均衡性转移支付、公共支出结构与经济高质量发展

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均衡性转移支付、公共支出结构与经济高质量发展*
储德银 费冒盛 李 悦
[提 要] 本文首先从理论层面系统阐述均衡性转移支付、公共支出结构与经济增长质量三者之间的多重作用机制。其次立足“五大发展理念”构建综合指标体系对经济增长质量展开测度，本文发现我国地方经济增长质量虽然在整体上呈缓慢上升态势，但其绝对水平相对偏低，且具有较为明显的地区异质性。最后本文通过构建动态面板联立方程模型与采取三阶段最小二乘法进行实证考察，结果表明：地方政府公共支出结构与经济增长质量显著正相关，但均衡性转移支付与经济增长质量的正相关关系并不显著。标准化回归结果显示均衡性转移支付能够通过优化公共支出结构对地方经济增长质量产生间接提升效应。
[关键词] 均衡性转移支付；公共支出结构；经济增长质量
一、引言
伴随着我国经济进入高质量发展的民生新时代，科学的财税体制在国家治理过程中的基础性和支柱性作用不断凸显。我国1994年的分税制改革一方面在提高中央政府财力集中度与增强宏观调控能力方面发挥了重要作用；另一方面，还因分权激励地方政府通过开展“经济锦标赛”与“政治晋升锦标赛”有效推动了我国经济总量的快速提升。然而中国式分权体制因“财权上收与事权下解”之间的非对称特征，导致地方政府财政收支困难与纵向失衡问题客观存在，其负面效应不断凸显。这不仅在一定程度上制约了地方经济迈向高质量发展，同时还促使地方政府收支行为发生异化，尤其是公共支出结构扭曲成为其应对以GDP为考核导向的“政治晋升锦标赛”的必然举措。因而，中央政府转移支付作为均衡中央和地方政府间财力差异与化解地方政府收支缺口压力的政策工具，如何发挥作用尤为重要。鉴于我国转移支付制度尚不完善，中央政府均衡性转移支付在规范地方政府收入行为与优化地方政府支出结构等方面的作用仍然较弱，公共支出结构在理性地方政府官员追求自身利益最大化抉择下势必产生偏差。一方面，生产性投资支出挤占了非生产性支出，导致民生性公共服务供给不足；另一方面，生产性投资支出过度导致投资规模过度，从而引发重复建设、产能过剩与产业结构失衡等问题，严重制约与阻碍了地方经济的高质量发展。正因如此，本文试图通过深入探究以下三个问题，为我国经济转向高质量发展提供决策参考与理论依据。一是通过构建理论分析框架，科学厘清与系统诠释均衡性转移支付、公共支出结构与经济增长质量之间的多重作用机制。二是立足“五大发展理念”，构建经济增长质量综合指标体系与采取主成分分析法，全面测度地方经济增长质量及进行趋势研判。三是通过构建动态面板联立方程模型与采取三阶段最小二乘法估计，对均衡性转移支付、公共支出结构与经济增长质量三者之间的多重作用渠道与传导效应进行实证考察。
迄今为止，国内外学者围绕政府转移支付、公共支出结构与经济增长三者之间的关系展开了诸多有益探讨，但因研究思路、理论模型与计量方法的差异导致研究结论迥然各异。一是从公共支出结构角度出发，多数学者认为其对经济增长有显著影响，但研究结论仍然存在一定分歧。Barro(1990)认为政府公共支出中的生产性支出能够补充私人投资不足从而有利于促进长期经济增长，而消费性支出虽然能提高私人部门福利但会降低经济增长率。研究发现经济增长率和储蓄率最初会伴随政府生产性支出的上升而上升，但随后转为下降趋势。Easterly & Rebelo(1993)通过跨国面板数据分析显示，发展中国家政府生产性支出中的交通、通信支出与经济增长密切相关。而Devarajan et al.(1996)对43个发展中国家的研究结果表明，资本性支出与经济增长显著负相关，且发展中国家长期以放弃非生产性支出为代价不断增加资本性支出。Gokan(2007)通过构建包含公共产品的内生经济增长随机模型，探讨不同融资情况下生产性支出变化对经济增长与社会福利的动态影响，发现公共支出增长率的提升确实提高了实际经济增长率，但对社会福利变化的影响并不清晰。二是从财政体制视域出发，针对转移支付、公共支出结构与经济增长三者之间关系的研究相对较少，且结论迥然各异。Hines & Thaler(1995)认为联邦政府转移支付不仅能够通过“粘蝇纸效应”增加地方支出规模，且转移支付对地区经济增长还具有双重效应。它既可能通过均衡地区间财力差异实现公共服务均等化以及由此促使地区经济增长收敛(Abramovitz，1986)，也可能反之降低地方政府发展经济的激励(Zhuravskaya，2000)。Barro(1992)认为地方政府在获得中央政府转移支付之后，可以通过改变生产性与非生产性支出结构影响其辖区居民福利，进而实现整个社会的效用最大化。Alesina & La Ferrara(2005)则通过对财政联邦制下央地政府间关系的研究得出了类似的结论，即中央政府转移支付会提升地方政府社会保障、医疗卫生和教育等民生性服务支出比重，进而提升经济增长质量。但Martinez-Vazquez et al.(2008)对我国财政体制的研究则表明，寻租活动带来的效率损失导致转移支付制度并没有改善全国范围内财政资源分配的公平性，其对实现公共品供给均等化效应并不显著。Dahlby(2011)则认为政府间转移支付具有的价格效应和收入效应降低了接受转移支付一方公共支出的成本，而同时维持了原有的公共服务水平。Limoeiro(2015)对巴西的地区不平等现象的研究发现，转移支付具有促进贫困地区经济增长的积极效应，从而改善了巴西的地区经济发展不均衡状况。
与之相对，国内对转移支付、公共支出结构与经济增长三者之间关系的研究同样较为丰富，但目前仍主要侧重从转移支付影响地方收支行为的角度探究其对经济增速或总量的影响，较少涉及对经济增长质量的分析。从地方政府支出结构出发的研究仍是国内主流。国内学者多认为地方政府支出行为与地区短期或长期经济增长存在密切关系。一方面，在中国式分权体制下，地方政府面对“唯GDP论英雄”的政绩考核，往往因“竞好竞争”导致其公共支出结构“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”成为一种常态(傅勇和张晏，2007)。另一方面，伴随地方政府对公共资源配置权力不断扩大，其对行政成本扩张与基建支出偏向进一步加剧，从而导致地方政府公共支出结构偏向显著影响地区经济增长(龚锋和卢洪友，2009)。而目前关于转移支付的研究则较多集中于探讨转移支付对地方政府收支行为或对经济增速的影响效应。贾俊雪和应世为(2016)认为地方政府通过转移支付资金“公共池效应”转嫁自身支出成本进行税收竞争抑或支出竞争的行为，虽然能够刺激短期经济增长，但过度的成本转嫁也将显著影响财政的可持续性。付文林和沈坤荣(2012)则从中央政府转移支付改变地方政府支出结构偏向的角度认为转移支付虽然会促进地方政府倾向于以更大比例提高基本建设和行政管理费支出，但从整体上看，我国转移支付仍然在一定程度上践行了“公平”原则，即发挥了缩小地区差异、促进地区均衡发展以及构建“区域协调、城乡一体”的新型市场经济格局的重要作用(赵永辉和付文林，2017)。党的十九大报告指出我国由经济高速增长阶段转向高质量发展阶段。国内学者开始围绕经济增长质量展开多维探究。包群等(2017)认为在财政失衡体制下，地区间横向竞争带来的以税收优惠与资源价格优惠吸引投资的方式，将导致地区经济增长过度依赖投资，进而不利于经济增长质量的提升。杨志安和邱国庆(2019)通过省级面板数据和GMM估计实证考察了财政分权对经济高质量发展的影响，发现财政分权与经济高质量发展之间存在一定的倒U型关系，但这一关系会因地区不同而存在一定的异质性。
综上所述，虽然国内外学者围绕转移支付、公共支出结构与经济增长之间的关系从不同维度展开研究，但立足于中国式分权体制深入考察均衡性转移支付与公共支出结构对经济增长质量影响的文献相对甚少。与已有研究相比，本文可能存在的创新之处在于：一是从理论层面系统诠释政府均衡性转移支付、公共支出结构与经济增长质量之间的多重作用机制；二是通过构建经济增长质量的综合指标体系与采取主成分分析法，测度我国各省份经济增长质量以及对其趋势变化进行研判；三是通过构建动态面板联立方程模型与采取三阶段最小二乘法，对均衡性转移支付、公共支出结构与经济增长质量之间关系进行实证考察。正因如此，本文随后结构安排如下：第二部分是作用机制与研究假设；第三部分是构建经济增长质量综合指标体系与测度结果分析；第四部分是变量定义、数据来源与统计特征分析；第五部分是转移支付与公共支出结构对经济增长质量作用机制的实证分析；第六部分是转移支付与公共支出结构对经济增长质量的作用渠道检验与效应比较；最后是本文的研究结论与政策建议。
二、作用机制与研究假设
(一)转移支付对地方经济增长质量的作用机制
转移支付作为分权体制国家均衡央地政府间财政关系的重要政策工具。在我国主要由一般财力性转移支付、专项转移支付与税收返还三个部分构成。鉴于一般财力性转移支付在央地政府间具有较强的均等化效果，本文选择以一般财力性转移支付占比度量转移支付结构，进而分析其对公共支出结构与经济增长质量的作用机制与影响效应。
均衡性转移支付占比提高可以缓解地方政府收支缺口与降低地区间发展的不平衡，进而激励地方政府提高运行效率，推动经济增长质量的提升。一是转移支付作为中国式分权体制下的纠偏机制，能够规范地方政府收支行为，促进辖区资源优化配置。一方面，一般财力性转移支付资金的使用不受限制，有助于发挥地方财政资金使用的自主性，进而促使地方政府优化资源配置，提升经济发展质量；另一方面，它还能有效遏制地方政府对预算外收入的汲取冲动，有效防控地方政府债务风险，进而确保地方经济平稳较快发展。二是均衡性转移支付可以有效平滑地区间财力差异，促进地区经济发展水平收敛(Abramovitz，1986)。地方政府因面对自上而下的考核压力，在以GDP为考核导向的“政治晋升锦标赛”激励下，将主动与相邻辖区开展多维横向竞争。在过度竞争驱使下，地方政府对经济高速增长的过度追求从长期导致地方政府陷入竭泽而渔的发展怪圈。与之相对，均衡性转移支付不仅可以通过财力均等化效应缩小地区间财力差距与发展不平衡，还有助于地方政府平抑辖区经济波动，进而提升地方经济增长质量(严成樑和雷小钧，2016)。
地方政府对均衡性转移支付资金的过度依赖会软化预算约束，降低税收努力，进而阻碍经济增长质量的提升。一是与专项转移支付和税收返还不同，均衡性转移支付资金完全归属地方政府自主支配使用。它虽能有效缓解地方政府收支缺口，但也会通过“财政幻觉”和“公共池效应”促使地方软化预算约束与降低税收努力(Eyraud & Lusinyan，2013)。尤其是在“政治晋升锦标赛”的激励下，地方政府利用各种税收优惠吸引投资开展过度竞争，并因恶性竞争带来投资需求过度、各类企业质量良莠不齐、产业结构失衡与产能过剩等问题，进而给地方经济的平稳运行带来较大隐患。二是转移支付制度自身缺陷导致地方政府对其产生过度依赖偏好，进而降低地方政府大力发展经济的积极性。虽然依据因素法计算的均衡性转移支付能有效缓解地方收支缺口，平滑地区间财力差异，但经济发展水平越落后与越缺乏内生动力的地区反而可以获得更多的转移支付资金(Weingast，2009)。因而这些地区会主动放松自身财政努力。这不仅造成落后地区对均衡性转移支付资金存在过度依赖，还会诱导地方政府通过均衡性转移支付资金的“公共池”效应转嫁支出成本，进一步加剧了地区间横向发展水平的差异。
研究假设1 均衡性转移支付能够直接影响经济增长质量，即存在“均衡性转移支付→经济增长质量”直接作用渠道，但这一渠道存在正向促进与负向抑制两种效应。
(二)转移支付与公共支出结构对经济增长质量的作用机制
1.转移支付对公共支出结构的作用机制。鉴于中国式收支分权之间的非对称性特征，转移支付不仅是分权体制下均衡央地政府间财政关系的重要纠偏机制，而且其构成对地方政府间不同类型支出竞争以及支出结构变化会产生一定影响。
一是中央政府提高均衡性转移支付占比不仅能有效缓解地方政府收支矛盾，亦能促使地方政府增加民生性公共服务供给，推动支出结构持续优化。党的十九大报告指出我国业已进入经济高质量发展的新阶段。坚持以人民为中心的发展战略决定了公共支出结构优化的方向与思路，推动地方政府官员绩效考核从摒弃“唯GDP论英雄”转向科学发展与可持续发展，实现从“为增长而竞争”转向“为和谐而竞争”的发展模式(陈钊和徐彤，2011)。因而随着政府宏观经济目标转向高质量发展和地方政府官员考核制度的转变，均衡性转移支付占比增加将会对地方政府优化公共支出结构产生正向激励与积极效应。与之同时，地方居民通过“用脚投票”这一约束机制倒逼地方政府开展“竞好竞争”，通过学习效应不断优化支出结构，提高公共服务水平。鉴于均衡性转移支付的使用完全由地方政府自主支配，赋予地方政府发挥信息优势空间，从而合理安排支出结构以满足辖区居民偏好，推动公共支出结构不断优化。
二是地方政府不仅向上开展转移支付资金竞争，还会因转移支付过度依赖主动异化公共支出结构，由此降低民生性支出占比。“财权上收、事权下解”产生的非对称性收支分权，导致我国地方政府收支缺口普遍严峻。转移支付依赖成为地方政府的普遍选择，尤其是成为欠发达地区政府弥补自有收支不足的最主要途径。然而转移支付因具有粘蝇纸效应和可替换效应，将导致地方政府支出偏离公共服务均等化目标，转而扩大行政管理和生产建设性支出规模(付文林和沈坤荣，2012)。一方面，地方政府支出显著偏向高税源行业和偏离民生性支出，导致产业结构恶化；另一方面，地方政府用于生产性建设支出的资金规模迅速膨胀，导致地方政府对市场经济运行的过度干预。
研究假设2 均衡性转移支付能够影响公共支出结构，即存在“均衡性转移支付→公共支出结构”直接作用渠道，但这一直接作用渠道存在正向促进与负向抑制两种效应。
2.转移支付与公共支出结构对经济增长质量的作用机制。地方政府公共支出作为平抑地区经济波动、优化资源配置与提升公共服务供给的重要政策工具，其结构变化不仅反映政府职能的变化，还对地方经济增长质量产生直接影响。
一是地方政府公共支出结构优化显著提升辖区公共服务供给水平。一方面，伴随经济转向高质量发展的新阶段与人民对美好生活需求的日益增长，地方政府官员绩效考评体系将居民福祉纳入其中，促使地方政府行为主动转向以提高人民生活水平为目标，利用自身信息优势优化资源配置，提升辖区在横向竞争中的优势，进而吸引资本与人才流入，助推辖区经济增长质量的提升。另一方面，分权体制下地方政府拥有更大的支出自主权，可以充分发挥自身信息优势优化公共支出结构，不仅有利于提高资源配置效率，亦能提升经济增长质量(Qian & Weingast，1997)。另外，地方政府在“政治晋升锦标赛”激励下，长期以来“唯GDP论英雄”的官员绩效考评机制导致生产性支出过快增长，带来公共支出边际收益递减问题且愈加明显。进入新时代后，地方政府增加民生性支出产生的边际收益将显著大于生产性支出，这不仅有利于满足人民对美好生活日益增长的需求，还可以显著推动辖区经济增长质量的提升。
二是地方政府民生性支出占比提升过快也会挤占投资性支出，导致地区经济发展陷入困境，阻碍经济增长质量的提升。地方政府提高民生性支出占比直接减少生产性建设支出，可能会导致地方经济增长出现下滑态势，反而丧失或降低对外来投资与优秀人力资本的吸引力。因而不仅未能实现提升经济增长质量的积极效应，反之亦可能导致本地资金和人才外流，降低地区竞争力，不利于经济增长质量的提升。另外，地方政府生产建设性支出占比偏低不仅会带来经济增速下滑，还会导致自有收入水平进一步下降，进而影响地方政府可支配财力与收支行为选择。即无论是地方政府预算软约束、放松税收努力或不断汲取预算外收入均成为制约地方经济增长质量提升的重要掣肘。
研究假设3 地方政府公共支出结构能直接影响经济增长质量，即存在“公共支出结构→经济增长质量”直接作用渠道，但这一直接作用渠道存在正向促进与负向抑制两种效应。
在中国式分权体制之下，地方政府一方面深陷支出责任相对较多与自有收入相对较少的两难窘境；另一方面，面对自上而下的行政考核压力与官员行政任命制的晋升激励，转移支付作为分权体制下的纠偏机制，结构是否合理直接影响地方政府收支行为进而影响地方经济发展(Weingast，2009)。不尽科学的转移支付制度将导致地方政府始终处于辖区横向“竞好竞争”和“政治晋升激励”、地方居民对提高生活水平的美好诉求与自身收入水平相对有限的多重体制机制约束之中。地方政府如何通过优化支出结构最大限度地提升本地经济增长质量远非等同于提高民生性支出占比。与之相对，当均衡性转移支付维持在合理比重时，地方政府自有收入水平不足这一约束前提将得以缓解，从而推动地方政府公共支出结构不断优化。即科学的转移支付制度不仅能促使地方政府优化公共支出结构，从长期还能促进经济增长质量的提升(王丽艳和马光荣，2018)。正因如此，本文认为均衡性转移支付还能通过对地方政府公共支出结构产生影响间接作用于地方经济增长质量，从而提出以下研究假设4，见图1。

图1 均衡性转移支付、公共支出结构与经济增长质量三者之间理论关系与作用机制
研究假设4 均衡性转移支付能对地方政府公共支出结构产生显著影响，进而通过地方政府公共支出结构调整间接作用于经济增长质量，即存在“均衡性转移支付→公共支出结构→经济增长质量”的间接作用机制。
三、构建经济增长质量综合指标体系与测度结果分析
(一)经济增长质量综合指标体系的构建
伴随我国经济发展转向高质量的新阶段，如何科学构建测度指标对各地区经济增长质量展开考察是当前理论界亟待解决的重要课题。迄今为止，理论界关于经济增长质量的测度尚处于起步探索阶段且存在较大争议。多数学者倾向于通过计算绿色全要素生产率或构建综合指标体系来测度各地区经济增长质量。在党的十八届五中全会上，习近平总书记首次提出并系统诠释了创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”。“五大发展理念”因涉及我国经济发展的各个方面，从而成为新时代科学衡量经济增长质量与构建经济增长质量指标体系的重要依据。正因如此，本文将立足“五大发展理念”与借鉴詹新宇和崔培培(2016)的相关研究，采取主成分分析法构建经济增长质量综合指标体系科学测度我国2007—2017年间除西藏之外30个省份的经济增长质量。具体的指标选取如表1所示。
表1 经济增长质量综合指标体系

(二)指标选取与测度方法
1.指标选取。首先，创新作为引领发展的第一驱动力。本文主要从研发投入和创新产出两个维度出发选取研发投入水平、教育重视程度和专利授权三个指标对创新指数进行测度。其次，协调发展是克服我国经济发展过程中区域不均衡的必由之路。鉴于当前我国经济发展现状，本文最终选取资本产出率、最终消费率、金融结构和产业结构四个指标来衡量协调指数。第三，绿色发展强调人与自然和谐发展。我国改革开放以来经济的超高速增长在一定程度上是以资源环境破坏为代价的。为此本文从资源保护与环境治理两个维度出发，选取污染治理投入与森林覆盖率两个正向指标分别衡量地方环境污染治理的投入力度和现有资源状况。同时选取单位产出废水、单位固体废物排放及单位产出电耗三个逆指标衡量过去粗放式发展对资源环境的破坏，进而从上述两个维度构成衡量我国经济发展的绿色指数。第四，坚持开放发展是我国基本国策，即坚持推进改革开放是提升我国经济增长质量必须坚持的正确道路。为此，本文选取进出口以及外资利用能力来衡量我国经济发展的开放程度。最后，共享发展是保证经济发展成果由人民共享的重要基础。本文从基本社会公共服务视域出发，选取医疗卫生水平、卫生保健服务、社会保障水平及交通便捷程度四个指标测度我国经济社会发展的共享指数。
2.测度方法。鉴于测度全要素生产率的方法未能较好地考虑生产要素的长期影响，不仅导致这一方法的测度结果可能低估资本积累的重要性，亦不能全面反映资源配置状况(郑玉歆，2007)。本文尝试采取构建综合指标体系法科学测算我国各地区的经济增长质量指数。同时考虑到主成分分析法能充分反映各成分的重要性，其权重是依靠数据自身特征确定而非主观选定，本文最终选择采用主成分回归先合成创新、协调、绿色、开放、共享五个分项指标，再利用全局主成分分析法合成经济增长质量指数。本文在此对具体的测度过程做出三点说明：一是考虑到选取的二级指标同时包括正、逆两种指标，难以直接进行计算，因此先将逆指标进行取倒数处理。二是鉴于归一化法相比其他方法能够较好地反映指标的经济含义，故本文采用归一化方法对各指标进行去量纲化处理。三是由于主成分回归多用于截面数据，本文在具体测算过程中先将每一年份的二级指标进行主成分回归得到五个一级指标的面板数据，再按相同方法合成最终的经济增长质量指标。
(三)经济增长质量指标测度结果分析
根据表1中的指标选取与测度方法，本文对除西藏之外我国30个省份2007—2017年间的经济增长质量进行测度，具体结果如图2和图3所示。

图2 我国除西藏之外30个省份2007—2017年经济增长质量

图3 我国分地区2007—2017年间经济增长质量变动趋势
一是我国经济增长质量的绝对水平相对偏低。如图2和图3所示，我国2007—2017年除西藏之外的30个省份经济增长质量平均水平为1.471 5，其中两个省份经济增长质量指数低于1，23个省份则基本维持在1左右，仅北京、上海、广州、浙江、天津五个省份超过2。这表明尽管我国改革开放以来经济经历了超高速增长，但经济增长质量始终停留在较低水平。究其根本原因在于，地方政府长期以来对经济增长质量提升并未给予足够重视，而是在以GDP为考核导向的“政治晋升锦标赛”激励下过度偏爱短期能带来经济高速增长的投资建设项目。这不仅导致支出结构扭曲与支出规模膨胀，进而还衍生出地区公共服务供给低效、产业结构失衡与生态环境破坏等一系列负面问题，最终导致经济增长质量始终维持在较低水平且难以提升。
二是虽然我国经济增长质量整体呈上升趋势，但增速始终较为缓慢。如图2所示，全国除西藏之外的30个省份经济增长质量指数呈现显著的上升趋势，但总体增长幅度始终较低。其中在2007—2017年间，全国经济增长质量指数年均仅提升0.085 8，除北京、上海、重庆、江苏和浙江外，其他各省份经济增长质量指数年均增幅均在0.1以下。本文认为产生这一现象的原因有以下两方面：一是我国仍为发展中国家，虽然国民经济总量已位居世界第二位，但人均经济产出水平在世界范围内长期处于中下游水平。因而尽管地方政府以往对GDP增速的追捧确有诸多弊端，但在推动经济超高速增长的过程中也在一定程度上提升了经济增长质量。二是地方政府过去长期对经济增速的过度追捧导致其对经济增长质量提升的重视程度远远不够。竭泽而渔等破坏资源环境与高投入、高消耗、高排放为主要特征的粗放式经济发展方式未能得到根本转变，因而经济增长质量就不可能有较大幅度的提升。
三是经济增长质量的绝对水平呈现显著的区域异质性，但经济增长质量的增速差异在地区间并不明显。如图3所示，我国经济增长质量的绝对水平表现为东部地区>西部地区>中部地区，且中西部地区间的差距很小。其中，东、中、西部地区经济增长质量指数分别为1.971 9，1.110 8，1.233 5，年均增长幅度分别为0.093 5，0.077 8，0.084 0。由此可以认为，经济增长质量的绝对水平与经济发展水平呈现一定程度的正相关，但经济增长质量增速的差异性并不明显。本文认为造成这一现象的主要原因在于：一方面，我国地区间经济发展不协调。由于地理位置、资源禀赋和人文因素等的差异，东部地区经济发展水平相对较高，当地居民对提升生活质量的诉求相对较大，因而促使地方政府更加注重经济增长质量的提升。而中西部地区由于自身经济发展相对落后，实施赶超战略促使当地经济发展水平较快提升仍是首要任务。即不同地区初始经济增长质量就存在一定差距，加之各地政府决策的差异进一步导致这一差距始终存在。另一方面，自上而下的官员晋升机制给各地官员产生的激励效应大致相同。地方官员均倾向于提升易于使上级观测到的经济增长速度指标，对增长质量指标重视程度则相对较低，导致中西部地区的经济增长质量普遍维持在较低水平。
四、变量定义、数据来源与统计特征分析
(一)变量定义
1.核心解释变量之一：中央政府均衡性转移支付(Transfer)。虽然中央政府转移支付包括一般性转移支付、专项转移支付和税收返还，但考虑到税收返还作为分税制改革为照顾地方政府既得利益的过渡性措施，且在经济发达省份与欠发达省份之间具有显著的“马太效应”，而专项转移支付不仅通常规定特定用途，有时还需要地方政府提供相关财力配套，因而本文认为税收返还与专项转移支付均不具有缩小地方政府收支缺口的均衡性作用。与之相对，一般性财力转移支付是基于对地方政府标准收支缺口进行测算的基础上在地方政府间进行分配，且资金由地方政府完全自由支配。所以本文采用一般性财力转移支付代表中央政府均衡性转移支付，即中央政府均衡性转移支付占比为一般性财力转移支付在转移支付总量中的占比。有关各省份转移支付原始数据经由《地方财政统计年鉴》《全国预决算文件集》和财政部财政数据资料网搜集整理得到。
2.核心解释变量之二：地方政府公共支出结构(Govern)。鉴于当下我国进入经济高质量发展的民生新时代，本文将采用民生性支出占比衡量政府支出结构变动。一般认为相较政府投资性支出，民生性支出占比越高，当地政府公共服务供给水平越高，进而能够促进经济高质量发展。然而鉴于我国2006年实施政府收支分类改革，导致对民生性支出的计算口径在2007年前后有一定差异。因而本文选取的数据时间跨度最终确定为2007—2017年。具体而言，政府民生性支出包括一般公共服务支出、公共安全支出、教科文卫支出、社会保障和就业支出、住房保障支出等。
3.其他控制变量。一是产业结构(Industry)。产业结构不仅代表经济发展过程中各产业间的资源配置状况，同时也是衡量经济增长质量高低的一个重要方面。因此本文将其作为关键控制变量引入实证模型。这一指标是利用第三产业增加值占GDP的比重进行衡量的。二是对外开放程度(Open)。作为拉动经济增长的三驾马车之一，进出口始终在我国经济发展中占据重要地位，因而考虑在实证分析中引入这一指标。具体计算是利用美元平均汇率折算出以人民币计算的进出口总额，然后再除以GDP得到。三是人力资本(Human)和物质资本(Material)。人力资本和物质资本均是推动经济增长的重要源泉。前者能够提高社会有效劳动生产效率进而提高资源配置效率。后者同样对经济的长期增长发挥着重要的基础性作用。其中，人力资本指标通过计算各省份人均受教育年限得到。物质资本指标的计算则是在借鉴张军等(2004)的研究基础上得到的。四是资本产出率(Capital)、人均GDP(Pgdp)和人均财政收入(Revenue)。这三个指标充分衡量了各地区对资本的利用效率和经济总量水平。其中资本产出率为GDP与各地资本形成总额之比。人均GDP则是对各省份人均实际GDP取自然对数得到。人均财政收入同样是对各地区人均实际财政收入取对数得到。上述指标均以2007年为基期(2007=100)进行了指数平减。五是人口密度(Density)、城镇化(Urban)和人口增长率(Rkgrowth)。本文考虑到人口因素会通过集聚效应和规模效应推动经济增长质量提升，同时也会对政府提供的各类公共服务提出更高诉求，所以本文将其作为控制变量引入实证模型。人口密度这一指标具体是用各省份总人口数除以其土地面积后再取自然对数计算得到。城镇化则为城镇人口占各省份总人口之比。人口增长率为各省份年末常住总人口增长率。
(二)数据来源与统计特征
本文所有变量的原始数据均来自2008—2018年的《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》《中国科技年鉴》《地方财政统计资料汇编》《全国预决算文件集》、各省份历年统计年鉴、EPS数据库、中经网统计数据库以及财政部财政数据资料网。因为受到相关省份原始数据获得性的限制，本文实证样本最终确定为除西藏之外的30个省、直辖市和自治区，时期跨度为2007—2017年。相关变量的统计特征如表2所示。
表2 各变量统计特征

五、转移支付与公共支出结构对经济增长质量作用机制的实证分析
(一)面板联立方程组模型的构建
鉴于第二部分关于均衡性转移支付与公共支出结构对经济增长质量的作用机制的分析，本文认为均衡性转移支付不仅能直接影响经济增长质量，同时还能通过公共支出结构这一中介变量间接影响经济增长质量。另外，公共支出结构自身也能对经济增长质量产生影响。因而本文基于理论分析结果认为，均衡性转移支付、公共支出结构与经济增长质量之间存在多重复杂作用渠道，单一方程建模很难避免内生性问题，故本文最终考虑建立动态面板联立方程模型对三者之间关系进行实证检验。现代经济计量理论认为面板联立方程组模型不仅能有效解决内生性问题，还可以进一步分解出各变量之间相互影响的作用渠道。因而本文考虑构建如下形式的动态面板联立方程模型对这三者之间的多重作用机制展开实证考察。

(1)
考虑到采取以上动态面板联立方程模型(1)对均衡性转移支付、公共支出结构与经济增长质量三者之间关系进行实证估计时，面板联立方程组中各方程显然存在过度识别问题，所以本文采用三阶段最小二乘法进行估计，具体回归估计结果如表3所示。
表3 转移支付与公共支出结构对经济增长质量影响的估计结果

注：***，**，*表示在1%，5%和10%的显著性水平下显著；各变量括号内是估计系数对应的t值；下表同。
(二)转移支付与公共支出结构对经济增长质量的影响效应分析
首先，均衡性转移支付与经济增长质量之间呈现正相关，但这一影响效应即使在10%的显著性水平下也未能通过显著性检验。由此这一实证结果并不能够很好地证明本文提出的研究假设1，表明均衡性转移支付对经济增长质量的直接作用效应可能过小或并不存在。正如上文所述，均衡性转移支付比重的提高可能同时存在正负两种效应。而考虑到我国不同地区间经济发展水平存在较大差异，均衡性转移支付在不同地区发挥的效应也有所差别。在经济较发达地区，地方政府自有财力充沛，经济发展动力强劲，转移支付在很大程度上作为补充资金能够进一步优化当地的资源配置进而助力经济增长质量逐步提升。而在欠发达地区，地方政府当前可能仍处于投资驱动的赶超发展模式中，均衡性转移支付所具有的在使用上的自主性导致地方收入行为显著扭曲。一方面，地方政府主动放松税收努力吸引投资，导致市场上投资需求过度膨胀，另一方面，欠发达地区对转移支付的依赖也导致其自身发展经济的动力不足。由此均衡性转移支付在不同地区呈现的差别化效应最终导致其对经济增长质量的直接影响效应不显著。
连城璧的出现化用《水浒传》鲁智深大闹野猪林的写法，都是先大喝一声，再闪出人来。解役的话语使用“你是什么？你怎么从房上下”而不使用“你是什么人；从房上下来”，活灵活现地将受到惊吓的解役的神情刻画出来。这些话语的描写与《水浒传》中武松寻找西门庆、药铺主管受到惊吓时的回答一样，都是通过不完整的话刻画出胆战心惊时语无伦次的场景。
其次，公共支出结构与经济增长质量之间显著正相关，即民生性支出占比提高显著促进了经济增长质量的提升。这一实证结果较好地对本文研究假设3作出了回答，即存在“公共支出结构↑→经济增长质量↑”的直接作用机制。一方面，地方政府增加民生性支出可以优化辖区公共服务供给水平，也是伴随我国迈入高质量发展的民生新时代，地方政府顺应辖区居民对美好生活需求日益增加的重要表现。另一方面，地方政府公共支出结构优化通过提升辖区居民福利水平可以增加地方政府在横向竞争中对优质人才和企业的吸引力，进而为经济增长质量提升奠定基础。另外，伴随新时代中央政府对地方政府官员绩效考评的导向转变，地方政府竞争也会在新的“政治晋升锦标赛”激励下，通过“学习效应”和“示范效应”倒逼地方政府不断优化公共支出结构来推动经济发展质量的提升。
最后，经济增长质量变量自身呈现显著的正向递延效应和传导惯性，即上期经济增长质量水平的提升显著推动下期经济增长质量的提升。这一方面是由于我国政府宏观经济发展目标转向高质量与地方官员考核制度转向提升居民福利，地方政府自然有提升经济增长质量的持续动力。而另一方面，居民对美好生活向往的诉求也对地方政府形成了另一重约束。具体而言，在本期经济增长质量提升带来居民福利水平增加背景下，当地居民必然有继续提高或至少维持当下生活水平的要求。这约束地方政府在下一期继续或优化当前发展模式。因而在地区间横向竞争约束与居民约束双重激励下，地方经济增长质量的提升势必呈现出显著的递延效应。
(三)其他控制变量对经济增长质量的影响效应分析
第一，产业结构对经济增长质量呈现显著正向促进作用，即产业结构的优化升级显著推动经济增长质量的提升。这是由于地方政府通过发展第三产业促进产业结构不断优化与转型升级，不仅可以增加辖区居民就业水平和收入水平，还可以将经济发展从依赖第二产业的传统发展模式中摆脱出来。即通过第三产业服务业水平的提升不断促进经济增长质量水平的提升。
第二，对外开放程度对地方经济增长质量呈现显著的正向激励作用。这说明我国逐步扩大的对外开放政策对提升国内经济增长质量有着显著的推动效应。虽然当前我国面临着后危机时代世界经济复苏缓慢与中美贸易摩擦不断升级的复杂国际环境，国内经济发展正在逐渐转向内需推动型发展模式，但我国的经济增长质量在自身发展不断融入全球化进程中确实得到了显著提升。
第三，人力资本和物质资本对经济增长质量均表现出负向抑制效应，但人力资本的抑制效应并不显著。人力资本是经济发展强劲的内生动力，因而理论上认为其对经济增长质量有显著的促进作用。但考虑到我国地区间经济发展水平差异较大，人力资本在区域间的差异化分布可能导致这一促进效应尚未充分发挥出来。而伴随我国逐步转向创新驱动的发展模式，传统的依赖物质资本投入的发展模式已经不再适应当前我国经济发展的要求，因而其对经济增长质量呈现出显著抑制作用。
第四，人口密度与人口增长率对经济增长质量的影响效应存在差异。具体而言人口密度对经济增长质量的显著促进作用反映了人口集聚尤其是新型城镇化的规模效应对提升经济增长质量的重要作用。而人口增长率呈现出的并不显著的负向抑制效应在一定程度上凸显了我国人口在年龄结构上存在的分布不合理现象，进而人口增长率的增加反而有抑制经济增长质量提升的可能。
(四)转移支付对公共支出结构的影响效应分析
一是均衡性转移支付与公共支出结构之间存在显著正相关关系，即均衡性转移支付占比的提高显著提升了地方民生性支出比重。这一实证结果较好地验证了本文研究假设2，表现为均衡性转移支付的提升对地方政府公共支出结构存在正向促进效应。即存在“均衡性转移支付↑→公共支出结构↑”的直接作用路径。与之同时，结合研究假设3的验证结果，则进一步验证了研究假设4的存在，即存在“均衡性转移支付↑→公共支出结构↑→经济增长质量↑”的间接作用路径。首先，均衡性转移支付通过增加地方政府的可支配收入可以有效缓解地方政府面临的收支缺口压力，促使地方政府原本受限于有限收入而不能充分保障的民生性支出得到显著提升。其次，在传统追求经济增速的发展模式中，地方政府争相扩大生产性支出比重以迅速拉动本地经济水平提升，而这一发展模式带来的重复建设、产能过剩与产业结构失衡等负面问题对当前经济发展的阻碍作用日益显著。因而均衡性转移支付给地方政府带来的收入增加投入民生性领域的收益显著高于投入生产性领域的收益。最后，政府宏观经济目标向高质量发展的转换与地方官员考核导向的转变也成为激励地方政府提升民生性支出的重要外在条件。
二是公共支出结构变量对自身同样呈现显著的正向递延效应和传导惯性。如上文所述，地方政府始终处于地区间横向“竞好竞争”“政治晋升激励”和地方居民对提高生活水平的美好诉求的多维约束机制之中。这一方面从外部激励地方政府持续提升民生性支出比重；另一方面，地方政府虽然不完全满足仁慈的政府的假定，但也并非是利维坦式的政府。其在追求自身利益的同时也会考虑提升当地居民的福利水平。因而从内部激励角度地方政府也有一定的持续提升民生性支出比重的动力。
三是资本产出率与公共支出结构之间存在显著正相关关系，即资本产出率的提高显著提升了民生性支出占比。资本产出率的提升意味着经济发展对资本的利用效率显著提高，因而在地方政府较少的投入之下也能达到相应的经济产出，间接提升了地方民生性支出的比重。
四是人均GDP与公共支出结构之间存在显著正相关关系。人均GDP水平在一定程度上代表了本地经济发展水平。因而这一正向效应表明在经济总量提升的同时地方居民对提升当地公共服务水平的要求也逐步增进，进而约束地方政府支出行为，增进了地方民生性支出占比。
五是人均财政收入与公共支出结构之间存在显著负相关关系，即人均财政收入水平的提升反而抑制了地方民生性支出比重的提升。这一结果表明地方政府目前仍然处于提升经济增速的发展模式中，其对民生性支出的重视程度仍不够高，因而当自有收入提升收支困境得到缓解后，地方政府支出项目的首选仍然是生产性支出，因而人均财政收入提升反而抑制了民生性支出的提升。
六是城镇化和人口增长率与公共支出结构之间均为正相关关系，而城镇化的影响效应并不显著。这验证了伴随人口增长率的提升，在保持居民现有生活质量不变前提下民生性支出比重自然提升的规律。
六、转移支付与公共支出结构对经济增长质量的作用渠道检验与效应比较
本部分在表3的基础上，通过对变量进行标准化后再次采用三阶段最小二乘法进行回归估计，具体估计结果如表4所示。鉴于标准化回归结果与基准回归的作用效应和显著性均未发生改变，故此处对标准化回归估计就不再展开分析。
为更准确研判均衡性转移支付对经济增长质量的作用渠道与传导效应大小，本文在表4标准化回归结果的基础上，进一步计算可以得到均衡性转移支付对经济增长质量的直接效应、间接效应和总效应，具体计算结果如表5所示。
表4 标准化回归结果

表5 转移支付与公共支出结构对经济增长质量的传导路径与效应大小

首先，均衡性转移支付可以通过公共支出结构间接作用于经济增长质量。即存在“均衡性转移支付↑→公共支出结构↑→经济增长质量↑”的间接作用渠道，从而较好地验证了本文提出的研究假设4。具体而言，均衡性转移支付比重的提升能够通过增加地方政府民生性支出占比进而间接助力经济高质量发展，且这一间接作用效应大小为0.014 9。依据这一结果，本文结论为如下三点：一是民生性支出比重提升能直接推动经济增长质量提升。这一效应主要是来自民生性支出比重提升所带来的地方公共服务结构优化，进而为经济高质量发展提升夯实基础。二是公共支出结构对经济增长质量的直接效应大于均衡性转移支付对经济增长质量的间接效应。这一现象主要是由于公共支出结构对经济增长质量的积极效应整体上并不大，进而造成间接作用机制的总效应要小于直接效应。这表明民生性支出比重的提升目前存在的回报周期过长问题仍然是当前我们需要正视的。三是均衡性转移支付通过影响公共支出结构间接作用于经济增长质量。科学合理的转移支付结构确实具有优化地方公共支出结构的积极效应，进而通过提升民生性支出比重，从提高公共服务供给水平与吸引优质人才角度间接推动了经济增长质量的提升。由此表明对转移支付结构的优化势在必行。
其次，均衡性转移支付对经济增长质量的直接作用效应并不显著，即使在10%的显著性水平下也未能通过检验。由此均衡性转移支付对经济增长质量的总效应即为间接效应0.014 9。这与本文提出的研究假设1存在一定差异。本文认为造成这一现象的原因，一是我国地区间经济水平差异较大，均衡性转移支付在不同地区发挥的效应有所差异，虽然总体上呈现正向激励效应，但这一效应并不显著。二是均衡性转移支付本身对经济增长质量影响效应更多是通过中介变量地方政府收支行为间接显现出来的，因而其直接作用并不显著。
七、研究结论与政策建议
加快建立现代财政制度不仅事关国家治理体系现代化与治理能力的提升，而且还有利于推动我国地方政府实现经济高质量发展。首先，本文理论诠释了均衡性转移支付、公共支出结构与经济增长质量三者之间的多重作用机制。其次，立足“五大发展理念”构建经济增长质量综合指标。对地方经济增长质量进行测度发现，我国地方经济增长质量虽然在整体上呈缓慢上升态势，但经济增长质量的绝对水平相对偏低，且具有较为明显的地区异质性。然后，本文采取动态面板联立方程模型实证考察均衡性转移支付与公共支出结构对地方经济增长质量的影响，发现地方政府公共支出结构与经济增长质量显著正相关，但均衡性转移支付与经济增长质量的正相关关系并不显著。本文通过对动态面板联立方程模型进行标准化回归进一步发现，虽然均衡性转移支付对地方经济增长质量的直接作用机制并不显著，但能通过优化公共支出结构对地方经济增长质量产生间接提升效应。与之相对，地方政府公共支出结构能够直接推动经济增长质量的提升。由此本文提出以下政策建议：
一是不断完善转移支付制度，合理提高均衡性转移支付占比。虽然本文实证结果表明均衡性转移支付比重的提高并未显著提升经济增长质量，但其仍然可以通过优化地方政府公共支出结构间接促进经济增长质量提高，由此均衡性转移支付对地方政府收支缺口压力的缓解与收支行为的规范作用仍不可忽略。因而降低税收返还与专项转移支付占比，合理提高均衡性转移支付比重是促使地方政府提升经济增长质量的重要制度前提。
二是注重优化公共支出结构，合理提升民生性支出水平。在地区间横向“竞好竞争”“政治晋升激励”以及地方居民对美好生活追求与有限收入水平的多重体制机制约束下，地方政府公共支出结构偏向民生性支出将通过优化地方公共服务水平与提升自身竞争力，显著促进经济增长质量的提升。因此要优化地方政府公共支出结构，做到支出结构与地方收入规模相适应，并在此基础上合理提升民生性支出比重。
三是不断推动产业结构转型与优化升级，打破传统经济发展模式掣肘。产业结构的转型与优化升级是经济增长质量提升的又一关键因素。其能够通过增加辖区居民就业与收入水平进而提升居民生活质量，同时降低地方经济发展对第二产业的依赖。因而地方政府应着力促进产业结构与地区经济发展阶段相适应，从而提升经济增长质量。
四是重视人口因素积极推进新型城镇化，不断凸显人力资本水平与科技创新对经济增长质量的推动效应。虽然本文实证结果并未验证城镇化对公共支出结构的积极作用，但伴随新时代以人为本的新型城镇化的不断推进，不仅可以发挥人口集聚效应，还可以通过改善公共服务供给水平吸引资本注入与人才流入，从而从多个维度推动经济增长质量水平的提升。
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EQUALIZATION TRANSFER PAYMENT, PUBLIC EXPENDITURE STRUCTURE AND HIGH-QUALITY ECONOMIC GROWTH
CHU De-yin FEI Mao-sheng LI Yue
(School of Finance and Public Administration, Anhui University of Finance and Economics)
Abstract: Firstly, this paper theoretically interprets the multiple interaction mechanisms among equalization transfer payment, public expenditure structure and the quality of economic growth.Secondly, based on the “Five Development Ideas”, this paper constructs a comprehensive index system to measure the quality of economic growth.The results imply that although the overall quality of local economic growth in China is slowly rising, the absolute level is relatively low, and there is an obvious regional heterogeneity.Finally, this paper uses the dynamic panel simultaneous equation model and takes 3SLS method to carry out empirical research.The results show that the local government public expenditure structure is significantly positively related to the quality of economic growth, but the positive correlation between equalization transfer payment and the quality of economic growth is not significant.Moreover, the results of standardized regression showed that equalization transfer payment can indirectly promote the quality of local economic growth by optimizing the public expenditure structure.
Key words: equalization transfer payment; public expenditure structure; quality of economic growth