理”与“大治理”的衔接与过渡，起码要同向而行，不能背道而驰。实现这个目标，既是社会治理的重要任务，也是本文致力于揭示社会治理主题的初衷。

Development,Order and Modernization:The Paradox of Social Transformation and the Overarching Theme of Social Governance in Contemporary China
FENG Shizheng

(Center for Studies of Sociological Theory & Method,Renmin University of China,Beijing 100872)

Abstract:This article provides an overarching theme of Chinese social governance which serves as a framework that accommodates its varied real-life practices.This article treats the social governance in contemporary China as a response to the paradox of social transformation,namely,the tension between development and order in the process of modernization,of which the ultimate goal is to build an organic society that balances order and vibrancy.This theme comes from the overall objective of “the great rejuvenation of the Chinese nation”.With its different iterations in different periods of time,current social governance should prioritize institutionalization and tackle the tensions between justice and efficiency,democracy and centralization,conflict and solidarity and national power and civil rights.

Key words: Social governance；Paradox of transformation；Modernization；Development and order