差异化试验下中国自贸试验区创新的研究

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差异化试验下中国自贸试验区创新的研究
——以临港新片区为例
黄建忠 吴 瑕

内容摘要:中国自贸试验区正在进入“差异化试验”加速升级的阶段。本文以上海自贸区临港新片区为例，结合《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区总体方案》和国际经验，系统阐述了“差异化试验”的基本要求，初步探讨了“特殊综合保税区”与“特殊经济功能区”的制度内涵差别和联系，提出了差异化试验下的自贸区产业升级动能塑造，即通过改造传统产业、发展新兴产业、深化改革、创新驱动、扩大开放和制度创新等塑造产业升级新动能；同时提出了与产业升级动能塑造相应的“特殊综合保税区”重点制度突破领域与实现路径，包括确立“境内关外”的地位、允许更多形式和更大范围的自由贸易、进一步提升贸易便利化水平、塑造有国际竞争力的税收政策、拓展FT账户功能以及探索开放资本账户等。

关 键 词:自贸试验区 差异化试验 特殊综合保税区 特殊经济功能区

2019年11月初习近平总书记考察上海自贸区临港新片区时，明确提出自贸区要进行“差异化试验”，由此开启了我国自贸区差异化试验的序幕，这表明我国自贸区建设正式进入提速期和升级阶段。本文试图结合临港新片区的规划与实践，揭示中国自贸试验区“差异化试验”要求下“特殊综合保税区”与“特殊经济功能区”的丰富内涵，旨在为“十四五”期间自贸区制度与政策体系创新、产业结构升级与动能转换，以及形成开放经济新高地提供新思路、新方案与新对策。

一、“差异化试验”的方向、分类及内涵
所谓“差异化试验”的基本方向，是要求自贸区的制度和政策创新从根本上打破现有自贸试验区齐头并进、亦步亦趋的既成思维，解放思想、能冲敢闯；突破“可复制、可推广”的既成套路，推陈出新、移山辟路；借鉴全球最高标准、最高水平自贸区的既有经验，结合中国实际创造典范、引领潮流。把自贸区建设成为“全方位开放”与“高质量发展”的重要基地、重要枢纽、重要跳板、重要通道和重要试验田。

我国现有自贸试验区的既成思维是传统的“海关特殊监管区”，通过划定一定地理范围开展货物贸易的转口、中转保税业务，既成套路是简单的招商引资、出口加工，既成手段是凭借“三免两减”税收优惠、廉价的劳动力和土地资源、粗放的环保政策等“洼地”生成红利。因此，尽管自贸试验区在贸易便利化的“大通关”“单一窗口”方面有所进展，在投资便利化的“负面清单＋准入前国民待遇”领域有所创新，在政府职能转变的事中事后监管上有所改革，在金融与服务开放上有所松动，在法治化、市场化与国际化视域中有所精进，其本质上仍然是传统经济特区或出口加工区的更新翻版，自贸区建设总体上停留在世界第三代自贸区的落后水平形态。所以，新一代差异化试验下的自贸区应当淡化地理范围概念，从制度空间上更好地把握其创新实质。根据上海自贸新片区总体规划要求，自贸区的“差异化试验”内涵重点应当包括以下三个方面:

(一)制度差异化试验
1.超越现有自贸区制度框架的试验

其一，在贸易便利化的制度与政策创新方面，升级“单一窗口”。换言之，从自贸区港口内关检、口岸、银行、税务、市场监管的代码共享和单一窗口管理起步，向实现本国重要港口之间、本港口与国外经贸联系密切的港口之间、双边和区域FTA框架协议下的港口之间，以及WTO成员方的重要港口之间的“单一窗口”连接管理迈进。其二，在投资便利化的制度与政策创新方面，升级“负面清单＋准入前国民待遇”管理。实施国际通行标准的外商投资“负面清单”与实现统一规格的国民待遇管理。其三，在金融与服务自由化方面，试行金融行业的“沙盒监管”模式和相对宽松的“虚拟沙盒”“沙盒保护伞”管理，面向一般性贸易业务扩大“FT账户”额度和针对重点服务业增设“FTS账户(服务自由贸易账户)”管理。其四，在事中事后监管领域，大力推进“信息披露管理”和“信用监管”。其五，在法治化建设方面，完善知识产权、金融犯罪、商事民事法规体系。

2.衔接国际贸易与投资新规则的试验

首先，开展WTO合规检验。将现行的自贸区制度与政策纳入WTO的通行规则框架进行审慎性合规检测，在纠偏改错基础上补缺补漏。其次，参照RCEP与CPTPP规则的原则要求，梳理调整“边境后”管制措施，最大限度地参照其贸易与投资规则实施便利化改革。再次，结合中国国情实际，大力开展以“竞争中立”为市场化导向的国企混改，着手试验以地方立法为保障的“政府采购”改革和订立符合国际标准的劳工保护规则。最后，在维护国家安全与意识形态、道德安全的前提下，推进数据与信息的自由化跨境流动。

3.参照经济特区管理试验

《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区总体方案》(以下简称《总体方案》)第五部分明确提出了自贸区“参照经济特区管理”，加大赋权力度。放眼全球，经济特区种类繁多、形态各异。从我国五个特区的发展经验来看，其制度和政策内涵也有一定的差异。自贸区应着重从以下方面进行参照管理:一是经全国人大或国务院赋权，提升自贸区及其所在省市的地方立法权限地位；二是实现自贸试验区、综合改革试验区、科技产业园区、服务贸易综合保税区等制度、政策叠加优势；三是加大自贸区对海关商检、口岸、银行、税务、市场监管部门的行政统一协调权限；四是在风险可控的前提下，授权自贸区管理机构自主开展贴近市场的离岸税制和离岸金融创新业务。

4.容错试验

自贸区的制度与政策创新是一项崭新的试验，临港新片区的《总体方案》明文规定了“容错”条款，设计了容错机制。自贸区可根据问题导向、质量导向和效率导向原则，建立研究机构或“智囊团”研拟方案；在具体的制度和政策出台前，设定审慎的专家咨询和论证程序、企业与社会听证制度；订立试点试验纠错裁撤规定；在创新试验与风险防控之间建立平衡机制。

(二)功能差异化试验
1.行政管理差异化试验

自贸区应当根据“五个重要”功能设计和《总体方案》要求，布置自贸区的行政管理改革试验。按照“集聚海内外人才开展国际创新协同”“统筹发展在岸业务和离岸业务”“企业走出去发展壮大”“更好利用两个市场两种资源”“参与国际经济治理”的功能设计，设立“国际创新协同办公室”“离岸业务服务与管理办公室”“企业对外投资促进办公室”“综合业务推进协调办公室”和“国际经济治理论坛”。

2.空间功能差异化试验

自贸区可依据习近平总书记提出的“五个重要”和对上海提出的“四大功能”要求，面向海内外业务发展和合作需要设立“国际创新协同区”“离岸业务集聚区”“企业对外投资促进区”“现代服务业集聚区”。在强化全球资源配置功能、科技创新策源功能、高端产业引领功能、开放枢纽门户功能基础上，形成带动“长三角”“长江经济带”“粤港澳大湾区”乃至全国经济高质量发展的“增长极”与“发展极”。

3.社会服务差异化试验

自贸区可根据需要建立对应的半官方机构、全民间组织与志愿者服务社会团体。

(三)产业差异化试验
1.新兴产业的国际差异化试验

为适应全球第四次产业与技术革命的新趋势并占据差异化的比较优势先机，《总体方案》特别强调先进制造业与现代服务业的优先发展地位。为此，自贸区应密切关注大数据与人工智能、新能源和新材料、生物工程等领域全球产业与技术革命新动向，从打造国际“研发链”目的着眼，推动高端人才签证与居留权制度改革，构筑重要基地；从扩展全球“产业链”要求着手，创造在岸业务和离岸业务的在地节点，形成重要枢纽；从促进企业“走出去”发展壮大、嵌入全球“价值链”高端需要着力，搭建重要跳板；从占据国内外两个市场、两种资源“供应链”有利位势着意，开辟重要通道；从培育基于产业竞争力和经济总量优势的国际话语权着想，培植参与国际经济治理的重要试验田。

2.传统产业转型升级的国内差异化试验

作为发展中大国，我国制造业与服务业的技术含量偏低，新一代自贸区担负着传统产业转型升级“示范区”的功能。在新兴产业的带动下，自贸区传统产业通过配套“补链”、参与“扩链”和服务“造链”，将获得良好的转型升级效益。

3.产城融合的差异化试验

《总体方案》提出要通过产城融合发展，将自贸区建设成为社会主义现代化新城。李克强总理指出，自贸区建设不仅要对标香港与新加坡，还要对标东京。从世界范围内以超大城市为核心的大都市、大湾区建设经验观察，产城融合实现相得益彰的振兴发展是一条普遍的规律。依靠自贸区制度、政策创新促进新兴产业的国际差异化比较优势，推动传统产业转型升级，就可望带动自贸区、区域大都市与长三角、大湾区的共同繁荣。

二、“特殊经济功能区”和“特殊综合保税区”的制度内涵
2019年8月20日，中央在批复上海自贸试验区临港自贸区的《总体方案》中，明确要求加快“差异化试验”，建设“特殊经济功能区”和“特殊综合保税区”。在中外文献中，“特殊经济功能区”通常是指“自由经济区”，特别是自由港。从《总体方案》的构想分析，本文认为临港自贸新片区布局上大致可分为“特殊经济功能区”与“特殊综合保税区”两个部分，其中前者可理解为“自由经济区”或自由贸易港区延伸区(监管缓冲区)，后者则为核心区或称之为自由贸易港区(境内关外)。二者之间及其与其他邻接区域的差异，如图1所示。

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图1 自贸港(境内关外)与自贸港区延伸区(监管缓冲区)关系

(一)“特殊综合保税区”
1.自贸港的国际经验

“特殊综合保税区”或称自由贸易港，具有多种形态，既有香港模式的整体性高度自由的“自由港”，也有新加坡模式的自由贸易区与7个“点”功能各异的“自由港”，还有迪拜、伦敦模式的内陆(陆地)“自由贸易港”。美国被冠以“特殊经济区”的自由港数量也达到267个。从全球自贸港的成功经验来看，从区位优势(转口贸易)转向政策(法律制度)优势、功能(产业技术)优势，最终形成包括贸易、制造、服务、投资、金融、科技、总部经济等在内的综合优势，是自贸港建设的一般规律性路径。

通过分析国外不成功的案例，可以发现全球自贸港建设也曾暴露出一些明显的缺陷。主要体现在如下三个方面:第一，功能定位不当。一些自由贸易港缺乏科学的产业规划和配套政策，仅简单地以低税负来吸引全球投资者，由此带来诸多问题。第二，产业规划不切实际。一些自由贸易港产业规划脱离所在城市或港口的产业发展水平和当地禀赋优势，难以培育强大的集散服务功能、完善的基础设施条件以及吸引专业化的供应商和服务商，不能实现产业集聚，因而处于“不活跃”状态。第三，管理体制问题。由于管理体制设置不当，可能导致自贸港和中央政府部门之间或者区域之间的利益与政策冲突。全球自贸港建设最新的动向是英国“脱欧”后，2020年2月9日公布的年内建设10个“创新型自由港”计划。英国“创新型自由港”的具体创新点是:(1)创新海关监管。英国政府希望设计一套适用自由港的新型海关制度。在新制度下，自由港关区内的企业能够享有涉及海关申报、境内货物流转、特定货物和消费品贸易、贸易救济和反制措施等一系列便利，并获得提高其国际竞争力的新机会。(2)创新金融和新科技运用。包括运用监管沙盒，促进金融新技术运用和获得绿色科技试验机会。(3)创新税收政策。提供税收激励、放低监管门槛，从而刺激私有部门增长、提高就业率和企业创新效益。(4)运用大数据，为创新者寻求实际业务场景和解决方案提供支持。

2.自贸港的基本内涵

2017年10月，时任副总理汪洋撰文指出:“自由港是设在一国(地区)境内关外，货物资金人员进出自由，绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。”这样定义表明了自贸港固有的“境内关外”“四大自由”“最高开放水平”的经济属性。

(1)“境内关外”。“特殊综合保税区”主要以划定区域、物理围网的方式实现，其本质属性是“境内关外”的自贸港。进入自贸港区内的货物与服务贸易、制造与加工业务、运输仓储和拆装、金融交易等均以保税的方式进行。相关商务人员通过落地签证管理的形式实现进出自由。

(2)“四大自由”。货物、服务、金融、人员自由流动是自由贸易港的本质特征。换言之，自由贸易港应当是“开放程度最高”的实现模式，是要素报酬最大化的区域经济组织模式与制度形态。作为“经济飞地”的自由贸易港应同时具备自由贸易、自由投资、自由金融和自由运输这四大功能。

(3)“五不”机制。一是从港口的货物功能来说，转关货物不报关；二是转口货物不报检；三是转口货物价值量不统计，但是物理量和吞吐量要统计；四是“不税”，即自由贸易港实施同国内其他地区不同的竞争性的税收与制度安排，包括免征关税及进口环节增值税，区内的法人进行交易时免征增值税；五是“不核销”，即不设外汇管制。

但事实上，世界主要的自由贸易港并不存在绝对化的“五不”。所谓转关货物不报关，是指货物“转口”“转运”部分免予报关，而对经过自由贸易港内加工，或利用本地包括境内、关内原材料、半成品生产贸易的货物，仍然必须报关。所谓转口货物不统计，是指监管部门免予统计，而统计部门仍然需要统计备案当年度的转口货物量和价值。又如不报检，是对于烟酒、甲醇、枪支弹药之外的货品而言。此外不课税，也包括了香港曾经课征特定货品(如化妆品)的消费税、新加坡扣除一定免征数额(30万元)后必须缴纳的企业与个人所得税等。

3.我国“特殊综合保税区”的创新内涵

从《总体方案》的文本分析，上海自贸新片区超越了一般意义上的自贸港范畴，“特殊综合保税区”被赋予一些重要的创新内涵，体现为通常所说的“5＋1＋2”。其中，“5大自由”除货物、服务、金融、人员自由流动外，还包含了信息自由流动；“1”则是指有效监管下的数据移动自由；“2”乃是指实施国家安全管理与信用分级管理。“5＋1＋2”的监管体制既体现了国际通行的自贸港的管理规则或惯例，也反映了科技革命与产业技术发展前沿的要求，同时也兼顾了中国国情的特殊性。

(二)“特殊经济功能区”
“特殊经济功能区”或称“自由经济区”，是自贸港区的延伸区。延伸区覆盖自贸区除物理围网区外的其余区域，其本质上属于“海关特殊监管区”。在本区域内施行的主要是自贸区海关监管下，以“单一窗口”措施为主的贸易便利化、以“负面清单＋准入前国民待遇”为基础的投资便利化、以政府职能转变和“放管服”为内涵的事中事后监管、以离岸金融与外包业务为引领的服务业开放，以及以地方立法权为支撑的法制化建设。相对于以境内关外、差异化制度和政策创新试验为本质特征的“特殊综合保税区”而言，“特殊经济功能区”是一个境内关内、大部分制度和政策创新成果均可为其余自贸试验区复制、推广的海关特殊监管区，也是介于自贸港区与内陆其他地区之间的制度和政策缓冲区。

三、差异化试验下自贸区产业升级的动能塑造
围绕“特殊经济功能区”与“特殊综合保税区”开展“差异化试验”的制度创新，自贸区必须加快建设深层次、广领域和大力度对外开放的产业经济体系，通过以下六个层面塑造产业升级新动能。

(一)改造传统产业形成新动能
临港自贸区以发展装备制造业基地为核心，一直聚焦改造提升传统产能，形成新能源装备、船舶关键件、海洋工程装备、汽车整车及零部件、大型物流及工程机械、民用航空设备及关键零部件和节能环保等制造产业为主的产业结构。一方面，对上海电气等传统企业加强技术改造与技术创新，打造“上海智造”品牌和以高端装备制造为核心的先进制造战略高地；另一方面，通过引进中船动力研究院、中船瓦锡兰发动机、中车水下机器人、科大讯飞人工智能等重大产业项目，重塑产业链、价值链、创新链，激发区域创新活力、发展潜力和转型动力。临港自贸区电动汽车行业在原有每年200亿元产值基础上，积极开发氢能源汽车，并引进全国第一家独资特斯拉上海超级工厂。同时自贸区还成功完成第一台商用发动机核心机装配业务，改变集成电路行业300mm硅片完全依赖进口的局面；另外，积极发展生产性服务业，提升服务业与制造业融合进程，加快传统产业优化升级，形成支撑产业发展的新动能。

(二)发展新兴产业培育新动能
目前临港新区新兴产业发展迅速，互联网工厂、个性化定制等新业态、新模式不断涌现，但总体体量较小，对经济增长所起带动作用尚存不足，需要以新技术、新产业、新业态、新模式为核心，以知识、技术、信息、数据等新生产要素为支撑，以新一代信息技术、跨境电商、离岸业务、新能源新材料、现代海洋、医疗健康为重点，发挥新型贸易、投资、研发、产业、服务等新经济形态引领创造作用，推动“互联网＋”、大数据、人工智能等与实体经济深度融合，提升制造业服务化水平，打造战略性新兴产业集群与生产性服务业集聚区，吸引跨国公司地区总部或者功能总部入驻。自贸区出台支持人工智能技术与相关产业深入融合、推动新产业新业态发展的具体奖励措施，并对引领产业发展或颠覆性突破项目给予资金支持(最高2000万元，特别重大项目可以连续支持3年)。金融机构按照市场化原则为临港自贸区内企业开展新型国际贸易提供高效便利金融服务，支持新型国际贸易发展，拓展跨境金融服务功能，加快发展飞机、船舶等融资租赁业务，鼓励发展环境污染责任保险等绿色金融业务。

(三)深化改革激发新动能
临港自贸区进一步创新要素市场配置机制。实施人员从业自由，放宽现代服务业高端人才从业限制，实施12项国内科技创新人才引进新政，在居住证积分、缩短“居转户”年限和紧缺急需人才直接落户三个政策实现突破创新，加大对紧缺急需技能人才的扶持力度；实施具有国际竞争力的税收制度，对产业关键领域的核心环节，实施特定情况下减按15%的税率征收企业所得税，对境外人才个税税负差额进行补贴；构建最便利的国际营商环境，以一体化信息管理服务平台为核心的风险防控体系，运用人工智能、区块链、5G、大数据先进技术手段，聚焦“重点领域监管”“特殊领域监管”，推进各类数据互联互通共享与监管互动机制，聚焦跨境资金流动、跨境数据流动等重点风险领域加强信息化管理。

(四)创新驱动增强新动能
一是吸引高端创新型企业的创新前沿，针对集成电路、人工智能、生物医药与航空航天四大主导产业研发设计，针对性出台一系列多层次、全方位的科技创新补助政策。对承担并完成核心技术突破任务的单位给予50%研发费用资助，其中集成电路行业按照实际发生额的50%给予电子设计自动化软件(EDA)购买年度资助(最高200万元)和EDA研发费用资助(最高3000万元)，对高端芯片研发按照实际支付费用的50%给予IP购买年度资助(最高800万元)，对开展工程样片测试验证及相关认证单位按照实际发生费用的50%给予年度资助(最高不超过200万元)，对适用多项目晶圆流片(MPW)进行研发企业按照直接费用给予年度资助(最高300万元)，对首次完成全掩膜工程产品流片企业给予流片企业费用最高50%的年度资助(最高2000万元)，对销售自主研发设计的芯片，或自主研发生产的集成电路关键核心设备和材料的企业，按照销售金额一定比例给予奖励(单款芯片产品年度奖励不超过500万元，设备和材料一次性奖励最高1000万元)。二是在人工智能领域，对应用到5G等信息设备进行研发生产的，对信息运营服务费用给予10%比例、最高10万元年度补贴，对重点领域创新资源库、产教融合项目、人工智能领域顶级活动提供奖励或者补贴。支持建设研发外包与服务中心，按实际服务额给予10%资助(最高500万元)。三是在生物医药领域，对取得新药临床、药品生产和上市批件许可的，每项批件/许可最高给予300万元资助，已上市药品再开发新增适应证的最高资助200万元(同一企业年度最高1000万元)，支持建设研发外包与服务中心，按实际服务额给予10%资助(最高500万元)。四是在航空航天领域，也采取了相应的政策激励核心技术和产品攻关。

(五)扩大开放挖潜新动能
为践行习近平总书记“五个重要”讲话精神，为上海强化全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领、开放枢纽门户等四大功能提供助力，加快上海从单纯的转口贸易、来料加工的加工港口转变成为以离岸贸易与金融为核心的综合功能港，临港自贸区以重点产业为支撑带动长三角新一轮改革开放，力求更好地激发市场主体参与国际市场的活力。积极发挥“一带一路”桥头堡作用，构建对外投融资中心，通过双向FDI及贸易与投资相互促进发展，不仅能够解决沿线国家和地区面临的全球价值链“中低端锁定”风险，也能够有效发挥沿线国家和地区的资源禀赋和产业结构差异化优势，通过实施产能合作、自贸协定等，带动铁路、电力和通信等优势行业的相关技术和标准“走出去”，提升企业的全球资源配置能力，推动产业跨境转移与优化升级。

临港自贸区在构建对外开放高地方面，加紧实施投资经营、货物进出、资金流动、运输开放、人员执业、信息联通六大开放政策，提升营商环境。具体情况体现在如下六个方面:(1)投资自由。重点产业领域加大开放力度，通过商事主体登记确认制、完善民商事争议解决机制等保障投资经营，实施具有国际竞争力的税收制度和全面风险管理制度。(2)贸易自由。鼓励洋山特殊综合保税区、新型国际贸易、跨境电商、服务贸易发展，在试验区内统筹统一各类账户，使得账户能够统筹进行管理，账户内可以自由兑换，极大方便市场主体。(3)资金自由。支持开展跨境金融活动，试点自由贸易账户本外币一体化，支持境外投资者设立金融机构。自贸区探索自由贸易账户本外币一体化功能试点，探索自贸区内资本自由流入流出和自由兑换为区内企业和非居民提供跨境发债、跨境投资并购和跨境资金集中运营等跨境金融服务，支持符合条件的金融机构开展跨境证券投资、跨境保险资产管理业务。(4)运输自由。提升拓展全球枢纽港功能，支持国际船舶登记、起运港退税、国际航运服务进一步扩大开放。临港自贸区将实施高度开放的国际运输管理，提升拓展全球枢纽港功能和建设高能级全球航运枢纽，这将极大完善上海国际航运中心的建设。(5)从业自由。通过特殊的人才引进机制，建设成为高端人才的重要汇聚地，有利于支撑上海国际科创中心建设。(6)信息自由。推动数据资源开放共享与信息便捷联通，加强互联网基础设施建设，促进跨境数据安全流动，加强知识产权和数据保护，率先探索建设全球数据港。

(六)产业政策创新集聚新动能
临港自贸区对标CPTPP、USMCA等国际最高水平贸易协定和新加坡、中国香港、迪拜、日本等国际高水平自贸园区，构建最前沿的制度创新体系，制度创新打造特殊经济功能区“上海样本”。自贸区发布“1＋4”产业政策，包含支持先进制造业、战略性新兴产业和科创融合在内的16项核心支持政策，重点支持新一代信息技术、高端装备制造、智能网联汽车、新材料、新能源、节能环保等战略性新兴产业领域的重大项目，集聚发展集成电路、人工智能、生物医药和航空航天四大重点产业共40条支持措施。产业政策优惠幅度大、涵盖环节广，支持性措施涉及企业落户、采购、研发、销售、资质认证、并购重组、外部环境建设、人才发展等多个环节，体现出专业化、全方位与精准化的产业规划，积极发挥引领作用。

临港自贸区制定的促进产业发展若干整体性政策，涉及关键核心技术与产品突破、产业能力建设与提升、自主创新能力与产业创新环境建设等四个层面。其中，在关键核心技术与产品突破支持方面，涉及关键核心技术研发项目、重大技术装备或核心部件、区内非关联研发、制造产品及服务采购年度补贴；在产业能力建设及提升领域，包括战略新兴产业项目、企业智能化、技改项目、企业节能减排补贴和特殊重大项目建设支持；在自主创新能力建设方面，包括高新技术企业认定奖励、科技“小巨人”补助、主导或参与国际国内标准制定奖励和知识产权示范企业或优势企业认定奖励；在产业创新环境建设领域，则包括了功能性平台、研发机构等创新载体、行业协会联盟建设和创新资源集聚及创新创业活动支持(孵化器与创新创业大赛支持)。

四、“特殊综合保税区”的重点突破领域与路径
(一)确立“境内关外”的地位
目前，国家或者地方层面立法没有明确赋予任何自贸试验区或者片区“境内关外”法律地位。只有明确了“境内关外”地位，临港自贸区才能够进一步缓解复杂海关监管和税负较高的约束，最大限度提升贸易投资便利化水平，释放贸易自由、投资自由、资金自由、运输自由、人员流动自由等方面潜力。

(二)允许更多形式和更大范围的自由贸易
贸易有多种形式，离岸贸易和转口贸易是其中的两种。自贸区自由贸易不应局限于一般贸易、加工贸易这样的直接贸易形式，也应允许自由离岸贸易和转口贸易，以更好地实现贸易自由和运输自由，并促进投资自由、资金自由和人员流动自由。

(三)进一步提升贸易便利化水平
简化海关监管可以考虑以下几种途径:第一种是在区内不设置海关机构，只保留简易的报关通关程序；第二种是淡化海关与自贸区之间的监管和被监管关系，转为强调服务和合作关系；第三种是减少监管的量，可以将“监管货物”改为“监管企业仓库(可以是虚拟仓库)”，并设置一定的比例进行抽查；第四种是在监管中引入新技术和促进数据共享。

(四)塑造有国际竞争力的税收政策
临港自贸区实施具有国际竞争力的税收制度和政策是我国自贸区的重大突破，“区内符合条件的从事集成电路、人工智能、生物医药、民用航空等关键领域核心环节生产研发的企业，自设立之日起5年内减按15%的税率征收企业所得税”。如果放在国际范围内比较的话，自贸区还有大幅度提高的减税和提升纳税便利化的空间。

(五)拓展FT账户功能
通过对FT账户功能的拓展，进一步提升投资自由化水平，更大程度实现经常项下的资本自由流动。FT账户是上海自贸区金融改革的核心，一线基本放开，可以办理经常项下和直接投资项下的跨境资金结算；二线连通境内账户，有限渗透。但是在实际操作中，一线和二线的外汇管理往往更严格。未来，需要进一步拓展FT账户投资功能，简化资金划转，个人账户也可以适时开通。

(六)探索开放资本账户
自贸区定位包括在岸业务与离岸业务的双向连通，因而需要探索开放资本账户，例如，启动境内个人QDII2渠道、加大资本账户双向投资范围和渠道、允许企业境外母(子)公司境内发行人民币债券、支持民营资本进入金融业等，推动实现上海全球资源配置功能和开放枢纽门户功能。同时搭建金融要素国际交易平台，吸引国际资本集聚，推动形成国际化金融市场。

参考文献

[1]国务院关于在中国(海南)自由贸易试验区暂时调整实施有关行政法规规定的通知(国函〔2020〕88号)[EB/OL].(2020-06-28)[2020-09-10].http://www.gov.cn/zhengce/content/2020-06/28/content_5522324.htm.

[2]黄建忠，文娟.探索建设自由贸易港蓝皮书2017[M].北京:中国经济出版社，2018.

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[4]中共中央，国务院.海南自由贸易港建设总体方案[EB/OL].(2020-06-01)[2020-09-10].http://www.gov.cn/zhengce/2020-06/01/content_5516608.htm.

Research on Innovation of China’s Pilot Free Trade Zone under the Differentiation Test—Take Lingang New District as an Example

HUANG Jianzhong① WU Xia②
(①Shanghai University of International Business and Economics；②Shanghai University of Finance and Economics)

Abstract:China’s pilot free trade zone is entering the accelerated upgrading stage of“differentiation test”.Taking the new port area of Shanghai Free Trade Zone as an example，combined with the Overall Plan for the New Lingang Area of the China(Shanghai)Pilot Free Trade Zone and international experience，this paper systematically expounds the basic requirements of“differentiation test”，preliminarily discusses the differences and relations between“special comprehensive bonded zone”and“special economic function zone”，and puts forward the energy shaping of industrial upgrading by transforming traditional industries，developing emerging industries，deepening reform，innovation driven，expanding opening up and system innovation.It also puts forward the key system breakthrough areas and realization paths of“special comprehensive bonded zone”corresponding to the shaping of industrial upgrading kinetic energy，including the establishment of institutions“inside and outside the region”，providing more forms and scales of free trade，further improving the level of trade facilitation，formulating accounting policies with international competition，expanding FT account functions，and exploring opening up capital accounts.

Keywords:pilot free trade zone；differentiation test；special comprehensive bonded zone；special economic functional zone