海洋强国视域下的省级海洋行政机构改革：回顾与展望

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海洋强国视域下的省级海洋行政机构改革：回顾与展望
娄成武 崔 野
〔摘要〕 科学设置省级海洋行政机构是推进海洋强国战略的重要保障。中华人民共和国成立以来，各沿海省级行政区的海洋行政机构沿着职能扩展、机构合并和自身变革三种轨迹发展演进，并在2018年的政府机构改革中形成了加挂牌子、作为部门管理机构、作为政府直属机构和撤销机构等四种设置模式，呈现出若干改革特征。这些模式的产生，受到了制度约束、地方自主、职责配置和任务驱动等多重逻辑的影响。在未来的改革与实践中，应将明晰地方管理机构与中央派驻机构的职责边界、推进海上综合执法体制改革、适时组建涉海综合协调机构作为重点工作，不断完善地方海洋管理体制，助力海洋强国建设。
〔关键词〕 海洋强国；省级海洋行政机构改革；变迁轨迹；设置模式
海洋是高质量发展的战略要地，对实现经济社会健康发展和中华民族伟大复兴具有重大意义。自党的十八大首次提出“海洋强国”战略以来，海洋在国家政策议程中的地位明显提升，受到党和政府的更多关注。党的十九大更进一步要求“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”，为中国海洋事业发展指明了前进方向。习近平总书记高度重视海洋工作，在参加中央政治局集体学习、出席重大会议、视察地方等多种场合中屡次重申加快建设海洋强国的决心与信念。而海洋强国战略的实施，需要以职责清晰、运转高效的机构为载体和依托，改革与优化海洋行政机构由此成为新时代海洋工作的重要内容。
一、问题的提出
为落实海洋强国战略部署，夯实海洋强国建设的组织保障，中国先后在2013年和2018年的政府机构改革中对海洋管理体制与海洋行政机构做出调整。就改革重心而言，前者聚焦于中央层面海上执法力量的整合，对地方的影响相对较小；后者则着眼于海洋发展的全局，在根本上重塑了中国的海洋管理体制，是一次涵盖多部门、多层级、多领域的系统性变革。通过这两轮前后相继、由点及面的改革，中国的海洋管理体制得到更大优化，海洋治理体系的现代化水平显著提高，海洋强国建设正在加速推进。
近年来，学术界围绕着海洋强国战略的重点领域与具体任务，从海洋战略规划设计、全球海洋治理、海洋环境保护、蓝色经济发展、海洋权益维护、海洋科技创新和海洋法制建设等诸多方向展开了大量的研究，有力地推动了海洋强国建设进程。然而，作为海洋强国战略的实施载体与组织保障，海洋行政机构却未引起学者们的足够关注，相关研究数量偏少。而在有限的文献中，学者们几乎都是从较为宏观的角度探讨海洋行政机构的设立与改革问题，如史春林等(2019)认为应强化国家海洋委员会的统筹协调职能并拆分中国海事局的部分职能①；王刚等(2016)建议将国家海洋行政主管部门改设为中央派出机关并更名为“海洋特别区政府”②；王印红等(2014)主张建立海洋职能部门、海洋执法部门与海洋信息部门相互协调且相互监督的海洋管理体制③，等等。将这些已有研究稍加整理便可发现，学者们普遍是从国家或中央政府层面切入的，研究视角相对单一，专门探讨地方海洋行政机构的文献十分稀少，未能与前者相互呼应。
事实上，海洋强国这一目标的达成，不仅需要中央政府的驱动与引导，更离不开地方政府将其付诸实践。而在各级地方政府之中，省级政府的地位尤为特殊，起着承上启下的关键作用，既要对上接受中央政府的领导，也要对下领导市县政府。④海洋强国战略正是在省级政府的承接与落实下一步步向前推进的，完善省级海洋行政管理机构(下文简称省级海洋行政机构)的设置因此具有了更为迫切的必要性与现实性。
鉴于省级政府在海洋强国战略中的重要地位以及既有研究的不足，本文以中国11个沿海省级行政区(不含港、澳、台)的海洋行政机构为研究对象，以2018年的新一轮政府机构改革为研究背景，在回顾省级海洋行政机构历史变迁的基础上探究几个核心问题，即当前省级海洋行政机构形成了哪些设置模式、呈现出哪些主要的改革特征、其背后的逻辑是什么、未来应向何处发展等，以期填补学术研究的空白并为海洋强国建设提供参考和助益。
二、省级海洋行政机构的历史变迁轨迹
作为整体发展战略的一部分，海洋强国战略经历了一个由初步认识到高度重视的演变过程，这与中国海洋事业发展起步较晚、长期的管理滞后有关。⑤中华人民共和国成立初期，面对百废待兴的经济社会局面和敌对势力的严密封锁，党和政府将更多的注意力放在了国民经济恢复与陆地边界防卫上，海洋更多地被视为一种消极的防御屏障，未能对其施以积极的管理。改革开放后，中国打破了其与国际社会的藩篱，海洋成为连通中国与世界的桥梁，海洋行政机构得到大范围的设立与强化。自党的十八大提出海洋强国战略以来，海洋行政机构的调整成为政府机构改革的中心议题之一，适应海洋强国战略的海洋管理体制逐步建立并完善。与海洋强国战略的发展历程相类似，中国的省级海洋行政机构也经历了从无到有、由弱到强的过程。概括而言，在2018年的政府机构改革之前，省级海洋行政机构的历史变迁可归结为职能扩展、机构合并与自身变革三种轨迹。
(一)水产(渔业)机构的职能扩展轨迹
中华人民共和国成立后，为提高农业产能、解决人民群众的吃饭问题，党和政府大力发展海洋产业中的水产与捕捞业，并在全国沿海省份设立了若干水产行政机构。这些机构在“文革”中和改革开放后几经变动，逐渐吸纳海洋管理职能，最终演变为海洋与渔业厅(局)。
水产机构的职能扩展轨迹以广东省为代表。1950年2月，广东省农林厅水产局成立，1955年6月更名为广东省水产局，负责管理全省的水产工作。1980年4月，广东省水产局革命委员会改名为广东省水产厅，1983年11月再次改名为广东省水产局。1994年5月，广东省以省水产局为基础组建广东省海洋与水产厅，在全国率先建立“海洋+水产”的综合管理模式。2000年，广东省海洋与水产厅更名为广东省海洋与渔业局，并改设为省政府直属机构。2016年，升格为广东省海洋与渔业厅，并调整为省政府组成部门。
在这一变迁轨迹中，水产(渔业)管理一直都是水产机构的主体职能，后经时代变化而逐渐扩展职能范围，最终发展为由同一机构同时行使海洋管理与渔业管理两大职能。除广东省之外，山东省、福建省和江苏省也沿袭了这一演进脉络。
(二)海洋机构与渔业机构的合并轨迹
机构合并轨迹与职能扩展轨迹相似，最终也发展为“海洋+渔业”的综合管理模式。不同之处在于，海洋管理与渔业管理这两种职能在实现整合之前，是由两个相互独立的机构分别行使，而非如职能扩展轨迹那样是由渔业管理职能逐渐吸纳海洋管理职能。
广西壮族自治区是机构合并轨迹的新近代表。2009年，广西壮族自治区相继组建了由国土资源厅管理的副厅级机构海洋局和由农业厅管理的副厅级机构水产畜牧兽医局，分别履行海洋管理职责与渔业管理职责。2017年，广西壮族自治区将这两种职能合并，设立正厅级机构自治区海洋与渔业厅，作为自治区政府的组成部门。而在之前更早的20世纪末，辽宁省、浙江省和海南省等便启动了机构合并工作。辽宁省于1996年撤销省水产局和省海洋局，组建省海洋水产厅，并于2000年更名为辽宁省海洋与渔业厅；浙江省于2000年合并省水产局与省海洋局，组建了浙江省海洋与渔业局；同年，海南省也整合了省国土海洋资源环境厅的海洋管理职能与省水产局的渔业管理职能，合并组建海南省海洋与渔业厅。
(三)海洋行政机构的自身变革轨迹
除职能扩展与机构合并这两条主要的变迁脉络之外，河北省、天津市和上海市结合地方实际，形成了海洋行政机构的自身变革轨迹。
天津市为单设海洋行政机构的单一演进轨迹，即该市自始至终都是单独设立海洋局这一实体机构，而未与其他部门有所合并。天津市于1996年成立市海洋局，起初作为天津市规划和国土资源局(后改名为国土资源和房屋管理局)的部门管理机构，后于2009年改设为市政府直属机构，并一直延续至此次政府机构改革之前。
河北省的海洋行政机构则由实体机构演变为非实体机构。1982年，河北省设立海岸带资源综合调查领导小组办公室(海岸办)。1987年，海岸办成建制移交至省科委并更名为河北省海洋及海涂资源研究开发保护领导小组办公室(海洋办)，职能范围有所扩大。在海岸办和海洋办的基础上，河北省于1990年设立河北省海洋局，但仅为处级单位。⑥2000年，河北省成立省国土资源厅并加挂省海洋局的牌子，该省海洋行政机构的设置方式得以固定。概言之，河北省的海洋行政机构由一个级别虽低但相对独立的实体组织发展为由高级别政府组成部门加挂牌子的非实体组织，这在当时全国范围内也是独一无二的。
上海市海洋行政机构的设置方式更为特殊，经历了由挂靠至合署办公的独特历程。1990年，国家海洋局东海分局增挂上海市海洋局的牌子，实行“一个机构，两块牌子”的管理体制，履行东海区和上海市海洋管理的双重职能。⑦2009年，上海市海洋局不再挂靠国家海洋局东海分局，调整为与上海市水务局合署办公的市政府组成部门。至此，海洋与水务这两类性质不同的海陆管理职能在上海市实现有机融合。
(四)对三种变迁轨迹的简要总结
纵观中国地方海洋行政管理体制，在20世纪90年代中期以前，海洋行政事务一直没有地方政府参与管理⑧，而是由国家海洋局的三个海区分局集中行使中国近岸海域的海洋行政管理职能。国务院于1995年颁布的《国家海洋局北海、东海、南海分局机构改革方案》成为这一体制的转折点。该方案要求“在转变职能的基础上，理顺分局与地方海洋机构的关系，将海岛、海岸带及其近海海域的海洋工作下放给地方政府。”自此之后，各沿海省级行政区的海洋行政机构陆续建立或完善，并随海洋强国战略的提出而日益强化，形成了路径各异的多种变迁轨迹，并呈现出以下特点。
1.“海洋+渔业”的机构设置模式被广泛应用
在机构的职能范围上，无论是职能扩展轨迹，还是机构合并轨迹，其最终的发展结果都是相似的，即由一个综合的机构统一行使海洋管理与渔业管理这两类相近的职能。这种“海洋+渔业”的机构设置模式在八个省级行政区内得到应用，并进而影响了市县等基层政府的机构设置方式，成为过去一段时期内的主流模式。相比之下，自身变革轨迹下津冀沪三地的海洋行政机构的职责权限则小得多，仅承担了海洋管理职能。并且，即便就海洋管理职能而言，三地海洋行政机构的职能范围也不如其他地区那么充分。之所以如此，一个可能的原因是上海市和天津市均为直辖市，管辖海域的面积很小，海洋事务也相对较少；而河北省濒临的渤海是中国的内海，通常不涉及国际交往或对外维权等职能。因而，津冀沪三地的海洋行政机构的职能种类与数量远少于其他沿海省区。
2.海洋行政机构的级别与地位普遍较高
在机构的级别与地位上，各沿海省级行政区的海洋行政机构均发展为正厅级单位，处于省级行政机构序列中的最高位。而除河北省之外，其他地区的海洋行政机构均为实体组织，但有的为政府组成部门，有的为政府直属机构。例如，在采用“海洋+渔业”机构设置模式的八个省级行政区中，广东省、山东省、福建省、辽宁省、广西壮族自治区和海南省的海洋行政机构为海洋与渔业厅，而江苏省和浙江省则为海洋与渔业局。名称上的一字之差暗含着机构性质的不同，即前者为政府组成部门，后者为政府直属机构，排序位列政府组成部门之后，由此导致后者面临着更大的部门间协调统筹难度，不能承担海洋开发的统筹协调职责⑨，而这或许是广东省在2016年将原海洋与渔业局升格为海洋与渔业厅的原因之一。
3.海洋强国战略的实施强化了海洋管理
在机构的变革动力上，海洋强国战略具有最为重大的推动作用。党的十八大以来，各沿海省级行政区在海洋强国战略这一顶层设计的高位驱动下，对本地区的海洋事业投入了更多的资源与关注，进而带动了海洋管理的强化。具体而言，这种强化体现在两个方面：一方面，海洋强国战略推动了海洋行政机构的升级。如前所述，广东省于2016年将海洋行政机构由政府直属机构升格为政府组成部门，广西壮族自治区于2017年将副厅级的海洋局和水产畜牧兽医局合并并升级为正厅级的海洋与渔业厅。正如广东省海洋与渔业厅负责人所言，“省委、省政府决定将省海洋渔业局升格为厅，彰显了广东省扎实推进海洋强省建设的决心，充分体现省委、省政府对海洋强省工作的高度重视。”另一方面，海洋强国战略推动了海洋管理职能的合理配置。如辽宁省在2017年重点强化了省海洋与渔业厅的海洋经济指导、海洋与渔业综合执法、海洋与渔业权益维护等职能，而这些职能正是海洋强国建设的重中之重。
三、当前省级海洋行政机构的设置模式与主要特征
2018年的政府机构改革是对中国各级政府组织架构的一次大幅度调整，其中省级层面的机构改革任务已在当年年底基本完成。综合各沿海省级行政区的机构改革方案与措施，可将改革后的省级海洋行政机构设置模式加以分类，并归纳其主要特征。
(一)中央海洋管理体制改革历程概述
在讨论省级海洋行政机构改革之前，有必要对中央层面海洋管理体制与海洋行政机构的改革历程做一概述。长久以来，国家海洋局一直是国务院海洋行政主管部门，为副部级的国家局，集中行使海域使用审批、海洋功能区划编制、海洋环境保护、海岛保护和海洋科考等多种职能，其他有关部门则在各自业务范围内承担相应的涉海管理职能。
海洋强国战略的提出对海洋管理体制与海洋权益维护设定了更高的要求。为顺应这一政策需求，2013年的政府机构改革重组了国家海洋局，整合了海监、渔政、边防海警、海上缉私等多支海上执法队伍，强化了海上维权执法职能。然而，彼时的海洋管理体制仍未能完全消除陆海分割、职责不清等弊端，与“陆海统筹”这一海洋强国战略的根本原则不相适应。因此，2018年的政府机构改革再次对中央层面的海洋行政机构做出调整，其主要内容有两项：一是撤销国家海洋局，由新组建的自然资源部承担原国家海洋局的主体职责，对外保留国家海洋局这一牌子；二是组建生态环境部，承担原国家海洋局的海洋环境保护职责。从这一改革路径可以看出，中央海洋管理体制大致沿着由“机构单独设立、职能相对集中”向“机构取消单设、职能分散配置”的脉络演进。
(二)新一轮改革后省级海洋行政机构的设置模式
党的十九大对海洋强国建设做出新的部署，“加快建设海洋强国”中的“加快”二字更是凸显出党中央的坚定态度与殷切期待。为回应这一时代呼唤，各沿海省级行政区在新一轮的政府机构改革中灵活运用中央赋予的机构设置自主权，形成了多样化的海洋行政机构设置模式(如表1所示)。
表1 当前省级海洋行政机构的设置模式

1.加挂牌子模式
所谓加挂牌子，是指不再保留单设的海洋行政机构，而是将主要的海洋管理职能整合到自然资源部门，同时加挂海洋局的牌子。不难发现，这种模式与中央层面的改革思路高度相似，得到了最为广泛的应用，海南省、浙江省、广东省、天津市、河北省和上海市⑩等均采用了这种模式。加挂牌子模式具有显而易见的优点，不仅实现了机构数量与人员编制的精简，而且强化了海洋的自然资源属性，有助于山水林田湖草海等资源要素的整体保护和综合治理。但另一方面，这种模式下的海洋行政机构并非实体组织，不具备独立的行政主体资格，致使其在政策的制定与执行上可能遭遇诸多限制。换言之，如何有效应对因机构虚设所带来的权威不足困境，是加挂牌子模式面临的一大难题。
2.部门管理机构模式
部门管理机构模式是指保留单设的省级海洋行政机构，但降低其行政级别，由政府组成部门(正厅级)降为由自然资源厅管理的部门机构(副厅级)，接受自然资源厅的领导。山东省和广西壮族自治区是采用该模式的两个地区。这一模式虽然降低了省级海洋行政机构的级别，但与加挂牌子模式相比，该模式毕竟保留了单设的海洋行政机构并赋予其独立的实体组织地位，这是其优势所在。此外，从山东省和广西壮族自治区的自身角度看，过去是将海洋管理与渔业管理这两种职能加以整合而设立机构，具有渔业管理的行业特征，削弱了其综合管理的权威，且需要接受国家海洋局和农业部的双重指导，管理体制相对复杂。改革后的新模式则聚焦于海洋管理职能，一定程度上克服了原有体制的弊端。
3.政府直属机构模式
省级政府直属机构指省级政府为了管理某项专门或特定的事务而设置的一类机构，具有独立的行政管理职能，机构规格一般为正厅级。福建省是采用这一模式的唯一地区，设立了省海洋与渔业局，接受省政府的直接领导。与加挂牌子模式和部门管理机构模式相比，政府直属机构模式的突出特点是其拥有最为完整而独立的管理权限，即海洋行政机构与自然资源部门之间并不存在层级上的隶属与领导关系，而是同为正厅级机构，在各自的业务范围内独立地开展工作。尽管在地位与权限上距离政府组成部门仍有一定差距，但在严格的制度约束下，政府直属机构模式已经是各沿海省级行政区在此次机构改革中所能做出的最大努力。
4.撤销海洋行政机构模式
与上述三种模式在实质上或名义上保留了各自省级海洋行政机构有所不同，这种模式将原海洋行政机构承担的所有职能拆分到若干其他部门之中，而不再保留或设立任何海洋行政机构。江苏省和辽宁省是这一模式的应用者。相较而言，撤销海洋行政机构模式是一种比较剧烈的变革，之前从未在中央和省级政府层面推行过，尚无治理经验可循，因而可能会面临一定的风险，需要接受时间和实践的检验。
(三)新一轮省级海洋行政机构改革的主要特征
综合审视新一轮机构改革中各沿海省级行政区海洋行政机构的设置模式并将其与中央层面的改革方案相对照，可以总结出以下四个主要特征。
1.央地职责同构的趋势显著增强
职责同构是指在政府之间的关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一。以这一视角观察中央和省级海洋行政机构的设置情况，可以发现职责同构的趋势明显增强。进一步而言，在2018年的政府机构改革之前，中央层面的海洋管理职能与渔业管理职能分别由国家海洋局和农业部承担；而在地方层面，则有八个省级行政区采用了“海洋+渔业”的机构设置模式，余下的河北省与上海市的海洋行政机构设置方式也与中央不同，因而职责异构的比例在彼时很高。在此次政府机构改革之后，中央政府采取的是由自然资源部加挂国家海洋局牌子的做法；地方上的海南省、广东省、天津市等五个省级行政区也对应使用了相同方式，余下的山东省、广西壮族自治区的海洋局也要接受自然资源厅的领导，使得央地机构设置的同质性较改革之前有大幅度上升。
2.省级海洋行政机构的普遍弱化
从海洋行政机构的自身视角观察，尽管各地采用了多样的机构设置模式，但有一个共同的特点，即省级海洋行政机构的地位和级别在普遍弱化。这一弱化趋势用数字表示会更加直观：在此次改革之前，共有十个省级行政区的海洋行政机构为正厅级的实体组织，其中有七个是政府组成部门，三个是政府直属机构。而在改革之后，仅有山东省、广西壮族自治区和福建省继续设立了具有独立权限的海洋行政机构，但其地位和级别均有所下降；天津市、浙江省等六个省级行政区为加挂牌子；辽宁省和江苏省甚至不再保留任何形式上的海洋行政机构。通过改革前后的对比可以清楚地看出省级海洋行政机构在属性、地位和级别上的弱化态势。
3.海洋管理职责体系进一步优化
随着海洋强国战略的深入，各地对海洋行政机构改革的认识也在不断加深，从单纯聚焦于机构的有无或级别的高低发展为更加关注海洋管理职责体系科学与否，强调以职责的优化配置带动机构的合理调整，这是此次省级海洋行政机构改革的突出特征与逻辑起点。具体而言，绝大多数的沿海省级行政区在此次改革中均对海洋管理职能进行了拆分。如将海洋环境保护职能划转到生态环境部门，将海洋资源管理和海洋空间规划职能划转到自然资源部门，将海洋保护地管理职能划转到林草部门，将渔业管理职能划转到农业农村部门等，基本实现了“一类事项原则上由一个部门统筹”，各类海洋管理职能得到极大的优化配置，海洋管理职责体系更加清晰、健全与科学。
4.涉海协调机构得到一定程度的强化
海洋管理职能的拆分打破了以往相对集中的海洋综合管理模式，但海洋事务是一个复杂的集合体，需要众多机构的共同参与。为加强涉海机构之间的统筹，部分省级行政区设立了涉海协调机构，这也成为此次改革中的一大亮点。例如，山东省为加强省委对海洋工作的全面领导和统筹协调，组建了省委海洋发展委员会；广西壮族自治区成立了北部湾经济区规划建设管理办公室，以便更好地对接粤港澳大湾区发展，打造沿海发展经济带；海南省由省委全面深化改革委员会加挂省委自由贸易试验区(自由贸易港)工作委员会的牌子，负责海南自贸港建设中的综合改革及对外开放等重大事项；广东省也组建了省推进粤港澳大湾区建设领导小组。可以预见的是，在省级海洋行政机构普遍弱化的情况下，涉海协调机构的作用将愈发重要。
四、新一轮省级海洋行政机构改革的逻辑理路
通过上文的回顾与总结，可以看到，无论是在广度上，还是在深度上，新一轮的政府机构改革都对省级海洋行政机构做了重大调整，形成了多样的机构设置模式和典型的阶段性特征。那么，接下来需要探讨的问题便是为何会在此次机构改革中出现这种变化，各沿海省级行政区在制定改革方案时是出于怎样的考量，这些改革措施受到哪些深层逻辑的影响。下文将就这些问题给出一些初步的思考。
(一)制度约束逻辑
制度约束逻辑是历次政府机构改革的主导逻辑，是指地方机构改革的实践思路首先以强标准性的“对标中央机构”为原则，需以中央层面为参照，遵循中央政府的统一要求。在这一逻辑的影响下，省级海洋行政机构改革应当在上下一致与限额管理的框架内进行。
上下一致主要针对的是政府组成部门，特别是省级政府组成部门要与国务院组成部门严格对应。在此次机构改革中，各省级政府均严格落实中央的“规定动作”，确保其组成部门在机构设置和职能配置上与中央保持基本对应。既然原国家海洋局无论是在历史上还是在此次改革后，都未曾成为国务院组成部门，那么根据上下一致原则，各省级政府也不应再将海洋行政机构作为其组成部门。而限额管理是此次机构改革的一项硬性要求，即地方机构实行总量控制，省级党政机构一般不超过60个。即便是省级政府因地制宜设置的政府直属机构或部门管理机构，也要统一纳入机构限额管理，不能超过限额设定。这一规定使省级政府在机构的取舍上会更加谨慎，对职责特性和管理边界并不十分明显的海洋行政机构而言，省级政府会更加倾向于采用加挂牌子的做法而非设立实体机构。
总之，上下一致的原则要求和限额管理的操作规范，决定了省级海洋行政机构必然会在级别与地位上弱化，这解释了为何多地的海洋与渔业厅无法在此次机构改革后继续保留。
(二)地方自主逻辑
尽管地方机构改革要以制度约束逻辑为前置条件，但其也享有一定的自主权限。《深化党和国家机构改革方案》中明确提及“赋予省级及以下机构更多自主权，突出不同层级职责特点，允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能。”这为地方自主逻辑的生成提供了上位依据。在中央的许可与赋权下，各沿海省级行政区结合自身实际情况，形成了多种海洋行政机构设置模式。除此之外，地方的自主逻辑还体现在海上执法机构上，即各沿海省级行政区对其原有的多支海上执法队伍做了不同程度的调整或整合，地区间的异构特征极为显著，如广东省组建了省海洋综合执法总队、天津市成立了市海监总队等。
地方的自主逻辑是此次机构改革中的一大理念创新，对发挥地方的积极性和创造性、满足地方现实需求、提高行政效率等大有裨益。“扎根地区特色”的灵活性思路是地方机构创新的理念源泉，目的在于利用改革设置的弹性空间，在“对标中央机构”的标准性基础上，结合发展实情回应本体的个性化需求，打造充满活力的治理体系。特别是各沿海地区的海洋资源禀赋、发展目标、执法形势、阶段性任务等存在着较大差异，地方的自主逻辑推动着各地积极探寻符合自身实际的机构设置模式，避免了千篇一律的僵化管理。
(三)职责配置逻辑
机构设置是以职责权力为依据，职责配置与机构设置之间存在前因后果的逻辑联系。或者说，决定某一机构在改革中是取消还是保留，主要取决于职责配置的状况。如若某个机构在改革后仍承担一定数量的职责，则该机构就很有可能继续保留。如果某个机构不再承担主要职责或仅承担少量的次要职责，其被取消的可能性就较大。
职责配置逻辑可以解释为何有些沿海省级行政区继续单设了实体性的、相对独立的海洋行政机构，有些地区则采用虚化设置甚至取消设置的模式。具体来看，在此次机构改革中，几乎所有的沿海省级行政区都对各自海洋行政机构承担的职责做了拆分，但拆分程度并不一致，有的进行了剧烈调整，有的只做了微调。福建省便是职责拆分程度最小的一个省级行政区。对比福建省新旧海洋行政机构的职责范围，可以发现，其在改革之后仅少了拟定海洋功能区划、保护海洋环境和管理海洋自然保护地三项职责，而海洋经济发展、渔业渔港管理及海上综合执法等重要职能得以保留。山东省和广西壮族自治区也与之相似，其新组建的海洋局保留了五项主要的海洋管理职责。简言之，虽然福建省、山东省和广西壮族自治区的海洋行政机构同样经历了职责分解，但依旧保持着数量可观的主体职责，这是其得以继续单独设立的依据。
(四)任务驱动逻辑
除因地制宜调整海洋行政机构之外，组建涉海协调机构也成为一些沿海省级行政区的共同选择。之所以如此，主要是出于对现实情境的考量，受到特殊任务的驱动，其中尤以国家重大区域发展战略和国家领导人的政策指示最为重要。
近年来，党和国家制定了一系列重大区域发展战略，其中以海洋为特色的当属粤港澳大湾区和海南自贸港建设，如《粤港澳大湾区发展规划纲要》中着重提出“构建现代海洋产业体系”。为加快实施这两大区域发展战略和贯彻中央的政策要求，广东省和海南省分别建立了推进粤港澳大湾区建设领导小组和省委自由贸易试验区(自由贸易港)工作委员会，负责统筹海洋发展事项。
国家领导人的政策指示更是直接上升为地方政府的工作重心。2017年4月，习近平总书记在广西壮族自治区调研时指出“向海之路是一个国家发展的重要途径”，要求广西释放“海”的潜力，打造向海经济，写好海上丝绸之路新篇章。韩正副总理在2018年9月也重申广西壮族自治区要做好北部湾区域港口的衔接，做好向海经济大文章。习近平总书记对山东省海洋事业的发展更是寄予了殷切期望。2018年全国“两会”期间，习近平总书记在参加山东省代表团审议时指出，“海洋是高质量发展的战略要地。要加快建设世界一流的海洋港口、完善的现代海洋产业体系、绿色可持续的海洋生态环境，为海洋强国建设做出贡献。”同年6月，习近平总书记在视察青岛市时再次指出山东省有海洋资源的天然优势，也有发展海洋的传统和基础，要推动海洋强省建设。无论是广西壮族自治区重点发展向海经济，还是山东省着力建设海洋强省，都受到党和国家领导人政策指示的强力驱动，广西壮族自治区北部湾经济区规划建设管理办公室和山东省委海洋发展委员会的成立便与这一因素不无关系。实际上，在山东省和广西壮族自治区的官方表述中，就暗含了任务驱动逻辑下的工作重心调整。
当然，机构的设立方式从来都不是由单一因素所决定的，而是要综合考虑各方面的复杂关系。当前各沿海省级行政区所采用的多种机构设置模式，既受到中央“规定动作”的硬性约束，也是地方“自选动作”的实践，是多种逻辑交互作用的共同结果。
五、省级海洋行政机构改革的未来展望
随着海洋强国战略的加快推进，海洋在国家政策议程中的地位显著提升，海洋管理体制也在新一轮的政府机构改革中得到极大优化，以往的陆海分割、职责交叉和多头管理等弊病在很大程度上有所缓解，这些都将对中国的海洋强国建设产生正面而深远的影响。特别是各沿海省级行政区在此次改革中所形成的多样化的海洋行政机构设置模式，虽各具特色且不尽相同，但在总体上都契合了各地的实际情况，体现了因地制宜的治理智慧，实现了统一与自主、共性与特性的有机结合。与此同时，也要意识到目前的省级海洋行政机构设置与职责配置仍有若干不足，距离海洋强国和海洋治理现代化的目标要求还有一定距离，需要在未来的改革中持续地改进与完善。
(一)明晰地方管理机构与中央派驻机构的职责边界
2018年的机构改革在省级政府内部实现了海洋管理职责的重新配置，优化了省级海洋管理职责体系。但需注意的是，在沿海省级行政区内除了设立由属地政府管理的涉海职能部门外，还存在着中央有关部委的派驻机构，如自然资源部的三大海区局、生态环境部的三大海域监管局。这些中央派驻机构在职责范围上与地方涉海职能部门有所交叉，如自然资源部的海区局承担着海洋自然资源管理、海岸带综合保护利用、海洋生态保护修复、海洋自然资源调查监测等职责，这与地方上的诸如自然资源、生态环境等属地管理机构的职责不易区分，如何科学划分二者之间的职责边界和事权范围将是下一步改革中的重点。
从更为宏观的视角看，这一问题实质上反映了垂直管理体制与地方分级管理体制的关系问题，相应的改革思路应当是根据央地事权划分来理顺关系：属于中央事权并由中央负责的事务，由中央设立垂直机构实行管理并健全与地方的协作配合机制；属于中央和地方共同事权并需地方负责的事务，实行分级管理，中央政府部门加强指导、协调和监督；属于地方事权并由地方负责的事务，由地方政府管理，形成职责明确、权责一致、协同配合的政府治理体系。参照这一思路并将其引入海洋管理领域，建议由省级海洋行政主管机构牵头，联合各个涉海职能部门共同与管辖当地的中央派驻机构签订合作协议，明晰双方实施海洋管理职责的地理界线与事项划分，建立属地管理机构与垂直管理机构间的沟通协调机制，以减少双方在职责权限上的冲突、争议或矛盾，形成治理合力。
(二)推进海上综合执法体制改革
行政管理与行政执法是相互配合、相辅相成的两大环节，同为政府治理体系的重要构成要素。此次机构改革对省级海洋管理机构进行了较大调整，但对于海上执法机构则涉及不多，导致各地海上执法体制的相对滞后与混乱。如有一线工作者坦言，“在机构改革中，海域使用海岛保护职责虽然划转自然资源主管部门，但很多地方没有将海洋执法队伍相应地全部或部分划转。编未随事走、人未随编走，出现了‘有事没有人做、有事做不了’的被动局面。”此外，各沿海省级行政区在海上执法机构的设置上差异显著，有的将多支执法队伍合为一体以集中设置，有的则是按照行业分别设置，且各支队伍的行政级别和管理体制也不尽相同，这些都严重制约了省际海上执法的协作配合与效能提升。
为消除当前省级海上执法体制的缺陷，应将海上执法机构的进一步整合作为后续改革的重点工作，加快建立海上综合执法体制。简言之，海上综合执法是指由一个海上执法主体集中行使原本由多个机构分别享有的执法职责，这种新型的执法体制具有提高效率、节约资源、减少冲突等优势，得到学术界和实务界的广泛推崇，被视为海上执法体制改革的未来方向。在此次机构改革之后，广东省颁布了《关于开展海洋综合执法工作的公告》，率先建立起省级海上综合执法体制，而其他沿海省级行政区的改革进度则相对缓慢，仍旧维持着分散执法的局面。为此，各地应加大海上执法体制改革的力度，通过省级政府的正式授权或部门间的委托执法等方式，有序地整合诸如自然资源、生态环境、农业农村等部门的执法队伍和执法职责，推动建立省际相对一致、规范和稳定的海上综合执法体制。
(三)适时组建涉海综合协调机构
为匹配国家的海洋强国战略，几乎所有的沿海省级行政区都提出了各自的海洋强省建设目标。海洋强省建设是一项系统工程，涵盖经济、科技、生态环境、资源和执法等多个领域，而此次机构改革中海洋管理职能的分散化配置，使得更多的部门加入海洋管理“共同体”之中。由此，妥善处理好这些部门之间的关系，加强彼此的协调与配合，便成为海洋强省建设中的重大课题，而适时组建涉海综合协调机构正是一种可行的政策选择。
涉海综合协调机构的设立有两种备选方案：一种方案是参照山东省、广西壮族自治区等地的做法，在党委或政府工作序列中组建实体性的常设机构，并赋予其较高级别与充分职责，配备专职工作人员，这应当成为各沿海省级区的首选目标。这一方案的优点十分突出，即涉海协调机构的权限较高、议事范围较广、权威性与约束力也更强，有助于更好地发挥统筹协调功效，但其也面临着机构编制约束、成立程序复杂的限制。目前，福建省等沿海省级行政区正在谋划这一方案，其他地区也应在时机成熟时尽快组建相应的海洋议事协调机构。另一种方案则是在实施条件尚不具备的情况下，可以先行成立不设实体、不占编制、不配备专职人员的海洋工作领导小组，负责对本地区的海洋事业发展与海洋强省建设“定方向、制政策、化矛盾、促合力，”并在条件允许时重组且改设为实体性涉海综合协调机构。山东省在此次机构改革之前成立了海洋发展战略规划领导小组，并在此次机构改革中无缝且顺畅地转化为省委海洋发展委员会，这为其他地区提供了可资参考的范例。
总之，无论采用何种方案，重要的是各沿海省级行政区应根据自身实际情况加快组建涉海综合协调机构，尤其是在某些地区不再保留任何海洋行政机构的改革背景下，设立海洋协调机构的意义更为凸显，将有力推动各地的海洋强省建设，并助推海洋强国战略的实施进程。
六、结语
海洋强国战略的提出极大地提升了海洋管理在国家政策议程中的地位，海洋行政机构作为实施海洋管理的基本载体，在近两轮的政府机构改革中得到了优化。鉴于省级政府在中国政府体系中居于承上启下的关键地位，本文以省级海洋行政机构为研究对象，系统梳理了各沿海省级行政区海洋行政机构的历史变迁轨迹，归纳了此次机构改革中各地形成的机构设置模式及其逻辑理路，并讨论了后续改革中的一些重点与难点问题，以期拓展海洋强国战略的研究视域，填补既有研究的空白。同时，省级海洋行政机构的改革与完善是一个持续的过程，不会一蹴而就，也不会一劳永逸，必须随着主客观环境的变化而渐次推进，从而不断将改革引向深入，为海洋强国战略奠定坚实的组织和体制保障，促进海洋强国建设行稳致远。
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⑨ 浙江省编委办课题组：《我省海洋行政管理体制现状、问题及对策》，《政策瞭望》2012年第3期。
⑩ 上海市的情况稍有特殊，是由上海市水务局加挂上海市海洋局牌子，而非自然资源部门。另需指出的是，虽然上海市海洋行政机构的名称在此次改革前后并未更改，但其机构性质发生了变化，即由“合署办公”变为“加挂牌子”。
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如《山东省机构改革方案》指出，为加强省委对海洋工作的领导和协调，打造海洋高质量发展战略要地，组建省委海洋发展委员会。
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为表述方便，本文统一用“海洋强省”一词指代各沿海省级行政区的海洋发展战略，而不再单独区分为海洋强省、海洋强区或海洋强市。

〔中图分类号〕P74；D630
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕1000-4769(2020)06-0054-09
〔基金项目〕国家社会科学基金重点项目“面向全球海洋治理的中国海上执法能力建设研究”(17AZZ009)；中央高校基本科研业务费专项资助中国海洋大学研究生自主科研项目“全球海洋治理视阈下我国海上执法效能的提升路径研究”(201961052)
〔作者简介〕娄成武，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授、博士生导师；
崔 野，中国海洋大学法学院博士研究生，山东青岛 266100。
(责任编辑：陈 果)