从诸官到列曹：秦汉县政承担者的转变及其动因考论

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从诸官到列曹：秦汉县政承担者的转变及其动因考论
姚 立 伟
[摘 要]秦至东汉，地方县内政务承担者由诸官转变为列曹。这一变化历程在传世文献与简牍资料中均有所呈现。战国至西汉，县的直接管理者由内史过渡到郡，造成了县内政务运行体制的调整。商鞅变法确立了内史等朝官共同管理县政的体制，县内诸官系统因对接朝廷各管理部门而形成。西汉中后期，郡制在地方的完全确立，切割了县与朝廷的直接联系。县为对接郡的列曹体制而使原有列曹壮大、完善进而成为县内政务的承担者。上述转变过程具有长期性与复杂性，还涉及内史的地方化和郡的行政化等问题。
[关键词]郡县；内史；诸官；列曹；秦汉
秦汉时期县内政务承担者所经历的从诸官啬夫到列曹掾史的转变，在学界先行研究与出土简牍中均有展现。自商鞅第二次变法置县之后，秦国县直接对朝廷负责，虽名义上从属于内史，但在具体政务处理上，县内不同事务分别对接内史、廷尉、大史等朝官，县内诸官对应朝廷各官而设。秦并天下，郡制在帝国境内确立。但秦及西汉初期的郡依旧具有鲜明的朝官性质，地方政务处理的主体为县而非郡。同时，郡的职掌由单一军事功能而不断扩充，从朝官处分割到财物、刑狱等权力，在西汉中期之后完全地方化为一级行政组织。在秦及西汉初年，郡属吏中处理政务的主体为卒史。西汉中期之后，随着郡所承担的政务的增加，郡内处理政务的卒史通过署曹的方式成为职能意义上的列曹掾史。在西汉中后期地方郡县二级制明确后，县的政务处理主体亦随之而变更，即对照郡之管辖系统而完善、充实县旧有的列曹模式。简牍、石刻资料所反映的东汉郡县政务处理过程，较为清晰地展现出郡县掾史在职能上的对应性。县内政务承担者从诸官啬夫转变为列曹掾史，并非源于县内制度的自然兴替，而是与县之直接管辖者的变化紧密相关。秦汉时期地方管理模式由朝廷直管县到地方郡县二级制的变化，是导致县内政务承担者变化的直接动因。
一 已有研究与问题的提出
因秦、西汉、东汉各个时期史料多寡不同，学界对不同时期县内政务执行机构的具体情形之研究呈现出一定的差异性。严耕望依据传世文献与石刻资料构建起县长官—佐官—属吏政务体系和属吏分为纲纪、门下、列曹的组织架构(1)严耕望：《中国地方行政制度史——秦汉地方行政制度》，台北：中研院史语所1997年版，第216～234、119～138页。。由严耕望所征引的文献石刻资料多为东汉史料可看出，此种结构大致是在东汉时期。郡国属吏组织也包含纲纪、门下、列曹等(2)严耕望：《中国地方行政制度史——秦汉地方行政制度》，台北：中研院史语所1997年版，第216～234、119～138页。，表明东汉时期郡、县的属吏组织如出一辙。有学者认为，列曹在县内大量设置，时间可能在西汉中期之后(3)孙闻博：《秦县的列曹与诸官——从〈洪范五行传〉一则佚文说起》，武汉大学简帛研究中心主办：《简帛》第11辑，上海：上海古籍出版社2015年版，第76页。。
里耶秦简的发掘与刊布，披露出秦统一前后洞庭郡迁陵县的一批行政文书，中日学者通过对相关文书的研究，揭示出县内诸官在秦及汉初的县内政务运行中扮演着颇为重要的角色。日本学者仲山茂率先注意到诸官与列曹的区分(4)仲山茂：《秦汉时代的“官”与“曹”——县的部局组织》(“秦汉时代の「官」と「曹」——县の部局组织”)，《东洋学报》第82卷第4号(2001年)，第35～65页。。孙闻博和郭洪伯均分析了隋人萧吉《五行大义》卷五“论诸官”条所引《洪范五行传》的内容：
甲为仓曹，共农赋；乙为户曹，共口数；丙为辞曹，共讼诉；丁为赋曹，共狱捕；戊为功曹，共除吏；己为田曹，共群畜；庚为金曹，共钱布；辛为尉曹，共本使；壬为时曹，共政教；癸为集曹，共纳输。子为传舍，出入敬忌；丑为司空，守将班治；寅为市官，平准卖[买]；卯为乡官，亲事五教；辰为少府，金铜钱布；巳为邮亭，行书驿置；午为尉官，驰逐追捕；未为厨官，百味悉具；申为库官，兵戎器械；酉为仓官，五谷畜积；戌为狱官，禁讯具备；亥为宰官，闭藏完具(5)萧吉：《五行大义》，上海：上海书店出版社2001年版，第133～134页。。
孙闻博认为天干十曹为列曹，地支十二官为诸官，并结合秦简所见列曹、诸官名称指出，“列曹大体为县廷的‘组成部门’，诸官为县廷的‘下属机构’。即列曹负责领导、管理某方面的行政事务，诸官则是主管某项专门事务的机构”(6)孙闻博：《秦县的列曹与诸官——从〈洪范五行传〉一则佚文说起》，武汉大学简帛研究中心主办：《简帛》第11辑，第82～83、82页。。郭洪伯将地支十二官定义为稗官，认为稗官是职能部门，有若干成员和特定科层结构，列曹是辅助部门(7)郭洪伯：《稗官与诸曹——秦汉基层机构的部门设置》，卜宪群、杨振红主编：《简帛研究2013》，桂林：广西师范大学出版社2014年版，第107、126页。。秦汉时期县内诸官系统较为庞杂。《洪范五行传》反映的诸官有：传舍、司空、市官、乡官、少府、邮亭、尉官、厨官、库官、仓官、狱官、宰官。诸官的长官为啬夫。在20世纪70年代睡虎地秦简出土后，其中所包含的大量啬夫记载，已引起学者关注，裘锡圭和日本学者堀毅、大庭脩均曾开列出各种官啬夫名目(8)裘锡圭：《啬夫初探》，《裘锡圭学术文集》第五卷(古代历史、思想、民俗卷)，上海：复旦大学出版社2012年版，第65～99页(初刊于中华书局编辑部编：《云梦秦简研究》，北京：中华书局1981年版，第226～301页)；堀毅：《秦汉乡官考》，《秦汉法制史论考》，北京：法律出版社1988年版，第111～112页；大庭脩著，徐世虹等译：《秦汉法制史研究》，上海：中西书局2017年版，第351～357页。。孙闻博据前人研究指出，秦、西汉前期诸官系统除了有《洪范五行传》中除宰官之外的十一官，还有发弩、厩、畜官、司马、船官、漆园、卒长等(9)孙闻博：《秦县的列曹与诸官——从〈洪范五行传〉一则佚文说起》，武汉大学简帛研究中心主办：《简帛》第11辑，第82～83、82页。。邹水杰指出，秦代“迁陵县设官啬夫的十官为：司空、少内、仓、田、尉、畜官、船官、都乡、启陵乡和贰春乡”(10)邹水杰：《秦简“有秩”新证》，《中国史研究》2017年第3期，第48页。。
上述成果为进一步研究秦汉县内政务承担者的转变提供了两个关键的时间节点，秦始皇统一前后与东汉时期，前者为诸官系统较为成熟时期，后者为列曹掾史承担县内主要政务时期。对于县内政务承担者从诸官向列曹演变的历史轨迹及其背后动因，已有学者涉及。堀毅指出，“县官啬夫是商鞅变法以后制定的各种行政法规的执行官员”，“在《九章律》的体制之下，县政的实际业务被所谓列曹所代替”，“列曹体制的健全是在汉武帝时期”(11)堀毅：《秦汉乡官考》，《秦汉法制史论考》，第114、122页。。邹水杰认为，诸官与各曹的演变过程为县令史与诸官合并，官啬夫为曹掾，令史为曹史，县下诸曹格局之成型可能在东汉初年(12)邹水杰：《简牍所见秦代县廷令史与诸曹关系考》，杨振红、邬文玲主编：《简帛研究2016》春夏卷，桂林：广西师范大学出版社2016年版，第146页。。但是，二人之论断多属推测，并未展开论述，且相互抵牾。因此，对于秦汉县内政务承担者的转变历程及其背后动因，尚有做进一步考察的必要。里耶秦简、尹湾汉简、长沙五一广场东汉简牍的问世，有助于我们更好地梳理其发展脉络。我们认为，县内职能机构诸官的设置源于其对朝廷各官的事务承接，县内政务承担者由诸官向列曹的转变，与郡在西汉中后期完全介入地方行政事务管理存在较大关系。
二 从简牍资料看县内政务承担者的转变
秦汉时期县内政务承担者从诸官啬夫到列曹掾史的转变，在里耶秦简、尹湾汉简与长沙东汉简牍所载相关行政文书中均有较为充分的反映。在上述简牍资料中，秦洞庭郡迁陵县、西汉东海郡所辖县、东汉长沙郡临湘县内均既有诸官又有列曹，但两者在政务处理中所发挥的作用差异明显。秦洞庭郡迁陵县中，政务的实际承担者为诸官，直曹令史以处理文书和代表县进行监察为主。西汉东海郡下辖各县内，官有秩、官啬夫的数量已较秦时有所减少。在东汉长沙郡临湘县中，虽依然存在仓、库、少内等官，但可以看出列曹掾史为政务的实际承担者，曹史参与各官事务管理。
里耶秦简所见洞庭郡迁陵县中诸官与列曹并置，诸官长、守官的名字时常登录于文书之中，但在列曹工作的令史人名信息较为少见，各曹事务并未固定在某一令史身上(13)孙闻博：《秦县的列曹与诸官——从〈洪范五行传〉一则佚文说起》，武汉大学简帛研究中心主办：《简帛》第11辑，第87，77～80、86～87页。。在迁陵县具体政务的执行过程中，实际执行者为诸官啬夫，如简8-211载：
稻五斗。丗一年(公元前216年)九月庚申，仓是、史感、【稟人】堂出稟隶臣
令史尚视平(14)陈伟主编：《里耶秦简牍校释》第1卷，武汉：武汉大学出版社2012年版，第115，226、231、246、249页。。
类似简文还有8-781+8-1102、8-811+8-1572、8-907+8-923+8-1422、8-925+8-2195等(15)陈伟主编：《里耶秦简牍校释》第1卷，武汉：武汉大学出版社2012年版，第115，226、231、246、249页。，为迁陵县诸官系统中的仓、田、少内、库、乡啬夫等所进行的粮食出禀、金钱出入、祠祭所余酒肉出卖等政务活动的记录，表明诸官啬夫为主要政务承担者，而县令史仅行使监、视平等职权。郭洪伯指出，县诸官“事务涵盖户口赋税、司法、治安、物资获取与制造等”，县的“各项职能皆寄托于”诸官(16)郭洪伯：《稗官与诸曹——秦汉基层机构的部门设置》，卜宪群、杨振红主编：《简帛研究2013》，第118、125页。。秦代令史的职掌以文书处理为主，如校雠文书、管理户籍，兼有代表县巡视、监督的事务(17)汤志彪：《略论里耶秦简中令史的职掌与升迁》，《史学集刊》2017年第2期，第30～37页。。邹水杰指出，“秦代县廷令史只是处理相关文书，或协同丞、尉治狱，只监管而不插手各职能机构的具体事务，这与汉代县下诸曹涵盖诸官事务的固定职掌颇不相同”(18)邹水杰：《简牍所见秦代县廷令史与诸曹关系考》，杨振红、邬文玲主编：《简帛研究2016》春夏卷，第145页。。李迎春认为，秦及汉初县官啬夫与令史间存在明显差异，官啬夫负责具体部门、有印、拥有更大的自主权，令史非某一部门主管，独立性弱、地位较官啬夫低下、无印(19)李迎春：《秦汉郡县属吏制度演变考》(博士学位论文)，北京师范大学2009年，第33～36页。。迁陵县虽有户、仓、司空、吏、尉、金布、令、狱等曹和令史直曹模式(20)孙闻博：《秦县的列曹与诸官——从〈洪范五行传〉一则佚文说起》，武汉大学简帛研究中心主办：《简帛》第11辑，第87，77～80、86～87页。，但曹虽有分工，并非确切部门，其人员配置、科层程度无法与诸官系统相比(21)郭洪伯：《稗官与诸曹——秦汉基层机构的部门设置》，卜宪群、杨振红主编：《简帛研究2013》，第118、125页。。可见，这一时期的诸官系统已然成熟，且承担县内主要政务活动，而列曹系统尚在发展之中。
西汉后期尹湾汉简《东海郡吏员簿》中可见到东海郡下辖各县、邑、侯国的官有秩、官啬夫记载，无论从总体规模还是每县的数量，均较秦时有所缩减。整体规模之变化，可从县官有秩、官啬夫与乡有秩、乡啬夫的对比中窥得。其中共有官有秩五人、官啬夫四十九人、乡有秩二十五人、乡啬夫一百三十七人(22)张显成、周群丽：《尹湾汉墓简牍校理》，天津：天津古籍出版社2011年版，第8～15、8、11～15、8～9页。，乡有秩、乡啬夫的数量为官有秩、官啬夫数量的三倍。具体到县，海西县有官有秩一人、官啬夫三人、乡有秩四人、乡啬夫十人，下邳县有官有秩二人、官啬夫三人、乡有秩一人、乡啬夫十二人(23)张显成、周群丽：《尹湾汉墓简牍校理》，天津：天津古籍出版社2011年版，第8～15、8、11～15、8～9页。。海西县的四官十四乡和下邳县的五官十三乡，均与秦迁陵县七官三乡的情形差异明显。在东海郡三十八个县、邑、侯国中，不设置有官有秩、官啬夫的有十七个(24)张显成、周群丽：《尹湾汉墓简牍校理》，天津：天津古籍出版社2011年版，第8～15、8、11～15、8～9页。，设置有官有秩的仅有海西、下邳、兰陵、襄贲四县，各县设置有官啬夫的数量最多者为四人，下邳、兰陵各县官有秩、官啬夫合计可达五人(25)张显成、周群丽：《尹湾汉墓简牍校理》，天津：天津古籍出版社2011年版，第8～15、8、11～15、8～9页。，但较之秦迁陵县七官的规模亦有差距。
在长沙五一广场东汉简牍中，还可看到司空、仓、库、少内官的存在，如“以柱钱付少内啬夫黄涉臧”(26)长沙市文物考古研究所等编：《长沙五一广场东汉简牍选释》，上海：中西书局2015年版，第192、189页。的记载。走马楼三国吴简中有“弁付少内啬夫殷□受”(27)长沙简牍博物馆等编：《长沙走马楼三国吴简·竹简》第3卷，北京：文物出版社2008年版，第727页。的记载，显示出东汉临湘县、孙吴临湘侯国中设有少内官。五一广场简牍中有一件临湘县户曹史宋奉、书佐烝谭的直符文书，其中记载此二人于汉安帝永初五年(111年)七月十七日当值，“循行寺内狱司空、仓、库，后尽其日夜无诣告当举劾者”，并“以符书属户曹史陈躬、书佐李宪”(28)长沙市文物考古研究所等编：《长沙五一广场东汉简牍选释》，上海：中西书局2015年版，第192、189页。，表明其时县官寺中有司空、仓、库的存在，但是曹史已经参与到各官事务管理当中。与之可作对比的是《秦律十八种·内史杂》所载：“毋敢以火入臧(藏)府、书府中。吏已收臧(藏)，官啬夫及吏夜更行官。毋火，乃闭门户。令令史循其廷府。”(29)陈伟主编，彭浩、刘乐贤等撰著：《秦简牍合集》第1、2辑《睡虎地秦墓简牍》释文注释修订本，武汉：武汉大学出版社2016年版，第139页。仲山茂据此指出，官啬夫及吏对官、令史对廷府分别进行巡视，县内存在官啬夫署事之官和令史署事的廷两种官衙(30)仲山茂：《秦汉时代的“官”与“曹”——县的部局组织》(“秦汉时代の「官」と「曹」——县の部局组织”)，《东洋学报》第82卷第4号(2001年)，第38～39页。。可见，秦时诸官啬夫与令史在不同官衙各司其职、分别办公，二者界限分明。五一广场简牍中有一部分为东汉长沙郡临湘县及诸曹的下行文书(31)长沙市文物考古研究所等编：《长沙五一广场东汉简牍选释·前言》，第7页。，其中木牍CWJ1③：305所载刑事案件中涉及到的兼左贼史顺、助史条、贼捕掾浩(32)长沙市文物考古研究所等编：《长沙五一广场东汉简牍选释》，第142、157页。和木犊CWJ1③：325-5-21所载民事案件中涉及到的兼辞曹史煇、助史襄、理讼掾伉、史宝等人(33)长沙市文物考古研究所等编：《长沙五一广场东汉简牍选释》，第142、157页。，他们的身份均为列曹掾史。在东汉临湘县的政务处理文书中，我们可以清楚地看到政务的承担者为各曹掾史。
不同历史时期的简牍资料中，县内政务执行者主体迥异，从里耶秦简中迁陵县的政务处理文书，可看出县内行政事务处理上多由诸官行事的情态，且诸官、列曹间界限较为清晰；至西汉中后期的东海郡各县，诸官数量较秦时已有缩减；在长沙五一广场东汉简牍中，虽依稀可看到临湘县内诸官的少量存在，但曹史已经参与进诸官的日常事务管理之中，政务处理文书也反映出其时承担县内事务运作的主体为列曹掾史。
三 秦西汉县内诸官系统与朝廷各官的对应
在秦国普遍推行以郡辖县制度之前，县之政务直接与朝廷发生联系，睡虎地秦简所反映的恰为这一时期的情况(34)高恒：《秦简中的职官及其有关的几个问题》，《秦汉法制论考》，厦门：厦门大学出版社1994年版，第11、39页。。秦汉时期地方向朝廷汇报的重要政务活动是上计，汉代地方向朝廷上计的主体是郡国，先由县“上计于所属郡国”，再由郡国“岁尽遣吏上计”(35)范晔：《后汉书》志二八《百官志》，北京：中华书局1965年版，第3621、3623页。。《秦律十八种·仓律》中载：“县上食者籍及它费大(太)仓，与计偕。”(36)陈伟主编，彭浩、刘乐贤等撰著：《秦简牍合集》第1、2辑《睡虎地秦墓简牍》释文注释修订本，第64、61、52～53页。高恒认为该规定表明县直接向朝廷上计(37)高恒：《秦简中的职官及其有关的几个问题》，《秦汉法制论考》，厦门：厦门大学出版社1994年版，第11、39页。。那么，在普遍推行郡制之前，秦国地方上计的主体为县。县内的不同政务分别与朝廷的不同部门存在联系，如县之财物管理与内史有关，县之刑狱与廷尉相关，县之学僮考试和吏员任免与大史存在关联等。
从睡虎地秦简《秦律十八种》的相关内容可以看出内史对县的禾稼、刍稿、牛等负有管辖责任，如《仓律》载：“入禾稼、刍稿，辄为廥籍，上内史。”(38)陈伟主编，彭浩、刘乐贤等撰著：《秦简牍合集》第1、2辑《睡虎地秦墓简牍》释文注释修订本，第64、61、52～53页。《厩苑律》载：“今课县、都官公服牛各一课，卒岁，十牛以上而三分一死；不【盈】十牛以下，及受服牛者卒岁死牛三以上，吏主者、徒食牛者及令、丞皆有辠(罪)。内史课县，大(太)仓课都官及受服者。”(39)陈伟主编，彭浩、刘乐贤等撰著：《秦简牍合集》第1、2辑《睡虎地秦墓简牍》释文注释修订本，第64、61、52～53页。岳麓书院藏秦简527载：“内史吏有秩以下□□□□□□为县官事□而死所县官，以县官木为槥。”(40)陈松长主编：《岳麓书院藏秦简》肆，上海：上海辞书出版社2015年版，第215页。表明内史向县派出有秩吏进行管理。可见，内史与县间存在双向互动，一方面内史会向其所辖县派出有秩吏，另一方面县也会上计给内史。
内史在周秦汉时期，其身份大体经历了朝官向地方官的转化。西周时期，内史的主要职掌为“册命诸侯、制作文书、考政事以逆会计、助王读赞等”(41)贾俊侠：《内史之名及职能演变考析》，《西安联合大学学报》2004年第6期，第72页。，此时内史为朝官。《汉书·百官公卿表》载：“内史，周官，秦因之，掌治京师。景帝二年分置左[右]内史。”(42)班固：《汉书》卷一九《百官公卿表》，北京：中华书局1962年版，第736页。表明汉代内史为“掌治京师”的地方官。内史由朝官转化为地方官的过程，大致发生于战国秦汉之时，如赵志强认为，“至迟到战国年间，内史已演变为主管全国财政经济并同时监管京师的官员，此时内史有了职官与地理的双重含义，而到了秦汉时期，内史的职掌进一步缩小，但‘职掌京师’而已，其性质愈发趋近于郡守，其地理特征亦愈发明显”(43)赵志强：《关于秦汉内史的几个问题》，清华大学出土文献研究与保护中心编：《出土文献》第八辑，上海：中西书局2016年版，第237页。。根据郝家坪16号木牍与里耶秦简16-5的记载，可知内史兼有朝官与地方官性质的可能时段在公元前309年至公元前220年。郝家坪16号木牍载秦武王“二年十一月己酉朔朔日，王命丞相戊(茂)、内史匽氏、臂更脩(修)为《田律》”(44)陈伟主编，孙占宇、晏昌贵等撰著：《秦简牍合集》第4辑《放马滩秦墓简牍 郝家坪秦墓木犊》释文注释修订本，武汉：武汉大学出版社2016年版，第227页。秦武王二年即公元前309年。，工藤元男据此认为“内史在改组为郡之内史以前是在丞相下统管民政的中央官吏”(45)工藤元男著，广濑薰雄、曹峰译：《睡虎地秦简所见秦代国家与社会》，上海：上海古籍出版社2010年版，第39、27、31页。。里耶秦简16-5中载有“洞庭兵输内史及巴、南郡、苍梧，输甲兵当传者多节传之”，其时为秦始皇二十七年(公元前220年)(46)里耶秦简博物馆、出土文献与中国古代文明研究协同创新中心中国人民大学中心编著：《里耶秦简博物馆藏秦简》，上海：中西书局2016年版，第207页。，晏昌贵认为“此时内史已成为具有地域形态之名称”(47)晏昌贵：《秦简牍地理研究》，武汉：武汉大学出版社2017年版，第119页。。睡虎地秦简的年代大致在战国末期至秦始皇时期(48)陈伟主编，彭浩、刘乐贤等撰著：《秦简牍合集》第1、2辑《睡虎地秦墓简牍·序言》释文注释修订本，第2页。，这一时期与内史具有朝官与地方官双重性质的年代相当。
学界对于内史究竟是以朝官还是以地方官的身份对县实施管理存在争议，工藤元男认为可将内史“视为粮草部门的财政统括机构”(49)工藤元男著，广濑薰雄、曹峰译：《睡虎地秦简所见秦代国家与社会》，上海：上海古籍出版社2010年版，第39、27、31页。，杨振红则认为内史管辖王畿所属县，内史对县经济、财政事务予以管理源于其地方行政长官的身份而非专门财政机构或官员(50)杨振红：《出土简牍与秦汉社会》续编，桂林：广西师范大学出版社2015年版，第17页。。两位学者的观点均有其合理性，之所以存在争议，根源在于内史身份的双重性。根据睡虎地秦简《仓律》《金布律》的记载：
县上食者籍及它费大(太)仓，与计偕。都官以计时雠食者籍。 仓(51)陈伟主编，彭浩、刘乐贤等撰著：《秦简牍合集》第1、2辑《睡虎地秦墓简牍》释文注释修订本，第64、93、139页。
县、都官以七月粪公器不可缮者，有久识者靡之。其金及铁器入以为铜。都官输大内，〖大〗〗内受买(卖)之，尽七月而觱(毕)。都官远大内者输县，县受买(卖)之。粪其有物不可以须时，求先买(卖)，以书时谒其状内史……金布(52)陈伟主编，彭浩、刘乐贤等撰著：《秦简牍合集》第1、2辑《睡虎地秦墓简牍》释文注释修订本，第64、93、139页。
工藤元男、杨振红均承认内史对仓、公器拥有管理职能，所不同者，工藤元男将大仓、大内视为内史的属官(53)工藤元男著，广濑薰雄、曹峰译：《睡虎地秦简所见秦代国家与社会》，上海：上海古籍出版社2010年版，第39、27、31页。，而杨振红将大仓、大内归入都官系统(54)杨振红：《出土简牍与秦汉社会》续编，桂林：广西师范大学出版社2015年版，第17页。。睡虎地秦简、岳麓书院藏秦简中有三条内史杂的律文，为内史对县内廥、仓、库的布局、管理、防火等做出的细致的规定，内容如下：
有实官高其垣墙。它垣属焉者，独高其置刍廥及仓茅盖者。令人勿紤(近)舍。非其官人殹(也)，毋敢舍焉。善宿卫，闭门辄靡其旁火，慎守唯敬(儆)。有不从令而亡、有败、失火，官吏有重辠(罪)，大啬夫、丞任之(55)陈伟主编，彭浩、刘乐贤等撰著：《秦简牍合集》第1、2辑《睡虎地秦墓简牍》释文注释修订本，第64、93、139页。。
●内史杂律曰：刍稿廥、仓、库、实官、积，垣高毋下丈四尺，瓦蘠(墙)，财(裁)为候，晦令人宿候，二人备火，财(裁)为□□水。宫中不可为池者财(裁)为池宫旁(56)陈松长主编：《岳麓书院藏秦简》肆，第124、126页。。
●内史杂律曰：黔首室、侍(寺)舍有与廥、仓、库、实官补属者，绝之，毋下六丈。它垣属焉者，独高其侍(置)，不从律者，赀二甲(57)陈松长主编：《岳麓书院藏秦简》肆，第124、126页。。
陈伟指出上述律文中的廥、仓、库都属于实官，并引《左传》杜预注、《淮南子》高诱注、《国语》韦昭注，认为实指财货(58)陈伟：《里耶简所见迁陵县的“库”》，《秦简牍校读及所见制度考察》，武汉：武汉大学出版社2017年版，第142～143页。。那么，仓官、库官当为管理财物之官。在县内诸官系统中的仓官与库官，可能与朝廷的大仓、大内职能有相近之处，如粮食、物品的出入管理(59)秦迁陵县内的库还负责武器出入管理，可能与郡武库存在职能上的对应关系。参见陈伟：《里耶简所见迁陵县的“库”》，《秦简牍校读及所见制度考察》，第121～144页。。如果将后文所论及朝廷其他职官与县内诸官职能的对应关系一起考虑的话，我们认为，内史在管理县时，可能兼具朝官、地方官身份，而朝官的一面更为突出。
张家山汉简《奏谳书》载秦王政二年(公元前245年)，廷尉收到原来汧县人讲要求重新审理其案件的请求，该案为雍县一名叫毛的人盗牛之事。这一案件本为毛独为，因雍县史腾的刑讯逼供而诬陷讲与之同为，讲亦被史铫屈打成招而被黥城旦。廷尉复审后，认定讲未参与盗牛一事。因该案事涉雍县、汧县，廷尉将文书下达给汧县，并誊抄给雍县(60)张家山二四七号汉墓竹简整理小组编著：《张家山汉墓竹简〔二四七号墓〕》释文修订本，北京：文物出版社2006年版，第100～102页。。在徐卫民、后晓荣、吴良宝等学者对秦内史属县的研究成果中，雍、汧二县皆被列入内史属县行列(61)徐卫民：《秦内史置县研究》，《中国历史地理论丛》2005年第1辑，第46～47页；后晓荣、田小娟：《秦内史置县新证》，文化遗产研究与保护技术教育部重点实验室、西北大学文化遗产与考古学研究中心编著：《西部考古》第二辑，西安：三秦出版社2007年版，第169、171页；吴良宝、秦凤鹤：《战国至秦代内史辖县新考》，《社会科学战线》2016年第2期，第125页。。但在上述案例中，并无内史参与其中，显示廷尉可以就相关司法案件直接与县联系，不必经过内史。游逸飞认为廷尉是“战国秦所有都官、县的司法上级”(62)游逸飞：《战国至汉初的郡制变革》(博士学位论文)，台湾大学2014年，第166、186～187页。。
秦代县内诸官系统中的少内官，主要负责与金钱有关的事务。《秦律十八种·金布律》载：“县、都官坐效、计以负赏(偿)者，已论，啬夫即以其直(值)钱分负其官长及冗吏，而人与参辨券，以效少内，少内以收责之。”(63)陈伟主编，彭浩、刘乐贤等撰著：《秦简牍合集》第1、2辑《睡虎地秦墓简牍》释文注释修订本，第91页。里耶秦简中有县少内管理钱财的记录，如简8-60+8-656+8-665+8-748和简8-888+8-936+8-2202(64)陈伟主编：《里耶秦简牍校释》第1卷，第43、242页。。汉代的少内是主管钱财出入之官，据彭邦炯所论朝廷或地方少内均有金钱管理职能(65)彭邦炯：《从出土秦简再探秦内史与大内、少内和少府的关系与职掌》，《考古与文物》1987年第5期，第72页。来看，似乎县内诸官系统的少内与朝廷少内在功能上有较大程度的对应。陈治国、张立莹则认为秦时朝廷并无少内之职官，少内只在县中设置，朝廷中与县少内进行业务往来的是大内(66)陈治国、张立莹：《从新出简牍再探秦汉的大内与少内》，《江汉考古》2010年第3期，第134～135页。。那么，县少内官当与朝廷少内或大内在职能上存在对应关系。
张家山汉简《二年律令·史律》载：
史、卜子年十七岁学。史、卜、祝学童学三岁，学佴将诣大史、大卜、大祝，郡史学童诣其守，皆会八月朔日试之(67)张家山二四七号汉墓竹简整理小组编著：《张家山汉墓竹简〔二四七号墓〕》释文修订本，第80、82、80～81页。。
游逸飞据此指出赴朝官大史处进行考试的是内史区的史学童，并特别指出内史并无考试史学童的职权，而内史区外郡下县的史学童则前往郡内进行考试(68)游逸飞：《战国至汉初的郡制变革》(博士学位论文)，台湾大学2014年，第166、186～187页。。《史律》中还记载：
大史、大卜谨以吏员调官史、卜县道官，官受除事，勿环。吏備(憊)罢、佐劳少者，毋敢亶(擅)史、卜。史、卜受调书大史、大卜而逋、留，及亶(擅)不视事盈三月，斥勿以为史、卜。吏一弗除事者，与同罪；其非吏也，夺爵一级。史、人〈卜〉属郡者，亦以从事(69)张家山二四七号汉墓竹简整理小组编著：《张家山汉墓竹简〔二四七号墓〕》释文修订本，第80、82、80～81页。。
似乎表明内史区内县之吏员任免、考核之事，也有大史、大卜等朝官参与其间。县内诸官系统中与朝中大史的上述职能对应的是尉官。许慎在《说文解字》中言：“《尉律》：学僮十七已上，始试，讽籀书九千字，乃得为史。又以八体试之，郡移大史并课，最者以为尚书史。书或不正，辄举劾之。”(70)许慎撰，段玉裁注，许惟贤整理：《说文解字注》，南京：凤凰出版社2015年版，第1313～1314页。《二年律令·史律》中有与此几乎一样的内容，不过在后半部分更为丰富，为“郡移其八(体)课大史，大史诵课，取□(最)一人以为其县令史，殿者勿以为史。三岁一并课，取冣(最)一人以为尚书卒史”(71)张家山二四七号汉墓竹简整理小组编著：《张家山汉墓竹简〔二四七号墓〕》释文修订本，第80、82、80～81页。。同样的律文既见于《史律》，又被归入《尉律》，究其原因，可能是针对朝廷、县的政务主体而言：于朝廷负责者大史而言为《史律》，于县负责者尉官而言为《尉律》。在里耶秦简中也能见到尉官进行人事任免的活动，如里耶秦简8-157载迁陵县成里典、启陵邮人的任命需要经过尉官处理(72)陈伟主编：《里耶秦简牍校释》第1卷，第94页。学界一般认为其中的尉为县尉，但通过比对类似文书，如8-904+8-1343、8-1510、8-1525、8-1563(陈伟主编：《里耶秦简牍校释》第1卷，第246、341、349、361页)，可发现这类文书格式为：年月日，某官负责人敢言之：具体事项，谒令某官做某事。敢言之。那么，其中的尉当为尉官而非县尉。。那么，似乎可以认为县之尉官与朝官大史的职掌存在很大程度的对应。
司空一职，在秦汉时期的朝廷和地方均有设置。宋杰指出，在秦和西汉时期，“朝廷有邦司空、中司空，九卿属下也有监管刑徒劳作的多种‘司空’机构，附设‘诏狱’”，地方的郡国县乡普遍设置有司空，“掌管水利、土建工程，役使罪犯劳作，并负责徭役征发和追缴逋贷等事务”(73)宋杰：《秦汉国家统治机构中的“司空”》，《历史研究》2011年第4期，第15页。。其论乡司空存在的主要依据为里耶秦简16-5与16-6中的简文，如“告乡司空、仓主”，“别书都乡司空，[司空]传仓”(74)王焕林：《里耶秦简校诂》，北京：中国文联出版社2007年版，第104、112页。。对此，李迎春认为“乡司空”应分读，司空为县吏(75)李迎春：《秦汉郡县属吏制度演变考》(博士学位论文)，北京师范大学2009年，第27～28页。。邹水杰认为，从里耶秦简的记载可看出，“县下设有司空机构，管理县中徭役、刑徒和居赀赎债事务。但乡中并没有司空的设置，所谓‘乡司空’是对简文的误读所致”(76)邹水杰：《也论里耶秦简之“司空”》，《南都学坛》2014年第5期，第1页。。但是，朝廷与县均设有司空的情况大体不错，县内诸官系统中的司空可能是比照朝廷的邦司空或中司空而设的。
综上，秦汉县内职能部门诸官中的仓、库、少内、尉、司空等在职能上与朝廷仓、大内、少内、大史、司空等机构存在一定程度的对应，而县长官在上计、财物管理方面的事务与内史对接、在司法案件处理上的事务与廷尉对接。因此，县内各项事务的实际承担者诸官，可能是比照朝廷各官而设的。与县内诸官啬夫地位低于县长官类似，大仓、大内、少内、大史、司空等地位也低于内史、廷尉。张家山汉简《秩律》可为旁证，其中内史、廷尉秩二千石，而中司空、大仓治粟、大仓中厩秩八百石，大史秩六百石(77)张家山二四七号汉墓竹简整理小组编著：《张家山汉墓竹简〔二四七号墓〕》释文修订本，第69、71～72、74页。。
县内诸官作为政务处理主体，大致在西汉中期之前，这一时段恰与秦汉内史的兴衰相重合。内史完全地方化，有一个长期的历史过程。秦国于孝公十二年(公元前350年)“集小乡邑聚为县，置令、丞，凡三十一县”(78)司马迁：《史记》卷六八《商君列传》，北京：中华书局2014年版，第2712页。。此时所设县属内史管辖，如杨振红认为这三十一县是“设于秦王直接统治的王畿京师(邦)之下的辖县”，经商鞅变法，“建立了内史—县—乡—里的行政建制模式”，该行政模式虽属过渡性质，却延续至秦统一天下方才告终，标志为秦废除“邦”制，使内史与郡地位相当以并入郡县体制之内(79)杨振红：《出土简牍与秦汉社会》续编，第27～28、29、18页。。汉景帝二年(公元前155年)分内史为左内史、右内史，武帝太初元年(公元前104年)更左内史为左冯翊、右内史为京兆尹(80)班固：《汉书》卷一九《百官公卿表》，第736页。，至此，内史称谓的使用宣告终结。内史完全脱离朝官序列而地方化，杨振红认为大概发生于汉成帝阳朔二年(公元前23年)或绥和元年(公元前8年)官制改革之时(81)杨振红：《出土简牍与秦汉社会》续编，第27～28、29、18页。。商鞅第二次变法除了确立内史辖县的体制外，还确立了县内行政运行的组织架构。《史记·六国年表》载：孝公十二年(公元前350年)，“初[聚]小邑为三十一县”，十三年(公元前349年)，“初为县，有秩史”(82)司马迁：《史记》卷一五《六国年表》，第873页。。孙闻博认为，“‘有秩’在类别上主要对应县所辖诸官啬夫”，“初为县有秩史”的记载反映出“商鞅在设置县长吏基础上，进一步完善了县属吏设置，初步建立起县行政组织的基本架构。而架构重要构成的属吏系统，主要是以设置诸官有秩啬夫为标志的”(83)孙闻博：《商鞅县制的推行与秦县、乡关系的确立——以称谓、禄秩与吏员规模为中心》，武汉大学简帛研究中心主办：《简帛》第15辑，上海：上海古籍出版社2017年版，第121页。。因此，在这一年或稍后，行政管理机构诸官及其属吏系统在县内形成。内史统县体制并非一元长官制，而是朝廷各官多头管理，形成了县内诸官系统与朝廷各官分别对应的运作模式。
四 郡的地方化及郡县组织形式同构
郡在战国秦汉时期，其职能、地位以及与地方关系，同样经历着变化。战国时期的郡，既非一级政区，也不是一级地方政府，仅作为军事守备区而存在，郡守并不拥有完整的行政、财政、司法等权力(84)臧知非：《论县制的发展与古代国家结构的演变——兼谈郡制的起源》，《战国秦汉行政、兵制与边防》，苏州：苏州大学出版社2017年版，第12页。。《史记·秦本纪》载：“秦王政立二十六年，初并天下为三十六郡。”(85)司马迁：《史记》卷五《秦本纪》，第276页。显示出此时郡制的确立，但是内史依然存在，并且郡长官应该同内史类似，带有朝官外派的性质。在岳麓秦简中有数条“内史郡二千石官共令”的简文(86)陈松长：《岳麓书院所藏秦简综述》，《文物》2009年第3期，第87页。，杨振红认为这些简文“表明内史与郡同级，为同一级别地方行政单位”(87)杨振红：《出土简牍与秦汉社会》续编，第27～28、29、18页。，事实上可能恰恰相反，其表明的是郡长官与内史地位相当，带有朝官的性质。
西汉初年，在地方政务运行中表现活跃的是县而非郡。郡县职权划分上，如严耕望所言“郡以仰达君相，县以俯亲民事”(88)严耕望：《中国地方行政制度史——秦汉地方行政制度·序言》，第4页。。诸如登录民籍、赋税收缴、徭役征发、赈抚军士民众、教化百姓、劝课农桑、举荐孝悌力田、司法裁判、基层祭祀、军事训练、迎送使者等职能，均由县来行使。郡所管辖的事务主要有统辖军事、监察属县、传宣诏令文书、察举贤良、贡献朝廷、祭祀事务等，侧重协助朝廷稳定政权统治。因此，周长山推测，可以将汉初郡国守相视为朝廷派驻的地方官吏，侧重于对其所辖地区的军事控制和监察而非民政(89)周长山：《汉代地方政治史论：对郡县制度若干问题的考察》，北京：中国社会科学出版社2006年版，第50～57、60～68页。。游逸飞也指出不应将汉初之郡视为地方政府，将其视为中央外派官署更为合适(90)游逸飞：《战国至汉初的郡制变革》(博士学位论文)，第162,167、187、191、196、198,76～113、203～212页。。孙闻博认为，“秦及西汉早期所置郡，或可看做中央内史地区的平行延伸，而非后来意义的‘中央—地方’格局形态”(91)孙闻博：《秦汉“内史—诸郡”武官演变考——以军国体制向日常行政体制的转变为背景》，《文史》2016年第1辑，第8页。。
在考察汉初郡守的朝官性质时，学界对张家山汉简《秩律》的记载颇为重视，内容如下：
·御史大夫，廷尉，内史，典客，中尉，车骑尉，大仆，长信詹事，少府令，备塞都尉，郡守、尉，〈卫〉将军，〈卫〉尉，汉中大夫令，汉郎中、奉常，秩各二千石(92)张家山二四七号汉墓竹简整理小组编著：《张家山汉墓竹简〔二四七号墓〕》释文修订本，第69页。。
可以看出，内史、郡守位列朝官，与御史大夫、廷尉、大仆等同为二千石官。汉景帝之后，汉朝统治者有意强化中央集权，通过提升朝官秩级的手段来压低地方郡国守相的秩级(93)阎步克：《从爵本位到官本位：秦汉官僚品位结构研究》增补本，北京：生活·读书·新知三联书店2017年版，第304页。，《汉书·百官公卿表》所列奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、宗正、治粟内史、少府、中尉皆秩中二千石的情形(94)班固：《汉书》卷一九《百官公卿表》，第726～733页。，反映的是这一改革的结果。但是，这一手段似乎并没有能够阻挡郡权的强化及郡对地方事务的插手，一定程度上反而促进了郡的地方化。
汉景帝之后，郡国守相开始积极干预地方政务，地方行政权力重心出现自县向郡国的上移，表现为郡国长官职权的扩充，获取了如人才培养与遴选、劝民农桑、征发力役、缉捕盗贼、打击豪强、教化民众、任命县代理长官、诛逐不法县官等权力，此外，郡国长官还可以在朝廷律令外，利用设施条教的方式将其自身理念贯彻进地方管理之中(95)周长山：《汉代地方政治史论：对郡县制度若干问题的考察》，北京：中国社会科学出版社2006年版，第50～57、60～68页。。陈长琦认为，郡的代县治民职能是伴随景帝、武帝时期所贯彻的打压地方豪强政策而发展起来的，所造成的后果为“郡在一定程度上褫夺了县的职能，使战国以来的以县为中心的地方治理模式发生改变，嬗变之以郡为中心的地方治理模式”(96)陈长琦：《中国古代国家与政治》，北京：文物出版社2002年版，第128页。。郡的地方化所带来的一个表征是西汉中后期籍贯书法的变化。战国至西汉中期以县为籍贯是其时之惯例，“西汉后期形成了以郡为单位的区域概念，由此人们放弃了以县为籍贯的战国旧习”(97)胡宝国：《〈史记〉、〈汉书〉籍贯书法与区域观念变动》，本书编委会编：《周一良先生八十生日纪念论文集》，北京：中国社会科学出版社1993年版，第18～25页。。
游逸飞考察出秦汉时期郡守的各项权力来自于对相关朝官的权力分割，如郡守在秦王政元年(公元前246年)之后自廷尉处获得乞鞫复审等司法权，郡守所具有的考试史学童和任用属县吏员的人事权分割自太史，郡守对代理属县长官的任命权分割自御史大夫或其他朝廷二千石官，郡守的立法权源自对廷尉权力的分割，郡守的财政和上计权分割自内史、中尉等(98)游逸飞：《战国至汉初的郡制变革》(博士学位论文)，第162,167、187、191、196、198,76～113、203～212页。。郡从朝官手中攫取的各项权力与其地方化的完成，切割了县与朝廷之间的联系。至此，县的直接管辖者由朝官彻底转变为郡长官。
秦代郡吏由长官、佐官、属吏等构成，其中佐官主要为丞、司马、发弩、司空、候、武库、卒长、轻车，属吏只有卒史与属，汉初郡吏构成一仍其旧，佐官为丞、司马、骑司马、发弩、司空、轻车、卒长、候、骑千人、塞尉、城尉等，属吏为卒史(99)游逸飞：《战国至汉初的郡制变革》(博士学位论文)，第162,167、187、191、196、198,76～113、203～212页。。可见，秦及汉初的郡之佐官中武官规模颇大，郡具有较为突出的军事色彩，属吏有卒史、属，而郡中行政事务的承担者，除长吏外，主要为郡丞及属吏。里耶秦简洞庭郡下迁陵县行政文书也反映了上述状况，如简16-5所载：“廿七年二月丙子朔庚寅，洞庭守礼谓县啬夫卒史嘉、叚(假)卒史谷、属尉。令曰：……当坐者言名夬(决)泰守府，嘉、谷、尉在所县上书。嘉、谷、尉令人日夜端行，它如律令。”(100)里耶秦简博物馆、出土文献与中国古代文明研究协同创新中心中国人民大学中心编著：《里耶秦简博物馆藏秦简》，第207页。汉武帝以降，内郡所辖武职大为缩减，“仍然存在者也多不入日常职官序列，而属军队系统”(101)孙闻博：《秦汉“内史—诸郡”武官演变考——以军国体制向日常行政体制的转变为背景》，《文史》2016年第1辑，第17页。。
尹湾汉简《东海郡吏员簿》记录东海郡太守所辖吏员有太守丞、卒史、属、书佐、用筭佐、小府啬夫(102)张显成、周群丽：《尹湾汉墓简牍校理》，第7、37～40页。，表明西汉后期东海郡组织架构与管辖各县不同，并不设有官有秩、官啬夫。但在《东海郡属吏设置簿》中则记载“今掾史见九十三人”，有督邮史、都水、督盗贼、案事史、外邮掾、劝田史等(103)张显成、周群丽：《尹湾汉墓简牍校理》，第7、37～40页。，显示出东海郡中名目繁多、规模庞大的掾史系统。针对《东海郡吏员簿》与《东海郡属吏设置簿》的记载差异，学界一般认为，卒史与诸曹掾史存在关联，可能在西汉后期卒史成为等级名称，而掾史为职务名称(104)可参看廖伯源：《汉代郡县属吏制度补考》，《简牍与制度：尹湾汉墓简牍官文书考证》，台北：文津出版社有限公司1998年版，第72～73页；李解民：《〈东海郡吏员簿〉所反映的汉代官制》，李学勤、谢桂华主编：《简帛研究2001》，桂林：广西师范大学出版社2001年版，第407页。。蔡万进明确提出卒史署曹制度，指出该制度“表明‘曹史’本身就是由‘卒史’来充任的，它们之间是秩级与职事的统一”，“卒史署曹这一作法至少在西汉成帝年间被广泛施行”(105)蔡万进：《尹湾简牍所反映的汉代卒史署曹制度》，李学勤、谢桂华主编：《简帛研究2002、2003》，桂林：广西师范大学出版社2005年版，第273页。。周长山指出，在西汉武、昭、宣之后，郡曹掾史方才出现与活跃，并举出史籍所载事例：武帝时于公、于定国为郡决曹；昭帝时路温舒本为县狱史，在太守行县时受到赏识而“署决曹史”；成帝时，左冯翊贼曹掾张扶在休沐日不肯休息，“坐曹治事”(106)周长山：《汉代地方政治史论：对郡县制度若干问题的考察》，第138页。。可见，西汉中后期郡中政务处理的主体虽然还是卒史，但卒史通过署曹的形式成为列曹掾史。严耕望详细列出了西汉后期至东汉时期的郡诸曹掾史，有户曹、祠祀掾史、时曹、田曹、劝农掾史、比曹、水曹及都水、监渠等掾、将作掾、仓曹、金曹、市掾、集曹、漕曹、法曹、尉曹、贼曹、贼捕掾、辞曹、决曹、案狱仁恕掾、医曹、献曹等(107)严耕望：《中国地方行政制度史——秦汉地方行政制度》，第130～138页。。姚远亦注意到，“从出土行政文书所见，至东汉，卒史之属减少，而曹掾结构日益成熟”(108)姚远：《东汉内郡县法官法吏复原研究——以长沙五一广场东汉简牍为核心》，《华东政法大学学报》2016年第4期，第57，57、61页。。
西汉时期郡的地方化，使得县的直属管辖者发生了朝廷至郡的变迁，县内政务执行机构为适应新的郡县体制和郡的管理而仿照郡之行政组织架构，使旧有列曹壮大、充实，全面参与到政务处理之中。《后汉书·百官志》已言明东汉县内“诸曹略如郡员”(109)范晔：《后汉书》志二八《百官志》，第3623页。，严耕望亦揭示出东汉时期郡、县列曹掾史组织架构的类似性。这种类似性，在郡、县掾史均有参与的政务活动中更有显著体现，在一定程度上显示出郡县同一职能曹掾史的业务对应性。长沙五一广场东汉简牍显示出，长沙郡贼曹中有左贼史、右贼史，史下又设有左部贼捕掾、右部贼捕掾、北部贼捕掾等，临湘县贼曹与郡贼曹职能基本一致，人员设置上更为细化，有桑乡贼捕掾、县部贼捕掾等(110)姚远：《东汉内郡县法官法吏复原研究——以长沙五一广场东汉简牍为核心》，《华东政法大学学报》2016年第4期，第57，57、61页。。汉安帝元初四年(117年)的《祀三公山碑》载有参与祭祀的吏员为常山国“长史鲁国颜悦、五官掾阎祐、户曹史纪受、将作掾王笧、元氏令茅厓、丞吴音、廷掾郭洪、户曹史翟福”(111)毛远明编著：《汉魏六朝碑刻校注》第一册，北京：线装书局2008年版，第93、104页。。《后汉书·百官志》中说：“五官为廷掾。”(112)范晔：《后汉书》志二八《百官志》，第3623页。表明郡国五官掾与县廷掾职能存在对应之处，《祀三公山碑》中常山国与元氏县的户曹史亦显示出对应关系。汉安帝延光二年(123年)的《开母庙石阙铭》中也有郡五官掾、户曹史与县廷掾、户曹史对应的情况出现，阙铭中载有郡长官佐吏为颍川“太守京兆朱宠，丞零(陵)泉陵薛政，五官掾阴林，户曹史夏效，监掾陈修”，阳城县“长西河圜阳冯宝”，县佐吏“丞汉阳冀祕俊，廷掾赵，户曹史张诗，将作掾严寿，佐左福”(113)毛远明编著：《汉魏六朝碑刻校注》第一册，北京：线装书局2008年版，第93、104页。。
五 结 语
里耶秦简、尹湾汉简、长沙东汉简牍中的郡县政务文书，展现出秦汉时期不同时间节点上的郡县政务运行之实际状况，从中依稀可见县内诸官向列曹转变的历史轨迹。县内政务承担者由诸官啬夫向列曹掾史转变的历史过程长期而复杂，与秦汉时期地方管理模式的转变密切相关。秦汉时期地方管理模式大致可分为朝官对县内事务齐抓共管、过渡时期、地方郡县二级制成立三个阶段。秦国经商鞅第二次变法确立的管县模式为内史代表朝廷辖县，内史辖县并非对县内事务无所不统，而是重在粮食、物品之管理，而其他诸如案件复审、金钱出入、刑徒管理、学僮考试等事务，则由廷尉、少内、司空、大史等朝官与县接洽。这就使得县内仿照朝廷各官建立起诸官啬夫系统，职能上与朝廷各官对应，事务处理上与朝廷各官衔接。文献所言“秦始皇帝灭诸侯为郡县”(114)孙星衍等辑，周天游点校：《汉官六种》，北京：中华书局1990年版，第51页。或“汉家承秦之制，并立郡县”(115)班固：《汉书》卷一〇〇《叙传》，第4207页。，显然有将秦汉地方郡县二级制的确立过于简单化之嫌。
在秦及汉初，真正意义上的郡县体制可以说尚不明晰。这一时期帝国地方管理模式更多地展现出过渡阶段的特点，旧有内史管县模式依然在发挥作用，新的郡守统县模式在关中之外的地区确立，但内史、郡守的朝官色彩较为浓重，并且均未取得对其所辖县各项事务的完全统治权，内史侧重财产之管理，郡守重在军事以及监察地方，而其他方面之事务，依然由朝官与县内诸官相对接。因此，里耶秦简展现出迁陵县之政务运行的实际承担者依然为县内诸官，虽设有直曹令史，但各曹系统尚不健全。在地方郡县二级制确立的过程中，内史逐渐地方化并最终退出朝官之列，郡逐渐由单一军事职能而不断扩充行政职能并进而地方化，表现为郡逐渐从朝官手中分割刑狱、人事等权力以及郡对县政的插手，这经历了较长的发展时期。内史与郡的完全地方化，大约发生在西汉中后期。秦汉时期，郡一级地方行政层级确立的历史进程颇为复杂，其中包含有郡取得与内史相当的朝官地位、内史向郡的转化、郡制的确立、郡的职能趋于丰富和地方化以及郡全面接掌地方事务等。因郡需处理事务增多，郡吏员数量也有所增加，从过渡阶段的卒史为政务承担主体转化为卒史署曹的列曹掾史制。东汉时期，县内列曹掾史成为政务主要承担者并参与进诸官事务之中，与郡之列曹掾史制确立紧密相关。秦国县制初具规模之时，秦廷朝官在县域中投射而成县内诸官系统。汉代郡之地方化，使得县对接郡制，原有列曹壮大、完善进而成为县内政务运行的主体。这显示出县内制度缺乏自主性，带有鲜明的上级规划色彩或者追踪上级管理者组织架构的倾向。
From Zhu Guan to Lie Cao:A Textual Research on the Change of County Administration Undertakers in the Qin and Han Dynasties and Its Motivations
Yao Liwei
Abstract：From the Qin dynasty to the Eastern Han Dynasty,the undertakers of government administration in local counties were changed from Zhu Guan(诸官) to Lie Cao(列曹),and the process of such transformation can be found in the documents and bamboo slips handed down from ancient times.In the Warring States Period,Nei Shi(内史) was the direct administrator of a county,but the power was shifted to Jun(郡) in the Western Han Dynasty,resulting in the adjustment of the administrative operating system in counties.Shang Yang(商鞅)’s Reforms in the Qin dynasty established a system of joint management of county administration by imperial officials such as Nei Shi,and the system of county officials was formed by connecting with the administrative departments of the imperial court.In the middle and late Western Han Dynasty,the system of Jun cut off the direct connection between counties and the imperial court upon its establishment.In the process of connecting with the Jun’s system of Lie Cao,the county governments had strengthened and improved the original system of Lie Cao,which then became the undertakers of the county administration.This long-term and complicated transformation also involved the localization of Nei Shi and the administration of Jun.
Keywords:Jun and County;Nei Shi;Zhu Guan;Lie Cao;Qin and Han Dynasties
[中图分类号]K232
[文献标识码]A
[文章编号]0583-0214(2020)01-0005-10
收稿日期 2018-11-29
作者姚立伟，华东师范大学历史学系博士研究生。上海，201100。
【责任编校 徐 莹】