制度环境对社会组织活力的影响

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制度环境对社会组织活力的影响
——基于贵州、湖南、广东三省的实证研究
陈成文
〔摘要〕 激发社会组织活力是推进新时代社会治理创新的历史使命。制度环境是激发社会组织活力的关键变量。本研究基于2019年对贵州、湖南、广东三省988个社会组织的问卷调查数据，揭示制度环境对社会组织活力的影响及其作用机制。研究结果表明：正式制度中的法律制度、激励政策和监督制度对社会组织活力具有显著的正向影响；非正式制度中的意识形态、价值观念和文化传统对社会组织活力具有显著的正向影响。因此，无论是正式制度还是非正式制度，均是社会组织活力的重要解释变量。本研究的结论对于激发社会组织活力、促进社会组织发展具有深刻的政策意义。
〔关键词〕 社会组织活力；制度环境；正式制度；非正式制度
一、研究背景
在城市化进程中，“市场失灵”以及一定范围内的“政府失灵”的存在，为社会组织这一介于政府和市场之间的第三部门提供了重要的发展契机。城市化进程中产生的大量社会问题都需要社会组织参与解决。基于此，改革开放以来，政府对社会组织空间无所不在的穿透和无所不能的控制已经不复存在。①特别是自十六届四中全会以来，党中央释放出积极发展社会组织的政策信号，政府与社会组织的关系随之发生了巨大改变。党的十七大报告中社会组织归入社会建设与社会管理板块进行论述。十八大报告中更是明确提出要改革社会组织的管理制度，实行政社分开，处理好政社关系。十八届三中全会提出要创新社会治理体制，激发社会组织活力。②党的十九大报告强调指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》再次强调，要“发挥群团组织、社会组织作用”。可见，党中央从制度的“顶层设计”层面肯定了社会组织参与的广泛性、政府与社会的合作性、职责边界的合理性以及责任的共担性。因此，在中国特色社会主义新时代，社会组织被赋予了新的历史使命，拥有着一定的公共空间，并已成为社会治理以及提供各种社会服务的重要力量。③
近年来我国社会组织的发展进入改革开放以来最快的历史时期，其数量和规模呈爆炸性增长。④根据民政部《2017年社会服务发展统计公报》，截至2017年底，全国共有社会组织76.2万个，比上年增长8.4%。⑤根据民政部《2018年民政事业发展统计公报》，截至 2018 年底，全国共有社会组织 81.7 万个，比上年增长 7.3%。⑥“事实上，真正的‘全球结社革命’已经出现，在世界的每个角落都呈现出大量的有组织的私人活动和自愿活动的高潮。”⑦正如王绍光所言，中国正在经历着一场社团革命，“中国的确是全球结社革命的一部分”。⑧前联合国秘书长科菲·安南也断言，“二十一世纪将是属于社会组织的世纪”。⑨我国的社会组织类似于西方语境中的“Non-Government Organization”，即非政府组织、非营利组织、第三部门等。在西方，社会组织是随着公民社会的成熟自下而上地自发形成的，而我国社会组织在生成和发展机制上则表现出鲜明的中国特色，也因此引起学术界的高度关注。目前学术界对社会组织发展的研究主要集中于以下三个方面：
一是基于国家与社会关系视角分析社会组织发展的宏观制度环境。如有学者提出“社会中间层理论”，认为改革开放使得社团作为一种新的社会要素出现，构成整合社会的“中间层”。并且随着改革的深化，社会组织“官民二重性”现象会得到扭转，官方色彩将逐渐淡化，而民间性逐渐加强。⑩透过市民社会的建构，逐渐确立国家与市民社会的二元结构，并在此基础上形成一种良性互动关系。也有学者认为，中国政府直接或间接地创建了大量社会组织，这些组织承担的许多政府职能是国家制度的一部分。因此，中国的政会关系具有法团主义特征。法团主义者认为社团与国家体制存在制度化联结,国家是一直卷入在社会组织的发展当中的，因此社会组织存在依附式发展现象。但多元主义的赞同者却认为，中国的政治精英并没有清晰的构建法团主义的努力，不断获得独立性的社会组织已经成为一种外在于国家的力量，多元主义的政会关系正在形成之中。有学者试图调和它们的分歧，提出两种理论可以相互补充着解释现实，但也有学者指出，这两种理论都不具有中国适用性，中国的政会关系仍然是威权主义的，因为绝大多数社会组织不具有相对于政府的独立性，政府并不是放松了对社会组织的控制，而是将直接控制转为了间接控制。
二是基于利益视角研究探讨政府与社会组织的多元关系。已有探讨政府与社会组织关系的研究大都将“利益”视作影响政府与社会组织关系的决定性因素。如“分类控制”理论认为，从整体上看，政府对不同类型的社会组织实施不同的控制策略，从而形成“分类控制体系”。在该体系中，“实施什么样的控制策略和控制强度，取决于政府的利益需求”，“政府的利益需求”主要通过控制社会组织的政治威胁性来实现维护政权稳定，同时通过借助社会组织提供公共服务来获取政治合法性。因此，政府对社会组织的态度差异“取决于社会组织与政府利益的契合程度”。后来有学者将政府的利益扩展为“经济发展”和“社会稳定”两个层面来揭示社会组织的不同发展路径。当然，对社会组织实行分类控制的内涵是一种控制式监管理念和策略，最终只能是一种国家与社会的零和博弈。其次，“碎片式威权主义”理论认为官僚决策体制具有权力“碎片化”和官僚竞争性的特征。当政府部门利益冲突时会选择与相关社会组织结盟，社会组织以对冲突方营造社会压力，达到“嵌入”政府、影响政策的目的，这种结盟多见于以往频发的环保事件中。此外，“政府与社会组织资源依赖论”也认为资源的互补性促成了政府与社会组织的合作，各自持有资源的差异与互补性决定了政府与社会组织的关系形态。因为社会组织必须通过外部环境中的要素(主要是政府)来取得生存和发展所需要的关键物资，而环境中的要素往往会对社会组织提出要求，从而导致社会组织对外部环境要素产生依赖。也有学者认为我国社会组织的制度供给不足和多种制度并存是造成现阶段在行政监管、政府扶持、政会合作和政策参与等四个主要关系方面“政会关系多元化”格局的重要原因，多元化的政会关系是一种制度产出而非基于利益的权宜性安排。
三是基于社会组织能力建设的视角对其制度困境原因进行规范性阐释，并在此基础上探索优化社会组织发展制度环境的路径。由于制度环境的不完善以及由此造成的社会组织服务能力不足、功能异化，社会组织也会陷入“失灵”的困境，使社会组织发展陷入一种“内卷化”状态。众多社会组织在实践中往往会奉行“工具主义”逻辑，资源获取的冲动较强，其行为目标设置往往偏离了应有的公益价值，导致其既不具有“市民社会”的功能，亦缺失“法团主义”的诉求，是真正的“形同质异”的组织。社会组织大多停留于“自娱自乐”层次，或仅提供“俱乐部产品”，导致其面临公信力危机，存在普遍的“组织外形化”现象，即组织形式与运作逻辑相背离。学者们从几个方面探究了出现这一现象的原因：一方面，从制度冲突与制度缺陷的视角探讨社会组织发展的困境。如有学者聚焦地方政府在制度生产风险和弱激励的双重影响下发展社会组织的实践过程，以及不同层级政府在互动中塑造社会组织制度环境的机制，从宏观政策的模糊发包特征、地方政府的风险控制与技术主义制度实践、基层政府工具主义的制度执行逻辑等视角探讨了多层级政策执行与制度环境，认为这些因素导致了社会组织形成公共服务型社会组织为主体、社会组织非稳定的发展预期、公共性弱化以及高度嵌入地方行政网络的社会组织发展格局。我国没有统一规范社会组织的基本法律，既有制度中存在较多模糊的地方，制度的针对性和可操作性有所欠缺，在同一问题的处理上存在不同的制度安排。而且，现阶段社会组织登记注册门槛普遍高、职能定位模糊、缺乏信息公开机制、监督管理机制不健全等障碍性因素的存在严重制约了社会组织的发展。因此，优化社会组织的宏观制度环境、微观制度环境和制度执行环境是提高社会组织的社会认同度、参与公共服务的积极性、资源动员能力以及社会组织之间的竞争性，进而激发社会组织活力的治本之举。另一方面，学者们从制度环境激励性的视角分析了社会组织发展滞后的根源。我国社会组织制度环境内部暗含着多种相互交织的制度逻辑，并呈现出典型的非系统性整合特征，从而为社会组织提供了多样化的激励与约束条件。具体表现为宏观鼓励为主而微观限制居多、对各类社会组织区别性对待与选择性扶持、重目标设计而轻实际执行等特征，在很大程度上导致社会组织发展的激励性不足。制度环境激励性的不足首先表现为合法性激励不足，现阶段政府往往采取“收编”威胁性和功能性都高的社会组织，限制或禁止威胁性高而功能性低的社会组织，放任威胁性和功能性均低的社会组织。组织与制度环境发生联系的一个重要渠道是合法性。合法性激励不足严重制约了各类社会组织的生存空间，削弱了其发展的心理动力。其次，制度环境激励性的不足还表现为资源性激励不足。与政府和企业不同，社会组织没有自己稳定且持久有效的资源供给方式。在国外，社会组织的资源主要来自不稳定的民间捐赠、服务收费、政府补贴和外国援助。在我国，由于制度的不完善，加上相关配套制度的缺失，筹资难是制约我国社会组织发展的主要瓶颈之一，导致社会组织发展乏力。因此要建立政府通过公益机构购买服务的行政培育、非营利组织社会企业化的市场培育、以公益组织孵化器为载体的社会培育的“三位一体”的“行政-市场-社会”培育机制，以促进社会组织能力建设。
已有相关研究围绕社会组织发展问题进行了多方面的深入分析，但也在研究视角、研究内容以及研究方法等方面存在诸多不足，为进一步研究提供了可能与空间。首先，在研究视角上，大多数研究只是从宏观角度探讨了社会组织的发展问题，而从微观角度探讨社会组织活力问题的研究十分少见。虽然社会组织活力与社会组织发展是同一性质的问题，但是，社会组织活力是社会组织发展的关键指标。已有研究仅仅局限于对社会组织发展进行宏观意义上的考察，而忽视对社会组织活力的微观探究，显然难以达到党的十八届三中全会报告提出的“激发社会组织活力”的战略目标。其次，在研究内容上，大多数研究集中探讨正式制度环境对社会组织发展的“显性”影响，而忽视非正式制度的“隐性”作用。已有相关的制度分析大都套用或移植西方相关理论，往往忽视我国国情，从而陷入“将中国经验的销子插进西方理论的洞中”的危险。实际上，我国社会组织发展既依赖于对政府正式制度的支持，同时也通过权威、私人交情、领袖魅力等非正式关系实现非制度性依赖，且其对政府的非制度性依赖隐藏在制度性的自主性之中。最后，从研究方法来看，已有制度环境与社会组织发展的相关研究大都侧重于政策解读与概念背景阐述的规范性分析，而缺乏规范的实证性分析，难以对制度环境的现状、社会组织发展状况以及两者之间的作用机制进行客观、全面、深入的研究。因此，综合运用定量分析与定性研究方法，揭示制度环境对社会组织活力的影响及其作用机制，仍然是一个具有开拓价值的研究视阈。本研究试图解决的核心问题在于：第一，正式制度对社会组织活力究竟具有怎样的影响？这种影响的作用机制究竟是什么？第二，非正式制度对社会组织活力究竟具有怎样的影响？这种影响的作用机制究竟是什么？
二、研究假设
组织社会学视组织为一个开放系统，组织是在与外界环境的互动过程中实现观念、资源、人员和信息的持续汇聚的，环境为组织提供了生存和发展的基本条件；同样，组织的发展会受到其所处的具体环境影响。可见，在组织社会学的意义上，组织会受到制度环境的塑造。组织所面对的具体环境“不能只考虑技术环境，必须要考虑它的制度环境” 。在一个强国家推动的社会转型历史进程中，理解了社会组织所面临的制度性激励、约束以及机会结构，才能从总体上把握其发展特征以及未来走向。制度环境，也就是这些“制度的集合体”是决定社会组织生存和发展的重要外部条件。周雪光将制度环境定义为“一个组织所处的法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等为人们所‘广为接受’的社会事实” 。可见，制度环境内在地包含着正式制度和非正式制度，并且与社会组织活力有着密切关联。
(一)正式制度与社会组织活力
正式制度其目的在于“建构秩序”，与社会组织活力相关的正式制度是社会组织有序发展的基本保证，具有制度刚性，其一旦确立就会对社会组织的活力产生深刻影响。正式制度对社会组织活力的作用机理“是制度遵从有助于组织获得社会认可，进而得到环境因子的资源支持” 。国内学者对我国社会组织活力不足的制度归因多持两种视角：一是制度冲突、制度缺陷视角，认为相关制度不完善或内部不一致导致社会组织活力困境；二是制度环境激励性不足，包括对社会组织的合法性激励不足和资源性激励不足，等等。由此可见，正式制度与社会组织活力密切相关。据此，笔者提出本研究的第一个假设：
假设1：正式制度对社会组织活力有显著影响。
从具体构成上看，正式制度包括各种成文的法律、法规、政策、规章、契约等,它表现为各种法律制度。具体到社会组织活力，国内学者对社会组织的正式制度采用不同的分类方法，俞可平列举了中国社会组织正式制度的主要构成部分，即宪法、法律(即国家关于社会组织的普通法律和专门法律)、行政法规、党的政策等；陈成文等则认为优化制度环境，要优化宏观制度环境层面的“国家宪法和其他法律制度对社会组织的相关制度安排”以及微观制度环境层面的“社会组织的登记制度、管理制度、社会监督制度等，地方政府法规、党和政府的政策性文件” 。张杰则将社会组织活力困境归结为“登记注册门槛普遍高、职能定位模糊、缺乏信息公开机制、监督管理机制不健全” 。不同学者因关注问题的视角不同，采用了各具特点的分类方式，但不难看出，法律制度、登记制度、激励政策和监督制度等是社会组织正式制度的主要构成，都可能是影响社会组织活力的因素。据此，笔者在假设1的基础上提出以下四个分假设：
假设1.1：法律制度对社会组织活力有显著正向影响。法律制度越完善，社会组织活力越强。
假设1.2：登记制度对社会组织活力有显著正向影响。登记制度越完善，社会组织活力越强。
假设1.3：激励政策对社会组织活力有显著正向影响。激励政策越完善，社会组织活力越强。
假设1.4：监督制度对社会组织活力有显著正向影响。监督制度越完善，社会组织活力越强。
(二)非正式制度与社会组织活力
与正式制度相比，非正式制度对应于自发秩序，是对人们行为产生约束的非正式规则，具有软性约束的特点。非正式制度对经济绩效的影响一直是制度经济学的重要议题。近年来，学者们开始将非正式制度作为一种影响因素扩展到科技创新、政治不稳定性风险、社会管理创新、国家治理体系和能力建设、地方政府社会治理等领域的研究。非正式制度也常作为社会组织活力的一个影响因素被探讨。葛亮等认为社会组织与政府之间的依赖关系，“不是通过法律、规章、条例等正式关系实现对政府的依赖，而是通过权威、私人交情、领袖魅力等非正式关系实现” 。俞可平认为，党政部门中存在四种对民间组织不友好或不恰当的态度，这些偏见成为社会(民间)组织发展的重要制约因素。何云峰认为我国传统政治文化中存在着对民间组织的不信任和轻视，因而对民间组织采取怀疑、防范和抵制的态度。由此可见，在理论层面可以肯定，非正式制度对社会组织活力有着重要影响，本研究将在此基础上实证分析非正式制度对社会组织活力的影响。基于此，本研究提出如下研究假设：
假设2：非正式制度对社会组织活力有显著影响。
非正式制度的构成要素，一般认为包括意识形态、价值观念、伦理道德、文化传统、风俗习惯等方面。在特定的政治环境中，意识形态是中国社会组织活力的一个重要变量。有研究者指出，国家对于社会组织的态度取向，即国家对于社会组织的治理取向趋于鼓励、中立还是抑制，是影响社会组织生存与发展的重要变量。质言之，当国家本身具有承担更大社会治理的义务时，它们激发了社会组织的发展。价值观念是社会行动者做出选择的内心遵循，“社会组织发展是政权不稳定的风险性因素”的观念至今仍有较大市场，官员“欲迎还拒”的功利性态度和居民“不信任”的习惯性认知成为社会组织活力的重要障碍。文化传统同样是社会组织活力的重要变量。有研究者指出，我国传统的“臣民文化”与社会组织活力所需的“公民文化”格格不入，“公民文化的缺失与对社会组织文化认同的不足”造就了我国社会组织活力的先天文化困境。此外，近年来关于政府与社会组织关系的诸多探讨，都涉及到中央、地方与基层政府之间，不同地区的政府之间，地方政府的不同职能部门之间，在对待社会组织活力的态度、政策以及政策执行等方面存在着多种政治生态。如对社会组织实行“分类控制”“选择性支持”，基于地方或部门利益对社会组织活力政策进行“策略性执行”“选择性执行”，从而出现社会组织“依附性发展”，甚至为了从政府中获得有限的资源而行贿。因此，“源于利益诉求和情境的差异，地方政府的具体行为具有很强的差异性，表现出强烈的因地制宜的实用主义倾向，这种差异性深刻地影响着不同地区社会组织的发展” 。 基于以上分析，笔者在假设2的基础上，提出以下四个分假设：
假设2.1：意识形态对社会组织活力有显著正向影响。意识形态对社会组织越肯定，社会组织活力越强。
假设2.2：价值观念对社会组织活力有显著正向影响。价值观念对社会组织越支持，社会组织活力越强。
假设2.3：文化传统对社会组织活力有显著正向影响。文化传统对社会组织越包容，社会组织活力越强。
假设2.4：执行环境对社会组织活力有显著正向影响。政治生态对社会组织越清朗，社会组织活力越强。
三、数据来源与变量测量
(一)数据来源
本研究的数据来自笔者2019年在广东、湖南、贵州三省进行的“社会组织发展状况调查”。调查对象为社会组织负责人。调查样本的抽取主要考虑到我国区域经济社会发展不平衡的现实。具体抽样过程如下：首先从东部地区的广东省、中部地区的湖南省和西部地区的贵州省三个省份中分别抽取3个市；然后在所抽取的9个市中按系统抽样法从每个市中抽取120家社会组织，合计1080家社会组织。根据各地民政部门所辖的社会组织管理局所提供的抽样名单，采取了集中填答和入户填答相结合的方式进行问卷调查。最终回收问卷1058份，有效问卷为988份，问卷有效率为91.48%。
(二)社会组织活力的测量
社会组织，西方国家称之为非营利组织、非政府组织或志愿组织，在我国又称之为“民间组织”，一般是指以满足社会需求、促进社会发展为目标，具有正式组织形式且不以营利为目的的组织类型，与政府组织、市场组织共同构成现代社会的“三大部门”。 从不同角度可以对社会组织进行多种类型区分，基于研究和调查的便利度考虑，本研究中的社会组织是指四类直接登记的社会组织，即行业商会协会类、公益慈善类、科技类和城乡社区服务类社会组织。
国内对社会组织活力概念的界定，一种代表性观点认为，社会组织活力就是服务其成员、服务社会的积极能力与行动。社会组织有无活力要看两个方面: 一是能力，二是基于能力的实际行动。该观点可以进一步概括为社会组织的服务能力与实际服务行动，该观点无疑抽象出了社会组织活力的本质内容，能满足理论研究的需要，但无法满足经验研究中的操作化要求。笔者的观点是，社会组织是否有活力是社会组织生命状态的标志，社会组织活力是指社会组织的生命力，实质上是社会组织的生存与发展问题。从经验研究需要出发，笔者对社会组织活力的要素或维度进行进一步探索，认为社会组织活力是“社会组织生命系统之有效性、自主性、回应性的统一”，内在地包含合法性、使命感、诚信度、职业道德、资源获取能力、服务能力等要素或维度。其中，合法性是社会组织生存和发展的最基本底线，不合法的社会组织无法得到政府和社会的认可，难以实现生存和发展。使命感是社会组织的灵魂，是社会组织得以产生、存在和发展的基本前提，与政府组织、市场组织不同，社会组织以其特有的价值理念为社会和公众提供产品和服务，社会组织应该依崇高的价值理念而建立、其员工应该依此崇高的价值理念而投身社会组织，没有使命感的社会组织如同行尸走肉。诚信度是社会组织生存和发展的实际底线，社会组织通过吸纳公共资源或者募集私人慈善资源为公众提供产品或服务，是非营利的，其资源的使用去向、如何使用及其效果必须诚实地接受政府、社会、公众的监督，没有诚信度或诚信度低的社会组织是不可持续的。工作人员的职业道德是社会组织专业化、职业化的基本要素。社会组织工作人员是具体工作的实际执行者、是与政府和社会公众的直接接触者，其专业化、职业化水平，尤其是职业道德素质直接决定了社会组织的能力和素质，决定了社会组织为政府和公众所认可的可能性。资源是社会组织提供产品和服务的基本前提，资源动员能力大小决定了社会组织资源的多少，资源动员能力越强，社会组织所能提供的公共产品和服务就越多。因此，资源动员能力是组织生存和发展的关键指标，是社会组织活力的重要体现。服务能力是社会组织提供产品和服务的效率，是政府选择合作伙伴、社会公众接纳社会组织并与之合作的基本判断标准，服务能力越强，政府越愿意选择其作为合作伙伴，社会公众也越愿意由其提供公共产品和服务，社会组织活力越强。
根据本研究对社会组织活力概念的界定，将“社会组织活力”具体操作化为社会组织的合法性地位、社会组织的使命感、社会组织的诚信度、社会组织工作人员的职业道德、社会组织的资源动员能力、社会组织的服务能力等6个指标。本研究对“社会组织活力”测量方法，采用了学界普遍使用的社会公众态度调查测量方法，即通过问卷调查被访者对一组问题的态度评分，根据对每一个问题的得分高低来判断社会组织活力强弱。如表1所示，要求被访者对社会组织活力的6个指标用1-5分予以评价，分值越高，得分越高。
表1 社会组织活力测量

以上6个指标得分加总便得到一个复合变量“社会组织活力”，该指标得分越高，表示社会组织活力越强。经测量，复合变量“社会组织活力”的Cronbach’s Alpha系数为0.813(一般而言Cronbach’s Alpha系数大于0.6则表明该变量信度可接受)， 信度较高，表明这6个指标可以构成一个“社会组织活力”指数。
(三)制度环境的测量
表2 制度环境的测量

斯科特将制度概括为是由符号性要素、社会活动和物质资源构成的持久社会结构。一般而言，制度是指影响人类行为的一系列规则或规范，可以分为正式制度和非正式制度。正式制度是人们有意识建立起来并以正式方式加以确定的各种制度安排,如各种成文的法律、法规、政策、规章、契约等,它表现为各种法律制度；非正式制度是指人们在长期社会生活中逐步形成的意识形态、价值观念、伦理道德、文化传统、风俗习惯等对人们行为产生非正式约束的规则。笔者认为，社会组织的制度环境是国家用以规范社会组织行为和活动的正式制度和非正式制度的统称。这些制度的集合体是决定社会组织生存发展的重要外部条件。本研究的主题是探讨社会组织发展即社会组织活力的现状及其影响因素，综合国内外学界对制度环境的已有观点，立足于经验研究的需要，本研究将社会组织发展的制度环境区分为社会组织发展的正式制度环境和非正式制度环境，即本研究主要从正式制度和非正式制度来研究和探讨社会组织发展即社会组织活力的影响因素，正式制度和非正式制度是本研究的自变量。
1．正式制度的测量
根据前述正式制度的概念界定，本研究将其操作化为“法律制度”“登记制度”“激励政策”“监督制度”等4个二级指标。其中，“法律制度”通过对立法完善性的评价来测量；将登记制度进一步操作化为“准入合理性”“审批简便性”；将“激励政策”进一步操作化为“规划政策”“培育政策”“财税政策”“减免税待遇”“公共政策和项目支持”“政府购买服务”“招标制度”和“人才制度”等8个三级指标；将“监督制度”进一步操作化为“年检制度”“第三方评估制度”“惩处机制”等3个三级指标。
2．非正式制度的测量
依据研究需要，本研究将非正式制度操作化为“意识形态”“价值观念”“文化传统”和“执行环境”等4个二级指标。其中，“意识形态”通过“党和国家对社会组织发展高度重视”和“党和国家支持社会组织发展”2个三级指标来测量；“价值观念”通过“社会主流价值观支持社会组织发展”这个三级指标来测量；“文化传统”通过“当地的社会文化传统有利于社会组织发展”这个三级指标来测量；“执行环境”则通过“政府接纳社会组织参与相关决策”“ 各级民政部门对社会组织的监管职责和权限清晰”“社会组织可以预期政府会有效执行相关法律制度政策”和“与社会组织相关的政府部门职责清晰、协作良好、效率高”等4个三级指标来测量。
以上三级指标的具体测量，是通过对每个指标设计一个陈述性语句，如指标“立法完善性”对应的陈述是“国家关于社会组织的立法完善”，要求被访者对其赞同程度进行判断，答案设置了“很不赞同”“不赞同”“一般”“赞同”“非常赞同”等5个李克特量表选项，依次赋分1-5分，分值越高，表示对该指标的赞同程度越高。为使得分析更加简洁同时又尽量不丢失原始数据所包含的信息，本研究对由多个3级指标构成的二级指标进行指数化处理，即采取多个指标加总得分构成一个复合变量的方法。其中，自变量正式制度中，由“准入合理性”和“审批简便性”等2个3级指标加总得分形成复合变量“登记制度”指数， 经检测其Cronbach’s Alpha系数为0.720；由“规划政策”“培育政策”“财税政策”“减免税待遇”“公共政策和项目支持”“政府购买服务”“招标制度”和“人才制度”等8个三级指标加总得分形成的复合变量“激励政策”指数， 经检测其Cronbach’s Alpha系数为0.863；由“年检制度”“第三方评估制度”“惩处机制”等3个三级指标加总得分形成的复合变量“监督制度”指数，经检测其Cronbach’s Alpha系数为0.855。自变量非正式制度中，由“党和国家对社会组织发展高度重视”和“党和国家支持社会组织发展”等2个三级指标加总得分形成的复合变量“意识形态”指数，经检测其Cronbach’s Alpha系数为0.716；由“政府接纳社会组织参与相关决策”“ 各级民政部门对社会组织的监管职责和权限清晰”“社会组织可以预期政府会有效执行相关法律制度政策”和“与社会组织相关的政府部门职责清晰、协作良好、效率高”等4个三级指标加总得分形成的复合变量“执行环境”指数，经检测其Cronbach’s Alpha系数为0.751。上述5个复合变量的Cronbach’s Alpha系数均大于0.7，信度较高，表明这些三级指标可以构成相应的复合变量指数。
(四)控制变量
1．资产规模。资产规模是社会组织为社会和公众提供公共产品和服务的重要经济基础，是影响社会组织生存和发展的重要变量。资产规模是一个定类变量，分为“30万以下”“30万—100万”“100万-500万”和“500万以上”。
2．员工规模。员工规模本身是社会组织规模的重要体现，既是社会组织现实服务能力的基础，又是社会组织发展潜力的基础，同样是影响社会组织生存和发展的重要变量。员工规模是一个连续变量。
(五)相关变量的描述性统计
表3列出了本研究因变量、自变量、控制变量的基本情况。
表3 变量情况描述性统计

四、制度环境对社会组织活力的影响：基于多元回归模型的分析
(一)对社会组织活力状况的描述性统计
图1至图8 显示了本研究所调查的社会组织发展的基本状况。在资产规模方面，64.9%的社会组织资产在30万以下，说明当前社会组织的资产规模整体偏小；在收支关系方面，50.3%的社会组织收支平衡，近四分之一的社会组织处于“亏损”状态；在薪酬方面，社会组织的员工月薪大部分处在“2000—3500元”(占比57.2%)、“3500—5000元”(占比32.4%)区间，与市场组织、政府组织相比，社会组织员工薪酬不具备竞争力；在“五险一金”方面，社会组织员工“未购买”的占比28.9%，“购买部分”的占比53.1%，“购买全部”的仅占17.9%，可见社会组织员工的社会保障水平有待提高；员工培训方面，绝大部分(占比93.3%)的社会组织均为员工提供培训机会，社会组织员工培训参与率高；在员工稳定性方面，全职人员离职频率为“频繁”“偶尔有”和“没有”的分别占比17.8%、65.3%和16.9%，社会组织员工流失率较高；在社会组织活力方面，整体评价为“很不好”和“不好”的占比34.2%，“比较好”和“非常好”的占比30.3%，对社会组织活力整体评价较高；社会组织活力的因素评价方面，满意度均值最小为4.08，最大4.60，对社会组织活力的各因素评价较高。

图1 社会组织资产规模

图2 社会组织年收支平衡情况

图3 社会组织员工每月薪酬

图4 社会组织员工购买“五险一金”比例

图5 社会组织员工培训机会

图6 社会组织全职人员离职情况

图7 社会组织活力的整体评价

图8 社会组织活力各因素满意度均值
(二)社会组织活力影响因素的多元回归分析
本研究拟以社会组织活力为因变量，以制度环境为自变量建立多元回归模型来探讨制度环境对社会组织活力的影响。在回归分析之前，先对各自变量、控制变量进行多重共线性诊断。结果如表4 所示。
共线性统计量显示，无论是以控制变量为自变量的模型1、以正式制度为自变量的模型2、以非正式制度为自变量的模型3，还是纳入全部变量的模型4，其容忍度均大于0.2，其方差膨胀因子(VIF)均小于5，表明控制变量和各自变量之间不存在严重多重共线性问题。
表4 模型多重共线性诊断

表5 以社会组织活力为因变量建立的多元回归模型

注：1.标准化回归系数值
2.*p<0.1，**p<0.05，***p<0.01，****p<0.001
以复合变量社会组织活力为因变量，分别以控制变量、正式制度、非正式制度以及全部变量为自变量建立多元线性回归模型，统计结果如表5所示。
多元回归分析显示，控制变量中，资产规模对社会组织活力有显著正向影响，而员工规模与社会组织活力的因果关系不显著。
正式制度中，法律制度、激励政策对社会组织活力有显著正向影响，表示关于社会组织的法律制度越完善，社会组织活力越强；关于社会组织的激励政策越完善，社会组织活力越强；监督制度对社会组织有显著正向影响，表示关于社会组织的监督制度越完善，社会组织活力越强。但登记制度与社会组织活力之间的因果关系不显著。社会组织登记制度即对社会组织实行准入管理。上个世纪90年代以来，我国对社会组织实行限制性的严格准入制度，在《社会团体登记管理条例》《民办非企业登记管理暂行条例》和《基金会管理办法》三个社会组织准入文件中均对社会组织的资金、人员规模、办公场所有着严格限制，少有激励性条款；在登记管理的现实活动中，登记机关拥有较大的自由裁量权，事实上对社会组织的准入进行了更为严格的限制，登记机关是事实上的“看门人”，对社会组织准入非常警惕。2013年，国务院机构改革和职能转变方案以及党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等4类社会组织实行直接登记制度，极大地简化了登记程序。四类社会组织适应直接登记后，不再需要挂靠业务主管部门，但登记主管机关对因此带来的管理风险存在较大顾虑，社会组织被视为国家治理转型中的不确定性风险源。由此可见，登记制度可能存在“路径依赖”，直接依法登记制度激发社会组织活力的积极效应暂未得到显著体现。
非正式制度中，意识形态、价值观念和文化传统对社会组织活力有显著正向影响，表明意识形态对社会组织越肯定，社会组织活力越强；价值观念对社会组织越支持，社会组织活力越强；文化传统对社会组织越包容，社会组织活力越强。但执行环境与社会组织活力的因果关系则不显著。黄晓春引入政府行为研究的相关理论，对由中央政府、地方政府和基层政府构成的社会组织不同层级治理环境及政策执行逻辑展开分析，认为中央政府的宏观政策具有模糊发包特征，地方政府采用的是风险控制和技术治理策略，处于政策执行链条终端的基层政府则工具主义制度执行，由此形成社会组织以公共服务型为主体、具有非稳定预期、公共性弱化并深度嵌入地方行政网络的发展格局。本研究的统计结果未能验证或支持黄晓春上述不同层级政府政策执行环境深刻影响社会组织发展的研究结论。是本研究“执行环境”指标的设计上没有对政府层次做明显区分，还是通过个案分析得出的结论具有典型性但不一定具有统计推断上的普遍性，还有待今后更进一步的研究来检验。
4个回归模型的统计结果，除了在显著性水平上部分变量有差异(模型2中自变量“法律制度”在0.001水平上显著，模型4中在0.1水平显著；模型3中自变量“文化传统”在0.05水平上显著，模型4中在0.1水平上显著)，其余分析结果一致；从模型之间的比较来看，将制度环境作为自变量纳入回归方程之后，模型解释力得到了很大程度的提高。只纳入控制变量的模型1的方程解释力为4.9%，纳入全部变量的模型4的解释力为30.4%，提高了25.5%。以上说明，包括正式制度和非正式制度在内的制度环境确实是预测社会组织活力的一个十分重要的因素，自变量与因变量之间的因果关系是成立的，因此，本研究的假设1.1、假设1.3以及假设2.1、假设2.2和假设2.3均得到验证。总体而言，本研究的两个假设均得到部分验证。
五、结论与讨论
本研究试图探讨制度环境对社会组织活力的影响及其作用机制。从制度视角出发，以社会组织活力为因变量，以包括正式制度和非正式制度的制度环境为自变量，以对贵州、湖南、广东三省988个社会组织问卷调查资料为数据基础，建立多元线性回归模型对研究假设进行检验。数据统计分析结果显示，制度环境中的正式制度和非正式制度均对社会组织发展即社会组织活力产生显著影响，制度环境是解释社会组织活力的重要变量。本研究的基本结论如下：
第一，社会组织的法律制度与社会组织活力显著相关。作为显性的、刚性的正式制度规范，法律制度明确社会组织合法性地位，划定社会组织与政府组织、市场组织的关系与边界，引导和规范社会组织的发展。完善的法律制度，不仅是社会组织合法性的最基本来源，是社会组织生存和发展的基本政治前提，而且是社会组织生存发展所要求的相对确定的外部资源和机会的制度性来源。因此，相关法律制度越完善，社会组织活力越强；完善相关法律制度有助于增强社会组织活力。一般而言，社会组织法律制度包括宪法相关规定、专门法或者基本法、行政法规和地方法规、部门规章等四个层次。当前，我国社会组织法律制度的四个层次中缺乏关于社会组织的专门法或基本法，此外，在行政法规和地方法规以及部门规章方面也还有较大整合和提升空间。长期致力于社会组织研究的清华大学王名教授认为“社会组织立法已到‘最佳时机’”，并认为“最大的顶层设计莫过于立法上的统筹协调” 。 社会组织立法，即出台专门的社会组织法，就是在顶层设计层面培育、支持社会组织发展，规范社会组织管理。
第二，社会组织的激励政策与社会组织活力显著相关。我国社会组织发展已经从“起步阶段”开始走向“初级阶段”，如何完善并运用好社会组织激励政策，与做好社会组织发展的顶层设计同样重要。社会组织研究领域的一个基本共识是，上个世纪90年代以来形成的我国社会组织管理体制暗含诸多约束性机制，存在“宏观鼓励、微观制约”“原则性概述多、针对性和操作性模糊”等特征，在此制度环境下，社会组织呈现出缺乏活力、对体制依附性强等发展特征。只有完善相关的规划、培育、财税等政策，落实社会组织的减免税待遇、政府购买服务等制度，制定好招标制度、人才制度，依靠政策促进、管理增效逐步消除当前社会组织发展过程中出现的专业能力不足、公共性不足和工具主义发展等不良趋势，社会组织发展才能走上正轨，成为多元治理主体中的合格“一元”。
第三，社会组织的监督制度与社会组织活力显著相关。如前所述，近年来我国社会组织呈现出快速发展的良好势头，并在国家和社会治理、服务民生中发挥着日益重要的作用，在此背景下国家实现对社会组织的有效监督管理，不仅关系到国家经济社会发展，更直接关系到每一个社会组织能否获得公平、稳定有序的发展环境。从现实情况来看，地方政府的监管部门制定的规制措施对社会组织的影响往往流于形式，我国社会组织监督管理的问题，不是对社会组织的监督管理过多、过密、过紧，而是对社会组织监督管理有效、有力的问题。因此，对社会组织有效、有力的监督管理是维护公平竞争环境、确保正确发展方向、促进社会组织整体走向良性运行的重要制度保障。如何适应我国经济社会发展的新时代要求，完善社会组织的相关监督管理制度和机制，促进我国社会组织发展、增强社会组织活力，是当前和未来一个时期优化我国社会组织制度环境的一个重要着力点。
第四，意识形态的肯定度与社会组织活力显著相关。意识形态是一种重要的制度安排。中华人民共和国成立以来的相当长时期内，立足于维护国家和社会稳定立场，我国对社会组织主要采取威权体制下的“政府控制”形式，对社会组织在经济社会发展中的功能存在肯定不足的倾向；改革开放以来尤其是十六届四中全会以来，党中央不断释放积极发展社会组织的政策信号，政府与社会组织的关系已经发生巨大改变，社会组织“是我国社会主义现代化建设的重要力量” 。意识形态对社会组织的肯定度不断提高，为社会组织发展指明了正确方向、创造了稳定和谐的政治环境。党和国家的认知会影响社会组织政策变迁的战略方向。正是在这种积极的意识形态之下，这些年我国社会组织呈现出蓬勃发展之势。
第五，价值观念的支持度与社会组织活力显著相关。意识形态、法律制度是社会组织合法性、政府认同的主要来源，主流价值观念则是其社会认同的主要来源，社会组织要实现长足发展并迸发出活力，合法性、政府认同与社会认同不可或缺。更进一步的意义上，合法性、政府认同是社会组织生存和发展的基本前提，而社会认同则是社会组织发挥其社会治理、服务民生作用的关键因素。没有广泛而深刻的社会认同，社会组织的价值理念、应有功能、长远发展都难以实现。一个国家的主流价值观念越是支持社会组织发展，社会组织的社会认同度就会越高，社会成员对社会组织的接受度就会越高，社会组织实现其社会治理、服务民生目标的可能性就越大。
第六，文化传统的包容度与社会组织活力显著相关。支持社会组织的主流价值观念的倡导主要责任在政府，而包容社会组织的文化传统的形成主要依赖于民间社会。与西方社会长期以来浸润着公民文化传统不同，我国封建社会漫长历史滋养的是家族文化和“臣民文化”，后者在很大程度上排斥基于平等而形成公民结社权利的文化传统，这在一定程度上使得我国社会组织发展缺乏自我生长的文化基因，进而导致西方现代社会以来的“结社革命”在中国面临文化认同和社会认同的困境。社会组织是公民基于公共利益之宗旨，自发、自愿组成的自治性组织，这种积极参与公共事务的自组织行为在“臣民文化”的传统之下，是很难发生的。改革开放以来，伴随着市场经济长足发展，社会流动持续活跃，民主、平等意识的日益增进，当代中国的人际关系逐渐跳出“熟人社会”进入“陌生化社会”阶段，我国城乡社会的文化传统也日益摆脱“臣民文化”的束缚，社会成员对政府和家族的人身依附逐渐降低，文化传统对倡导公共性、自治性的社会组织的包容度不断提升，社会组织获得重要发展契机。
概而言之，本研究认为，实现社会组织发展或者激发社会组织活力，正式制度和非正式制度均是重要的解释变量。完善社会组织的法律制度、激励政策和监督制度，有助于增强社会组织活力；提升意识形态对社会组织的肯定度、主流价值观念对社会组织的支持度、文化传统对社会组织的包容度，有助于增强社会组织活力。
我国经济社会的深刻转型，社会组织获得发展契机。如同人类的其他社会行动，发展社会组织“这样的行动总是处于具体背景之下, 并深深根植于文化性、社会性、经济性和政治性结构之中”。制度环境作为社会组织发展的结构性因素，逐渐为学界所关注并讨论。但从掌握的国内相关文献看，已有制度环境与社会组织发展的相关研究大都侧重于政策解读与概念背景阐述的规范性分析，缺乏规范的实证性分析，为数不多的实证研究大多以典型个案为研究资料，没有基于定量数据资料的经验研究。本研究采用基于贵州、湖南、广东三省的988个调查样本数据进行规范性的定量研究，既是对学界已有理论成果的进一步深化和发展，也是在已有研究成果的基础上对制度环境与社会组织活力关系的相关理论通过较大规模样本和比较规范的方法进行了经验检验，从而在理论上和经验上形成一个完整的逻辑验证链条。
本研究的价值在于：一是探讨并检验了正式制度对社会组织活力的影响，将已有研究从规范性分析推进到实证性分析。在与社会组织活力相关的诸多正式制度因素中，法律制度、激励政策、监督制度对社会组织活力的显著正向影响得到检验，有利于为进一步推进和完善社会组织正式制度建设、促进社会组织发展提供政策咨询。二是将“非正式制度”作为制度环境变量之一来解释社会组织活力，并对非正式制度与社会组织活力的关系进行经验检验，探索出非正式制度的意识形态、价值观念和文化传统等因素对社会组织活力的显著正向影响，从而为营造促进社会组织发展、增强社会组织活力的非正式制度环境提供了政策咨询的经验论据。三是将正式制度和非正式制度共同作为制度环境的因素，从而将学术界制度视角解读社会组织发展的较为零散、缺乏系统性的相关论述整合成一个比较完整的社会组织活力影响因素解释框架，这就将从制度视角探索社会组织发展影响因素的研究继续往前推进了一步，构建了一种制度环境影响社会组织发展的可能分析框架。
本研究的结论对激发社会组织活力、促进社会组织发展具有较强的政策意涵。具体而言，一是需要进一步完善正式制度，尤其是完善法律制度、激励政策和监督制度。要在修改完善现行《社会团体登记管理条例》《民办非企业登记管理暂行条例》和《基金会管理办法》的基础上，尽快出台社会组织基本法；要进一步优化现行社会组织的激励政策，完善相关的规划、培育、财税等政策，落实社会组织的减免税待遇、公共政策和项目支持、政府购买服务等制度，制定好招标制度、人才制度，为社会组织发展提供更多资源和机会、更为公正的竞争环境；要尽快形成社会组织的有效监督管理体系，完善社会组织第三方评估制度，完善社会组织信用制度建设，完善社会组织退出机制和惩处机制建设，依托大数据构建社会组织监督管理信息平台，尽快形成有序、公平、良性的社会组织发展环境。二是需要重视非正式制度对于激发社会组织活力的意义，通过提升意识形态对社会组织的肯定度、主流价值观念对社会组织的支持度、文化传统对社会组织的包容度来激发社会组织活力。三是要重视正式制度和非正式制度之间的协同发力。既要强化正式制度安排激发社会组织活力，又要重视非正式制度环境的营造以激发社会组织活力。
本研究采用定量方法实证分析制度环境对社会组织活力的影响，具有探索性，存在不足之处。第一，尽管研究设计过程中考虑区域发展的不平衡性，从三地选择调查对象，但限于人力财力，问卷规模依然有限，因此，本研究的因果推断能否推广到其他地域，仍有待今后数据扩展之后去检验。第二，为了简化研究，本研究采用的复合指数法减少了自变量数量并在一定程度上降低多重共线性风险，但也抽象掉了诸多具体政策、制度的丰富内容。第三，当前，我国经济社会仍在深刻转型过程中，我国社会组织正处于快速发展阶段，我国社会组织发展的制度框架也未完全定型，社会组织管理体制也处在不断完善过程中，本研究的结论是我国社会组织发展的稳定模式还是转型过程中社会组织发展的特定模式，仍需要较长时间的深入观察和更长时段、更完善、更精细的研究去检验。因此，从制度环境视角揭示社会组织活力增强的因果关联，尚有待于学术界的进一步探索。
① 顾昕：《从国家主义到法团主义：中国市场转型过程中国家与专业团体关系的演变》，《社会学研究》2005年第2期。
② 十六届四中全会指出，“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”，详见《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，北京：人民出版社，2004年；十六届六中全会提出，“完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”，详见《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2006年；2007年党的十七大把社会组织放到社会建设新课题的高度进行论述，提出“要发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用”，十七大报告指出：“重视社会组织建设和管理”，详见胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2007年；十八大报告进一步提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，详见胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2012年；十八届三中全会提出“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”，详见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年。
③ 王名主编：《中国民间组织30年》，北京：社会科学出版社，2008年，第52页。
④ 张紧跟：《从结构论争到行动分析：海外中国NGO研究述评》，《社会》2012年第3期。
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〔中图分类号〕C916.2
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕1000-4769(2020)02-0115-15
〔基金项目〕教育部人文社会科学研究项目“社会治理背景下制度环境与社会组织发展的关系研究”(17YJA840002)
〔作者简介〕陈成文，江西财经大学江西新时代社会治理研究中心教授、博士生导师，江西 南昌 330013。
(责任编辑：何 频)