中国村治权威的历史演化及类型探析

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中国村治权威的历史演化及类型探析
——以国家—社会关系为视角
陈兰馨 姚勤华
〔摘要〕 在中国乡村治理的历史语境中，传统地方精英、国家行政系统和政党组织构成了村治权威的主体，共同把持着乡村公共事务的治理权力。由国家主导的现代化进程贯穿了乡村权威演化的历史主线，国家权力对乡村社会的控制直接影响了村治权威的形成、更替及作用方式。一定程度上，国家和社会的关系构成了划分中国村治权威类型的一个重要基础。基于国家-社会关系的视角及马克斯·韦伯的权威理论，中国的乡村权威可划分为内生型、外嵌型、复合型三种理想类型。从中国的村治历史看，乡村权威基本从内生型向外嵌型、复合型演化。
〔关键词〕 国家；社会；乡村政治；乡村治理；权威
在针对中国乡村精英和公共权威的研究中，学者们往往从历史变迁、政治权力关系、精英的社会功能等方面论述村治权威的作用、形成及更替。典型的研究包括以下方面：第一，以韦伯为代表，从中国的现代化命题探究乡村社会性质与乡村公共权威。主要从绅权、族权、神权、皇权的特征和影响分析中国乡村社会的权威构成及村治权威在基层社会自治中的角色。第二，从政治社会学视角研究中国村落的政治权力结构和权威更替。如赵文词将仪式与道德话语放在国家、行动者和社区中，发现传统儒家道德与社会主义道德的互动之中产生了两种类型的村庄精英。杜赞奇以“国家政权建设”和“文化权力网络”为核心概念论证国家政权深入乡村社会后导致的权威异化。第三，以社会人类学、文化人类学为视角，探析特定村落的历史演变，以乡村政治符号及其文化载体(如仪式、信仰体系等)为对象，考察村落的非官方权威及与制度权威的互动关系。
上述三种视角的研究包含了一个重要的线索，即在国家对乡村政治的干预下，村治权威类型如何生成、如何发挥治理效力，又如何受到国家权力的影响。由此，本文选取国家-社会关系视角作为分析中国村治权威的逻辑框架。首先，国家-社会关系的变迁从动态上反映了社会变革进程，在静态上体现了社会秩序状态，是村治权威演变最重要的历史主线。可以说，国家-社会关系的变迁推动并影响了中国村治权威类型的演化；其次，国家是现代化进程中的核心变量，很大程度上塑造或影响了村治权威的正当性。历史经验表明，在国家权力几乎不介入乡村政治场域的情形下，权威作用得以发挥的前提是乡村社会的政治文化同国家价值保持一致。最后，综合国内外学者对乡村治理及乡村权威论述的视角，国家-社会关系不仅是宏大的历史叙事背景，更是分析村治权威主体和治理规则变化的基本理论框架。因此，本文以国家-社会关系为分析框架，借鉴马克斯·韦伯(Max Weber)的权威理论，结合中国乡村政治及乡村治理的历史经验和现状，将乡村权威分为“内生型”“外嵌型”“复合型”三种类型，着重梳理、分析各权威类型下权威主体的特征、作用方式及国家权力、政党权力对村治权威的影响。
一、 韦伯的权威理论及中国村治权威类型的划分
一般而言，权威的政治意涵包含以下方面：(1)具有高度稳定性、可靠性的政治影响力；(2)基于合法化的权力；(3)导致自愿服从的支配关系。①韦伯从支配与服从的角度界定权威，认为权威是基于正当性的支配，根据其正当性性质，可划分为三种类型②：(1)传统型权威：即“永恒的昨日的权威”，基于“古已如此”的威信、过去遵袭的习惯而变成神圣的习俗(Benutzerdefiniert)，以旧日家父长(Patriarch)即家产制领主为代表。(2)卡理斯玛(Charisma)型权威：承自个人身上超凡的恩典之赐(Gnaden)，表现为受支配者对某个体身上显示出来的启示性、英雄性气质和事迹、或其他领袖特质，及人格上的皈依和信赖。以先知、政治领域内的选主、民意认同的统治者(Plebiszitare Herrschen)、伟大的群众运动领袖(Demagog)、或政党领袖为代表。(3)法理型权威：依据个体对法规、成文条款之信任、及以理性规则界定的事务性职权的正当性的认同③，以现代官僚体系为代表。韦伯着眼于论证传统社会如何向现代社会转化的问题，对权威类型的论述多运用社会历史学方法并从权威的演变出发。同时，这三种理想类型在历史上也难见其“纯粹”形式，需从经验角度理解韦伯所提出的权威体系概念。
自韦伯提出权威类型后，国内外许多研究试图沿用或批判其权威理论以分析传统和现代社会的权威形态。虽不能将韦伯的理论简单地应用于不同国家地区的现实权威做对应性解释，但为权威类型的研究提供了方法论指导。正是在韦伯所提出的权威理论启示下，本文通过对中国乡村权威的观察分析来梳理和推演权威类型。村治权威在本文中被定义为：依据一定正当性主导乡村治理或履行特定公共职能所具有影响力的权力支配关系。基于中国乡村社会与国家权力的关系，将中国的村治权威分为三种理想类型：
第一，内生型权威。传统社会中，国家权力止步于乡村，地方精英在国家权力体系之外的社会领域充任公共权威，担任民间与官府的中介。乡村权威带有明显的自治性，获得了官方的某种授意或支持。第二，外嵌型权威。国家权力全面覆盖乡村社会，国家权力控制乡村社会，这种控制也包括对权威的塑造。乡村自治权威被官治权威取代，完全体现国家意志。一方面，乡村社会失去了形成自治权威的条件，社会阶层在国家权力下沉的过程中被重组，过去的权威资源和权力禀赋失去了官方意识形态和传统秩序的支持。另一方面，社会对产生自治权威的需求降低。乡村社会的个体几乎全部从社会人转化为政治人，在高度统合的社会政治秩序中，个体的社会功能全部由高度集中的、一元化的政治组织实现，不再有通过社会自治渠道表达或实现利益诉求的需要。第三，复合型权威。国家权力部分嵌入乡村，国家塑造的官治权威和乡村自治权威共同发挥治理作用。复合型权威中包含的自治权威和内生型权威有所区别，前者是基于现代公民意识形成的自治组织，村民不再是族老士绅及地主等传统精英整合下的有等级差异的个体，而是作为人格平等的现代公民，享有基本公民权利、并切实参与自治体系，作为自治主体不再单纯是治理对象。
如图1所示，三种权威类型基本呈现了中国不同历史时期国家—社会关系演变中村治权威的理想状态。辛亥革命之前，村治权威主要呈现内生型特征。村治权威原生于血缘关系等级化的社会权力、公共知识政治化的文化权力和土地资源私有化的经济权力。现代化强烈冲击中国传统的乡村秩序，在新秩序尚未建立或稳定之际，国家权力开始渗入乡村、整合离散的社会。国家和乡村社会交集增大，村治权威既代表了国家行政，又作为地方自治权威发挥作用。晚清时期的士绅们是政府在地方上的代理人④，胡林翼认为：“自寇乱以来，地方公事，官不能离绅士而有为”。⑤伴随国家权力嵌入程度的加深，国家权力开始延伸至乡村社会各领域。中华人民共和国成立以来，在政党国家体制下，乡村社会由国家高度统合，到人民公社时期形成完全的外嵌型权威——社会高度政治化背景下传统自治权威几乎消解，村治权威通过国家权威授权(上级党委政府任命)的方式形成，体现出典型的政权嵌入和高度科层化特征。1978年农村改革启动后，国家社会关系出现结构性调整，国家权力部分退出乡村社会，国家对社会的权力嵌入(二者的交集)开始减少。此时，从高度集体化时期退出的乡村社会，仍需要国家力量加以整合以重建人民公社解体后的新秩序。国家有限的介入使社会自治权威重焕生机，现代民主机制和现代政治文化孕育的自治权威，一部分进入国家行政体制参与乡村事务的管理，一部分服从于国家权力支配在体制外发挥自治作用。

图1 村治权威的三种类型
乡村权威的三种理想类型在现实中往往呈现出更为复杂的形态。结合图1和表1可以看出，内生型权威在权威主体和正当性性质方面类似于韦伯权威理论中的传统式权威；外嵌型权威类似于法理式权威，但与法理式的纯官僚属性不同，外嵌型权威的正当性很大一部分来自执政党，与韦伯的理论中将政党权威的正当性性质部分归纳于克里斯玛不同；复合型权威与法理式权威相似，但比之于外嵌型权威中科层的高度服从规则，增加了选举意义上的民主正当性，体现出民主化特征。同时，外嵌型权威在理想状态中是没有自治权威的，乡村事务由国家全方位管控。而复合型权威的自治与内生型权威的自治也有不同，前者是现代公民意义上的村民自治，后者是传统社会中的士绅或精英自治。
表1 中国村治权威的类型

二、 内生型权威：传统精英的自治
内生型权威是乡村社会形成的非国家权力主导的、以地方精英为主体的权威类型，其正当性根植于传统社会的文化土壤、血缘纽带和价值体系，其作用场域是国家权力(皇权)以外的“地方舞台”，“他们的首要特征是在地方发挥着实际的支配作用”。⑥一方面，以“士绅”为代表的地方精英构成了内生型村治权威主体；另一方面，地方精英处理基层事务的外部环境如社会关系、文化价值等进入了村治议题的解释框架，为阐释传统乡村社会权威的特征提供了可能。
“中国的治理史是皇权试图将其统辖势力不断扩展到城外地区的历史。但是，除了赋税上的妥协，帝国政府向城外地区扩展的努力只有短暂的成功。这是由统辖的有限性及涣散性所决定的，这种涣散性表现为现职官吏数量的有限性”。⑦正式的皇权统辖只施行于都市地区和市郊地区⑧；城墙之外，统辖权威的有效性大大减弱，甚至消失。除了势力强大的氏族本身，皇权的统辖还可能遭到村落自治组织的对抗。因“国家无能无力保护公民在经济交换中的权利，只能允许使用地方权威结构来协调秩序”⑨，地方社会形成了以精英为中心的整合系统，但并未进入国家权力体制。封建王朝时期，中央集权要求正式官僚机构简约化，这导致“帝国政府在乡村治理中不使用带薪的正式官员而使用准官员。除非发生纠纷和控诉事件，国家都尽可能不介入这些第三领域”。⑩此时，这些“在地方上行使支配权力的个人或家庭”充当处理乡村公务的准官员。他们可能是国家权力系统中的文才武将(如辖区内的行政长官或地方武装团体的首领)，也可能是“职能性精英”(Functional Elite)，如晚清的士绅、商人、民国时代的教育家、军事精英、资本家、匪首等。这类“精英人物确实具有权威(不是权力)”。地方精英的性质使内生型权威主体表现为以下形式：
第一，士绅权威。士绅是自科举以来形成的独特的社会阶层，是与功名、学衔、学品及官衔相联系的一种社会身份。“村庄中有许多人尽管不担任公职 ，但是从某种意义上说，他们在公共事务和社区生活中的影响可能比官方领导大得多。他们实际上是受人尊敬的非官方领导，其中最主要的是村中的长者，为全村提供特别服务的人和学校教师，这些人构成了村庄的绅士”。在官、绅、民这一社会—权力结构中，社会分层仍然是传统的，这是士绅阶层依然保持其传统地位和角色的前提，它从深层意义上体现着社会结构的凝固性和基层社会结构的传统性。“士绅成员可以看作是马克斯·韦伯命名为‘业余’或‘非职业’类的行政人员，第一，他们的经济条件允许其连续地无报酬或只收名誉报酬地在社团中担任领导和有实际权力的职务。成为‘业余’的根本原则是一个人不依靠政治谋生而能为政治服务……第二，无论士绅依靠的基础如何，其成员所以具有社会权威是因为其经验和能力足以胜任。”因此，首先士绅的权力与其对土地的私有化相关，其社会地位及对公共事务的治理大都以经济基础为前提。其次，出身、学品与教养这些礼治秩序所尊崇的资源构成了乡村士绅成为公共权威的资本。知识在等级化、公共化后转换为士绅的部分政治权威和道德权威。士绅拥有的土地、财富(经济权力)、功名、技能(社会、文化权力)使其获得了在村域的影响力和村民的普遍认同。士绅阶层深受儒家礼仪教化，是乡间的道德楷模；他们自认为对于地方公益性事务负有义不容辞的责任，如兴修水利、兴办慈善、赈济灾民等都是由他们而非州县政府出面组织。对于来自政府不合理的政策，他们也有权力面见州县官进言，代表民众进行驳正和抵制。
第二，宗族权威。在传统社会，家庭是基于血缘关系建立的社会单位和生产单位，家庭中往往父权至上、家庭利益至上，家庭成员要服从父权和家庭的安排。家庭扩大并演化为宗族，形成了制度化的家族关系。“在宗族内部，族长由族人公举，或由前任族长指定，或由族中辈分与名望较高者议定成为宗族的代理人”。能任族长者多为族内公认的德高望重之人，族长主要通过各种符号化的宗族科仪和家法族规治理乡村公共事务。族权构建并维系了以伦常关系为核心的伦理秩序，奠定了宗族尊长的权威基础。儒家伦理本身是以血缘亲族为核心的社会关系网络建构社会秩序。宋代以后尤其是明清时期，传统贵族的宗法宗族制呈庶民化趋势，宗法宗族制的作用从对血缘伦常关系的维持转变为乡村政治的重要构成，成为构建村落权威、维系社会秩序的重要因素。在封建宗法制度下，家庭历来都作为贵族或帝王统治的基本单元，血缘关系往往决定了继承原则，一家的家长(宗主)自然成为统治权的代表。艾米利·埃亨将宗族权威主导乡村政治的村落归纳为三种类型——单一宗族占统治地位的村庄(即单姓村)、多宗族村落和有强弱之分的多宗族村落，比如华南地区乡村的宗族关系网络也促成了宗族尊长成为治理权威的事实。
第三，神异(信仰)权威。宗教信仰和民间信仰中的“神”在世俗化过程中形成了村庙等公众承认的象征神异权威的活动中心。这些宗教化的公共场所成为村民精神寄托的载体，也形成了仲裁是非的世俗机构。在传统社会，尤其是原始村落和少数民族聚居或为原住民的乡村，如彝族的毕摩、藏族的喇嘛、摩梭人的活佛等象征神权的信仰领袖至今仍在乡村治理中发挥重要作用。此外，加入“天人合一”的官僚体系(领导或主持宗教活动)是乡村精英进入世俗政治系统的一条重要途径，参加宗教活动是乡村领袖体现其权威的一个重要方面。
需要注意的是，上述权威主体划分不是绝对意义上的，在村务治理中，权威的身份往往是重合的。士绅权威有时因其宗族耆老的身份获得更多支配权，族老也会因其拥有功名而扩大在族内或族际间的影响力。内生型权威主体往往是未被官僚化的社会精英，他们行使权力所因循的祖制儒道和官方意识形态在理论上是统一的。卜正明将内生型权威主导的乡村社会称为“士绅社会”，认为其具有四个典型特征：“第一，士绅社会是由在国家的科举制度领域中因功名业绩而获得名望的个人及其家族所组成；第二，士绅社会由这些有功名、有声望的个人及其家族的社会互动所构成；第三，士绅社会的公共性质体现在它为士绅提供了‘宣扬’他们作为一个集体性的地方精英价值和荣誉的机会；第四，通过社会实践与互动士绅社会变成士绅讨论地方利害问题的公共场所。”这些特征提供了内生型权威主导乡村自治、平衡国家社会关系的条件。
三、外嵌型权威：来自政党国家的塑造
与内生型权威不同，外嵌型权威形成的一个重要方式是国家(包含政党、政府等权力主体)权力向村庄社会的渗透，国家政权建设基于统合社会的需要，使现代官僚体系替代传统地方精英成为新的乡村权威。现代化进程中社会结构的分化是一个必然趋势，传统身份等级体系和“士农工商”社会结构开始消解。20世纪之初《大公报》就宣告“士农工商四大营业者，皆平等也，无轻重贵贱之殊。”在此进程中，传统权威的文化价值、知识不断蜕化，官僚化进程不断增长。原本作为中介的地方精英上与国家、下与社会的政治利益联系不断减弱，地方社会的内聚力也不断弱化。当王朝国家的行政力量和传统社会秩序日渐式微，革命则塑造了新的国家形态；而现代国家建立的需要进一步使逐渐脱离了地方力量制约的乡村直面国家的全民性规范、行政监管、意识形态统合及社会控制，国家权力属性成为外嵌型权威最显著的特征之一。一方面，政党在秩序建构中成为新的权威，体现出高度政治化和组织化的特征；另一方面，作为国家行政力量下渗至乡村的现代科层取代了士绅族老，使地方性的内生型权威转变为国家性质的法理机构。
(一)外嵌的新权威：政党权力的渗透
亨廷顿认为后发国家社会的离散程度较高、整合程度较低，在现代化进程中需要一个强大的政党重建秩序并实现政治稳定。他在对发展中国家政治体制与乡村动员的研究中提出，一个政党如果想成为群众性组织，进而成为政府稳固的基础，它就必须将自己的组织扩展到农村地区。列宁的政党理论确定了共产党区别于传统政党的本质特征：(1)有明确统一的阶级理论基础和奋斗目标；(2)有极为坚强的组织纪律；(3)党的领导原则必须实行严格的以职业革命家为领导的集中制。这意味着嵌入乡村社会的共产党将会按照明确的纲领组织群众、树立权威、植入党的价值体系和行为规则。Milovan Djilas指出共产党是一种特殊阶层，是由非行政官员构成统治官僚的新阶级(The New Class)。中华人民共和国成立以来，乡村权威正当性的重塑主要是通过党的组织嵌入实现的，并呈现以下特征：
1.新权威的高度组织化。因社会整合需要，新政权必须将农村分散的、游离在权力场域外的社会群体组织起来，使其成为支持新秩序的社会力量。基层党组织从乡向村庄延伸始于合作化运动。1954年5月，中共中央农村工作部和中央《关于第二次全国农村工作会议的报告》指出，新区有相当一部分乡村没有中共党员的支部，这种党员过少的乡，应在社会主义改造运动中积极发展党员，建立支部。随着合作社的建立和发展，合作社和行政村都建立了党组织。1956年，刘少奇在中国共产党第八次全国代表大会政治报告中指出：“党已经成为领导全国政权的党，在人民群众中具有很高的威信。党的组织壮大了。现在党已经有一千零七十三万党员，其中工人党员占百分之十四，农民党员占百分之六十九。”“就是占百分之六十以上的一九四九年以后入党的新党员，基本上也都是过去几年的群众革命斗争和社会主义劳动中涌现出来的先进积极分子。”中国共产党通过大量发展农村党员、并将严密的党组织系统扩延至农村社会，从制度上实现了党和国家、党和农民间的沟通联系。中国共产党一开始就将民主集中制作为其领导和组织体制。民主制要求党必须得到民意支持，集中制要求党组织内部遵循下级服从上级的原则。“民主集中制保证了党的基层组织下对民众负责，上对党的领导负责。当这一体制延伸到农村后，增加了国家与农民的联系，使农民的意见能够有效向上传达，并且保证党和国家的意志能够切实贯彻。”这是传统权威无法实现的，政党权威的高度组织化在贯通农村基层后，完成了上行下达的目标。
2.新权威的意识形态化。现代化过程中的社会经历了快速变迁与重组，必须为其提供一个普遍主义伦理，使得具有不同背景、地域以及特质的人可以建立起彼此的联系。建立这种联系是政党权力嵌入乡村后的首要任务，需要迅速填补传统秩序消解后的意识形态真空，建构现代国家需要的社会关系模式。政党权力渗入乡村采用的是与传统思维和生活方式不同的观念，取代传统儒学价值体系的是旧社会并不存在的思想观念。因此，新的权威既要填补思想领域的真空，也要弥合新旧价值交替的裂缝。于是，乡和村一级的党组织从内到外由上至下都强调党的意识形态宣传，并设法达成统一的思想和广泛的认同。赵文词指出，共产主义政党在进入乡村社会后成功占领了意识形态高地，不仅统摄了公域的思想，还打破了私域的伦理。中华人民共和国成立后，国家政权对乡村的传统权威进行了社会主义改造。首先，通过将传统权威的权力资源公有化、集体化，从物质层面整合旧权威，以新的方式实现权力资源的分配，如土地改革剥夺了封建地主的经济资源，政治教育及宣传颠覆了传统士绅仲裁踱事的知识凭据。其次，改变传统乡村社会的人际关系模式。一方面，通过一系列政治活动建立一种普遍主义的同志关系。另一方面，彻底瓦解传统的伦理网络和相应的社会组织结构，用“阶级社会”覆盖了以伦理为核心的亲属社会。由此，权威来源被完全重塑——在阶级社会中，政治成分、革命功绩等政治资本成为新的正当性来源。其中，最根本的变化是整个社会的高度政治化使党成为最高的政治权威。
3.新权威的一元化体制。传统乡村社会的内生型权威结构往往是横向的、多元的，呈现出士绅权威、宗族权威及信仰权威并存的局面。嵌入型权威则强调纵向垂直的领导和权力服从。在中国的政治体制下，中国共产党的政党权威系统是高度一元化、纵贯垂直的。首先，共产党通过一系列政治运动树立了党在乡村的绝对领导权威。中华人民共和国成立后，新政权在农村相继动员了互助合作、民主改革、生产改革、土地改革、农业合作化、“大跃进”等多次运动，通过发动群众运动“专政”了农村的各种传统地方势力，以反封建之名取缔了传统权威在乡村治理秩序中的政治地位。强大的政治动员能力使新政府短期内就在乡村广泛建立了对党的绝对忠诚。其次，人民公社体制进一步推动了农村党组织的建设，并进一步确立了党组织的核心地位。“人民公社既是‘政社合一’的体制，也是‘党政合一’、‘党经合一’的组织体制”。公社设立党委，生产大队设立党支部，生产小队设立党小组，由此形成党在村的组织网络。党组织、政权组织、经济组织高度重合，党的书记全面负责组织事务并居于领导的核心地位。除了“文化大革命”特殊时期由革命委员会掌权外，乡村的权力长期集中在党组织，党的基层组织和党员统摄了农村的政治权力，传统内生型精英基本被边缘化。中国共产党在“去自我、去家庭、去血缘的基础上建立了一个以‘人民’概念为核心的共同体”及一个“党政挂帅”、生产、教育、生活等诸方面高度一体化的新社会组织形态。这一阶段权威的一元化特征尤其明显，政权对乡村实行直接管理，垄断统治权威，牢固已确立的一元化治理体制。
(二)外嵌的法理性：官治权力的统摄
在传统中国，国家行政权并不直接延伸至县以下，而是通过地方精英或非政府的社会体制实现乡村治理。19世纪，农民革命改变了这种情形，毁坏了旧精英团体和传统社会体制，新的组织精英、支配性的大众组织和正式的官僚体系进入乡村。现代科层权力进入乡村社会后试图塑造法理式官治权威，但国家权力的嵌入并没有带来乡村社会新旧权威的彻底更替，而是在传统秩序崩解后形成了更为复杂的权威形态。从某种意义上说，中华人民共和国成立以后，政党权力和官治权力形成了复杂的、交融叠加的形态，权力载体上的区别(党的系统和政府系统)并不意味着权力构建和运行上有本质区别。在讨论官治权威在当代中国社会治理中的形成、形态和作用时，有必要作阶段性划分。
1.传统向现代的过渡：权威的异化。权威从传统式向法理式的过渡主要是在民国时期，以保甲所编制的行政社区成为国家权力与乡村社会的边界。这一时期，国家力图从民间汲取资源，进行政权现代化建设。但在此过程中，“更多的资源却被各种掠夺性经纪人用来谋取私利，结果国家权力的延伸导致的却是社会进一步被压榨甚至破产。”自民国初年起，常规官僚行政机构竭力重建对地方税收的控制，在蒋介石南京政府的领导下，各省当局尽力将地方精英从税收体系中挤压出去，这是更加牢固控制农村地区财政资源的重要措施。此外，南京政府积极促使地方政府深入乡村，在县和村之间建立起新的行政单位——乡。国民政府将权力触角向乡村延伸时，并未简单依赖传统乡村权威，而是意欲重塑一个受过新式教育且对新政权更具向心力的新式精英阶层。这个过程事实上摧毁了原有的依赖旧式精英才能完成的社会动员机制，外部植入的新式精英一时又难以建立起新的社会动员机制。因此，国家无法有效地调动乡村社会参与政权建设，导致了“国家政权内卷化”。其重要表现之一就是“乡保”——这个属于半正式行政制度下的权力载体，在国家权力嵌入乡村过程中异化为清末的“掮客”。“乡保长具有两副面孔，既是社会代表人，也是国家代理人”， 是处在国家与社会之间的缓冲器。不仅如此，乡保作为“准官员”，有着巨大的治理能量。在军阀时期，由于保甲长们掌握了摊派和征收税费的权力，他们在地方政府的作用更加突出。显然，“国家政权建设”刺激了这些管制性地方精英的日益膨胀。过去的地方社区精英被逐渐清除，代之以企业型的、行政分支型的国家掮客的兴起。这些人成为地方新权威，通过向政府和农民进行掠夺以增加个人收益，从保护性经纪人异化为掠夺性经纪人。
2．科层的嵌入：精英的整体替换。现代化往往会经历韦伯所提出的“理性化”过程，即有系统地将单一以传统驱动的关系变革为以有组织的方式实现政治经济目的。韦伯认为凡是明确受到任命制支配的地方，官僚制权威都会以最纯粹的形式得以贯彻。中华人民共和国成立后，经过短暂的过渡时期，国家完成“三大改造”，并于1958年确立在农村建立人民公社。国家权力以“人民公社-生产大队-生产小队”三级组织为基础，以党、政、社三者合一的方式全面深入农村基层。自此，以人民公社为主要权力机构的科层进入乡村，取代传统地方精英成为新的村治权威。事实上，依靠法定程序授权任命的乡、村干部作为国家进入乡村的权力代表，理应成为法理式权威。但是，非克里斯玛的现代官僚则很难在短期内获取权威效力。为了提高治理有效性，组织在干部任命上会优先考虑在社会工作或组织生活中表现突出的劳动模范和生产先进、德高望重的退役军人和战斗英雄，以及拥护共产党执政的传统士绅。中华人民共和国成立以来，党政宣传部门不断在乡村塑造先进人物，这些被广泛宣传的乡村精英被吸纳进国家权力系统，“楷模”“榜样”先进的政治觉悟、突出的技能和符合主流政治文化的特质被置换为体制中担任不同职务、获得进一步晋升机会的标准或条件，以此渠道成为国家权力在乡村社会的现代官僚代表，这和韦伯提出的法理式官僚体系几乎如出一辙。由于执政党的政治吸纳体现为有效的奖励机制，为乡村精英提供了一条新的“入仕之途”，部分精英会利用该通道进行利益表达，同时被塑造为依托“本土”的科层精英，在一定程度上减小了官治权力嵌入乡村的阻力，也奠定了传统式权威向法理式权威转换的基础。需要强调的是，新的乡村社会所形成的权威不是传统式和法理式的结合，因为其依凭的正当性不再来自传统社会中的资源和地位，形成权威的内部环境和治理机制也不再根植于传统社会的价值体系。“从乡土民间往上看，生产大队、生产小队、村党支部等组织都不是农村社会的内生权威形态；而家族、宗社等民间组织则是乡村原生组织。”农村正式组织与家族、宗社的互动，一定程度上反映了国家与社会的动态关系。随着农业集体化和人民公社体制的建立以及社会正统对宗族的排挤，宗族——这种典型的乡土社会的内生组织失去了发展的空间。与之相反，外嵌的科层正当性几乎都来自乡村外部的国家权力系统，具有政治强制性和突出的意识形态色彩，权威运行依凭的规则遵循现代科层体制而非传统礼制人伦。个别被启用的士绅仅仅是作为一种克里斯玛身份以增强官僚的治理效果。
四、 复合型权威：权威的再造
复合型权威类型中，国家权力不再全方面介入乡村社会，乡村自治权力复归，但已区别于传统地方自治。复合型权威是现代民主机制下产生的制度性权威，虽然在实践中传统村治中的非正式制度也在一些领域发挥作用，但整个授权和行权过程均已表现出典型的现代化特征。此时，“现代国家保护的公民身份获得了个体权利的解放，这意味着国家政权建设、权威角色、性质及其与被治理者关系的变化——一个新的公共组织(即现代政府)角色发育形成，以其为中心的、不同以往附属性质的权威和公众的关系逐渐确立”。改革开放以来，国家权力开始从乡村社会部分“撤退”，这并不意味着国家权力在乡村社会的“缺位”，而是人民公社解体后，乡村实行村民自治，乡村不再是实现国家现代化的(阶段性)手段，而是发展目标本身。国家携带资源进入乡村，这意味着国家具有更大的能力改变乡村社会和塑造现代村治权威。
(一)权威边界及结构的重塑
1979年，家庭联产承包责任制的实行使得借助于指令性计划经营农业生产的人民公社丧失经济功能，政社合一的人民公社失去了权威基础。乡村社会出现权威缺位，国家反思要重新适应新经济状况的乡村治理，并开始建立新的乡村政治体制。新体制下的村治权威有别于传统地方权威下的社区权威。首先，新时期的村治权威有一个较为明确的权力边界。“其作用范围和形式一般都与行政区划相联系，具有与一定正式组织联系的影响力”。村级正式组织是按照法律规定成立并履行一定政治功能的国家基层正式组织，包括村党支部、村民委员会、村民小组和群团组织。村级正式组织代表了按照国家意志运用国家机器实行社会统治的一种特殊权力，具有典型的“外嵌”特征。但与嵌入型权威不同的是，“村庄正式权力组织获得了独立和自治的村庄治权地位，使现代行政村在法律地位和社会功能两方面实现了与20世纪早期乡村自治传统的接续”。在法律地位上，村庄再次成为国家与乡村社会的权力分界点；在社会功能方面，村庄正式权威组织再次成为国家治权和村庄治权的中介。“村政的重建也标志着国家权力从农村基层的回收，国家对农村再一次采取了通过中介人而不是直接管控的方式”。
其次，复合型权威呈现出在坚持党的领导前提下的多元权威结构。权威结构的复合特征，一是表现为外嵌的政党和科层权威，二是表现为内生的自治权威。然而，这种自治权威因其民主化、法治化特征已不同于传统士绅或精英自治。这种自治权威的复归始于人民公社制度的解体。1982年通过的《中华人民共和国宪法》确定了废除人民公社的乡村组织形式；1983年10月，《关于实行政社分开建立乡政府的通知》发布，要求各级党政严格执行宪法规定，建立乡政府，实行政社分离。“政社分开意味着国家退出乡村生产组织者的角色，基层生产资源的控制结构也趋于向多中心分化”。20世纪80年代后，中国乡村权威表现为一种三元结构，即中国共产党的基层组织、政府和村民自治组织，但三者在政治实践上并非是等量齐观的。因为，党在村的基层组织代表着权威结构中的政党权威，在村治中居于核心领导地位。1998年，农村党组织在村民自治中的领导作用在《中华人民共和国村民委员会组织法》中以法律形式肯定下来：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。村支部与村委会是村域的核心组织。村委会是由村民选举产生的基层群众性自治组织，是地方共同体的“当家人”，是主要的乡村自治权威，同时也接受国家基层政权的指导、支持和帮助。体制与民意的双重授权决定了其在村域的核心地位。村党支部是党权的基层代理，其权威主要来自上级党委的认可与本村党员的选举。村委会是民权的正式组织，其支配正当性来自法定程序下展开的民主选举。以村委会选举为核心的村民自治制度一定程度上提升了民众的政治意识与自治能力，“同时派生了村民议事会、代表会议等各种地域性自治组织，这些群团组织构成了复合型自治权威的一部分”。复合型权威类型下的村民自治在法理上已与传统的以“户”为基础的治理模式截然不同，它是一种围绕“国家—公民”政治框架的社会治理形式。
(二)权威的再造与虚悬
外嵌型权威向复合型权威演化的一个重要背景就是国家从乡村社会的回归。马克思认为面向社会的民主是国家的本质。现代国家向社会的复归是实现民主的必要前提，也是村治权威类型的重要转变。复合型权威类型中，国家主要通过以下路径重塑村治权威：
第一，通过立法实行村民自治、成立村民委员会重塑自治权威。自治权威的重塑在当代中国政治社会发展中具有重要意义。村民自治体现了国家现代化进程中民主建构的需要——“没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”。村民通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式以村民委员会为组织载体实现自治。村民自治理论上恢复了村治权威的自治属性，保证了权威主体的变更不再完全由国家安排。自治权威主体经由民主选举产生，体现了村民在自治过程中的主体性。
第二，通过政治吸纳机制为乡村精英进入体制提供通道。国家权力在社会领域的部分退出，一方面使社会自治组织和民间团体重新萌芽，社会组织获得成长空间并在各领域发挥作用；另一方面，新的社会精英重新被孕育，凭借突出的才能、资源优势或“关系”(或人缘)成为现代乡村社会的克里斯玛。1978年12月，农村经济改革诞生的一大批乡村“能人”成为新一代乡村精英。依循原有的村治体制，这些精英是被排除在公共权威机构之外的。如果乡村治理体系没有这类新生乡村精英的“位置”，那么本可以成为建设性的积极力量完全可能转变为主流政治体系和正常社会的对抗性甚至破坏性力量。因此，将这些新的精英纳入乡村政治体制，是构建复合型权威的内在机理。1980年代，中共中央决定在全国农村推行村民自治制度，与村党支部同为村级治理权威的村委会成员由全体村民选举产生。从农村治理看，村民自治制度的推行也为最大限度地吸纳乡村社会精英参与村务管理提供了可能。
第三，通过携带资源深入乡村巩固村治权威的正当性。乡村在国家权力部分退出后需要建立“强社会”，由于改革开放后乡村的剩余劳动力大量流出，物质资源和人力资源普遍匮乏，长期浸润于行政权力下渗的乡村社会无法独自有效地完成自身的治理。因此，国家通过项目制、财政转移支付、精准扶贫、乡村振兴等政策反哺曾经作为资源汲取对象的乡村。资源的输入改变了现有的乡村治理格局。这一时期，虽然继续沿用乡政村治的自治结构，“但是项目制和财政转移支付等以国家政权背书的方式给予了现代中国村治权威强大的正当性支撑”。
理论上，村民自治制度及精英吸纳机制体现了国家培育乡村社会、孕育基层民主的努力。然而，现实中集体化权威基础消解后，由于乡村社会发育不足，城镇化进程中乡村的空心化趋势严峻，乡村治理呈现出“权威虚悬”的困境。
首先，乡村空心化导致了村治权威主体的缺失。中国乡村发展呈现明显的梯度特征，人口流出的乡村社会发展相对缓慢，许多村庄随着人口大量流出而日渐“空心化”。在相对不发达地区，乡村人口流失是村治权威主体缺失的重要原因。农村劳动力的转移进一步加剧了农村人口和劳动力老龄化趋势。从农村劳动力流动特点看，流向城市和非农产业的农村外出务工人员绝大多数为受教育程度较高或者有一定专业技能的青壮年劳动力，而留在农村和从事农业劳动的多为年龄偏大、文化程度较低且无专业技能的低素质劳动力，这也导致农村人口整体素质提升缓慢。这种人口流出导致的直接后果是乡村社会活力、组织活力普遍降低。一是，基本的政治、社会活动的有效参与率较低、组织动员难度增大。许多乡村都存在基层选举开展难的问题，部分乡村的选举为了完成投票指标，甚至需要耗费大量精力组织甚至找人投票。二是，村干部流失严重，很多村面临干部队伍青黄不接、后继无人的困境。
其次，村干部的行政化使自治权威基本虚化。在1982年首次将村民委员会组织载入宪法时，村民委员会被列在地方各级人民代表大会和地方各级人民政府这一节内。村民委员会是作为人民公社组织的替代组织产生的，本质上是一级包含经济、政治、社会、文化等各种功能在内的基层组织。一方面，村民委员会建设是基层政权建设的重要内容和基石。在这一体制下，村干部在权威的重塑过程中被纳入到了与乡镇干部相似的管理模式中。“除了备案管理、岗位培训、目标责任制等一般意义上的行政化外，各地政府也加大了从外部输入村干部的做法，诸如乡镇干部任职村党支部书记和代理村委会主任，大量向村庄下派第一书记。”另一方面，当村干部频于应付处理上级政府的下派任务时，其作为自治权威理应发挥自治作用。
最后，乡镇政府资源配置能力的下降影响了村治权威的治理效力。乡镇政府是村治依托的政权末端，由于乡财县管，乡镇一级的财政吸纳和配置能力下降，直接影响到乡镇对乡村的财政支持。由于现行乡财县管制度切断了乡镇与村之间直接的财政关系，乡镇不再直接在经费上支持村，但行政性任务仍由乡镇下达给村，而村治需要的经费又要经由县拨付，这种体制导致乡镇政权的行政任务下沉受阻，村对乡镇指派的行政任务“软拖硬顶”。财权和事权的不匹配使乡镇与乡村权威关系紧张，村治权威在不得不接受乡镇下沉的行政任务时往往力不从心或勉强应付，导致乡村治理权威作用的发挥受限。
五、国家、社会与村治权威关系的再思考
中国乡村治理的历史中，秩序变迁贯穿了村治权威演变的主线。乡村社会秩序孕育了乡村权威的不同形态。在韦伯的理论中，权威类型是以社会秩序为基点划分的支配—服从关系的理想状态。秩序是所有社会的刚性需求，它不仅促成了个体社会行为的规范化，也提供了社会的一致性(公平)、连续性(稳定)及规范性(正义)。一方面，秩序的更迭往往意味着村治权威类型的转换。新秩序的建立为乡村带来了新的基层政权结构(现代科层、政党、官方组织)；旧秩序的消解则疏远了传统权威与权力中心的距离。更重要的是，秩序变迁诞生了克里斯玛，影响了法理式权威和传统式权威的有效性，体现为克里斯玛在秩序变化的节点对内生型权威和外嵌型权威村治效力的影响。另一方面，不同政治稳态下的秩序孕育了不同的权威类型。传统社会的儒家礼制为士绅、族老在乡村治理中提供了权威的正当性来源，形成了士绅权威和宗族权威；中华人民共和国成立后，旧的“封建秩序”被打破，人民公社组织被塑造为乡村新的官方权威。
中国的现代化进程中，国家形成了对村治权威塑造的直接影响。一方面，国家权力的变化影响了乡村权威类型的更替。其中，最为典型的影响是君主国家的让位导致了传统村治权威的解体。另一方面，国家权力对资源的控制也成为权威类型分野的主要因素。内生型权威类型中，国家保留了地方精英对当地资源一定的控制权——包括对土地的占有权、对儒家人伦礼制的解释权等。在教育、水利等“共域”，国家权力基本退居幕后，给予地方精英充分的自治权。与之对应的是外嵌型权威类型中，国家权力对社会资源的控制一旦强化，地方精英可作为的空间就会不同程度地萎缩。国家有时甚至垄断了地方资源，“通过高度统一的财政体制完成对地方财政的直接占有”，此时的村治权威变成了高度外嵌的政经一体化官方组织，传统式自治权威的身影几乎完全淡出，民间自治权威基本虚化。
值得注意的是，国家和社会的二分并不意味着两者的关系是纯线性的。事实上，国家权力从未完全退出过乡村，即使是在“皇权不下县”的历史阶段，乡村权威背后依然依托着皇权法规处理地方事务。村治权威的历史演化就表明了国家政权建设和乡村社会自治并非非此即彼，而是呈现出不断的反复和平衡状态。有学者曾指出中国的现代化是一个被设计的进程(Designed Project)，在此前提下，国家深入乡村社会对村治权威的塑造是否也是被设计的呢？那么，被设计的权威自然与内生型权威不同，后者一般为基于血缘认同和文化认同的权威认同。外嵌型权威是否先天就缺乏内生型权威的原生优势？国家权力塑造的官治权威在集体化时代拥有的政治能量为何消解得如此迅速以至于在农民与集体解绑后基本失去了权威基础和效力？村治权威该如何塑造，权威的效力又该如何发挥？
在现代社会，民主化、法治化的社会统合形式有助于形成建构法理型社会秩序的基本组织形态，这也是高度集体化时期的权威消解后国家重塑乡村现代法理式权威的必要条件。民主化意味着新的村治权威在授权程序上符合民主程序及公意，强调支配的合法性，体现政治治理权起源于并受制于民权的“天赋人权”理念，符合“一切权力属于人民”的宪制属性。法治化意味着乡村权威主体在行权过程中受民众监督，受法律约束，强调支配的合法律性，体现支配权运行的制度依据。村治权威的民主化和法治化体现了权威的一种价值理性，是现代化进程中权威演化的应然状态，并为未来乡村社会的治理主体提供价值规范。但是，在当前中国的广大农村，权威的实然状态和应然状态客观上存在着较大差距。如前所述，复合型权威的演进方向主要体现在民主化和法治化两个方面，这均是在制度建构中体现出来的原则和标准。复合型村治权威的权力结构中，党的基层组织体系全面完整，乡政村治格局下的行政传输系统也顺畅通达，作为乡村自治组织的村民委员会也并不缺位。但从乡村权威再造的现实看，村两委运行的现实矛盾、官方组织与民间组织在自治领域的冲突、集体经济空壳化、乡村人力资源供给严重不足等都直接或间接导致了村治权威的虚悬。而这种状况在短期内还不能有效改善。
更重要的是，权威作用的发挥须基于支配对象的认同。就乡村治理而言，认同的主体是乡村村民，现代化进程中村民的现代意识不断被唤醒。村民是塑造权威的“根”，他们的契约意识、民主意识、主体意识及法治意识都将是影响权威的重要因素。目前，国家权力对乡村权威的塑造已完成了部分制度化过程，但要让虚悬的权威落地，需要从三方面努力：一是保留乡村社会的自治空间，孕育契约社会内生的克里斯玛；二是完善现代乡村社会的克里斯玛在体制内外参与治理成为权威的合法通道。他们既可以通过现代民主渠道进入国家权力系统，成为体制内的制度化权威，又可以在社会领域发挥自治作用。三是把握国家对乡村的介入程度及方式。即使国家在弱社会阶段需要扶持引导乡村社会的培育，但国家权力在乡村社会的扩张和下沉对村民自治本身已经造成了某种形态的空间挤压。如何处理好资源下乡和权力下沉与乡村自治的关系，值得深思。就当前情况而言，民主法治和社会建设的紧迫性将更加显现，解决乡村社会的“权威虚悬”问题也愈发迫切。如果内部权威难以树立，“乡村公共权威虚悬必然导致‘秩序紊乱’，‘整合政治’的话题就会继续存在下去”，乡村振兴的“治理有效”仍然是一个长期而艰巨的任务。
① 马克斯·韦伯从支配与服从的角度界定权威，他认为支配是人对某种命令的服从，基于合法性的支配与服从，谓之权威。孔子也在《论语》中提出“足食、足兵、民信”三项统治者的权力资源。民信则代表了权力的合法性或正当性。
② 马克斯·韦伯也强调过三种权威在实践中不可能找到纯粹的形态，也讨论过克里斯玛型与其他类型并存的情形。
③ 马克斯·韦伯：《学术与政治》，冯克利译，北京：三联书店，1998年，第57-60页。
④   王先明：《士绅构成要素的变异与乡村权力——以 20 世纪三四十年代的晋西北、晋中为例》，《近代史研究》2005年第2期。
⑤ 《胡文忠公遗集》卷86，上海著易堂光绪十四年铅印本，第33页。
⑥ 李培林等：《20世纪的中国学术与社会》(社会学卷) ，济南：山东人民出版社，2001年，第88页。
⑦ 马克斯·韦伯：《儒教与道教》，洪天富译，南京：江苏人民出版社，2003年，第77页。
⑧ 这些地区不用面对区域外强固的氏族血缘纽带的对抗，在与商人或工匠的行会打交道时它可以有效地发挥作用。
⑨  张静：《国家政权建设与乡村自治单位──问题与回顾》，《开放时代》2001年9月。
⑩ 《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷调解为主的半正式基层行政》，黄宗智主编：《中国乡村研究》第5辑，福州：福建教育出版社，2007年。
孔飞力在研究晚清时期以地方精英为核心的团练、地方武装的活动以及由此引起的社会结构的变化时，使用了“名流”(偶尔也用“绅士”) 这一社群概念 ，并区分了“全国性名流”“省区名流”和“地方名流”，认为后者在乡村和集镇社会中行使着不可忽视的权力。孔飞力：《叫魂：中华帝国晚期的叛乱及其敌人》，谢亮生等译，北京：中国社会科学出版社，1990 年，第3-4页。
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当社会需要出现创造秩序、发现秩序、揭示秩序的力量时，就会激发克里斯玛品质的出现及传播；此外，当社会出现摧毁性力量(如暴力革命时)，也会激发克里斯玛倾向。
王铭铭、王斯福：《乡土社会的秩序、公正与权威》，北京：中国政法大学出版社，1997年，第356-366页。
“整合政治”早在清末和民国时期便已浮现出来。赵泉民通过对20世纪30年代国民党政府推行的乡村合作运动(主要在江浙两省)的研究，认为“对中国来讲，实现乡村社会整合就是要在净化乡村政权的基础上，变更和加强自治组织，发展民意。真正做到由农民选举公正廉洁的人士负责主持乡村事务，实现社区组织的农民‘自有、自治、自享’”。这些建议是根据八十多年前的中国乡村治理问题所提出的，至今仍旧具有参考价值。参见赵旭东、辛允星：《权力离散与权威虚拟：中国乡村“整合政治”的困境》，《社会科学》2010年第6期。

〔中图分类号〕D422.6
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕1000-4769(2020)03-0069-11
〔作者简介〕陈兰馨，上海社会科学院中国马克思主义研究所博士研究生；
姚勤华，上海社会科学院世界中国学研究所研究员、博士生导师，上海 200235。
(责任编辑：陈 果)