WTO发展中成员地位改革及中国应对建议

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WTO发展中成员地位改革及中国应对建议
顾宝志
内容摘要：发展中成员的特殊与差别待遇是当前WTO改革中的重点议题。美国在WTO提案提议取消多数发展中成员的特殊与差别待遇，美国总统特朗普更是威胁WTO如果不能就发达国家和发展中国家的“过时”二分法做出实质性改革，美方将不再承认任何一个发展中国家的特殊地位。欧盟的《WTO现代化概念文件》则倾向于鼓励发展中成员自愿“毕业”。本文基于WTO内发展中成员并无明确标准、特殊与差别待遇是WTO核心宗旨和基本原则，分析了特殊与差别待遇的历史渊源，当前解决特殊与差别待遇问题的几种思路，指出中国仍是发展中国家，不能放弃发展中成员身份，并提出了相应的政策建议。
关键词：WTO改革 发展中成员 特殊与差别待遇 成员立场
2019年7月26日，美国总统特朗普在一份声明中表示，若90天内，世界贸易组织(WTO)未对发达国家和发展中国家的“过时”二分法做出实质性改革，美方将不再承认任何一个发展中国家的特殊地位。在声明中，特朗普虽未明确针对任何国家，但考虑到近两年来中美贸易摩擦不断升级，美国运用贸易、科技、金融等多种手段遏制中国发展的大背景，美方声明的主要针对目标可谓不言自明。特朗普的这一声明同时也让WTO内发展中国家地位及特殊与差别待遇问题再次成为世人关注的焦点。目前，90天时限已过，美国方面尚未采取任何实质性举动。也许是感觉到众怒难犯，近期美国在发展中成员特殊与差别待遇问题上口风有所转变，美国驻WTO大使谢伊辩解称，美国不是要否认WTO现有协议项下的特殊与差别待遇，而是在WTO未来的协议谈判中不再承认任何一个发展中国家的特殊地位(如果WTO未对发达国家和发展中国家的“过时”二分法做出实质性改革)。根据特朗普一贯出尔反尔、反复无常的行事风格，不排除美国在发展中国家地位问题上一意孤行的可能，对此我们应密切关注。
一、WTO内发展中成员地位及其含义
在国际政治经济话语体系中，发展中国家/成员的概念普遍存在，且有些有明确的划分标准，如世界银行最新标准规定，2018年人均国民收入高于12055美元的国家为高收入国家，低于此数值的为中低收入国家，即发展中国家。在国际政治实践中，发展中国家一般享受较多的优惠待遇，承担较少的国际义务。
但WTO并未明确发展中成员的标准，而是由各成员在加入WTO时自我宣称为发展中成员。因此，在WTO内，除通常意义上的发展中国家外，部分发达国家，如经合组织(OECD)成员土耳其、墨西哥就在1995年WTO成立时自我宣称为发展中成员。此外，在1995年之后成为OECD成员的韩国、以色列、智利等也自我宣称为发展中成员。因此，在WTO范围内发达成员与发展中成员的区分与国际社会通常意义上的发达成员与发展中成员的区分存在些许差异。
在WTO内，发展中成员地位与特殊与差别待遇息息相关，只有发展中成员才能享受特殊与差别待遇。根据WTO秘书处统计，现有协定中特殊与差别待遇有155条，大约可分为五大类：(1)较低水平的开放义务，包括少削减关税、少取消关税壁垒、少开放服务部门等;(2)更灵活的实施时间表，即较长的过渡期安排;(3)发达国家尽最大努力对发展中国家成员开放其货物和服务市场;(4)对最不发达国家更优惠的待遇;(5)提供技术援助和培训人力资本。WTO把“保证发展中国家在贸易中获得发展需要的份额”作为宗旨之一，因此，几乎每个协定都明确规定给予发展中国家优惠待遇，如《农产品协议》《1994年海关估价协议》《技术壁垒协议》《补贴与反补贴协议》等。
WTO特殊与差别待遇原则的出现具有深刻的历史背景。在WTO前身关贸总协定(GATT)1947年第一回合谈判中，国际社会就认识到发展中国家面临不公正的待遇，与发展中国家利益最为相关的服装纺织和农业两个部门被排除在谈判桌外。1957年，关贸总协定组建经济学家专家组，研究第二次世界大战后诞生的国际贸易体系为什么没能刺激欠发达国家的贸易增长，最终认定症结在于“发达国家长期存在的高关税等贸易壁垒”。为了让发展中国家更好地融入世界经济，国际贸易体系引入一系列补偿机制，如发展援助、多边贷款安排、关税减让等，帮助发展中国家加快发展。WTO特殊与差别待遇原则就是这种补偿机制的体现，它承认发展中国家受自身经济能力、管理能力等诸多限制，在履行贸易规则时比发达国家面临更多挑战，因此允许发展中国家在履行规则时享有灵活性，从而鼓励更多发展中国家参与到多边贸易体制中。特殊与差别待遇原则是对过去不平等贸易体系的一种矫正，是WTO核心价值和基本原则的重要体现。
二、WTO主要成员在发展中成员地位问题上的立场
2018年12月阿根廷G20峰会联合公报明确提出对WTO进行必要改革，为国际社会一年多以来赞成与反对WTO改革的争论定了调子。其中，发展中成员地位问题是WTO改革的主要内容之一，WTO各主要成员纷纷就这一问题发表立场性文件或表达其立场(见表1)。
表1 WTO部分成员关于发展中成员地位问题的立场

资料来源：根据WTO网站文件翻译整理。
(一)美国立场
特朗普政府上台以后，积极奉行单边主义和贸易保护主义，对以WTO为代表的多边贸易体制和多边贸易规则构成严重冲击。近年来，美方多次在公开场合质疑中国的发展中成员地位，甚至鼓吹“将中国逐出WTO”。美国贸易代表莱特希泽认为克林顿政府同意中国加入WTO是一个错误，但木已成舟，在无法改变中国WTO正式成员身份时，美国瞄准了中国的发展中成员身份。2019年1月15日，美国向WTO提交了一份题为《一个无差别的WTO：自我认定的发展地位威胁体制的有效性》(WT/GC/W/757)的文件，认为WTO成员自我认定发展地位是导致WTO无法有效运转的主要原因，WTO应确定明确的划分发达与发展中成员的标准。随后，美国在2019年2月15日向WTO提交一份名为《加强WTO谈判功能的程序》(WT/GC/W/764)的提案，提议为便利未来WTO协议的完全实施、确保贸易的最大利益归于那些最难融入多边贸易体系的成员，以下四类成员在WTO现在和将来的谈判中将不再享受特殊与差别待遇：(1)同时是OECD成员或已启动加入OECD进程的WTO成员；(2)同时是G20成员的WTO成员；(3)被世界银行归类为“高收入”国家的WTO成员；(4)占全球商品贸易(进口和出口)份额不低于0.5%的WTO成员。按照美国提案标准，包括中国在内的一大批发展中成员将不再能享受特殊与差别待遇。2019年3月美国贸易代表办公室发布的《2019贸易政策议程及2018年度报告》将此问题作为其WTO改革四项主张之一。
2019年7月26日，特朗普在一份声明中正式提出，若90天内WTO未对发达国家和发展中国家的“过时”二分法做出实质性改革，美方将不再承认任何一个发展中国家的特殊地位。
(二)欧盟立场
欧盟认为WTO发展中成员应该获得援助和适当的灵活性以满足其发展需要，但同时也认为需要改变当前WTO对发展中成员简单的一刀切式的认定方法，确保真正需要的发展中成员获得灵活安排。为此，欧盟在2018年9月提出的《WTO现代化概念文件》中提出三点相关主张：
(1)毕业条款。应积极鼓励发展中成员毕业，可根据具体情况，要么以水平方式，要么以协议方式从特殊与差别待遇“毕业”；欧盟鼓励发展中成员对其使用特殊与差别待遇情况进行澄清，提出能完全承担WTO义务的详细路线图，这可作为其贸易政策审议过程的不可或缺的一部分。
(2)未来协议内的特殊与差别待遇。除最不发达国家享受的特殊灵活性以外，其他成员可获得的灵活安排要从过去开放式的整体豁免转变为需求驱动并基于证据，以保证特殊与差别待遇尽可能具有针对性。可通过多种方法实现这一目标，但均应满足以下原则：上述协议最终会普遍实施，核心权利和义务将适用于任何成员，所有的例外都会有时限；在核心条款之外，以附加承诺形式体现的灵活安排应考虑成员的差异；任何协议里的灵活安排必须与参与成员数量及协议的目标成比例。有一系列工具可实现上述目标，如区别对待、毕业机制、宽限期、与实施挂钩的援助等。
(3)现有协议下额外特殊与差别待遇。尽管现有协议项下特殊与差别待遇不应受到挑战，但当成员申请额外的特殊与差别待遇时，必须在下列基础之上进行具体情况具体分析：对规则影响的发展目标进行清晰界定；对规则影响及放松规则约束的期望收益进行经济分析；额外的灵活性对其他WTO成员的影响分析；额外灵活性的时间、实施范围(一个成员、一群成员或全体发展中成员)的详细说明。根据这些分析结果，可以多种方式考虑额外的特殊与差别待遇问题。
(三)其他发展中成员立场
针对美国在WTO内提交的废除大部分发展中成员特殊与差别地位的提案，多数发展中成员表示强烈反对。在美国提交2月份提案三天后，中国、印度、南非、玻利维亚、肯尼亚、古巴等发展中成员针锋相对联合向WTO提交名为《对发展中成员有利的特殊与差别待遇在促进发展、确保包容性方面持续相关》(WT/GC/W/765)的提案，坚决反对美国要求，并在会上予以驳斥。除了联署的发展中成员表达不满，土耳其、东盟集团等大型成员也纷纷发言反对美国的该项提案。2019年5月13日，印度牵头召开WTO发展中成员小型部长级会议，中国、南非等23个成员与会，协调发展中成员立场，强调发展中成员的发展权利应得到尊重，发展问题应作为WTO的核心工作。此外，在2019年6月G20大阪峰会上，中国、印度、南非、印度尼西亚和沙特阿拉伯的贸易部长再次发出反对取消发展中成员特殊与差别待遇的共同声音。
值得注意的是，也有发展中成员在这一问题上转变了立场。2019年2月，在素有“巴西特朗普”之称的博索纳罗就任巴西总统后，巴美关系迅速升温，博索纳罗在就任总统后首访美国时，特朗普称巴西为重要的非北约盟国，支持巴西加入北约。同时，美国支持巴西加入OECD，作为交换，美国要求巴西放弃在WTO的特殊与差别待遇，以此分化、瓦解主要发展中大国阵营。博索纳罗认为加入OECD是实现巴西制度现代化、实施结构性改革的良机，特殊与差别待遇仅在巴西农业部门有实际利益,但巴西并不需要。因此,在权衡利弊之后同意放弃特殊与差别待遇。巴西也成为新兴经济体和发展中大国中唯一主动放弃发展中成员特殊与差别待遇的经济体。
三、解决WTO发展中成员地位问题的四种思路评析
目前WTO内发达成员与发展中成员在发展中成员认定问题上各执一词，僵局一时难以打破，国际上现有四种解决发展中成员地位问题的思路，但从可操作角度来看，也各自存在问题。
一是在WTO内明确划分发展中成员与发达成员的标准，如根据国际货币组织或世界银行各国人均GDP统计，高于某一特定数值的成员即为发达成员，不能享受特殊与差别待遇。这与美国在WTO提案的思路是一致的，但困难在于标准的选择，很难确定一个大家普遍接受的标准，如仅根据世界银行2018年人均国民收入标准划分高收入与中、低收入国家，则美国势必反对，而提高世界银行标准则更不现实。
二是自我宣称为发展中成员，但除在少数产业或协议中享受特殊与差别待遇外，在多数协议中均以发达成员身份承担义务，如韩国宣称自己为发展中成员，但仅在农业、渔业等少数产业保留特殊与差别待遇。这种仅保留部分敏感产业或少部分特殊与差别待遇的做法多为后发发达国家所采用，但美国在WTO提案中对此已经明确表示反对，韩国在美国压力下已于近期宣布放弃WTO内发展中成员地位。
三是主动放弃发展中成员享有的特殊与差别待遇，承担发达成员义务，即从特殊与差别待遇“毕业”。此类成员前有中国台湾，而巴西也在2019年3月成为另外一个“毕业”成员。此种模式也是欧盟《WTO现代化概念文件》里所提倡的模式，但应选择哪些国家进入“毕业”程序、“毕业”路线图应如何设计将存在巨大争议。
四是保持现有WTO各协定项下发展中成员身份及相应的特殊与差别待遇不变，而在WTO此后谈判形成的协定中要重新界定发展中成员与发达成员标准，并据此享受特殊与差别待遇。此种模式的最大问题在于WTO多哈回合谈判停滞不前，新一轮谈判自启动以来尚未达成任何多边贸易协定，随着WTO成员数量不断增多，诉求趋于多元化，利益分歧日益扩大，通过协商一致在今后达成协定的难度也越来越大，因此这一思路目前看来也不具备可行性。
四、中国在WTO发展中成员议题上的立场及政策建议
(一)中国的发展中国家身份毋庸置疑
新中国成立七十年来，尤其是改革开放四十年来，作为最大的发展中国家，中国经济增长迅速，在很多领域均取得了举世瞩目的成就。目前中国经济总量已跃升至世界第二位，成为全球货物贸易第一大出口国和第二大进口国。但中国还不是发达国家，中国的发展中国家属性不容置疑。国际货币基金组织(IMF)2019年4月统计数据显示，2018年，中国人均GDP为9508美元，低于全球平均水平的11460美元，仅位列全球第72位。而美国人均GDP约为中国的6.5倍，达到62606美元，全球排名第9位，中美之间仍存在巨大差距。根据联合国开发计划署公布的人类发展指数(HDI)来看，2018年中国HDI为0.752，全球排名仅为第86位，而只有HDI高于0.8的国家才被认为是具有“较高的人类发展”，显然中国还存在不小差距。
至于美方关注并多次用以证明中国发达程度的科技进步，正如中国常驻WTO代表张向晨所表明的那样，中方不否认自身在某些领域的发展较为迅速，但应该看到，由于资源禀赋、比较优势等因素，包括中国在内的发展中成员，只是在某一个或某几个特定领域发展较快。“衡量一国的发展水平，不能仅看一点、一个领域，而应进行全面的评估。”更重要的是，与发达成员相比，包括中国在内的发展中成员普遍存在能力缺失问题，严重制约了其参与多边贸易体系及其他国际事务的能力。中国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，仍是世界上最大的发展中国家这一基本事实没有改变。
(二)中国不能放弃WTO内发展中成员身份
WTO规则中的特殊和差别待遇并非无条件、同标准适用，而是成员在加入WTO时通过多边谈判逐一达成，对WTO成立后新加入的成员来说，其享受的优惠待遇普遍低于原有成员。中国在加入WTO时主张自己是发展中国家，但事实上多数发达国家并没有接受中国的主张，中国在WTO中享受的特殊和差别待遇都是打了一定折扣的。从我国加入WTO议定书可以看出，我国仅在《农业协定》《服务贸易总协定》、争端解决机制中享有一定的优惠待遇，具有实质意义。
除了实际的经济利益之外，与特殊与差别待遇相联系的发展中成员身份暗含着广泛的政治利益。发展中国家定位是中国在国际政治中的立足之本，在今后相当长的一段时期内，中国也必须坚持发展中国家的政治战略定位。中国今天能在国际舞台站住脚，与发展中国家的长期支持分不开，今后的发展，“一带一路”倡议的顺利实施，仍需要广大发展中国家的支持与合作。在WTO一旦放弃发展中成员地位，将严重动摇我国参与国际事务的政治基础，后果极其严重。巴西在2019年3月放弃特殊与差别待遇之后，就被认为是放弃了发展中成员身份，结果在WTO内陷入两面不讨好的尴尬境地，中国应引以为戒。
(三)中国关于发展中成员身份认定的立场
中国发布的关于WTO改革的建议文件明确指出，WTO改革应保证发展中成员的特殊与差别待遇。发展中成员在经济社会发展阶段、产业结构和竞争力、区域发展层次、教育文化水平、社会保障体系、参与国际治理能力等方面与发达成员存在全方位差距，不能简单地用经济总量来衡量。中方反对有些成员借WTO改革质疑甚至剥夺一些发展中成员享受特殊与差别待遇的权利。中国是世界上最大的发展中国家，愿意在WTO中承担与自身发展水平和能力相适应的义务，但绝不允许任何成员剥夺中国理应享受的发展中成员特殊与差别待遇。
中方已经与多个WTO成员提交了关于特殊与差别待遇的联合提案，要求继续维护发展中成员享受特殊与差别待遇的权利。中方进一步建议：一是加强对WTO现有特殊与差别待遇条款的执行和监督力度，特别是最不发达国家关注的“免关税、免配额”待遇和服务豁免机制实施；二是增加技术援助的针对性和具体性，确保其有助于发展中成员融入多边贸易体制和全球价值链；三是根据《多哈部长宣言》要求，继续推进特殊与差别待遇条款的谈判；四是在未来贸易投资规则制定中，为发展中成员提供充分有效的特殊与差别待遇；五是鼓励发展中成员积极承担与其发展水平和经济能力相符的义务。
(四)应对美国不承认发展中国家特殊地位政策建议
面对美方今后可能一意孤行，不再承认任何一个发展中国家的特殊地位的情况，中国一方面要在国际多边场合揭批美国单边主义和霸权主义对多边主义的实质性破坏，着重指出特殊与差别待遇原则是WTO核心价值和基本原则，对于世界经济可持续发展、实现联合国2030可持续发展目标至关重要，只要发展中国家与发达国家还存在巨大差距，这一原则就不应撤销。另一方面也要做好美方一意孤行导致WTO分裂乃至停止运转的准备，搞好应急预案。
在反对美方以GDP、出口、FDI等总量作为划分发达成员和发展中成员标准，反对美方试图通过制定新分类标准来分化瓦解发展中国家团结的同时，中国要会同其他发展中成员研究提出以人均标准、能力缺失、地区差异等指标作为WTO成员“分类”标准的可行性强的工作方案，争取在WTO总理事会形成联合提案，并争取尽可能多的发展中成员联署。必须着重指出，衡量一国的发展水平，不能仅看一点、一个领域，而应进行全面的、综合性评估。
中国不反对个别成员在自愿基础上承担更高的义务或者放弃特殊和差别待遇。在坚持保留发展中成员地位的前提下，中国也可显示一定的灵活性，在合适时机宣布进一步扩大自主开放措施，实行高水平贸易投资自由化便利化政策，灵活承担更多成员义务，提升中国在国际经济治理中的制度性话语权，为中国经济发展创造良好外部环境。中国愿意也鼓励其他发展中国家积极承担与自身发展水平相适应的义务，不断扩大开放水平，积极参与国际竞争。
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Reform on Developing Member Status in WTO and Policy Suggestions for China’s Countermeasures
GU Baozhi
(Chinese Academy of International Trade and Economic Cooperation)
Abstract:Special and differential treatment (SDT) of the developing members in WTO is one of the most important topics of current WTO reform under discussion. U.S. has submitted communications to the General Council of WTO, proposing that most of the developing members should not be granted developing status any longer. On the other hand, EU’s WTO Modernization Concept Paper has proposed that qualified developing members should be encouraged to graduate from special and differential treatment on a voluntary basis. Based on the analysis of the origin of the special and differential treatment for developing members and the criteria of developing-member status in WTO, this paper compares several popular proposals for solving SDT and makes it clear that SDT is the one of the core values and fundamental principles of WTO. This paper concludes that since China is still the biggest developing country in the world, China should not give up its developing status and get prepared for the worst scenario.
Keywords: WTO reform;developing members; special and differential treatment; members’ reform positions
[作者信息]顾宝志，商务部国际贸易经济合作研究院世界经济研究所副主任、副研究员，电子邮箱：windscud@sina.com。
JEL Classification:F13,L88,O19
(责任编辑：魏明)