我国养老服务业利用外资的发展特点及其路径思考

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我国养老服务业利用外资的发展特点及其路径思考
高宝华
内容摘要：养老服务业利用外资是扩大服务业对外开放的重要内容，在深化供给侧结构性改革、推动形成全面开放新格局、满足人民美好生活需要等方面发挥着重要作用。本文在充分挖掘和运用商务部统计数据的基础上，首先从投资数量、金额、来源地、区域四个方面分析了我国养老服务业利用外资的发展特点。其次，从政府、行业、企业和人才四个层面指出了我国养老服务业利用外资存在的主要问题。最后，从五个方面提出了有针对性的对策建议，其中真正给予服务业利用外资与制造业利用外资同等重要地位以及以协同、落实和优化为重点加强制度支撑尤为重要。
关键词：养老服务业 利用外资 制度支撑
扩大服务业对外开放是我国高质量发展阶段对外开放的重要内容。我国服务业利用外资已占据2/3的比重，2019年1-7月服务业实际利用外资比重为69.7%。同时，我国人口老龄化程度日渐加深，60岁以上的老年人口已从2013年的2亿增至2018年的2.5亿，占总人口的比重已从14.9%升至17.9%；65岁以上的老年人口已从2013年的1.3亿增至2018年的1.7亿，占总人口的比重已从9.7%升至11.9%。作为服务业的重要组成部分，养老服务业利用外资在深化供给侧结构性改革、推动形成全面开放新格局、满足人民日益增长的美好生活需要等方面发挥着日益显著的作用。
一、高质量发展阶段我国养老服务业利用外资的发展特点
养老服务业产业链长、涉及面广，涵盖老年人的衣食住行、生活照料、用品生产、医疗服务、文化健身、旅游娱乐等多个领域，既与居民的日常生活密切相关，又与第一、第二、第三产业紧密相连。随着我国人口老龄化程度加深、城镇化进程加快、家庭小型化渐显、居民生活水平提高，养老服务需求日渐旺盛，养老服务日益受到政府、企业以及外国投资者的青睐。近几年来，国家陆续出台了多个与外资养老相关的政策法规文件(1)如《关于鼓励外国投资者在华设立营利性养老机构从事养老服务的公告》《关于加快发展养老服务业的若干意见》《国务院关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》《中华人民共和国外商投资法》《国务院关于进一步做好利用外资工作的意见》等。，掀起了我国养老服务业利用外资从无到有的新篇章。
(一)企业投资数量几乎逐年增加，中外合资和外商独资占比重、小微型企业数量占比大
2013—2018年，外资入华养老企业已由最初的5家增至2018年的34家，增长了5.8倍，年均增长46.7%(见表1)。2013—2017年间，外资入华养老企业数量在逐年增加，其中尤以2013年、2014年和2016年增速较猛。
从具体投资形式来看，2013—2018年间，外资养老企业中的中外合资和外商独资企业合计占比超过60%，其中，2013—2017年两者合计占比更是高达90%以上。以2016年为例，中外合资企业占比56.8%，外商独资企业占比35.1%，二者共占91.9%，中外合作企业仅占8.1%(见表1)。
表1 2013—2018年外资入华养老企业数量情形

注：2018年外资入华养老企业数量的下降，可能与统计资料不完全、统计信息滞后等因素相关。按照预估，2018年外商养老投资的真实数量很可能与2017年持平甚至略多一些。
数据来源：根据商务部数据(2)本数据是根据2018—2019年商务部全国外商投资企业年度投资经营信息联合报告信息公示平台的数据加以汇总和整理后得出的。后续表2至表6、图1的数据资料均源于此，在此不再赘述。收集整理得出。
从外资养老投资企业的类别来看，2013—2018年间，1000万元以下的企业数量占比偏大，在40%～86%之间波动。其中，2015年、2018年占比高达85.8%、85.3%。1000万～5000万元的企业数量占比在6%～40%之间波动，比重基本呈下降态势，2018年为5.9%。5000万元以上的企业数量占比在0～20%之间，2014—2016年基本在10%左右(见表2)。由此可见，5000万元以下的小微外资养老企业数量众多，且随着总体数量的逐年增多，占比约在80%左右。
(二)投资金额明显扩大，合同利用外资和实际利用外资大幅增加、中大型企业投资金额占比大
从合同利用外资来看，外商养老企业投资金额已由2013年的4823.9万美元增至2018年的186844.6万美元，共计增长37.73倍，年均增长107.8%(见图1)。在发展轨迹上，呈现出逐年增长的态势，尤以2014年、2016年和2018年增幅较大，同比分别增长3.41倍、4.71倍和1.19倍，表明养老服务合同利用外资需求相当旺盛。
从实际利用外资来看，外商养老企业投资金额已由2013年的4673.9万美元增至2018年的20855.2万美元，共计增长3.46倍，年均增长34.9%(见图1)。在发展轨迹上，有增有降，呈现出“W”的形状，其中2015年、2016年和2018年增幅较大，同比分别增长1.04倍、1.01倍和5.85倍；2014年、2017年降幅较大，同比分别下降31.3%和76.8%。

图1 2013—2018年我国养老服务利用外资金额
从投资金额的企业类别来看，2013—2018年间，1000万元以下的外商养老企业投资金额占比较小，除了2017年接近30%之外，其他年份基本都在8%以下。1000万～5000万元的外商养老企业金额占比除了2017年在70%左右之外，其他年份在3%～35%之间波动。5000万元以上的外商养老企业投资金额占比除了2017年之外，其他年份在57%～96%之间波动(见表2)。很明显，在投资金额占比方面，5000万元以上的中大型外商养老企业占比较大，基本在60%以上。
表2 2013—2018年外资养老企业实际利用外资的数量及金额比重

(三)投资来源地的数量和金额日渐增多，尤以中国香港、法国和日本较为典型
1.投资来源地的企业数量和比重
从投资来源地的数量来看，2013—2018年间，外资养老企业来源地的国别(地区)数量和企业数量持续增多，且历年新增的国别来源地不尽相同。在国别(地区)数量方面，外资养老企业来源地已由2013年的中国香港、日本、加拿大3个增至2018年的中国香港、法国、日本、加拿大、中国台湾、美国、德国、韩国、新加坡、澳大利亚和荷兰11个。在企业数量方面，已由2013年的5家增至2014年的12家、2015年的14家、2016年的37家、2017年的48家和2018年的34家,但历年新增均有所调整。
从投资来源地的企业比重来看，2013—2018年间中国香港的历年投资企业数量占比均位居首位。2013—2018年间，中国香港投资内地养老的企业数量比重分别为60%、58.3%、50%、56.8%、64.6%和58.9%，均在50%以上。其次是日本，历年都有投资，但企业数量所占比重较小，2013—2018年间的比重分别为20%、8.4%、14.3%、13.5%、10.4%和2.9%。除了中国香港、日本之外，中国台湾、法国、韩国、美国等国家(地区)6年来仅有3～4年的零星投资，荷兰更是2018年才始有布局。
2.投资来源地的投资金额和比重
从历年各来源地的外资养老企业投资金额和比重来看，如表3所示，可分两个阶段：一是2013—2014年间的加拿大、法国的寡头逐鹿阶段。2013年加拿大位居第一，对华养老服务实际投资金额为3161万美元，比重为67.6%。2014年法国夺得首位，对华养老服务实际投资金额为1847.5万美元，比重为57.6%。二是2015—2018年间中国香港的一枝独秀阶段。在这4年间，中国香港对内地华养老服务的实际投资金额在1937万～17775万美元之间，比重介于63.6%～93.4%之间，实际投资金额和比重均遥遥领先、一枝独秀。此外，法国、日本对华养老服务投资也具有一定特色。法国侧重加强知名养老企业如欧葆庭、高丽泽等在华布局。相比之下，日本的侧重点在于提供专业化、品质化的养老服务以及历年均有布局。
表3 2013—2018年实际利用外资养老企业来源地的金额和比重 单位：万美元,%

(四)投资区域范围日渐扩展、金额波动式增加，东、中、西部(3)按照国家统计局的规定，东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南11 个省市，中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南等 8 个省，西部地区包括内蒙古、广西、四川、重庆、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、西藏12 个省市自治区。皆有分布
1.区域投资分布特点
投资范围不断扩大。外商对华养老投资已由2013年的4省市扩展到现在的23个省市自治区，全国覆盖率已达74.2%，东、中、西部皆有分布。其中，18个自由贸易试验区已有一些外资养老布局，如上海由由湖山养老投资管理有限公司、深圳市前海万福由华养老服务有限公司等(见表6)。
东部企业数量占据明显优势。如表4所示，2013—2018年间，外商在东、中、西部投资企业数量占比分别为72.7%、14%、13.3%，东部地区占据显著优势。其中，新设立外商养老投资企业数量位居前三甲的分别为广东(22家)、江苏(21家)、山东(16家)，三者之和占东部地区新设立外商养老投资企业总数的54.1%。总体而言，外商对华养老投资仍处于初始阶段，但东部地区布局明显细密，中西部地区布局则相对粗疏。
表4 2013—2018年外资在华养老服务业的区域分布

2.区域投资金额及其比重特点
中、东部地区投资金额之和占比80%以上且中部地区略占优势。2013—2018年间，外资对华养老企业在东、中、西部地区的投资金额分别为18770万、23001.4万、9661.5万美元，比重分别为36.5%、44.7%、18.8%。很明显，中部地区略占优势，领先东部地区8.2个百分点。中、东部地区投资金额之和占据80%的绝对优势，西部地区仅占两成。中部地区略占优势的主要原因与2018年河南爱龄养老服务有限公司16200万美元的实际投资密切相关(见表6)，这也是6年来150个外资在华投资金额最大的养老服务企业。
东部地区单体投资金额较小但较为稳健，中、西部地区单体投资金额呈现忽大忽小的“过山车”情形。如表5所示，2013年、2014年、2017年东部地区实际利用外商养老投资占比较大，分别为85%、96%、93.5%。2015年、2018年中部地区实际利用外商养老投资占比较大，分别为89.5%、77.9%。2016年西部地区实际利用外商养老投资9102.9万美元，占比高达69.4%。这与四川泸州颐瑞春秋养老服务有限公司3792.4万美元的实际投资、内蒙古包头富连养老康复产业有限公司5100万美元的实际投资有密切关联(见表6)。由此可知，外商在东部地区的单体养老投资金额都不大，但历年养老投资金额较为稳健，表明东部地区养老基础良好，外商愿意在此深耕。而在中部和西部地区的单体投资金额方面，则呈现“过山车”般的波动情形，表明外商在中西部地区的养老投资并未完全扎下根，而是具有一定战略和投机因素的考量。
表5 2013—2018年间外商投资养老服务的区域数量和金额 单位：家，万美元

表6 2013—2018年部分外资在华养老企业投资概况

二、我国养老服务业利用外资存在的主要问题
2013年以来，我国服务业一直处于快速发展态势。2018年，我国服务业在产业结构中的比重为52.2%，在就业结构中的比重为46.3%，服务业对国民经济的贡献率为59.7%，我国已进入服务经济时代。在利用外资方面，制造业利用外资的比重明显减缓，服务业利用外资已占2/3的绝对优势。党的十九大报告也明确指出，要扩大服务业对外开放，推动形成全面开放新格局。但在我国养老服务业利用外资中，仍存在以下四个层面的问题亟待解决：
(一)政府层面存在的问题
1.政府对服务业利用外资重视程度有待提高
在战略和决策层面，多个地方政府仍陷入制造业能立竿见影快速拉动投资、促进增长的固有思维里，更加关注GDP的考量而非经济社会的可持续发展，并未将服务业利用外资与制造业利用外资放在同等重要的地位，对养老等服务业利用外资重视程度有待提高，否则将影响养老等服务业利用外资的进一步发展。
2.政策措施并未得到有效贯彻落实
近年来，国家在市场准入、财税制度、价格制度、用地制度、用汇制度、人才出入境、知识产权保护、保持外资政策稳定性连续性等方面给予了外资养老企业诸如实施准入前国民待遇加负面清单管理制度、运用彩票公益金提供建设和运营等多种补贴以及递延纳税政策、用电用水用气用热与居民同价、鼓励利用闲置资源发展养老服务且依据规划调整土地使用性质、保障依法所得的利润自由汇出、适当放宽限制鼓励专业技能人才来华工作、健全知识产权快速协同保护和信用联合惩戒机制。但在贯彻落实中，由于养老服务业隐形壁垒较多，“玻璃门”“弹簧门”的存在，导致一些政策措施无法落地。如一些地方的养老服务业建设和运营补贴资金补足不到位，国外一些医疗和养老药品的市场准入存在困难，国外养老专业技能人才来华工作许可办理流程烦琐，用电用水用气用热并未与居民同价，存量建设用地使用权的出让或转让并未按政策落实等等。此外，在市场准入后，外资养老企业并未如内资养老企业一样，真正享受同等的国民待遇。
3.政策措施亟待丰富和完善
与其他服务业相比，养老服务业的优惠、扶持政策亟需加强。例如,“中医药医疗保健及相关服务”目前已纳入服务贸易创新发展试点地区技术先进型服务业务领域范围，符合条件的该类企业能获得15%的企业所得税减免优惠。但技术要求更高、关联产业更多、涉及人群更广的养老和医疗服务并未纳入上述税费减免领域。此外，与欧、美、日等发达国家相比，我国外资养老在财税支持、投融资制度、护理保险等方面的政策扶持仍很不完善，亟需加强。
(二)行业层面存在的问题
1.我国养老服务业利用外资规模偏小
商务部数据显示，2018年我国养老服务业利用外资金额为2.1亿美元，全国卫生和社会工作利用外资金额约为3.3亿美元，全国服务业利用外资金额918.5亿美元。与此相比，我国养老服务业利用外资金额在全国卫生和社会工作利用外资金额中占据63.6%的比重，但在服务业利用外资总额中的比重微乎其微。这与现实经济中养老服务业对外资的巨大需求以及养老服务业强劲的发展潜力很不相称，亟待扩大。
2.我国养老服务业利用外资结构不优
养老服务业利用外资结构不优主要表现在投资来源地过于集中、投资区域倾斜明显、养老地产占比相对过大、覆盖率还有待于提升等方面。如投资来源地过于集中在中国香港地区，这不仅与港商大多源自内地且熟稔内地养老市场有关，还与一些港商打着养老的幌子便于拿地，其实做着房地产的买卖等投机因素相关；投资区域范围过于集中在东部地区，中、西部地区较少，亟待增加，尤其是要在天津、海南、黑龙江、江西、贵州、西藏、甘肃、青海8个未经投资的省市自治区增加布局，促进均衡发展；养老地产占比相对过大，侵占了养老服务在用地、财税、水电气等诸多方面的资源，不利于养老服务上下游产业链的健康快速发展等等。
(三)企业层面存在的问题
1.锁定中高端客户令众多老年人望而却步
外资养老企业大多锁定中高端客户，环境优美、设施高档、收费高昂，让众多老年人不敢入住，导致需求不足。无论是合资还是独资，外资养老企业都侧重于中高端市场，收费高昂，令众多老年人群望而却步。如某家外资养老集团开设医养结合护理院，每张床位费用8000元/月，明显高于大多数老年人退休金，以致护理院门可罗雀。
2.高品质养老服务与高投资收益率难以兼得
外资进入中国养老市场，既要考虑提供高品质的养老服务，更需考虑投资收益率。但在实际经营管理中，高品质的养老服务与较高的投资收益率很难兼顾，容易水土不服。如有些外资养老公司经营管理方式专业化水平高，对配套设施设备的标准、护理人员的专业程度都有明确要求，这无形中会加大经营管理成本,导致盈利减少甚至亏本。
(四)专业人才层面存在的问题
根据国际公认标准，自理老人陪护比为10∶1，半自理老人陪护比为6∶1，失能老人陪护比为3∶1。但从我国实际情况来看，2018年我国60岁及以上老人2.5亿，65岁及以上老人1.7亿，失能失智老人约为4000万。保守估计，我国养老护理人员需求数量约为1000万人，但目前我国养老机构护理人员不足100万人，全国鉴定合格的养老护理员仅有4.4万人，符合外资养老企业高标准的护理专业人才就更为短缺，亟待增加。
三、促进我国养老服务业利用外资的路径思考
(一)在战略思考上，要综观全局，给予服务业利用外资同等重要地位
当前，从国内情形来看，我国服务业利用外资占据2/3的比重已是不争的事实,发展势头势不可挡。从国际态势来看，服务业对外开放已经成为国际贸易谈判、争论和博弈的焦点，扩大服务业对外开放尤其是扩大服务业利用外资势在必行。为此，我国政府要统一思想、深化认识，真正给予养老等服务业利用外资与制造业利用外资同等重要的地位，一视同仁地对待服务业和制造业利用外资，切忌厚此薄彼。
(二)在制度支撑上，要以协同、落实和优化为重点，夯实行业发展基础
1.增强政府部门上下联动和横向协同能力
养老服务业利用外资事关中央及省、市、区等多个层级并涉及商务、民政、发改、工商、财政、人社、自然资源等多个部门，一旦出现层级和部门之间的政策措施不匹配或潜在的利益纷争，极易出现隐性准入壁垒，导致外资准入难度增加。为此，要站在促进全国养老服务业利用外资健康发展的高度，摒弃条块之间的利益之见，推动政府部门之间的上下联动和横向协同，力争出台一整套分工明确、协同高效的政策法规措施，着力推动养老服务业利用外资规范化、规模化、便利化、品质化发展。
2.切实有效贯彻落实已有优惠扶持政策
对于一些养老服务业利用外资优惠、扶持政策贯彻落实不到位的地区，要求相关行业主管部门和地方政府应按照内外资一致的原则及各地实施细则，采用时间表、路线图、责任人等方式，尽力将现有优惠和扶持政策贯彻落实到位并落地，如尽量补足养老服务业建设或运营补贴，尽快落实存量建设用地使用权的出让或转让，尽力将符合条件的外资养老院纳入医保等，从而切实惠及外资养老企业，促进行业快速健康发展。
3.加大优惠扶持政策力度
养老服务业产业链条长、基础设施和设备较多、集中度较高，属于金额大、周期长、利润薄且具有一定公益性质的生活性服务业，需要政府的优惠和扶持。为此，建议后续将“养老和医疗服务”纳入服务贸易创新发展试点地区技术先进型服务业务领域范围，符合条件的外资养老服务企业也能获得15%的企业所得税减免优惠。此外，允许西部地区和东北老工业基地的外商投资养老企业在境外发行人民币或外币债券，并可全额汇回所募集资金，用于所在省份投资经营。
4.逐步优化营商环境
良好的营商环境是搞好利用外资工作的重要内容。2015年以来，我国出台了多个政策和法规来优化营商环境，并已取得一定成效。世界银行发布的《全球营商环境报告2020》显示，中国营商环境已在190个经济体中排名第31位，较上一年提升了15位。今后，我国还将继续对标国际先进经验，继续推进“放管服”改革、负面清单管理制度及国际贸易“单一窗口”等便利化措施,鼓励和支持各地区、各部门结合自身实际情况，在法治框架内积极探索原创性、差异化的优化营商环境具体措施，提升投资便利化水平。
(三)在规模扩大上，要招商引商拓商并举，多头增加有效供给
1.加大招商引资力度
鼓励有条件的地区利用《鼓励外商投资产业目录(2019年版)》中将“老年人、残疾人和儿童服务机构；养老机构；医疗机构”等养老服务以及与之密切关联的医疗制造业的多项内容纳入鼓励性产业的契机，加大招商引资力度，合理设定招商引资工作经费额度与标准，建立健全重点招商项目库，提高外商投资我国养老服务及医疗制造业的积极性。
2.鼓励外商增加投资
鼓励外商利用国家级和省级开发区(含经济技术开发区、高新技术产业开发区、海关特殊监管区域等)、自由贸易试验区等的政策优惠措施，采用合资合作、增资扩股、并购重组、PPP模式以及利润再投资等方式加大对养老服务及其相关产业的投资力度。鼓励外资参与国有养老企业改革、养老服务设施的改造提升。鼓励有条件的地区对外商投资养老企业，按注册资本当年实际到账外资金额的0.5%～1%予以奖励。
3.扩展外资项目来源地
建立健全与“一带一路”沿线国家的养老合作机制，充分利用沿线国家的技术、管理和服务优势，密切与日本、韩国、新加坡、法国、荷兰、美国等国在人才培训、适老化医疗器械、智慧医疗、康复护理、长期照护、养老金管理、市场化运营等方面开展深度交流与合作。
(四)在结构优化上，要空间、质量齐行，有序提升养老品质
1.优化养老布局
充分发挥现有国家财政资金作用，支持西部地区及东北老工业基地国家级开发区的养老服务体系建设，改善招商环境，均衡养老布局，加强风险防范意识，提升引资质量。鼓励外资依法合规有序增加对东、中部地区的养老布局，增加大众化、高品质的养老服务，延长养老产业链条，提升养老产业附加值。
2.提升引资质量和水平
加强对外商投资养老企业申请高新技术企业认定的指导和服务，组织开展政策专题培训，提升养老服务技术水平。建立重点养老企业联系制度，提供专业化、全流程服务，着力培育智慧化、连锁化、品牌化的外资养老龙头企业，引领和带动行业提质增效。探索外资养老企业和本土养老企业融合发展机制，创新发展新业态新模式新机制，提高养老产业配套能力和发展水平。
(五)在人才支撑上，要内外兼修，缓解养老供需缺口
1.培育国内专业人才
支持各省市本科高校和职业院校开设养老护理、康复护理等相关专业，扩大招生规模。鼓励采用市场化方式培育一批产教融合型、校企合作型养老企业。加大养老企业岗前培训和“回炉”培训工作力度，提升养老护理人员规范化和专业化水平。
2.引进外来优秀人才
积极引进国际优秀养老护理人才，采用“告知+承诺”“容缺受理”等方式，为外来优秀人才办理工作许可提供便利。充分运用外来优秀人才加强业务指导，增强优质服务，提升市场运营和管理化水平。
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The Development Characteristics and Path of Utilizing Foreign Capital in China’s Elderly Care Services
GAO Baohua
(Chinese Academy of International Trade and Economic Cooperation)
Abstract:The utilization of foreign capital in elderly care service industry is an important part of expanding the opening-up of the service industry in China, and plays an Important role in deepening the structural reform on the supply side, promoting the formation of a comprehensive and open new pattern and meeting the people’s needs for a better life. On the basis of fully digging and using the statistics of the Ministry of Commerce, this paper first analyzes the development characteristics of the utilization of foreign capital in China’s elderly care service industry from four aspects, which called the quantigy, amount, source and region of investment. Secondly,this paper points out four main problems called governmental, industrial, enterprise problems and lack of talent. At last, this paper proposes five suggestions. In these suggestions, giving utilization of foreign capital in elderly care service industry the same important position as that in manufacturing industry and strengthening institutional support with coordination, implementation and optimization as the focus are very important.
Keywords:elderly care service industry; utilizing foreign investment;institutional support
[作者信息]高宝华，商务部国际贸易经济合作研究院副研究员、经济学博士，电子邮箱：gaobaohua1973@163.com。
JEL Classification:F21,F23,O14
(责任编辑：李秀婷)