财政支出分权如何影响政府支出预算偏离

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财政支出分权如何影响政府支出预算偏离*
陈志刚
[提 要] 政府支出决算与预算的差异可称之为支出预算偏离，其大小直接关系到现代预算制度的建设和积极财政政策提质增效的效果。预算最大化理论指出地方政府追求自由裁量预算的最大化，这会导致预算支出大于决算支出，而财政支出分权则便利了地方政府追求自由裁量预算最大化的条件，因此，财政支出分权是导致支出预算偏离的一个重要因素。利用1994—2017年全省层面和市县加总层面的财政预决算数据，本文发现，财政支出分权程度越高，政府支出预算偏离的程度也越大。不同形式的稳健性检验较好地支持了上述结论。此外，经济发展水平和财政透明度能够降低财政支出分权对预算偏离影响的程度。合理调整不同层级政府之间的事权，建立事权与支出责任相匹配的财政体制，适度加强中央事权和支出责任，将有效降低政府支出预算偏离的程度。
[关键词] 财政支出分权；支出预算偏离；预算最大化
一、引言与文献回顾
预算作为政府的财政收支计划，其管理水平的高低以及制度的科学规范与否直接关系到财政体制乃至国家治理的现代化。随着中国社会主义市场经济体制的逐步完善，预算管理制度改革作为深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要支柱之一，受到了学者和决策者的普遍关注。党的十八届三中全会和国家“十三五”规划强调要实施全面规范、公开透明的预算制度；党的十九大则进一步指出，要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。可见，预算管理制度改革主要围绕着规范政府财政收支行为、增强对政府的约束力等方面展开。
新中国成立以来尤其是分税制改革以来，中国政府出台了多项关于政府预算管理制度的改革措施。然而，现行的预算管理仍然存在诸多问题，这些问题在数据上集中表现为政府的收支预算与决算行为。具体而言，政府的决算和预算产生了较大的差异，这种差异称之为预算偏离，以公式表示：预算偏离包括收入预算偏离和支出预算偏离，本文主要关注支出预算偏离。从数据上看(见图1和图2)，各省的支出预算偏离程度都很高，平均为-8.95%；并且，支出预算偏离在各省的差异较大，偏离程度高的省份为江西省，达到了-20.13%，而贵州和云南等地的偏离程度则不到-4.00%。此外，支出预算偏离的方向为负，即支出的决算要小于预算。

图1 各省份支出预算偏离平均值的年度变化(1995—2014年)
说明：1994年支出预算偏离为较大的正值，为便于观察时间趋势，图中没有给出1994年的值。
资料来源：《中国财政年鉴》，各省(直辖市、自治区)的统计年鉴。

图2 各省份支出预算偏离的截面差异
说明：上海市在2004年以前，支出预算偏离都表现为正向偏离，之后为负向偏离，偏离的平均值为正。
资料来源：《中国财政年鉴》，各省(直辖市、自治区)的统计年鉴。
支出预算偏离不仅关系到政府预算管理本身，更切实关系到经济社会的发展。如果支出呈现负向偏离，则意味着政府提供的公共服务和公共物品可能不足。面对经济形势的变化以及“新冠”疫情重大公共卫生事件的冲击，李克强总理在十三届全国人大三次会议的政府工作报告中提出，积极的财政政策要更加积极有为。不过如果仅仅是预算支出扩大而决算支出实际并没有完成，必然会影响到积极财政政策的力度。而少支出意味着政府安排的资金没有落到实处，不仅反映了财政支出进度不足，更表明财政支出的绩效不高，这势必又会影响积极财政政策提质增效的效果。此外，支出预算偏离还在一定程度上表明政府财政政策的不确定性——对于市场主体而言，政府的预算政策与最终的决算存在不一致，这必然又会对市场主体的行为产生重大影响。
那么，是什么导致了如此高程度的支出预算偏离？为什么支出预算呈现负向偏离的特征？关于这些问题的回答，对于降低政府支出预算偏离程度，增强预算编制和执行的规范性与科学性，硬化预算约束，提高财政支出绩效，推进现代预算制度和现代财政制度的建设，发挥积极财政政策提质增效的效果等，都具有重要的意义。
然而，从已有研究看，较少有文献关注政府预算偏离问题。特别地，在关于政府预算偏离的研究中，学者们更多地探讨了收入预算偏离，而对支出预算偏离的着墨较少。其原因可能是政府的支出受收入影响，在收入存在“超收”或“短收”的情况下，自然会引起支出的相应变化；也可能是对政府支出的研究更多地集中于决算支出的绩效，而忽视了支出预算偏离。
部分文献探讨了影响预算偏离尤其是收入预算偏离的因素，这些因素主要分为两类：一是预算本身的因素，主要包括预测方法的使用以及预测参数本身的复杂性、预算的透明度、各级人大对于预算编制以及执行过程的监督等(马蔡琛，2009；王秀芝，2009；Rose & Smith，2012；陈志刚和吕冰洋，2019)。二是预算之外的因素，主要包括经济形势、地方政府面临的激励(包括税收计划以及考评机制等)、政策制定和预算过程的分离、一次性、政策性、偶然性的收支等超常规因素等(高培勇，2008；Boyd et al.，2011；Boyd & Dadayan，2014)。
从全国层面看，预算偏离表现为“超收”与“超支”并存，而正向的支出预算偏离主要源自正向的收入预算偏离，“超收”与“超支”之间存在一辆高度相关的“直通车”(高培勇，2008；王秀芝，2009)。但是在地方层面，文献发现了与全国层面截然不同的特征：尽管收入预算偏离表现为大额的“超收”，但是支出预算偏离却表现为“少支”(李永海，2016)；另外，收入偏离和支出偏离之间不再存在紧密的联系。遗憾的是，并没有相关文献进一步探讨“少支”出现的原因。如果说在全国层面“超收”是连接“超支”的直通车，那么在全省层面，为什么与“超收”对应的不是“超支”，反而是“少支”？只有张铭洪等(2013)单独考虑了政府支出的预算偏离，他们使用因子分析的方法检验了“地方财政支出偏离度的适度性”，指出尽管地方财政支出水平与预算差额较大，但因子模型发现这种偏离水平仍然是可接受的；不过，他们依然未关注预算支出形成的负向偏差(即“少支”)的原因。
与这一问题最接近的研究是关于财政“年底突击花钱”以及财政存量资金的讨论。财政“年底突击花钱”指的是预算支出先低后高，全国各级财政在当年第四季度或者最后一个月的支出数额尤其巨大，大量财政资金都集中到了年底才花。大量研究针对“年底集中花钱”的现象进行了探讨，并从预算编制、预算执行(主要指的是预算资金的下达以及专项转移支付的拨付)、预算监督等角度分析了导致“年底突击花钱”的成因(马蔡琛，2014；汪德华和李琼，2018)。不过从实际情况看，即使存在“年底突击花钱”的情况，依然还有大量财政资金还需要在年底以结余、结转等方式留在国库，这就产生了另一个问题——财政存量资金问题。不论是“年底集中花钱”还是财政存量资金问题，反映的根本问题都是支出预算编制过高或者财政支出不足，也就是本文所称的支出预算偏离问题。只不过，上述文献并没有将其与支出预算偏离联系起来，也没有集中探讨政府间财政关系对预算偏离的影响，更缺乏相应的数据支撑与实证检验。
本文将在上述文献的基础上，重点分析财政支出分权对政府支出预算偏离的影响。显然，影响支出预算偏离的因素有很多。比如经济形势，不过如果仅仅是经济形势影响的话，那么支出预算偏离应该既有负向偏离也有正向偏离，而不会呈现出系统性的负向偏离。再如预算技术，不过如果仅仅是预算技术影响的话，那么低的预算技术水平为何只会导致支出负向偏离而不是正向偏离？因而，笔者认为，除去经济和技术因素，应该进一步考虑政府间财政关系的影响。十三届全国人大一次会议的政府工作报告指出要深化财税体制改革，启动中央与地方财政事权和支出责任划分改革。中央与地方的事权与支出责任划分，显然会对地方政府的行为产生重要影响。而预算偏离作为客观上观察地方政府行为的重要方面，自然会受到政府间事权安排和支出责任划分的影响。从理论上说，财政支出分权程度越高，地方政府拥有更多的事权，承担更大的支出责任，会提高其拥有的双边垄断信息程度并便利其追求自由裁量预算的行为。根据预算最大化理论，这会使得地方政府做出一个比实际需求更大规模的预算，从而导致决算支出少于预算支出，进而加大支出预算偏离的程度。
本文的主要贡献在于：一是利用各省份历年人民代表大会上的预决算报告收集了全省和市县加总层面的预算偏离数据；二是指出了预算偏离在地方层面与全国层面存在截然不同的特征——与全国层面的正向偏离相反，地方层面表现为负向偏离，并站在财政支出分权的角度从理论和实证两个层面详细分析了负向偏离的原因。
本文后续的安排如下：第二部分从理论上分析财政支出分权对支出预算偏离的影响，第三部分是实证检验，第四部分从财政支出结构和经济发展水平的角度做进一步分析，最后是结论。
二、理论分析
预算最大化理论最早由Niskanen(1971)提出，他认为官僚也有自身的利益，追求的是自身效用的最大化，因而他们在任期内的理性选择便是最大化机构的预算。正如在企业中经理的许多目标(包括非金钱的目标)极可能与公司的规模或者规模的增长相关一样，Niskanen也据此指出，官僚的目标可能包括薪水、职务的特权、公共声誉、权力、庇护人的身份、部门的产出、做出改变的自由度以及管理该部门的自豪感。除去最后两项外，其他都与机构预算的规模呈单调的正向关系。
随后，学者们对Niskanen的模型进行了修正。他们认为，官僚真正关心的是预算的“自由裁量权”，追求的是能够自由支配的那部分预算的最大化；不过，自由支配的预算依赖于总预算。在此基础上，Niskanen(1975)对预算最大化的内涵做了修正，“我以前假设官僚力图使其预算最大化，现在这一假设应放弃，而赞同这样的假设，即官僚力图使其自由决定的预算最大化。”从而，总预算最大化只是其中的一个依赖变量。
预算最大化理论被学者称为“由一位经济学家提出的关于官僚制角色的最杰出的著作”(Mitchell，1974)，并在之后出现了大量研究官僚预算行为的文献，它对于理解政府规模的增长提供了尤其重要的视角，并“已经成为政府增长文献中的一个重要部分的理论支柱”(缪勒，2010)。预算最大化模型有两个基本假设：一是政府机构有追求预算最大化的动机，二是政府机构能够利用公共产品生产与消费的“双边垄断信息”成功实现预算最大化(Niskanen，1975)，在多层级政府下，下级政府追求预算最大化的前提条件是有一定的事权。在分权的财政体制下，以上两个基本假设更容易得到满足。
首先，就预算最大化动机而言，如前文所述，政府机构追求的是自由裁量的预算，根据Migué et al.(1974)的提法，收入超过最低成本的部分是能够自由支配的预算，因而，通过合同外包所节省下来的财政资金往往会被官僚用于机构内部的支出项目而不上交给中央政府或用来减税(Stein，1999)。具体而言，财政支出分权便利了政府部门追求自由裁量的预算最大化，同时这必然会导致决算支出少于预算支出，即扩大政府支出预算偏离。这可以从以下三方面来看。
第一，预算支出大于决算支出的部分，本身就可以视为一种自由裁量的预算。尽管2014年新修订的《预算法》明确规定了这部分资金的使用方向——各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。其中，所谓的预算结转、结余资金，则按照国务院财政部门的规定办理，然而老《预算法》关于未使用的预算资金则没有明确的规定，其具体表述为：各级政府预算的上年结余，可以在下年用于上年结转项目的支出；有余额的，可以补充预算周转金；再有余额的，可以用于下年必需的预算支出。可见，预算支出高于决算支出的部分，对于地方政府而言，有相当程度的自由支配权。为了追求自由裁量的预算，下级政府会根据支出分权的情况，在自身所拥有的事权范围内，尽可能多地做出预算安排，否则便会丧失对这部分资金的支配权(不论支出安排的资金来自上级拨款还是自有收入)。下级政府的事权范围越大，其能够做出的预算安排也就越多，预算偏离决算的部分也就越大。事实上，这部分决算少于预算的支出资金，有相当一部分成为财政存量资金，并且已形成历史惯性和制度惯性，去留皆由各地区和各部门自行决定。(1)韩哲，2015，《财政沉睡资金为何成了持久战》，http://news.hexun.com/2015-06-12/176677215.html，2020年10月23日访问。截至2014年3月底，9个省本级和9个市本级财政存量资金达7 673亿元，其中近三成已无法按原用途使用”。(2)中华人民共和国审计署：《国务院关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，参见，http://www.audit.gov.cn/n5/n26/c64269/content.html，2018年2月4日访问。另外，根据财政部财政科学研究所(2012)对地方预算实践的调研报告，省本级中只有55%的省份结余资金与下一年的预算实现了高度结合，在市本级中这一数据为56%。
第二，不同科目预算的总规模也是一种自由裁量的预算。正如Niskanen所言，总预算是自由裁量预算的一个依赖变量。在预算执行的过程中，会遇到一些情况需要进行预算调整，除了预算总规模的调整之外，还有一种改变预算资金用途的形式，即经费流用，或者说科目流用。它指的是在不突破原定预算支出总额的前提下，由于预算科目之间调入、调出和改变资金使用用途而形成的预算资金再分配。相比年初的预算编制，经费流用则较少受到人民代表大会的监督，对政府部门而言，是一种自由支配权更大的资源。显然，通过做大某些科目的预算可以更为便利地实现预算科目间的流用，这些科目的预算则会超过实际需求的支出。下级政府享有的事权越大，其能够做出预算安排的科目也就越多。换句话说，财政支出分权越大，下级政府越能够做大某些科目的预算，从而导致决算少于预算。
第三，在预算编制过程中，地方政府并不能准确地预测在预算年度中国务院及其各个部委当年会出台一些什么样的政策，国务院及其各个部委也不会在地方政府编制预算之初就把它们要求地方在未来预算年度中执行的全部政策告知省级各个部门(马骏和侯一麟，2005)。在这种情况下，地方政府为应对上级政府突然下达的任务，会一开始就留有一定余地甚至虚设支出项目，以追求最大化的预算自由裁量权。而虚设支出项目的前提则是下级政府能够自主安排自身的支出项目。(3)例如，马蔡琛(2014)曾指出，他在某省级财政部门预算处工作期间，1998年末编制1999年预算之时，预算中编列的一个金额达数千万元的项目，系虚设的预留机动项目，主要是预计1999年为扩大国内消费需求、拉动经济增长，很可能出台公务员涨工资的政策，为避免届时无从筹措资金，特意虚列一个项目在预算中。
其次，就双边垄断信息而言，主要指的是预算部门掌握的提供公共产品成本的私人信息，这种信息的垄断程度显然取决于地方政府预算的透明程度和对预算的监督程度。现有研究表明，中国地方政府预算透明度低，而且人民代表大会对预算过程的监督较弱(林慕华和马骏，2012)。根据上海财经大学针对中国各省财政透明度的报告，虽然省级政府财政透明度逐年提升，但省级财政透明度的整体水平依然较低，31个省份在2017年度财政透明度的平均得分仅为48.26分(邓淑莲等，2018)。林慕华和马骏(2012)对地方人民代表大会对预算的监督进行了调研，指出仍有至少过半的地方人大常委会对资金分配等预算决策没有发挥影响。尽管地方人民代表大会已经开始将许多涉及预算变更的事项纳入预算监督，但在绝大部分地方这些预算变更都无须人大常委会事前审批。可见，相对于购买者和使用者，地方政府对公共服务和产品的成本具有相当程度的私人信息，特别的，在中央和地方支出分权的背景下，地方政府拥有比中央政府更多的关于本地的私人信息，这使得它们有条件而且能够追求预算的最大化。
此外，从外在约束看，支出分权还是预算最大化的前提条件。尽管预算最大化理论主要基于官僚行为等内在动因来分析政府规模的扩张，但其也暗含了外在约束即财政分权对预算规模的影响。正如缪勒(2010)所言，官僚有权力在他们负责的范围内(where they do)设置议事日程，而且，只有在官员被赋予对地方有较大的权力和影响的情况下，才可能追求预算规模的最大化。也就是说，只有政府机构拥有一定的事权，其才有可能扩大相应的预算规模。事权与支出责任就像一个外部边界，当这个边界扩大的时候，预算最大化的官僚及其机构才能够提出并编制更多的预算，并造成预算规模的膨胀。而财政支出分权，便赋予了下级政府更多的自主决策空间，这种决策空间一方面强化了下级政府追求自由裁量预算的动机，另一方面则增加了下级政府所拥有的双边垄断信息，因而，财政支出分权程度越高，下级政府越能够追求预算最大化。
综上所述，财政支出分权强化了地方预算主体追求自由裁量预算最大化的动机，便利了地方预算主体实现预算最大化的条件，而追求自由裁量预算的最大化必然会导致预算规模的膨胀以及支出预算的负向偏离。据此，本文提出以下研究假设：
假设1 财政支出分权上升会提高地方政府拥有的双边垄断信息程度和便利地方追求自由裁量预算的行为，进而加剧支出预算负向偏离的程度。
简而言之，财政支出分权是导致地方政府支出预算呈现负向偏离的重要因素，财政支出分权越大，地方政府支出预算偏离越高。
三、实证分析
(一)模型设定与变量描述
1. 模型设定。为具体考察财政支出分权对支出预算偏离的影响，本文以财政支出分权为核心解释变量，以支出预算偏离程度为被解释变量，设立如下回归模型：
EXPDVit=α+β×fdit+γ×Xit+ui+νit
(1)
式中，下标i表示省份；t表示年份；EXPDVit表示政府支出预算偏离程度；fdit代表政府支出分权；Xit为其他控制变量；α为常数项；β和γ为对应变量的系数；ui为个体效应或随机效应；νit为干扰项。根据以往对于政府支出的研究(Shelton，2007；吕冰洋和毛捷，2013；Cyrenne & Pandey，2015)，控制变量主要包括：第二产业和第三产业占GDP比重(sec，third)、开放程度(open，以进出口总额占GDP比重进行衡量)、最终消费(finalcon，最终消费占GDP比重)、全社会固定资产投资占GDP比重(fixedcap)、国有经济比重(soe，以国有固定资产投资占全社会固定资产投资的比重衡量)、城市化水平(urb，以城市人口占总人口比重衡量)、实际GDP的对数(lnY)、老龄化(old，以65岁以上人口占总人口比重衡量)、失业率(unem)、人口的对数(lnpop)。同时，本文还控制了每个省份下属的市级和县级行政单位的个数(shixian)，以反映预算单位或部门的数量对预算偏离的影响。由于总预算是由各层级政府汇总的预算，因而层级越多，预算单位的数量(这里指的是政府的个数)越多，预算偏离可能越大。此外，由于支出预算偏离衡量的是相对量的变化，会受绝对值的影响，因而本文也控制了政府的规模(size，以政府支出占GDP比重衡量)。
2. 支出预算偏离和财政支出分权的测度。政府支出预算偏离程度作为本文的被解释变量，采用支出决算对支出预算偏离的百分比加以衡量，具体而言，某省(市县)的支出预算偏离为：

(2)
式中，finale表示的是决算支出；budgete表示的是预算支出。由于在绝大部分情况下，决算支出小于预算支出，因而计算出来的支出预算偏离主要为负数，该指标越小，表明支出预算偏离越大。因而在式(1)中，如果β<0，则表明财政支出分权会加剧政府支出预算偏离。
限于数据，笔者无法获得各市县政府的预决算数据，因而在实证中，参考毛捷等(2018)的做法，本文把省份以下的市县政府当作一个整体来处理，即用全省层面的数据减去省本级的数据从而得到市县加总层面(以下简称市县层面)的数据。在具体回归中，本文分别从全省层面和市县层面考察了支出分权对支出预算偏离的影响。
图3给出了全省层面以及市县层面上支出预算偏离的密度分布图。
从图3可以看出，在全省层面和市县层面，大部分的支出预算偏离都为负。全省支出预算偏离为正的样本为44个，占全部样本的6.11%；市县支出预算偏离为正的样本为32个，占全部样本的6.07%。当然，为了结果的稳健性，在实证过程中笔者尝试删除支出预算偏离大于0的样本，结果并未改变。

图3 不同层面上支出预算偏离的密度分布
资料来源：笔者自制。
对应支出预算偏离，财政支出分权作为实证模型的核心解释变量，笔者也从全省层面以及省下属的市县层面对其进行考察。学者关于财政支出分权的衡量指标，一直存在一定的争议，本文根据文献的通常做法(Zhang & Zou，1998；贾俊雪，2015)，以各级政府的人均财政支出的比例衡量财政支出分权的状况，具体而言，某省的支出分权为：

(3)
市县政府的支出分权：

(4)
式中，UPEXP，PEXP和CEXP分别表示省以下(市县)政府、省本级以及中央本级的人均财政支出。
需要说明的是，如果支出分权是通过预算最大化的途径导致支出预算偏离的话，那么这种影响必然是在制定预算的时候便存在，因而与其他文献不同，为了与政府预算行为相对应，本文衡量支出分权使用的是预算数据而非决算数据。
3. 数据。本文使用的主要数据是1994—2017年一般公共预算(各地2010年以前的预决算报告都使用的是一般预算的称谓)的预算和决算数据。其中，全省层面预决算的数据均来自历年的《中国财政年鉴》。省本级层面的数据则来自历年各省(自治区、直辖市)财政厅在本级人民代表大会的预决算报告，而各地的预决算报告则主要来自各省份人民政府网站、财政厅网站、人大常委会网站、国研网以及各省份的统计年鉴。为了剔除价格因素的影响，本文以1993年为基期，使用GDP平减指数对各省份的GDP进行了平减。尽管笔者通过多渠道尽可能地收集了各地的资料，但仍存在某些省份在某些年份预决算报告以及具体数据的缺失。同时，由于数据缺失严重和可比性的问题，按照文献的通常做法，剔除了西藏的数据。其他控制变量的数据主要来自国家统计局网站、各省份统计年鉴以及《中国人口与就业统计年鉴》。
各变量的描述性统计如表1所示。
表1 主要变量的描述性统计

(二)基本回归结果
在实证分析过程中，Hausman检验拒绝了随机效应模型优于固定效应模型的假设，因而本文使用固定效应模型对式(1)进行估计。为应对面板数据可能存在的异方差和序列相关问题，本文使用聚类(cluster)的方式对标准误进行矫正，各模型的标准误聚类在全省层面。具体回归结果见表2。
表2的第(1)列～第(3)列是全省层面的回归结果，第(4)列～第(6)列是市县层面的回归结果。在第(1)列和第(4)列没有控制年份固定效应，第(2)列和第(5)列则控制了年份固定效应。由于各地区之间可能存在策略互动从而导致截面相关的问题，为了结果的稳健性，本文在表2的第(3)列和第(6)列还报告了同时考虑误差项存在截面相关、异方差和序列相关问题的结果。这一结果是通过Stata命令XTSCC实现的。
从表2可以看出，无论在全省层面还是市县层面，财政支出分权都与支出预算偏离呈显著的负向关系，即财政支出分权越大，决算与预算的差异越大，支出预算偏离越大。从效应的大小来看，在全省层面，财政支出分权上升1个百分点，则支出预算偏离上升约1.2个百分点；在市县层面这一数值则约为0.6。
从主要控制变量的影响看(4)全省层面和市县层面的数据量不一样，这导致有些控制变量的显著性并不相同。不过，支出分权的系数显著性并没有改变，这恰恰说明本文的结论是稳健的。，以全省层面为例，根据表2的第(2)列～第(3)列，第二产业和第三产业占比对政府支出预算偏离呈现出较为显著的正向影响，即降低了政府支出预算偏离。固定资产投资、城市化水平则显著地降低了政府支出预算偏离的程度。这可能的原因是这些变量往往都是地方政府支出竞争的主要领域，从而在较大程度上会增加政府支出的决算，并进而减少决算与预算之间的差异。国有经济占比扩大了政府支出预算偏离，其原因可能是国有经济规模越大，地方政府可以借此做出的预算规模也越大，或者说由于国有企业与地方政府的紧密联系，地方政府可以借助国有企业更好地追求自由裁量预算的最大化。人口规模也扩大了政府预算的偏离程度，人口规模越大，对经济社会的影响越大，从而在一定程度上会影响到政府的预算和决算行为。政府规模反映的是基数效应，基数越大，偏离程度可能会越小，表3反映了这种状况。市县政府的数量在一定程度上加大了政府支出预算的偏离但不显著，预算部门或单位越多，汇总起来的预算偏离会越大。此外，实际GDP显著降低了预算偏离的程度，一个可能的解释是随着经济的发展，会有更多的手段和更好的技术对官僚的预算行为进行监督，人们也有更高的觉悟参与到政府的预算活动中，因而官僚的预算最大化行为受到了限制。
表2 支出分权与支出预算偏离的基本结果

说明：表中的第(1)列～第(3)列是全省层面的数据，第(4)列～第(6)列是市县层面的数据；小括号内对应的是各变量系数的t值，其中FE估计是聚类(cluster)在全省层面的稳健t统计值。*，** ，*** 分别表示10%，5%，1%的显著性水平，下表同。
(三)稳健性检验
为了提高分析结果的稳健性，本文主要从以下六个方面进行检验。
第一，对支出预算偏离采用不同的衡量方式。上文的衡量指标可能会产生两个问题：一是计算出的预算偏离会出现正值，尽管笔者也尝试了将正值进行剔除，但这又会损失一部分样本；二是偏离的方差可能会很大，容易产生离群点。为此，本文对支出预算偏离使用另外两种方法进行衡量。
首先，直接用决算收入除以预算收入，即这可以消除正值的影响。
其次，根据Williams(2012)的研究，以计算支出预算偏离，这可以减少离群点的影响。
回归结果见表3中子表A的第(1)列～第(4)列。可见，无论是在全省层面还是市县层面，使用不同的指标对支出预算偏离进行衡量并不会改变本文的结果。
第二，考虑转移支付的影响。转移支付一方面与财政支出分权相关，另一方面很可能会影响政府的支出行为，从而对支出预算偏离产生影响，因而在回归中如果忽视这一变量，可能会带来“遗漏变量”的问题。为此，本文对转移支付这一变量(transfer，以转移支付占财政支出的比重衡量)进行控制。在全省层面，转移支付的数据来自历年《中国财政年鉴》；市县层面转移支付数据来源于《全国地市县财政统计资料》，由于数据可得性，在市县层面本文的回归年份为1994—2009年。加入转移支付的回归结果见表3中子表B的第(1)列和第(3)列。可见，在控制了转移支付的影响之后，财政支出分权对支出预算偏离的影响仍然显著为负；同时，转移支付对支出预算偏离的影响也为负，即转移支付也会导致支出预算偏离程度的增加。
第三，考虑内生性问题。由于财政支出数据既出现在因变量(预算偏离)也出现在自变量(支出分权)的计算中，因此模型存在内生性问题。为此，本文试图寻找财政支出分权的工具变量。借鉴Lv et al.(2020)的做法，考虑到不同省份的财政支出分权可能存在空间策略互动，因此笔者构造了一个虚拟的财政支出分权变量(simexp)，该变量等于除本省以外所有省份相应财政支出分权的加权平均值(权重是省与省之间地理距离的倒数)。笔者认为，这一变量与本省的财政支出分权直接相关，同时笔者在计算这一指标时剔除了本省的数值，该指标也不会直接影响到本省的支出预算偏离。因此，这一虚拟的分权变量可以作为财政支出分权的一个较为合适的工具变量。与此同时，由于制度往往具有延续性，因此当年的财政支出分权往往与上一年(或上几年)的支出分权具有很强的联系，因而笔者同时使用财政支出分权的滞后项作为工具变量。不过滞后项能否作为工具变量取决于干扰项是否存在序列相关。为此，本文使用财政支出分权的滞后两期作为工具变量。对于市县政府而言，省以下的财政支出分权很有可能会受到中央到省一级财政分权政策的影响，因而本文依然采用全省层面构造的虚拟财政支出分权变量(simexp)以及全省层面支出分权的滞后两期作为工具变量。工具变量的回归结果见表3中子表B的第(2)列和第(4)列，结果显示，支出分权对支出预算偏离依然呈现显著的影响，即财政支出分权扩大了支出预算偏离。此外，F检验表明不存在弱工具变量问题，Hansen检验则表明不存在过度识别问题。
第四，考虑直辖市的影响。北京、天津、上海、重庆四个直辖市与其他省份具有不完全相同的行政特征，为此本文将其从样本中剔除并重新进行回归，结果见表3中子表C的第(1)列和第(3)列。此时，支出分权系数的绝对值有较大幅度的上升。
第五，加入官员的控制变量。在上述模型中，并未控制官员的一些特征，而官员也是影响政府预决算行为的一个重要因素。为此，本文加入了一些官员的特征变量，主要包括：省委书记的年龄(age1)，人大常委会主任的年龄(age2)以及人大常委会主任的受教育水程度(education2)。同时，这些变量在一定程度上反映了人民代表大会对预算的监督水平。表3中子表C的第(2)列和第(4)列给出了相应的估计结果。可见，人大常委会主任的受教育程度以及年龄能降低支出预决算的偏离程度。这可能是因为人大常委会主任的受教育程度越高，年龄越大，其对政府部门预决算的监督越强，政府预算行为也就越规范。此外，加入这些控制变量后，支出分权依然会显著扩大支出预算偏离。
第六，考虑到预算具有渐进性的特征，上期预决算会影响到本期的预决算，因此本文同时也考虑了上期的支出预算偏离可能会影响到本期，此时式(1)变为：
EXPDVit=α+EXPDVi,t-1+β×fdit
+γ×Xit+ui+νit
(5)
式(5)是一个动态面板，其估计方法包括差分GMM和系统GMM方法，本文同时使用二者进行估计。具体见表3中子表D的第(1)列～第(4)列。其中，序列相关检验都表明模型存在一阶自相关而不存在二阶自相关，Hansen检验表明模型不存在过度识别的问题，Difference-in-Hansen检验则表明了工具变量的外生性，同时工具变量的个数也少于观察值的个数。可见，上期预算偏离对本期预算偏离有显著的正向影响(由于上期的支出预算也是负数，因而如果其系数为正的话则表明加剧了支出预算偏离)，即上期的预算偏离越大，本期也会越大，这在一定程度上反映了预算的渐进性。此外，支出分权对支出预算偏离的影响依然显著为负。
表3 支出分权与支出预算偏离的稳健性检验
  
说明：子表B中第(2)列和第(4)列使用的是工具变量估计，工具变量为笔者构造的虚拟的财政分权变量(simexp)以及财政支出分权的滞后二期。F检验是工具变量回归时一阶段回归的F统计值。子表D中第(1)列和第(3)列采用差分GMM估计，第(2)列和第(4)列采用系统GMM估计。AR(1)和AR(2)检验的原假设是一阶差分方程的残差项序列存在一阶自相关和二阶自相关。Hansen检验的原假设是方程不存在过度识别的问题，Difference-in-Hansen检验的原假设是工具变量是外生的。
总之，不同形式的检验表明前文的结论——财政支出分权程度越高，支出预算偏离就越大——是比较稳健和可靠的。
四、进一步讨论
(一)财政支出分权对不同支出项目预算偏离的影响
政府支出预算偏离不仅总体上表现为决算小于预算，并且各支出项目也都存在负向偏离的特征。由于政府支出分类在2007年进行了重大改革，这导致2007年前后政府支出项目不可比，为尽可能使用最新的数据，本文按照新的政府支出分类的方法并依据不同项目的占比情况，将政府支出项目分为一般公共服务支出、城乡社区事务支出、农林水支出、教育支出、科技支出、社会保障与就业支出以及其他支出七类。从数据上来看，其他支出的预算偏离程度最大，平均值为-14.17%；教育支出的预算偏离程度最小，平均值为-5.56%。基于上述支出分类，本文考察了财政支出分权对不同支出项目预算偏离的影响，结果见表4。(5)限于数据，不同支出项目偏离的数据只有全省层面的数据。
首先，表4显示基本上对于所有的支出项目，财政支出分权的系数都显著为负。也就是说，财政支出分权不仅从整体上导致了政府支出的负向偏离，并且在结构上也加剧了所有支出项目的预算偏离程度。这从另外一个方面证明了本文结果的稳健性。
表4 支出分权对不同支出项目预算偏离的影响

其次，就影响的程度而言，除去其他支出外，支出分权对一般公共服务支出和社保支出的影响最大，而对科技和教育支出的影响最小。根据官僚预算最大化理论，官僚追求的可能是“薪资、职务的特权、公共声誉、权力、庇护人的身份、部门的产出、做出改变的自由度以及管理该部门的自豪感”等，而这些与行政管理支出或者说一般公共服务支出的联系最为紧密，因而，财政支出分权对一般公共服务支出预算偏离的影响效果应该较大。财政支出分权对社保支出预算偏离的影响也较大，其原因有待今后进一步分析。不过，由于政府收支分类改革之后，一些专门的行政管理支出被纳入了相应的支出项目中(例如教育的行政管理支出属于教育支出)，因而财政支出分权显然也会对这些项目的预算偏离产生较大的影响。
(二)财政支出分权对支出预算偏离的异质性影响
根据前述理论分析，财政支出分权对支出预算偏离影响的途径之一便是提高地方政府的“双边信息垄断”程度从而便利地方追求预算最大化。而随着经济增长和信息技术的发展，上级政府以及人民代表大会有更多的手段和更好的技术对地方政府的预算行为进行监督，并且随着人们素质的提高，对预算监督的积极性也会提升。这会导致地方政府“双边信息垄断”程度的下降。因而可以预测，随着经济发展水平的提高，财政支出分权对支出预算偏离的影响程度会下降，即支出分权对支出预算偏离的影响会因经济发展水平的不同而表现出异质性。为此，本文引入经济发展水平与财政支出分权的交乘项来观察这一影响。此时，式(1)变为：
EXPDVit=α+β×fdit+δ×fdit×lnYit+η
×lnYit+γ×Kit+ui+νit
(6)
式中，lnYit是实际GDP的对数，η是其对应的系数；δ是经济发展水平与财政支出分权交乘项的系数；Kit是其他控制变量。由于β<0，因此，如果δ>0，则表明随着经济发展水平的提高，财政支出分权对预算偏离的影响就会降低。回归结果见表5的第(1)列和第(2)列。
进一步地，本文还将样本分成了东部、中部、西部三组，观察财政支出分权对支出预算偏离在不同地区的影响。结果见表5的第(3)列～第(8)列。
表5 支出分权对支出预算偏离的异质性影响

说明：东三省放在了东部地区，此外，本文也尝试将东三省剔除出东部地区，结果并未受到影响。控制变量包含了官员的特征变量。
由表5可知，支出分权的系数为负并且绝对值有所上升，支出分权与经济发展水平交乘项的系数为正并且在市县层面达到了10%的显著性水平。也就是说，随着经济发展水平的提高，支出分权对支出预算偏离的影响程度会趋于下降。从分地区的回归结果看，财政支出分权对支出预算偏离影响在中西部地区要大于东部地区。
根据中国地方政府预算透明度报告(杨丹芳等，2015)，经济发展水平与预算透明度呈现正相关的关系。因而，随着经济发展水平的提高，预算透明度也会提高，从而政府部门受到的监督也更强，其预算最大化的行为也因此受到限制。此时，支出预算与决算的差异就应该减少。从这个意义上讲，提高财政透明度，加强对政府预决算的监督，将有效降低支出预决算的偏离程度。
五、主要结论和政策启示
预算偏离事关财政政策提质增效的效果，其带来的不确定性也会对市场主体的决策产生重要影响，因而关注支出预算产生的偏离问题在当前背景下尤为重要。与此同时，进一步明确合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是建立现代财政制度的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。(6)参见国发〔2016〕49号：《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。因此十三届全国人大一次会议指出，要启动中央和地方财政事权与支出责任划分改革。根据预算最大化理论，当管理者拥有更多的自主决策空间时，政府机构在其负责的范围有追求“自由裁量预算”最大化的倾向，而财政支出分权可以通过扩大地方政府拥有的事权和承担的支出责任给政府机构和部门追求预算最大化提供外部条件，财政支出分权越高，地方政府追求的自由裁量预算也越多，从而导致更大程度的负向支出预算偏离。
使用全省层面和市县加总层面预算偏离的数据，本文发现，财政支出分权显著扩大了政府支出预算偏离的程度，并且财政支出分权对不同支出项目预算偏离的影响存在差异，其对一般公共服务和其他支出预算偏离的影响最大，而对教育和科技支出预算偏离的影响较小。此外，经济发展水平和财政透明度能够降低支出分权对预算偏离的影响。推进全面预算绩效管理要求降低了预算偏离程度，增强了预算编制的科学性和合理性，提高财政资金的使用效益。根据本文的分析，继续合理调整不同层级政府之间的事权，建立事权与支出责任相匹配的财政体制，适度加强中央事权和支出责任，推进各级政府事权规范化、法律化，将有效降低政府支出预算的偏离程度。此外，提高财政透明度，加强对政府预决算的监督也有利于缩小政府支出预算偏离，从而推进现代预算制度的建设。
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HOW DOES FISCAL EXPENDITURE DECENTRALIZATION AFFECT GOVERNMENT EXPENDITURE BUDGET DEVIATION
CHEN Zhi-gang
(College of Economics, Shenzhen University)
Abstract: Defined as the difference between government final accounts and the budget spending, expenditure budget deviation is directly concerned with the establishment of modern budget system and the effect of positive fiscal policy on improving quality and efficiency. The theory of budget maximization points out that local governments pursue the maximization of discretionary budget, which will lead to budget expenditure exceeding final accounts expenditure, while fiscal expenditure decentralization facilitates the conditions for local governments to pursue the maximization of discretionary budget. Therefore, fiscal expenditure decentralization is an important factor leading to the deviation of expenditure budget. Based on the provincial data and the aggregate data of cities and counties on fiscal budget and final accounts from 1994 to 2017, this paper finds that the higher the degree of decentralization of fiscal expenditure, the greater the deviation of government expenditure budget. Various robustness tests support the conclusion. Moreover, economic development and fiscal transparency can reduce the impact. Adjusting the authority between different levels of government, establishing a fiscal system in which the powers of governments are commensurate with their respective spending obligations and moderately strengthening central authority and expenditure responsibility will effectively reduce government expenditure budget deviation.
Key words: fiscal expenditure decentralization; expenditure budget deviation; budget maximization