APEC贸易投资自由化：进程、挑战与展望

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APEC贸易投资自由化：进程、挑战与展望
耿 楠
内容摘要：亚太经济合作组织(APEC)自成立以来，在推进贸易投资自由化方面取得了显著成效，关税和非关税壁垒大幅削减，服务业总体开放程度提高，投资准入门槛降低，但与亚太地区自由与开放的贸易投资目标仍存在一定差距。当前，APEC面临国际环境、内部机制、议题领域、成员利益以及与区域内其他合作机制关系等方面的挑战。为此，APEC需要进一步完善机制，以亚太自贸区建设作为新动力，打造更加包容普惠的贸易投资自由化，并发挥国际经贸规则制定的试验场作用。作为APEC重要成员之一，中国应积极参与和引领APEC机制的改革，推动构建全面、高质量的亚太自贸区，将“共商、共建、共享”的新理念融入APEC贸易投资自由化进程，并利用APEC平台参与国际经贸规则的制定。
关键词：亚太经济合作组织 贸易投资自由化 茂物目标
自成立以来，亚太经济合作组织(APEC)在推进贸易投资自由化方面取得了显著成效。但也应该看到，APEC目前的自由化水平与亚太地区自由与开放的贸易投资目标仍存在一定差距。并且，随着世界和地区政治经济形势的变化，APEC自身的发展遇到了前所未有的挑战。在2020年“茂物目标”即将到期之时，APEC贸易投资自由化的发展前景备受关注。
一、APEC推进贸易投资自由化的历程
APEC成员在推进贸易投资自由化方面积极合作，形成了许多重要的成果共识，采取了一系列富有成效的行动措施。其发展历程大致可以分为以下五个阶段：
(一)确立组织框架(1989—1992年)
成立初期，APEC逐步确立了组织基本构架。1991年APEC第三届部长级会议通过了《汉城宣言》，确定了APEC的宗旨、目标、原则、活动范围、运行方式、参与形式、组织机构等。该宣言阐明，APEC旨在维持该区域的增长和发展，并为世界经济做出贡献；鼓励货物、服务、资本和技术的流动来加强成员间经济联系；发展和加强开放的多边贸易体制；减少成员之间货物和服务贸易以及投资壁垒。1992年APEC第四届部长级会议确定将APEC秘书处设于新加坡，并确立APEC运作基金的预算规则，进一步完善了组织结构。APEC组织构架的确立为此后贸易投资自由化的快速发展打下了基础。
(二)快速推进自由化(1993—1997年)
在完成基本架构安排后，APEC开始进入了一个快速发展期。1993年，APEC从部长级会议升级到领导人非正式会议。会议发表了《亚太经合组织领导人经济展望声明》，达成了召开APEC财长会议，成立太平洋工商论坛(PBF)(1) 1995年改为亚太经合组织工商咨询理事会(ABAC)。和建立APEC教育计划等共识。
1994年APEC领导人非正式会议提出了实现亚太地区自由与开放的贸易投资的“茂物目标”，并明确了工业化成员不晚于2010年，发展中成员不晚于2020年实现这一目标的时间表。“茂物目标”在APEC发展进程中具有重要的里程碑意义，它极大激发了成员的凝聚力和内在动力，为APEC发展提供了长远目标和持续合作的动力。为将“茂物目标”变为现实，1995年《大阪行动议程》确立了实现“茂物目标”的一般原则和具体行动，成为指导APEC未来工作、实现共同目标的行动指南。1996年《马尼拉行动计划》进一步落实《大阪行动议程》，开启了推进APEC贸易投资自由化以实现“茂物目标”的实施阶段。
为了更加迅速地实现自由开放的贸易投资，1997年APEC温哥华领导人非正式会议推出“部门提前自愿自由化”(EVSL)，并确定了渔业、林业、能源、玩具、医疗设备、环境产品和服务、珠宝、化学品、电讯等9 个部门。
(三)调整与摸索(1998—2004年)
这一时期，APEC贸易投资自由化受到前所未有的冲击。亚洲金融危机导致APEC贸易投资自由化的进程放缓，受到危机冲击严重的经济体认识到市场开放可能带来的风险，对自由化的态度转向谨慎。同时，这些经济体对APEC在危机中应对不力感到失望，也使得成员合作推进自由化的动力有所下降。同时，1998年的吉隆坡领导人非正式会议没有能够就部门提前自由化达成一致意见，最后将遗留问题交给WTO来解决。这是APEC历史上第一次没有能够就重大问题达成共识，对合作推进贸易投资自由化的势头产生了消极影响。
2000年的领导人非正式会议重新强调将“茂物目标”作为APEC今后工作的方向，要重振贸易投资自由化，并要为此加强人力资源、组织机构、基础设施和市场等方面的能力建设。但是，2001年突发的美国“9·11”事件再一次干扰了APEC推进自由化的进程。反恐一度成为APEC的主要议题，从而弱化了对贸易投资自由化的关注。
(四)重回“茂物目标”(2005—2010年)
这一时期，经过调整期的APEC重新将主要精力回到实现“茂物目标”上来，分别于2005年和2010年进行了两次“茂物目标”进展评估工作。
2005年，APEC韩国釜山部长级会议通过了《茂物目标实施进程的中期评估——实现茂物目标的釜山路线图》(简称“釜山路线图”)。“釜山路线图”肯定了APEC在贸易和投资自由化领域取得的一系列成绩，指出APEC经济体在“茂物目标”指引下市场开放速度超过世界其他地区，促使该地区经济增长高于世界平均水平，同时分析了APEC面临的机遇与挑战，并规划了实现“茂物目标”的路线图。2006 年，APEC 越南河内部长级会议通过了《关于执行〈釜山路线图〉的河内行动计划》，为实施“釜山路线图”制定了较为清晰的措施和明确的时间。
根据“工业化经济体不晚于2010年实现贸易投资自由化”的目标，2010年，APEC对5个发达成员和8个自愿参与的发展中成员进行了评估。评估指出，15年来APEC实现贸易快速增长、关税大幅降低、非关税壁垒降低、服务业开放水平提高、投资更加开放等成绩，但是在实现自由和开放的贸易和投资方面还有一段路要走，“茂物目标”中提出的目标依然具有挑战性。
(五)在瓶颈中寻求突破(2011年至今)
2010年，在APEC完成对13 个成员“茂物目标”的评估后，APEC下一步的发展方向成为重要议题。在此期间，受2008年国际金融危机的影响，国际贸易增速下降。逆全球化抬头，贸易保护主义持续蔓延，使得以WTO为核心的多边贸易体制陷入更深困境。国际环境的深刻变化使APEC经济体推动贸易投资自由化面对更大的阻碍。同时，APEC各成员推进贸易投资自由化的积极性下降。APEC成员以单边行动的方式推进“茂物目标”的行动力有所下降，提交单边行动计划的完成情况不尽如人意，存在未按时提交、内容不完整、质量不高等现象。
这一阶段，APEC也在积极寻找推进贸易投资自由化新的方向。2010年APEC领导人非正式会议通过《亚太自贸区的实现途径》以来，亚太自贸区这一议题得到越来越多的关注。2014年，APEC领导人非正式会议批准了《APEC推动实现亚太自贸区北京路线图》，为正式启动建设亚太自贸区的进程制定了行动方案。2016年APEC利马领导人非正式会议批准了《亚太自贸区集体战略研究报告》，通过了《亚太自贸区利马宣言》，为亚太自贸区的推进工作做出全面规划和具体政策建议。APEC在服务业开放方面迈出更加积极的步伐。2015年，APEC马尼拉领导人非正式会议通过了《APEC服务业合作框架》。2016年，APEC利马领导人非正式会议批准了《APEC服务业竞争力路线图(2016—2025)》，并为此制定单边行动和集体行动详细的行动计划。
随着APEC议题领域不断扩展，不仅包含传统的贸易投资自由化议题，还将创新增长、包容性发展、气候环境、海洋问题等作为重要议题。特别是，APEC近年来对数字经济给予很大关注，并取得了积极进展。这些新的议题从不同角度和方面推动自由开放的亚太贸易投资这一目标的实现。
二、APEC贸易投资自由化效果评估
成立至今，APEC地区贸易投资取得巨大发展。APEC货物和服务贸易总额从1989年的3.1万亿美元增长到2018年的24.0万亿美元，年均增长7.1%。从1989年到2011年，除了少数年份例外，APEC实际贸易增速均超过了GDP增速。APEC也成为吸引全球投资的重要区域。截至2000年，APEC地区外商直接投资流入呈现明显上升趋势，从2001年起，外商直接投资流入呈现在波动中总体上升的趋势。2018年，APEC地区吸引外商直接投资8386亿美元，占全球外商直接投资的64.6%。但是，APEC依然存在贸易投资自由化程度不够高、不同领域推进不够平衡等问题，而且APEC成员继续推进贸易投资自由化的动力不足，甚至出现了自由化的目标被淡化的趋势，应引起足够重视。
(一)总体关税已大幅降低，但农产品关税仍较高
总体而言，APEC在降低关税方面已经取得了非常显著的成效。从平均关税水平看(见图1)，APEC平均最惠国关税水平从1989年的16.9%下降到2018年的5.3%。在“茂物目标”提出以后，大幅降低关税成为实现这一目标的主要任务之一。APEC各成员积极落实《大阪行动议程》和《马尼拉行动计划》中的各领域行动计划，大力开展降税。与1996年成员第一次提交单边行动计划时的基期税率10.8%相比，2006年的平均最惠国关税下降到7.1%，2008年下降到7%以下，2010年下降到6%以下。其中，工业化经济体与发展中经济体均采取了降税措施。1996—2010年，APEC工业化经济体简单平均最惠国关税从6.2%降到3.7%，降幅为40%；发展中经济体从12.5%降到6.5%，降幅达到48%。2008年金融危机爆发后，APEC各经济体关税削减步伐有所放缓，甚至有些经济体关税税率有所提高(见表1)，2018年APEC平均最惠国关税税率比2010年降低了0.5个百分点。
从零关税产品的比例来看(见表2)，1996年以来大多数APEC经济体大幅增加了零关税产品。1996年至2018年间，APEC零关税产品的数量占总产品的比例从27.3%大幅上升至48.3%。其中，最快实现零关税的为石油、矿物和金属等原材料，木材、纸张、化学品等中间产品以及制造业产品(非电气和电气机械)。2010年以来，零关税产品所占份额的增速趋于放缓。从零关税进口的比例来看，这一比例从1996年的29.2%大幅上升至2017年的60.6%。其中，资本品、消费品、中间产品和原材料这四大类产品实现零关税进口的情况有所区别，资本品、中间产品和原材料零关税进口比例高于消费品。这表明，APEC各经济体更倾向于放开资本品、中间产品和原材料等与生产有关的商品。但是，2010年以后除原材料外，零关税进口产品增加放缓，甚至出现波动。从高税率产品比例的变化来看，平均最惠国关税超过10%(含)的产品占比从2008年的16.7%下降到2018年的12.9%。

图1 APEC平均关税税率
资料来源：APEC 秘书处。
目前，APEC平均最惠国关税水平依然在5%以上，存在的主要问题是不同部门关税水平差距较大，特别是农产品关税较高。截至2014年年底，简单平均最惠国关税税率最高的五个部门均为农业部门，分别为乳制品(22.3%)，饮料和烟草(16.5%)，谷物和制剂(15.6%)，咖啡、茶(13.4%)以及糖和糖果(13.0%)。相比较而言，石油(2.1%)、非电机(2.8%)、化学品(2.9%)、矿产和金属(3.6%)以及电机(3.8%)等非农业部门的最惠国平均关税最低。2014年至2018年，非农产品最惠国关税从4.6%下降到4.3%，而农产品关税从11.9%下降到11.6%。2018年，农产品的平均关税为非农产品的两倍以上(见图2)。
表1 APEC成员关税税率 单位：%

资料来源：APEC 秘书处。
表2 APEC零关税和高关税税率 单位：%

资料来源：APEC 秘书处。

图2 APEC农产品和非农产品平均关税税率
资料来源：APEC 秘书处。
APEC经济体还通过谈判和实施区域贸易协定/自由贸易协定推进贸易投资自由化。截至2018年，APEC经济体共签署186个区域贸易协定/自由贸易协定，其中170个已生效，是20年前的近6倍。其中，APEC成员内部签署的协定68个，已有64个生效。APEC经济体与区域贸易协定/自由贸易协定伙伴之间的贸易份额从1998年的34.9%增加到2018年的64.3%。尽管一些区域贸易协定/自由贸易协定排除了一些敏感产品，使得进出口数据有可能高估了优惠市场准入条件下的百分比，但是数字增加的趋势表明，APEC经济体从区域贸易协定/自由贸易协定中获得的贸易增长在增加。
(二)非关税壁垒已较大幅度削减，但贸易救济措施有增加趋势
根据《大阪行动议程》，APEC经济体致力于最大程度地减少非关税措施(NTMS)，以尽量减少可能的贸易扭曲；消除与WTO协定不一致的任何措施；按照WTO承诺完全遵守WTO协定；确保APEC各经济体非关税措施的透明度。1997年开始，APEC成员通过单边行动计划逐渐减少非关税壁垒，或者将非关税措施关税化，并提高非关税措施的透明度。总的来讲，APEC各经济体非关税壁垒呈现降低趋势。根据单边行动计划，APEC经济体仅当出于正当的健康、安全和环境原因时，才会采取必要的如进出口禁止、限制或许可证措施等非关税措施，且这些措施符合WTO的规定。此外，许多非关税壁垒已在APEC官方网站上列出，并向WTO做出通报。
但是，2008年金融危机后，贸易保护主义抬头使得包括APEC地区在内的全球贸易限制性措施有所增加。WTO Integrated Trade Intelligence Portal(I-TIP)数据库显示，2010年至2015年间，APEC成员实施的非关税措施的数量普遍增加。显著增加的前三大非关税措施是：保障措施增加104.2%，技术性贸易壁垒增加56.4%，征收反补贴税增加38.5%。截至2015年年底，APEC成员使用最多的非关税措施是反倾销，共计675项；其次是数量限制和特别保障措施。在此期间，APEC成员实施非关税措施的透明度也有所降低。2010年至2015年间，APEC经济体卫生和植物检疫(SPS)方面的限制性措施向WTO正式通报的比例从43.4%降至31.3%，技术性贸易壁垒(TBT)通报比例从65.1%降至48.1%。根据《全球贸易预警》(Global Trade Alert)数据，食品是APEC经济体受非关税壁垒影响最严重的产品之一，非关税壁垒存在较多的其他部门包括基本化学品、基本金属，特别是专用机械和运输设备。值得注意的是，近年来技术标准类的非关税壁垒有增加和复杂化的趋势。APEC经济体报告称，执行技术标准符合维护公共卫生、安全和环境保护等利益，但是这些标准也可能成为限制性贸易措施。
(三)服务业总体开放程度提高，但行业开放程度很不均衡
根据《大阪行动议程》，APEC经济体积极实施国内改革，推进服务业市场开放和服务贸易自由化，包括逐步减少对服务贸易市场准入的限制，扩大国民待遇和最惠国待遇，采取更加公平和透明的监管程序和措施，以及加强国内能力建设，增强区域服务市场的活力，使得成员之间的服务贸易有了大幅增长。
APEC经济体同时通过WTO《服务贸易总协定》、双边/区域自由贸易协定实现服务贸易自由化。对大多数APEC经济体而言，1994年乌拉圭回合结束时的服务承诺水平较低，不一定反映出当前服务部门的开放程度。澳大利亚、加拿大、智利、日本、韩国、新西兰、秘鲁和美国等8个APEC成员在多哈回合谈判中公开发布了修订报价，均高于1994年的承诺水平。从部门来看，包括专业服务在内的商业部门和通信部门是承诺水平提高幅度最大的。从服务贸易模式来看，商业存在(模式3)和境外消费(模式2)比其他两种模式的承诺水平提高更显著。
APEC经济体实现服务贸易自由化的一个显著特点是各经济体越来越多地通过区域贸易协定/自由贸易协定来提高其在区域或双边层面的服务开放程度。这些承诺比WTO《服务贸易总协定》中的承诺或在加入WTO谈判中做出承诺的开放程度更高，通常包括改善市场准入和国民待遇条件。APEC经济体实施的区域贸易协定/自由贸易协定中包含服务承诺的趋势日益明显。截至2008年，57.1%的区域贸易协定/自由贸易协定包括服务承诺；截至2018年，有71%的区域贸易协定/自由贸易协定包括服务承诺。而且，多数新签订的包含服务承诺的区域贸易协定/自由贸易协定采取了负面清单的方法。截至2018年，包含服务承诺的121个已生效协定中，有68个采取负面清单，50个采取正面清单。
但是，各服务行业取消限制的进程并不均衡。近年来，APEC地区银行、运输、保健、高等教育和法律服务部门推行自由化取得进展较为显著；而保险、通信服务和电子支付处理服务等领域的自由化进程较为缓慢，限制性依然较高。2018年“茂物目标”进展的评估指出一个新的趋势，即与以往的评估相比，APEC一些经济体在数据本地化存储、跨境数据流动等方面实施了新的限制。
(四)投资准入门槛降低，但投资环境有恶化迹象
APEC经济体努力消除壁垒和采取促进投资的措施，一些经济体还简化了包括投资审查在内的行政程序。1994年茂物领导人非正式会议通过《亚太经合组织非约束性投资原则》(NBIP)，为APEC成员扩大对外资开放提供了指导。多年来，APEC经济体一直在实施一系列措施来吸引投资，减少外商直接投资的限制，包括放宽外国所有权的条件，放松外资进入审查，简化获得投资预批准/批准的程序，低税收或免税，不限制资本、利润或特许权使用费的汇回，以及为引进技术劳动力提供便利等。此外，APEC经济体还利用双边投资条约或包括投资章节在内的区域贸易协定/自由贸易协定推进投资自由化。
尽管APEC经济体努力改善外国投资者的市场准入和条件，这一地区投资限制依然存在。投资审查和事先核准机制是工业化经济体采取的主要限制措施；而股权比例限制在发展中经济体中更为多见。2008年金融危机以来，APEC地区投资条件有所恶化，某些部门的投资壁垒有增加趋势。一些经济体对特定领域或部门规定了投资限制，例如，安全、数据信息存储、自然资源提供和环境等具有战略意义的部门以及与文化价值观推广传播相关的部门(如媒体)。
三、APEC推进贸易投资自由化的挑战
尽管APEC在推进贸易投资自由化方面取得了显著成绩，但在多种因素影响下，APEC面临国际环境、内部机制、议题领域、成员利益以及与区域内其他合作机制关系等方面一系列新的挑战。
(一) 国际环境深刻变化
2008 年国际金融危机给世界经济造成严重冲击，导致国际贸易增速下降。虽然世界经济缓慢复苏，但是金融危机的深层次影响仍未消除。特别是，主要经济体在金融危机中暴露出的结构性问题仍然未能得到有效根治。有效需求不足、增长动力缺乏使世界经济进入一个低速增长时期。在这些因素影响下，逆全球化抬头，单边主义和保护主义在一些国家和地区持续蔓延，使得国际贸易环境趋于恶化，贸易摩擦增加，严重拖累了全球贸易增长。2019年4月WTO发布的《全球贸易数据与展望》指出，受贸易摩擦升级和经济不确定性加剧等因素影响，2018年全球贸易增长3.0%，远低于预期；同时，该报告将2019年全球贸易增长预期由3.7%大幅下调至2.6%。WTO发布的有关G20贸易措施的第21次监测报告显示，自2018年5月至2019年5月，G20成员新的贸易限制措施共影响了8168亿美元的国际贸易。与此同时，多哈回合谈判长期停滞不前，WTO改革进展缓慢，重大问题难以达成共识，使得WTO的地位和作用受到严重冲击，甚至有被“边缘化”的风险。而单边主义、贸易保护主义的做法更加剧了对多边贸易体制的损害。在这种国际环境下，APEC实现其自由化发展目标的进程必然面临新的严峻挑战。
(二) 内部机制问题逐渐显现
APEC之所以能取得目前的成果，与其独有的特性是分不开的。“APEC方式”为推进贸易投资自由化提供了更加灵活的空间，是APEC保持活力的重要来源。但也应该看到，APEC合作机制也日益暴露出一些问题。特别是，当前贸易投资自由化进入到攻坚克难的关键时期，机制问题给自由化的进一步推进造成一定的阻力。内部机制问题主要表现在以下两方面：一是APEC的“软约束”机制不能保证合作共识的有效落实。虽然APEC 采取单边行动计划、同行评审、阶段性评审等监督机制，但是监督机制薄弱，例如，成员未按期提交单边行动计划也没有惩罚措施，评审没有量化指标均能通过等。二是APEC倡导“开放的地区主义”，不可避免地带来非成员的“搭便车”行为。这在一定程度上降低了成员进一步开放市场的积极性。特别是，目前APEC成员平均关税水平已经低于WTO成员平均关税水平，再降低关税水平将会使得非成员免费享受自由化的成果。APEC经济体越来越多地转向封闭排他的区域贸易协定/自由贸易协定，使得区域内出现“意大利面碗效应”，影响了APEC整体推进自由化的凝聚力和向心力。
(三)议题领域多元化
近年来，为了适应国际和地区环境的变化，同时满足自身发展需要，APEC的议题领域呈现越来越多元化的趋势，已经从传统的贸易投资问题扩展到创新增长、结构性改革、数字经济、妇女参与经济、卫生、教育和劳工、气候变化、粮食和食品安全、能源安全和可持续能源发展、绿色经济、蓝色经济、基础设施建设、反恐、防灾减灾和反腐败等领域。其中，安全、反腐败等非经济议题也成为APEC的常规议题。APEC关注的问题也从地区性议题扩展到全球性议题。不断拓展的合作议题为APEC 贸易投资自由化进程注入新的活力，扩大了APEC的国际影响力。但是，议题领域的多元化很可能分散APEC成员的精力，降低APEC对贸易投资自由化等核心议题的关注度，影响到APEC实现目标的效率。同时，议题领域的扩展对成员协调合作和成果的落实提出新的挑战，使得APEC面临通过加强约束性来提高落实效率和坚持APEC自主自愿原则之间的矛盾。
(四)成员利益分化
APEC成员数量众多，在经济发展水平、社会制度、文化、历史等方面存在显著的差异。这些差异为APEC协调各成员利益带来天然的挑战。随着议题领域扩展，APEC成员利益分化日益明显。美国等发达成员更为关注政治安全领域议题，试图将APEC政治化；而发展中成员更关注经济发展问题，特别是对加强经济技术合作有较强利益诉求。近年来，区域大国政策的调整更加剧了成员利益分化，对APEC建设自由开放的亚太市场带来更大不确定性。特朗普担任美国总统以来，推行单边主义和保护主义政策，增加了APEC地区实现自由化的阻力。特别是，美国对中国进口产品加征关税引发贸易摩擦，导致中美两国以及亚太地区经贸关系的持续紧张。美国还以国家安全为由对外国投资设置障碍，使得地区投资环境恶化。这些做法都是与APEC倡导的开放精神相违背的，也是与大多数成员推进自由化的利益诉求相违背的。2018 年APEC巴布亚新几内亚领导人非正式会议由于成员间分歧严重，未发表领导人共同宣言，这在APEC 历史上尚属首次。如何协调成员利益关系，寻求利益汇合点，凝聚共识是APEC面临的紧迫挑战。
(五)区域内自由贸易区叠加
由于非成员搭便车问题，以及WTO多哈回合停滞不前等因素，APEC成员越来越多地转向签订具有约束性和排他性的区域贸易协定/自由贸易协定来相互开放市场。进入21世纪以来，APEC区域内的自由贸易区增长迅速。总的来讲，不断增加的区域内自由贸易协定给APEC推进贸易投资自由化带来的影响是双重的。一方面，自由贸易区的建立有助于自由贸易协定成员之间削减贸易投资壁垒，从而促进APEC地区的市场开放。APEC“茂物目标”进程的评估报告也对区域内自由贸易区给予总体肯定的评价。另一方面，自由贸易协定在规则和标准上的差异和成员上的交叉重叠使得亚太区域经济合作的“意大利面条碗”现象日益严重，削弱了APEC作为整体推动地区开放的地位。APEC为协调区域贸易协定/自由贸易协定采取了“最佳范例”和“示范条款”，但效果有限。近几年，亚太地区出现了以全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTTP)、区域全面经济伙伴关系(RCEP)为代表的大型自由贸易区。如何避免这些大型自由贸易区恶性竞争从而导致贸易集团之间的壁垒增加，是亚太地区实现贸易投资自由化面临的巨大挑战。
四、APEC优化贸易投资自由化的对策及前景展望
随着2020年“茂物目标”到期临近，APEC将站在新的历史起点上。展望未来，APEC需要完善机制，发挥自身优势，积极应对新时期的各种挑战，规划新的合作愿景，激发成员更大的合作动力，推动APEC实现更高水平的贸易投资自由化。
(一)保持APEC独特方式并进行必要改革
鉴于APEC成员在经济发展水平、制度、文化等方面的多样性依然没有改变，APEC应继续坚持灵活渐进、协商一致、自主自愿的合作方式。这也是为APEC成员普遍接受和行之有效的方式。但是，APEC也需要根据新的形势和广大成员的需要改革和完善现有机制。具体来讲，APEC需要在保持现有的“软约束”机制的情况下，强化监督和评估职能，确保成果落实的效果和效率。对各成员进行评审需要设立量化指标，更加准确地评估各成员单边行动计划的执行情况。同时，对于没有按期提交单边行动计划的成员以及评估未达标的成员采取点名、通报批评等措施，对其施加压力，督促其尽快落实行动计划。
(二)以亚太自贸区作为贸易投资自由化的新动力
1994年“茂物目标”的提出大大激发了APEC成员的积极性和凝聚力。随着“茂物目标”到期临近，APEC成员需要在“茂物目标”成就的基础上，为实现APEC地区更加自由开放的贸易投资寻找新的合作动力。亚太自贸区的设想自2004年提出以来，得到越来越多的关注和持续的推动。2014 年APEC 北京领导人非正式会议达成了《APEC推动实现亚太自贸区的北京路线图》，2016 年APEC利马领导人非正式会议批准了亚太自贸区集体战略研究。未来，APEC 需要以这些成果为基础，积极搭建交流平台，就联合战略研究中的重点领域进一步加强对话，制定规划，按照开放、包容和共赢的原则推动亚太自贸区建设，并充分发挥APEC在亚太自贸区建设中的协调者和孵化器的作用，促进区域贸易投资自由化向更高水平发展，为企业和消费者带来更多福利。
(三)打造更加包容普惠的亚太贸易投资自由化
APEC地跨亚洲、大洋洲、北美洲和南美洲，成员具有极广泛的多样性，约有2/3的成员是发展中经济体。1991年的《汉城宣言》确定了“相互依存，共同利益，坚持开放的多边贸易体制和减少区域贸易堡垒”的APEC宗旨和目标。“后茂物”时代，APEC应继续秉承这一宗旨，致力于实现更加包容、平衡，成果惠及所有成员经济体的贸易投资自由化。特别是要关注发展中经济体的利益，确保偏远地区和农村享受到自由化的好处。作为APEC“三大支柱”之一，经济技术合作在缩小成员间的经济差距方面具有重要作用。但是，经济技术合作一直以来相对薄弱。为此，APEC需要加强经济技术合作，监督项目落实，确保能力建设收到成效。在议题设置上，APEC应更加关注发展中成员的诉求，增加对中小微企业发展、劳动力市场改善、妇女平等就业、社会保障、扶助弱势群体等议题的讨论。
(四)发挥国际经贸规则制定的试验场作用
近年来，APEC与WTO、G20、金砖国家合作机制等多边机制所涉及议题交叉性越来越明显。APEC可以充分发挥灵活性、非约束性等特点，在WTO改革和新议题领域国际规则制定方面发挥试验场的作用。APEC成员均为WTO成员，WTO相关问题可以在APEC中充分交换意见，甚至可以先行达成关于WTO改革的非约束性成果，避免由于WTO的约束性而使谈判陷入僵局。事实上，APEC在多边贸易体制谈判方面一直发挥着积极的推动作用，例如乌拉圭回合谈判、《贸易便利化协定》、《环境产品协定》等。数字化时代的到来对全球贸易形成产生了深远的影响，带来国际经贸规则的重塑。APEC的灵活性和渐进性优势，使其能够在新议题领域的规则制定上做出有益的探索。例如，APEC制定跨境隐私规则(CBPR)体系，并与欧盟成立联合工作组，讨论CBPR与欧盟《通用数据保护条例》(GDPR)之间对接与互认，为数据隐私保护和数字贸易规则做出探索。
五、中国参与APEC贸易投资自由化进程的政策选择
APEC作为中国加入的第一个区域经济合作组织，是中国融入世界经济，推动实现贸易投资自由化以及开展经济外交的重要平台，在中国对外开放的历史进程中具有里程碑意义。“后茂物”时代，中国应为推进APEC更高水平贸易投资自由化贡献更多的国际公共产品，并使自身的利益诉求与APEC贸易投资自由化进程更好地融合，更加充分地发挥建设性作用。
(一)积极参与和引领APEC机制的改革完善
2001年和2014年，中国分别在上海和北京成功举办APEC 领导人非正式会议，为推进亚太地区贸易投资自由化做出富有成效的努力，取得了丰硕的成果。当前，中国已成为世界第二大经济体、第一大工业国、第一大货物贸易国和第二大对外直接投资国，更应积极发挥作用，推动APEC合作机制改革以更加适应新的形势，包括完善集体行动计划、单边行动计划和同行审议机制，推出新的“探路者方式”，以及树立最佳实践等。同时，中国应利用在亚太地区不断提升的影响力，提高对APEC机制建设的引领能力，在推动APEC合作的同时实现自身战略目标。
(二)推动构建全面、高质量的亚太自贸区
在推动亚太自贸区建设上，中国一直发挥着重要的建设性作用。2014年在北京举行的APEC领导人非正式会议通过了《APEC推动实现亚太自贸区的北京路线图》，指出亚太自贸区是全面、高质量的，并且涵盖下一代贸易投资议题，明确提出APEC要发挥亚太自贸区孵化器作用。面对逆全球化和贸易保护主义持续蔓延、地缘政治问题突出、亚太区域一体化走向更加复杂的新局面，中国应积极推动APEC北京会议和利马会议成果的落实，在已有共识领域继续深入探讨，创造和凝聚实现亚太自贸区的积极因素，推动构建一个全面的、高质量的亚太自贸区，为贸易投资自由化注入新动力。
(三)将“共商、共建、共享”的新理念融入APEC贸易投资自由化进程
在当前保护主义盛行、APEC贸易投资自由化进程放缓的情况下，如何凝聚共识、激发各成员进一步推动贸易投资自由化的动力，成为“后茂物”时代亟需解决的问题。中国倡导的“共商、共建、共享”的区域合作新理念，契合了APEC成员具有显著多样性、经济发展水平差异巨大等特点，有助于实现开放包容、合作共赢的贸易投资自由化。中国应推动这一区域合作新理念融入APEC贸易投资自由化进程，倡导各成员平等参与议题协商、共同制定规则、共同分享开放成果，推动实现更高水平和广泛惠及成员经济体的贸易投资自由化。
(四)利用APEC平台参与国际经贸规则制定
APEC 是中国参与国际经贸规则制定的重要平台，在中国加入WTO 和自由贸易区建设中发挥了重要的先行先试的作用。当前，国际经贸规则的重点逐渐从“边境上”措施向“边境后”措施延伸，知识产权、竞争政策、国有企业、技术转移、数字贸易、劳工标准、环境标准等规则领域的博弈日益激烈。中国应充分利用APEC灵活性、非约束性的特点，主动在新议题上贡献新的主张、倡议和方案，提升制度性话语权。中国应与各经济体利用APEC平台加强合作，推进WTO改革等全球性议题的讨论，为实现更高水平的亚太区域经济合作和加强全球经济治理贡献更多的公共产品。
参考文献
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APEC Trade and Investment Liberalization: Progress, Challenge and Prospect
GENG Nan
(Chinese Academy of International Trade and Economic Cooperation)
Abstract: Since its establishment, the Asia Pacific Economic Cooperation (APEC) has made remarkable achievements in promoting trade and investment liberalization. Tariff and non-tariff barriers have been greatly reduced.The overall openness of the service industry has been improved, and the threshold for investment access has been lowered. However, there is still a certain gap between APEC and the free and open trade and investment objectives of the Asia Pacific region. At present, APEC faces a series of new challenges in terms of international environment, internal mechanism, topic areas, member interests and relations with other cooperation mechanisms in the region. Therefore, APEC needs to further improve its mechanism, take the construction of the Free Trade Area of the Asia Pacific (FTAAP) as a new driving force, build more inclusive trade and investment liberalization, and play a role as a test ground for international economic and trade rules. As an important member of APEC, China should take an active part in and guide the reform and improvement of the APEC mechanism, promote the construction of a comprehensive and high-quality FTAAP, integrate the new concept of “extensive consultation, joint contribution and shared benefits” into the APEC trade and investment liberalization process, and make use of the APEC platform to participate in the formulation of the international economic and trade rules.
Keywords:APEC; trade and investment liberalization; Bogor Goals
[作者信息]耿楠，商务部国际贸易经济合作研究院世界经济研究所副研究员,电子邮箱：gengnan@caitec.org.cn。
JEL Classification:F10，F15，F42
(责任编辑：王勇娟)