新冠肺炎疫情对我国稳外资的影响及对策建议

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新冠肺炎疫情对我国稳外资的影响及对策建议
聂平香 邹建生
内容摘要：新冠肺炎疫情在我国的暴发以及在全球蔓延，叠加中美贸易摩擦对我国新增外资及存量外资产生了较大负面影响，尤其是对短期外资、服务业外资以及中西部地区外资冲击力度更大。为了更好地实现“稳存量、促增量”，我国政府需要在短期内快速出台财税金融等支持措施，建立一对一服务机制，帮助外资企业尽早复工复产；中长期需要着眼于不断巩固并培育外资竞争综合优势，引导高质量外资进入。加快扩大市场准入及制度型开放，积极引导服务业外资进入；进一步巩固外资综合优势并培育外资竞争新优势，提高对制造业外资的吸引力；不断创新体制机制，保持核心开放平台外资稳定增长；面向高质量外资引进面临的痛点和堵点，有针对性地完善营商环境。
关 键 词：新冠肺炎疫情 外资 开放 营商环境
新冠肺炎疫情(以下简称疫情)自2019年12月在武汉发现以来，快速在全国及全球蔓延，对我国经济社会发展以及全球经济都造成了严重冲击，也势必对我国“稳存量、促增量”的外资工作带来较大挑战。
一、疫情对稳外资的影响机制
我国政府通过封城、封锁交通要道等措施阻断或减少人员流动以控制疫情的快速传播，对国内企业生产经营活动造成重创，引发我国宏观经济增速下降，并波及世界经济。而在我国国内疫情得到基本控制时，疫情又开始在世界范围内蔓延，对全球经济增长造成直接打压，影响我国经济恢复，全球供应链断裂风险进一步加剧，进而对我国新增外资和存量外资产生明显的负面影响。
(一)内外部风险共振，短期内对我国新增外资形成打压
1.疫情导致世界经济衰退及全球直接投资疲软，制约了跨国公司对华投资
近年来，世界经济一直处于危机后的深度调整期，增长乏力。2020年疫情在全球范围内快速蔓延，将进一步重创世界经济增长。经济合作与发展组织(OECD)2020年3月2日发布的最新报告预计：2020年全球经济增长率可能降至1.5%，是病毒暴发前预计的一半，将创十年来的最低增速。根据世界货币基金组织(IMF)的定义，增速低于2.5%，全球经济就进入衰退。从目前形势看，2020年全球经济陷入衰退是大概率事件，短期内疫情对全球经济的冲击可能大于2008年金融危机。中国欧盟商会发布的2019年企业商业信心调查显示，欧盟企业认为中国经济放缓以及全球经济放缓是对其未来在华经营的前两大挑战。而世界经济增长乏力直接引发了全球直接投资的疲软，2015—2019年全球直接投资规模持续下滑，从2.03万亿美元降为1.39万亿美元。疫情暴发让多数跨国企业选择减少资本支出并推迟新投资，全球外国直接投资(FDI)将进一步下降。联合国贸发会议发布的报告最新预测，2020年全球FDI将下降30%～40%，仅为2007年的45%左右。为吸引全球投资支撑本国经济复苏，世界主要国家将进一步加大在引资领域的竞争，我国稳外资将面临更严峻的全球投资大环境。
2.中美贸易摩擦以及疫情形成的风险共振容易引发跨国公司对华投资悲观预期
首先，中美摩擦及疫情全球蔓延导致我国企业(包括外资企业)外部贸易环境恶化，对大部分出口导向型外资企业对华投资造成重大打压。新中国成立70年以来，我国成为世界第二大经济体、货物贸易第一大国、外资流入第二大国。随着中国在世界上的影响力及话语权不断提升，“中国威胁论”一再出现，欧美等主要国家加大了对我国的全面防范及打压，尤其是中美贸易摩擦以来，我国出口面临的外部环境不断恶化，其中低附加值产品出口为主的外资企业遭受冲击最为严重。同时，疫情的全球蔓延导致全球流动性受阻，外需市场明显萎缩，除疫情防控等特定领域外，我国出口导向型外资企业面临的环境将进一步恶化。
其次，疫情引发的中国增速下滑以及消费的疲软内需直接打压市场型外资企业对华投资。随着我国进入新常态，结构性、体制性、周期性问题相互交织，经济下行压力不断加大。2019年中国经济增速不断放缓，第三和第四季度GDP增速下降到历史性新低的6.0%；受疫情影响，2020年将进一步下滑。路透社对全球经济分析师的调查显示，第一季度中国经济将下滑至4.5%，全年为5.5%；OECD预测中国经济增速将降至5%以下，再创历史新低。对市场型外资企业来说，中国宏观经济的稳定增长以及巨大的国内市场和消费能力是吸引其在华投资的最核心因素。因此，疫情引发中国经济增速放缓会导致这类跨国公司在短期内延迟、减少甚至取消对华投资。
(二)中国作为全球制造中心，疫情导致的全球供应链断裂风险以及不断强化的保护主义，容易引发中长期存量外资对外转移风险
目前，中国是世界上120多个国家的最大贸易伙伴。世界银行发展指数2017年数据显示，中国工业增加值占全球23.9%；世界银行和联合国贸发会议联合发布的“世界综合贸易解决方案”数据也表明，全球近200个经济体从中国进口的商品中中间品占比平均达到21.7%(中位数)，中国已经成为全球供应链网络的中心。疫情在我国的集中发生导致国内生产秩序严重破坏，引发全球供应链断裂风险,而疫情向全球扩散对东亚、欧洲、北美世界三大生产网络造成严重冲击，全球供应链断裂风险进一步加剧。如由于中国的电装零部件供应停滞，韩国现代汽车在韩国国内3家工厂出现停工。当然短期内，由于其他国家疫情形势严重，跨国公司会推迟调整在华供应链，短期内对我国存量外资对外转移形成制约，但是从中长期看，我国存量外资还是存在较大对外转移风险。一方面，中美贸易摩擦本就触发了在华跨国公司将供应链向外转移趋势。2019年上海美国商会对其会员调查显示，18.3%的会员考虑将中国从供应链中移除；中国欧盟商会的调查显示，6%的会员企业已经或打算将相关生产线迁出中国。另一方面，疫情发生从两个层面可能加速存量外资对外转移。第一个层面是跨国公司意识到防范供应链断裂风险的重要性。为了防止再出现供应链过度依赖我国等特定区域问题，跨国公司很有可能继续将在中国的供应链部分核心环节或者产能转移至东南亚、南美、北美等地区，从而进一步引发我国存量外资企业向外转移风险。第二个层面是疫情可能强化发达国家对华贸易投资保护主义。疫情凸显了全球在电子信息、汽车、能源和医药等诸多行业领域高度依赖“世界工厂”中国的供应链，容易进一步激发和强化美欧等发达经济体对华贸易投资保护主义。为了减少供应链上过度依赖中国，在疫情控制后主要发达经济体可能进一步出台政策引导制造业回流，从而引发我国存量外资进一步外移。
二、疫情对稳外资的影响分析
疫情由于对不同时期经济的破坏程度、对不同行业以及区域的影响存在差异，导致对不同类型外资的影响各异。
(一)对不同时期稳外资的影响：对短期冲击大，但不会改变中长期向好趋势
1.短期内我国利用外资将出现较大的负面影响
由于我国疫情集中暴发在2020年第一季度，目前我国大部分地区恢复了正常的生产经营，因此国内疫情对我国的负面影响，第一季度最严重，但疫情全球蔓延又对我国经济恢复造成很大不确定性。从利用外资情况看，2020年第一季度大部分在华外资企业投资生产经营面临重大打击，全球需求下滑又打压了大部分跨国公司在华投资计划，考虑投资和消费的滞后性，短期内即前三季度我国稳外资形势应比较严峻，这可从2003年非典对我国外资的影响实践中看出。2003年年初非典集中发生在广东局部地区时，对全国利用外资未造成明显影响。如图1所示，2013年我国第一季度实际外资保持了56.71%(美元增幅，下同)的高增幅，2003年4-6月非典向全国蔓延，利用外资影响显现，4月增幅回落为37.24%，5月为39.47%，6月为2.48%，7月下降18.84%，8月下降28.28%，9月下降28.81%，10月下降36.02%，11月下降38.97%，12月增长11.71%，2003年全年实际利用外资仅增长1.44%，比2002年下降近10个百分点。而新冠疫情比2003年非典暴发严重程度和波及范围都大得多，对国内宏观经济负面影响更为严重。此外，2003年非典时期我国经济处于上升期、全球经济稳定增长，为非典结束经济反弹增长提供了很好的条件；而此次疫情发生时，我国经济处于下行期，疫情的全球扩散给经济恢复带来更大挑战，因此稳外资压力很大。如图2所示,尽管2020年1月我国利用外资保持了4%(人民币增幅，下同)的增长，基本延续了上年小幅增长态势，但2月下降25.6%，疫情对外资的负面影响开始显现，2020年前三季度我国实际利用外资很大可能呈现负增长，第四季度在全球疫情得到基本控制以及我国中央及地方政府稳外资措施的支撑下，外资可能呈现一定程度的反弹，预计全年实际外资增长波动幅度应在-15%到5%之间。
2.疫情不会改变稳外资中长期向好趋势，甚至有转危为机的可能
中长期看，稳外资取决于我国利用外资的综合优势，包括我国稳定的宏观经济增长、完备的产业基础、性价比高的产业工人、庞大的科研人才、四通八达的软硬件基础设施以及巨大的国内消费市场等。而这些优势并未因疫情出现而呈现量的减少或质的降低，相反因为疫情的发生，我国重新审视政府公共治理和公共服务能力的不足，围绕“放管服”，进一步简化及优化政府审批程序，加大一对一的服务，提高政府服务效率；针对疫情暴露出来的国内制造能力、服务供给的不足以及派生的新业态和新模式，不断放开市场准入，完善营商环境，为中长期稳外资增长提供了更好条件。
(二)对不同行业稳外资的影响：对服务领域冲击强于制造业，但不同行业影响呈现分化
1.对服务业利用外资冲击最为直接和明显，但不同行业面临的挑战和机遇不同
由于此次疫情对第三产业的冲击程度明显大于第一和第二产业，尤其是与旅游和春节消费相关的行业，包括交通运输、物流、餐饮、酒店、零售批发、房地产以及线下的文化娱乐、教育培训等。而我国外资产业构成中，服务业外资超过70%，制造业外资低于30%。从具体服务业外资行业结构看，房地产是第一大领域，占比超过20%，批发零售、交通运输、住宿及餐饮等传统服务以及租赁和商务服务、信息软件服务、金融等现代服务是重点领域。疫情发生对房地产、交通运输、批发零售、住宿餐饮等传统领域外资企业短期负面影响最为明显；对现代服务领域外资冲击较小。此外，疫情发生也给部分服务领域利用外资带来新机遇：一是疫情中暴露出来我国处于短板的服务领域，如医疗健康、研发(包括医疗研发)、信息服务、公共服务和公共治理等；二是避免人员密集接触的数字服务领域以及新技术带来的新业态和新模式，如线上文化娱乐、线上购物、线上教育培训等。
2.短期对制造领域利用外资冲击较小，但应密切关注供应链断裂引发的中长期冲击
此次疫情中服务业首当其冲受到冲击，但由于复工复产的延迟以及服务业停摆引发成本的上升，最终也将波及制造业，对制造业外资造成一定的负面影响。当然，与服务业利用外资相同的是，疫情也给我国部分制造业利用外资带来新机遇，尤其是在我国基本控制疫情而全球形势严峻的背景下，短期内与医药相关的制造领域、电力、智能制造等将呈现快速增长。但是由于疫情暴发引发跨国公司供应链断裂风险加剧以及可能出现的更强贸易投资保护主义。因此，需要密切关注并防范中长期内跨国公司逐步将在华制造能力或生产线大规模向外转移的风险。

图1 2003年外资增速变化
资料来源：商务部外资统计。

图2 2020年外资增速预测
资料来源：1-2月数据来自商务部外资统计，其余数据由作者预测。
(三)对不同区域稳外资的影响：中西部压力明显大于东部沿海地区
1.中西部地区利用外资冲击较大
本次疫情国内首先在武汉暴发，最为严重和集中的也是以武汉为主的湖北省，其次是河南、湖南、广东和浙江，江西、安徽、四川、重庆、江苏、山东处于第三梯度。从2018年实际外资规模省市排名看，中部地区湖北第一，江西、河南、安徽、山西、湖南紧随其后，六省占中部外资份额为91.33%，其中湖北比重为23.98%；重庆和四川在西部利用外资中处于绝对主导地位，占当年区域外资总额的63.84%。而这些中西部利用外资重点省市也是受本次疫情影响的主要省市。同时，受中美贸易摩擦影响，我国积极引导劳动密集型外资企业从东部沿海地区优先转向中西部地区，减缓向外转移力度和规模。但疫情暴发极大地影响了中西部主要省市经济增长，对中西部地区新增外资形成重创，也对沿海地区外资向中西部转移产生较大负面影响。
2.东部沿海地区利用外资冲击较小
从2018年东部地区外资排名看，江苏、广东、北京、上海、浙江及山东处于前六位，合计比重高达88.87%。本次疫情尽管对东部的广东、浙江、江苏、山东影响较为严重，但相比中西部地区，沿海省市地方财政雄厚，复工复产措施出台及时给力，对本地经济的影响相对有限，因此对当地利用外资的冲击较小。
三、对策建议
由于疫情对稳外资短期和中长期的影响不同，政府需要采取的措施也存在明显差异，短期内是帮助外资企业尽早复工复产，降低供应链断裂带来的风险；中长期更需要着眼于不断巩固并培育外资竞争综合优势，引导高质量外资进入。
(一)短期补救措施
疫情发生以来，从中央到地方政府都积极行动起来，快速出台稳外资政策措施，细化外资企业服务，尽最大可能减少外资企业的负面影响，稳定利用外资规模。
1.加大财税金融等各类政策支持力度
国家各部委及时出台大量支持政策，如人民银行对疫情防控重点保障企业安排了低利率专项再贷款，中央财政在优惠利率基础上再贴息50%；市场监管局出台减免技术服务收费，延长行政许可期限等支持复工复产措施；发改委降低企业用电成本，并对化肥等涉及农生行业给予更优惠供气价格；人社部出台阶段性减免社会保险措施；税务总局明确纳税期限可进行延期等。商务部针对稳外资明确发文《推广山东省加快外商投资企业复工复产推进外资投资若干措施》《关于积极应对新冠肺炎疫情加强外资企业服务和招商引资工作的通知》《关于应对新冠肺炎疫情做好稳外贸稳外资促消费工作的通知》。地方政府积极响应出台各类支持政策，包括帮助或协助外资企业采购复工复产所需的防疫物资；协调提供餐饮服务；帮助企业员工返岗；协助解决企业用工难题；保障生产物资运输；减免企业相关税费，在一定期限内减免企业物业租金、减免港口堆场费、减免城镇土地使用税、房产税、延期缴纳社会保险；加大金融支持，对于符合授信条件但暂时经营困难的企业实施“一企一策”，不抽贷、断贷、压贷，给予延期还贷、展期续贷、降低利率、减免预期利息；加大地方财政支持，对生产防疫物资企业技术改造投资给予资金支持，设立相关产业资金重点支持疫情影响严重的中小微企业等。
2.建立一对一服务机制，对外资企业实施精准化服务
切实了解外资企业因疫情引发的投资、建设、生产、经营等过程中的实际困难，落实好中央以及地方出台的支持企业复工复产各类措施，建立一对一服务机制，“一企一议”“一事一议”，加大政府服务力度，支持企业共渡难关。对于有增资扩产需求的外资企业，开通绿色通道，加快审批流程，帮助企业尽快扩产、投产。加强部门间协调联动，通过“在线受理”或委托代办等方式，对疫情防控期间企业注册设立、行政审批、公共服务或政策兑现实行专业化、精准化的“不见面”服务。
(二)中长期政策建议
由于我国经济发展进入全面建成小康新阶段，转向高质量发展，我国利用外资也进入支撑经济高质量发展的新阶段。因此，中长期看，我国稳外资不仅需要保持外资规模的稳定增长，更需要不断提升利用外资的质量和综合效益，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。
1.加快扩大市场准入及制度型开放，积极引导服务业外资进入
服务业是我国中长期利用外资的主导和核心领域，也是我国对外开放的难点和焦点领域，目前开放面临的最主要问题是市场准入限制多以及制度型开放障碍。因此，中长期为了稳定服务业利用外资，要更好地引导现代服务业外资企业进入，提升服务业利用外资水平。
首先，较大程度提高两类服务领域市场准入水平。针对开放诉求大但我国开放水平较低的医疗、金融、电信、教育、文化娱乐等领域，应进一步加快开放进度和开放力度；同时围绕大数据、物联网、区块链等新技术衍生出来的服务新业态、新模式以及由疫情带来发展新机遇的数字服务领域如线上消费、线上娱乐、线上教育等，也需进一步加大市场准入，积极引导全球范围内新兴服务及数字服务领域跨国公司共同参与我国高质量经济建设。
其次，大幅提升我国制度型开放水平以破除我国服务领域开放大量存在的玻璃门、弹簧门，最大限度与国际规则接轨。以我国新外商投资法的出台和实施为契机，全面梳理我国服务行业法律法规及规章制度，对于完全对外开放的行业和领域，需要按照国际惯例和国际规则修订法律法规，完善行业管理制度；对于较为敏感的、开放谨慎的行业和领域，在确保风险可控的条件下，主动对标找差，对照国际高标准，推动行业的规则安排和制度设计尽量与国际接轨。同时，对境内外人员一视同仁，符合我国要求的教育背景及相关条件的，允许境外人员参加我国各类职业资格考试并开展执业。行业标准制定方面，有国际标准的采用国际标准，没有行业标准的，尽量采用国际通用标准。
2.进一步巩固外资综合优势并培育外资竞争新优势，提高对制造业外资的吸引力
在国内外引资环境压力巨大的情况下，我国还能对跨国制造业企业保持较大吸引力的原因在于引资综合优势明显。为了防止存量制造业外资向外转移，以及吸引更多高质量的技术先进型跨国公司到华投资，我国需要进一步巩固现有外资综合优势并积极培育外资新优势，以增强跨国公司在华产业黏性，包括支持国内工业企业转型升级，进一步减轻制造企业税费成本，加大产业工人的培训及培养，进一步完善国内软硬件技术设施，为跨国企业在华创新及研发提供更好环境等。
3.不断创新体制机制，保持核心开放平台外资稳定增长
2013年来陆续设立的18个自贸试验区以及海南自贸港是我国新时期对外开放新高地。商务部数据显示，2019年1-10月，原有的12家自贸试验区(不包括2019年新设立的6家)以不到全国4%的国土面积，实现了全国14.4%份额的外商投资。而改革开放以来设立的各类国家级及省级开发区一直是地方招商引资的重要平台和载体，219家国家级经开区利用外资占全国的近1/5。因此,中长期我国稳外资也需要依赖这些核心开放平台利用外资的稳定增长。
首先，在疫情控制后，尽快颁布海南自贸港方案，推动第一个中国特色自贸港加快建设，同时着手其他自贸港方案研究，全面对接国际高标准的经贸规则，释放未来中长期更大改革开放红利。
其次，按照十九大报告明确的赋予自贸试验区更大改革开放自主权，进一步推动其制度创新。建议国家相关部委将涉及政府职能转变、投资贸易自由化、金融创新等通行改革开放措施都直接赋予所有自贸试验区，不需要地方政府根据总体方案明确的试点任务一项一项争取，节约行政成本。同时，围绕主导产业发展赋予每个自贸试验区一到两个服务领域的全面开放措施，相关部委全力支持其制度创新。此外，针对我国面临较大压力的规则制度，如数字贸易规则、国有企业规则、知识产权规则等加大在特定自贸试验区进行试验试点。
最后，全面促进国家级经开区创新发展。进一步凸显国家级经开区外向型经济发展功能，将其外向型经济作为考核地方政府的重要指标；允许综合排名靠前的国家级经开区率先复制推广自贸试验区各项制度创新改革措施；进一步促进国际级经开区加强国际合作，鼓励建设国家级高水平的国际合作产业园等。
4.面向高质量外资引进面临的痛点和堵点，有针对性地完善我国营商环境
提高监管环境透明度以及公平性、享受内资企业平等待遇、技术转让、知识产权、合法权益保护等问题一直是外商投资对我国投资环境的迫切诉求，也是未来我国吸引高质量外资的主要障碍。因此，下一步我国政府应围绕外资企业最为关切的问题不断优化营商环境。
首先，加大“放管服”改革，建立更加透明、稳定及可预期的政府监管环境，极大地提高政府服务的效率和能力。各级政府要从根本上树立企业优先、企业为主的意识，真正做到从管企业到服务企业，以服务企业和管控风险为出发点来优化、简化或取消政府审批的各类程序和流程；各级政府在行政过程中应严格落实将国家规定支持企业发展的各项政策平等适用于外资企业，包括政府补贴、税收优惠、融资、标准制定、政府采购等方面；政府应进一步完善法律法规，明确法律法规具体规定，减少兜底条款，加大对地方行政人员法律法规培训，降低执法的自由裁量权，确保法律法规在不同地方解释和执行的一致性等。
其次，进一步加大知识产权保护力度。高质量经济发展必然要求更多高新技术外资企业进入，而这类跨国公司将更加注重知识产权保护，因此，中长期提升国内知识产权保护水平对引进高质量外资尤为重要。一方面我国需要对标欧美日等发达国家高标准知识产权保护规定，进一步提高国内知识产权保护范围和标准，如加大对地理标识和驰名商标的保护、延长对著作及生物技术的保护期限等。另一方面是知识产权执法力度的大幅改善，包括加大民事损害赔偿以及降低刑事处罚标准，尤其是在商业秘密、娱乐游戏、网络等对外资企业侵权较多的领域。
最后，改善网络环境。我国要成为国际化的创新和研发中心，在保证意识形态安全的前提下，还需进一步提高国内网络与国际的及时高效连接。一方面我国政府需要不断优化网络速度，减少对境外网站的屏蔽。另一方面，进一步完善网络安全法，通过完善配套措施或出台实施细则，实现跨境数据的有限或完全自由流动，降低跨国公司在华投资成本以及可能带来的安全隐患。
参考文献
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Impact of COVID-19 on China’s FDI and the Countermeasure Proposal
NIE Pingxiang① ZOU Jiansheng②
( ① Chinese Academy of International Trade and Economic Cooperation;② Jiangxi Tourism & Commerce Vocational College)
Abstract:The outbreak of COVID-19 in China and its spread all over the world, coupled with China-US trade friction，have a great negative impact on China’s new and stock FDI, especially for short term FDI, FDI in service sector and FDI in central and western China. In order to achieve the goal of “stabilizing the stock and promoting the increment”, the Chinese government needs to introduce financial, tax and other support policies in the short term, and establish a one-to-one service mechanism to help foreign invested enterprises to resume normal production and operations as soon as possible. In the medium and long term, we need to focus on consolidating and cultivating the comprehensive competitive advantages of FDI and guiding high-quality foreign investment to enter. This paper puts forward policy suggestions from expanding of market access and institutional opening to guide FDI in service sector, consolidating the comprehensive advantages of FDI to improve the attractiveness of FDI in manufacturing，innovating the system and mechanism to maintain the stable growth of FDI in the core open plat-form，improving the business environment around the pain points and blocking points in high-quality foreign investment.
Keywords:COVID-19 pandemic; FDI; opening; business environment
* [课题信息] 本文是国家社科基金重点项目“新形势下我国稳外资的思路及对策研究”(19AJY021)阶段性成果。
[作者信息]聂平香，商务部国际贸易经济合作研究院副主任、研究员;邹建生，江西旅游商贸职业学院讲师。
通讯作者：聂平香，电子邮箱:niepingxiang@126.com。
JEL Classification:F10，F20，F21，F23
(责任编辑：王勇娟)