竞争中性、国企改革与市场演化研究

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竞争中性、国企改革与市场演化研究
——基于国际博弈的背景
彭 波 韩亚品
内容摘要：竞争中性原则是当前中国推进改革开放过程中必须要面对的一个重要问题，在中国未来的发展中具有深刻的意义。本文首先分析了竞争中性原则在目前国际博弈中的经济和政治双重内涵，然后分别从国企改革、市场深化和国家崛起三个视角研究推行竞争中性原则对中国发展的重大意义。最后，从双重承诺接受竞争中性原则、创新优化国有经济地位和作用、引导多元经济协同演进及消解美国打击四个方面，提出了我国推进这一原则的基本策略。
关 键 词：中美博弈 竞争中性 国企改革 市场深化 多元经济协同
在国际博弈和国内推进改革开放的背景下，竞争中性(1) 竞争中性也可以翻译为“竞争中立”，国内目前研究中两个用法皆普遍存在，本文视这两个术语的内涵完全相同。原则是中国在目前的发展中必须要面对的一个重要问题。本文认为，竞争中性原则的提出及实施是经济全球化发展自然衍生的结果，也是政府与市场关系演化的内在诉求，符合中国经济体制改革和市场深化的目标和逻辑。但是，美国推行竞争中性原则具有削弱他国竞争优势的动机，对此必须高度警惕。
一、竞争中性原则在国际博弈中的双重内涵
当前，竞争中性在国际博弈中具有经济和政治上的双重内涵。大多数国家提出竞争中性原则是基于经济目标，而美国则带有强烈的政治目的，尤其是压制中国的发展(见表1)。
(一)多数发达国家在经济层面推进竞争中性原则
“竞争中性”的理念早已有之。澳大利亚于1996年在国家层面上首先推动“竞争中性原则”，目的是解决国内不同地区之间的公平竞争问题。
在澳大利亚提出“竞争中性”概念之后，其他发达经济体纷纷接受并仿效。2005年，《OECD国有企业指引》中体现了竞争中性的内涵。2009—2012年间，OECD连续出版了若干关于竞争中性的图书或报告。欧盟内部不同国家之间也存在公平竞争的问题。《欧盟运行条约》第106条强调成员国必须防止国有企业因受保护而影响欧盟内部市场竞争。
竞争中性原则通常与政府的补贴及产业政策结合在一起进行讨论。这里涉及一个重大的经济理论及实践问题：补贴与产业政策对一国经济发展究竟有何作用？理论界对此存在激烈的争论，而且迄今并无定论。在实践中各国的补贴及产业政策则是普遍存在的现象。联合国发布的《世界投资报告2018》指出，过去十年至少有101个经济体出台了产业发展战略。不仅国家层面存在补贴和产业政策，而且在地方政府的层面同样存在普遍的补贴和地方性的产业政策。面对这一基本现实，澳大利亚、OECD和欧盟等国家和地区的态度是承认补贴及产业政策，但是要求公平对待不同企业。因此，国有企业、产业政策和补贴本身都不是问题，公平竞争及提升市场效率才是焦点。
表1 不同国家与地区国有经济相关情况及其对于竞争中性相关问题的态度对比

(二)美国推进竞争中性原则具有强烈的政治内涵
近年来，美国也开始重视竞争中性政策，但是其政治内涵强烈，尤其是对中国的指向性极为明显。2011年美国时任副国务卿罗伯特·霍马茨提出自金融危机以来，越来越多的国有企业在本国政府的支持之下进入国际市场并且逐渐在美国市场和第三国市场获得了竞争优势，使得没有政府支持的美国企业在市场竞争当中处于不利地位。美国国务卿希拉里在2011年5月25日经合组织50周年的演讲中和2012年2月的G20部长会议上，都分别提出并强调了这一原则。2012年，美国首席副助理国务卿黛博拉·麦卡锡在美国—亚洲商业峰会的演讲中这样阐述:“一些新型经济体一方面享受国际贸易和投资自由化带来的益处，另一方面则通过控制和补贴本国企业特别是国有企业，使其在国际市场上不断进行扩张，从而损害了欧美自由经济体私营企业的利益。因此，国际社会有必要在多边和双边领域推行竞争中立规则，维护公平国际贸易与投资环境。”
美国借助竞争中性原则来反对他国政府补贴和产业政策的同时，却不断强化自己的产业政策，对本国的企业进行大规模补贴。美国自建国以来，就一直重视产业政策。当前，美国也是全球滥用补贴最严重的国家之一，力度大、手段多。从2000年至2015年间，美国联邦政府以拨款、税收抵免等方式，平均每年至少向企业补贴1000亿美元，其中582家大公司获得补贴额的67%。同一时期，美国联邦机构还向私人部门提供了数千亿美元的贷款、贷款担保和救助援助。与此同时，地方政府同样也给予了企业大量补贴。因此，美国提倡竞争中性原则并非单纯地为了追求公平的竞争环境，而更多是为了打击他国的国际竞争优势，变相实施贸易保护主义，以维持自己在国际经贸秩序中的主导地位。
二、竞争中性原则对中国发展的重大意义
竞争中性原则的提出与实践对中国的发展具有重大意义。竞争中性原则在约束国有企业特殊待遇的同时，肯定了国企的作用及特殊地位，深化了不同所有制企业之间的有机联系及协同演进，在整体上符合中国未来发展方向和国家利益，有利于推进中国的改革开放与市场深化。
(一)有利于增强国企的地位和影响
当前，随着中国改革的深入，国有企业与民营企业之间的公平竞争问题日益突出。同时，随着中国对外开放的推进，中资企业与外资企业之间的公平竞争问题也在不断凸显。这两个矛盾如不能及时解决，将严重影响中国的改革开放事业。而这两个领域都可以归入“竞争中性”的范畴。
如图1所示，竞争中性原则反映了两个矛盾关系：一是国有企业与民营企业之间的矛盾；二是中资企业与外资企业之间的矛盾。在上述关系当中，国有企业居于矛盾焦点的位置。国企由于承担了更多的社会责任而获得更多的资源，在市场竞争中据于一种看似相对更加有利的地位，并因此而受到了较多的批评与指责。而这两个矛盾，都可以借助竞争中性原则得到缓和甚至化解。
竞争中性问题在国内早有研究(2) 陆昕、徐世红《中外法律文化大典——中外法律比较编年》(中国政法大学出版社，1994年版)和王铁军、解学智《国际税收通论》(东北财经大学出版社，1993年版)两本著作提出“竞争中性”说法均比较早。，但是受关注不多。2018年10月14日，中国人民银行行长易纲在G30国际银行业研讨会上提出，为解决中国经济中存在的结构性问题，将考虑以“竞争中性”原则对待国有企业。2019年3月，李克强总理在政府工作报告中亦提出要按照竞争中性原则，对各类所有制企业平等对待。这说明中国政府已经意识到这一原则对于中国未来发展的重要意义。
需要强调说明的是，竞争中性原则的核心是公平竞争，而非排斥国有企业。提出竞争中性原则的澳大利亚、OECD和欧盟各国国内同样拥有大量的国有企业及国有经济的成分。竞争中性原则所强调的“公平”并非简单的相同，而是责任与权利相对应。当前有不少关于竞争中性研究的成果，满足于简单对比国有企业与非国有企业在经营条件上的各种差异，其实是错误地理解了竞争中性原则。公开、公平、公正是推进竞争中性原则的基础，但公平和公正与“平等”之间并不能完全划等号。真正的公平并不是不加区别，而是扬长补短，分工合作，协作共赢。
竞争中性原则在逻辑上承认了国企可以因其承担更大的社会责任而获得更多的支持。所以，推进竞争中性原则一方面能够因为补贴的透明公开而提升国企的效率，另一方面也能够鼓励国有企业更好地承担更多的社会责任，并因其额外承担的责任而合理地获得更多的资源支持。因此，在总体上能够加强国企的社会地位，促进国企的发展(见表2)。

图1 竞争中性原则涉及的两个矛盾关系
(二)有助于促进市场内涵和作用的深化
中国改革开放的重要目标之一就是发挥市场在资源配置中的决定性作用，竞争中性原则符合这一内在要求。早在1980年的《国务院关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》就“提倡各种经济成分之间、各个企业之间，发挥所长，开展竞争”“打破地区封锁和部门分割”，废止用“行政手段保护落后，抑制先进，妨碍商品正常流通的做法”。此后在30多年的改革开放当中，中国一直坚持这个方向。2019年的国务院政府工作报告再次明确要“按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待”。
管理学认为，利润并非企业的唯一目标。不论国企私企，都应该承担社会责任。管理学大师德鲁克就认为“一味强调利润率的做法会引导管理者采取最糟糕的经营方式” ,企业应该在市场地位、创新、生产力、实物和财力资源、获利能力、管理者绩效和培养管理者、员工绩效和工作态度、社会责任8个领域设定绩效和成果目标。根据竞争中性原则，民营企业同样可以因为其承担的社会责任而获得适当的优惠条件。这可以改变私企面对的市场约束条件，鼓励其更好地完善自己，加快发展(见表2)。
竞争中性原则可以鼓励私企更多、更好地承担社会责任，从而创造与国企在承担社会责任方面的竞争格局，因而具有特别的重要意义：一是相当于扩展了市场的范围和深度；二是相当于政府购买社会发展。也就是将补贴转化为政府采购，保障了企业竞争的公平性并促进全面发展。事实上，德鲁克认定企业目标领域的“创新、生产力、实物和财力资源、获利能力、管理者绩效和培养管理者、员工绩效和工作态度、社会责任”等变量多具有显著的外部性，均可以成为政府采购的对象。因此，在这个层次上理解并推进竞争中性原则是对于政府购买理论的创新性突破，可以有效拓展市场的广度和深度。
表2 竞争中性原则实行与否的影响

经济学对企业理论做了简化分析，便于迅速把握市场规律的基本特征。但是真实的社会是在更加复杂得多的系统当中运行的，仅有简化分析是远远不够的。本文认为，当前广泛宣传的“三零”(零关税、零补贴和零壁垒)是不现实的，零关税或许有可能实现，但是实现零壁垒及零补贴则绝无可能。因此，在本文的分析的真实的经济背景中，是存在大量政府补贴的。而政府的补贴会改变企业的边际成本曲线与边际收益曲线，大致而言，是企业面对的边际成本下降，而边际收益上升。与此相对应，是社会的均衡生产规模增大。
概而言之，在一定的社会经济条件下，补贴可以扩大社会均衡生产水平，维持更高的经济总量及就业水平。在当前世界经济不景气，有效需求不足、存量博弈日益激化的宏观经济背景下，政府的补贴就更加重要。而在补贴的基础上运用竞争中性原则(见表3)，利用竞争中性原则来规范补贴行为，可以让补贴更加透明、公平和有效。总而言之，在当代社会经济条件下，没有补贴是不可能的，而补贴加上竞争中性，能够让政府的干预与市场机制更加完善地结合在一起。这是对于政府与市场关系的一个突破性创新理解。
(三)更好地推动中国的建设与崛起
在当前形势下，推进竞争中性原则的另一重要巧妙之处还在于，可以动员外部优质资源更好地融入中国的建设与崛起当中。
如前所述，澳大利亚、OECD和欧盟所提出的
表3 实行竞争中性原则与否及补贴的比对关系

“竞争中性”主要关注的是公平竞争问题，其对中国各级政府产业政策及补贴的不满也正在于此。如果中国在补贴方面对于这些国家与地区的在华企业更加公平，则可以在相当程度上化解这种不满。不仅如此，企业家是有祖国的，但是资本没有祖国，企业所包含的生产能力同样没有祖国，而是全球配置的。哪个地方有利于资本的发展壮大，哪里对资本就具有更强的吸引力。如果中国能够通过更加公平透明的补贴及其他倾斜性产业政策，将外企有机地纳入中国的产业政策和发展战略当中，则可收到事半功倍的效果，更好地利用外企的生产能力及资源促进本国的发展。
在这个层面上运用竞争中性原则还具有大国发展的重要战略意义。第二次世界大战以来，美苏都通过建立国际体系，动员他国与本国协作发展，以提升自己的实力。同样的道理，中国的发展不仅需要充分发挥本国企业的能力，也需要更好地动员全球的优秀企业为此目标共同努力。在这样的背景下，一套符合中国利益的竞争中性政策，可以更好地实现公平竞争，吸引外资，利用好全世界的优质要素，从而更好地促进中国的民族复兴及大国崛起。
三、中国推进竞争中性原则的基本策略
中国推进竞争中性原则的基本立场应该是：一方面公开接受并有效推进竞争中性原则，另一方面也坚持国有企业的地位及产业政策不动摇，同时还要促进多元经济协同发展。
(一)双重承诺接受竞争中性原则并实际推进
中国政府当前已经意识到了竞争中性问题的双重性，并且在竞争中性问题上已经进行了双重承诺。一是对外承诺。2018年以来，中国政府的诸多高级官员，如易纲、彭华岗和张茅等纷纷公开表态接受竞争中性的原则。这相当于是一种对国际社会的承诺。其中彭华岗同时提出了“所有者中立”的说法，相当于是在对国际社会进行承诺的同时开出要价。二是对内承诺。2018年11月1日，习近平总书记在民企座谈会上指出要为民企“营造公平竞争环境”，提出广大民企也是“自己人”。而2019年的政府工作报告则相当于对民企及世界进行了双重承诺。
中国商务部2019年11月18日发布的数据显示，2019年1-10月全国实际使用外资7524.1亿元人民币，同比增长6.6%。其中，服务业、高技术产业吸收外资较快增长。1-10月，服务业实际使用外资5383.5亿元，增长13.5%。高技术产业实际使用外资2224.8亿元，增长39.5%，占比达29.6%。高技术制造业实际使用外资786.9亿元，增长5.5%。高技术服务业实际使用外资1438亿元，增长69.3%。这充分表明国际资本看好中国市场，并且信赖中国政府的承诺，中国市场的吸引力正在不断提升。
(二)创新优化国有经济的地位和作用
中国政府一直高度重视国有企业的发展及坚持国有经济的主体地位。2016年7月4日，在全国国有企业改革座谈会召开之际，习近平总书记就国有企业改革作出重要指示：“国有企业是壮大国家综合实力、保障人民共同利益的重要力量，必须理直气壮做强做优做大，不断增强活力、影响力、抗风险能力，实现国有资产保值增值。”这一点不会动摇。如前所述，中国推进竞争中性原则有利于提升国企的效率，从而加强国企的地位，符合总书记的上述指示及中国的基本性质。
不仅如此，中国政府在通过实施竞争中性原则所创造的公平、透明原则基础上，将非国有经济纳入国家的产业政策及总体发展战略之中，就相当于在保持其非国有所有制的前提下，让其发挥了国有经济的职能，“私有公用”，“公私两益”，从而更好地巩固国有经济的主体地位，这不失为重要的制度创新(3) 这方面的实践在国际上也有先例，例如著名的美联储。。
(三)引导多元经济协同演化及对立统一
协同演化是存在于自然界的一种普遍现象。现在，这一概念被越来越多地应用于自然科学与社会科学的研究当中，也用来解释经济学和管理学现象。协同演化理论认为协同演化是自然界与人类社会的普遍现象，具有双向或多向因果关系、多层嵌套、非线性、正负反馈和路径依赖等特征，优于单维线性进化。
在真实的社会及市场关系当中，“政府—企业(国企—民企—外企)—市场”之间构成一组协同演化系统关系(见图2)，在应对外部风险、保持经济的稳定性及适应形势变化方面具有更大的优势。一个完善的市场经济需要两只手，“无形之手”与“有形之手”并重，以为仅仅依赖市场的力量就能够实现稳定高效的社会进步，是不符合人类社会发展的历史规律的。在改革开放之前，中国过分看重公有制经济而排斥非公有制经济，损害了经济的活力。而当前国际主流经济思想过分强调私有经济而贬斥公有经济，则是走向另一个极端。一国经济要实现长期均衡稳定发展，这两个极端都是应该避免的。坚持多元经济，包括不同所有制企业之间的和谐发展、有机协作及对立统一，是中国未来经济社会发展的方向及重要特征。

图2 “政府—企业(国企—民企—外企)—市场” 协同演化系统
在上述协同演化系统当中，国企居于一个枢纽的地位，并通过竞争中性原则与民企及外企之间形成公平竞争及协同演进关系。中共十九届四中全会公报指出：“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，……要毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，加快完善社会主义市场经济体制，完善科技创新体制机制，建设更高水平开放型经济新体制。”这一发展方向充分符合竞争中性原则的本质内涵和协同演进规律，中国应该在未来较长时期内坚持。
(四)运用竞争中性原则消解美国的打击
当前，美国的政治精英集团已经视中国为最大的对手，处心积虑要阻碍中国的发展。特朗普上台以来，美国出台了包括《2017年国家安全战略》《2017年中国WTO安全审查报告》《2018年国防战略报告》《2018年贸易报告》《全球威胁评估报告》《对华301调查报告》《“301报告”更新版》《2018年亚洲再保证倡议法案》《2019财年国防授权法案》及最新的《2019年度对华战略竞争建议》等一系列报告及法案，已经充分揭示了美国政治精英集团的用心。
在这种形势下，对美国单方面的妥协退让没有意义，不但不可能换取美国的谅解，反而可能给美国打击中国创造更加有利的条件，助长美国打击中国的力量。
在这种情形下，竞争中性原则的实施就具有特别的意义。一方面，竞争中性原则的运用符合中国的发展方向，可以促进中国的发展以增强中国与美国对抗的能力。另一方面，竞争中性原则的实施还可以争取美国商业精英集团，分化美国的力量。
如图3所示，当前中国与美国及国际投机集团之间关系复杂。美国当前的政治精英集团总体上对中国是敌视的。为了保持国际霸权地位，美国政治精英愿意付出一定的代价。美国总统特朗普的前顾问班农就说：“打垮华为比达成中美协议要重要10倍。”根据美国一贯的风格，美国在遭遇到中国的抵抗并付出沉重的代价，清醒地认识到得不偿失之前，不可能放弃行动。另外，国际投机集团屡次投

图3 美国及国际投机集团与中国的关系
机中国失败，希望借助美国的力量彻底打垮中国。国际投机大亨索罗斯就公然表示：“我对打败当下中国的兴趣，超过了对美国的国家利益的关心。”
但是美国的商业精英集团立场则与此有所不同。美国企业希望美国政府对我国施压以争取更大的利益，但是无意阻止中国的发展，并且看好中国市场的前景，希望深化与中国的合作。中国美国商会《2019中国商务环境调查报告》显示：只有4%的会员企业考虑继续使用关税作为有效策略；62%的会员企业视中国为其近期全球投资计划的首要或前三名目的地，比2016年的56%上升6个百分点。美国商会不但拒绝了特朗普要求停止与中国做生意的命令，还敦促其与中国迅速达成协议。
在这样的格局下，中国出台包括竞争中性原则等等在内的一系列鼓励外资的政策，可以在有利于中国自身发展的基础上，较为有效地将美国商业资本吸引在中国一边，从而在一定程度上分化美国打击中国的力量。
总之，中国可以接受竞争中性原则，同时加强并优化国有经济的作用，并将不同所有制企业吸纳进中国的产业政策当中，更有效地促进自己的发展，这有利于自身的长远根本利益。
四、结语
综上所述，一方面，竞争中性原则在理论上是一个中性的问题，在社会经济发展当中则是一个重要的创新，是优化政府干预与市场发展的重要抓手，在总体上符合中国的根本利益，措施得当可以有力地促进中国的发展与崛起。另一方面，美国当前试图以竞争中性原则为借口，延缓中国的发展。对此，中国应积极实施竞争中性原则，不断推进改革开放和市场深化，促进自己的全面提升。同时，借以动员全世界的优质资源为我所用，壮大推动我国发展的力量。
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Research on Competition Neutrality, State-owned Enterprise Reform and Market Evolution — Based on the Background of International Game
PENG Bo HAN Yapin
( Chinese Academy of International Trade and Economic Cooperation)
Abstract:The principle of competition neutrality is an important issue in the process of China’s reform and opening up, which has profound significance in China’s future development. At first, this paper analyzes the dual connotations of the competition neutral principle in economy and politics in the current international games. Then, from the perspectives of state-owned enterprise reform, market deepening and the rise of the country, this paper studies the significance of the implementation of the principle of competition neutrality for China’s development. Finally, the strategies of promoting this principle in China have been put forward from the following four aspects. They are dual commitment to accept the principle of competition neutrality, innovating and optimizing the position and function of state-owned economy, guiding coordinated evolution of diversified economy and elimination of U.S. attack.
Keywords: China-U.S. game; competition neutrality; state-owned enterprise reform; market deepening; diversified economy coordination
[课题信息] 本文系清华大学中国现代国有企业研究院专项课题(19iSOEYB007)的阶段性成果。
[作者信息]彭波，商务部研究院副研究员；韩亚品，商务部研究院助理研究员。
通讯作者：彭波，电子邮箱：pbpbpb2002@163.com。
JEL Classification:F13,E65,F41
(责任编辑：魏明)