民营企业参与城市公用事业PPP项目的影响因素研究

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民营企业参与城市公用事业PPP项目的影响因素研究*
龚军姣 张 敏
[提 要] 本文以5个参与城市公用事业PPP项目的民营企业为案例研究对象，提炼出民营企业参与城市公用事业PPP 项目的11个主要影响因素，即投资回报率、运营效率、政策法规、政府承诺缺失、公平竞争、风险分配、政企关系、政府观念、风险评估、企业家机会识别和技术管理经验。基于解释结构模型法，本文构建了民营企业参与城市公用事业PPP项目影响因素的多级递阶结构模型(EGM)，归纳出影响民营企业参与度的三要素 (市场主导型因素、政府主导型因素和企业主导型因素)及其内在的逻辑架构，并从政府层面和企业层面提出提高民营企业参与度的建议。
[关键词] 民营企业；政府与社会资本合作；城市公用事业；影响因素
一、引言
在西方市场经济国家，PPP 模式的形成和发展，主要是为了解决传统的由公共部门提供公共服务产生的政府失灵问题和完全由私营部门提供公共服务产生的市场失灵问题。PPP 模式有助于发挥公共部门和私营部门各自的优势，建立合作伙伴关系，从而提升公共服务供给的质量和效率。在中国，一方面，持续的经济增长导致基础设施建设的巨大需求。中央政府积极鼓励民营企业参与和投资基础设施建设 (Cheng et al.，2016)。比如2017年11月，国家发改委发布了 《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作 (PPP)项目的指导意见》，2018年国务院办公厅紧接着对基础设施的加强问题也发布了重要的引导建议文件，进一步要求规范有序推进PPP 项目。另一方面，随着民营企业的发展壮大，一些民营企业不仅有实力而且有意愿参与PPP 项目。然而，事与愿违，民营企业参与PPP 项目的积极性并没有被很好地调动起来。截至2018年12月末，已落地的895个国家示范项目共签约1 589 家社会资本，投资额2万亿元。其中民营企业632家，占比39.8%。民资背景的项目数467个、投资额7 881亿元，分别占落地示范项目的52.2%和39.2%。① 中国PPP服务平台:全国PPP 综合信息平台项目管理库2018 年报[EB/OL].http://www.chinappp.cn/newscenter/newsdetail_16446.html，20190131。导致这种状况的原因可能是政府对于民营企业参与PPP项目的种种偏见。如民营企业缺乏开展PPP 项目的专业知识、管理经验和人才队伍。但是，随着投融资体制改革的深化，中国PPP 项目合作模式将逐步与国际接轨，民营企业的参与力度将逐步上升。
值得关注的是，数据表明，民营企业参与的行业领域中，事关国计民生的城市公用事业类占比最大。无论是累计落地示范项目数量，还是累计投资额，均位居第一。① 中国PPP服务平台:全国PPP 综合信息平台项目管理库2018 年报[EB/OL]。http://www.chinappp.cn/newscenter/newsdetail_16446.html，20190131。城市公用事业是指在城市区域内，通过基础设施向个人和组织提供普遍必需品和服务的产业。主要包括城市供水、燃气及暖气的供应、城市污水处理，还有城市交通道路等(仇保兴和王俊豪，2009)。世界银行私人参与基础设施数据库的数据表明，中国城市公用事业PPP 领域主要集中在城市供水、污水与垃圾处理、管道燃气、道路交通等行业。随着城市化进程的不断推进，城市公用事业的发展需要大量的资金支持。而党的十九大报告提出:全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。这就意味着我国境内企业不分国有与民营，也不论规模大小，都将一视同仁，法无禁止皆可为。在涉及的市场领域方面，除了少数涉及国家主权的经济行为，其他行业都可以引入负面清单制度，进一步放宽市场准入，充分发挥市场配置资源的能力。同时，中央政府肯定PPP 模式是推动中国城市公用事业发展、支持新型城镇化建设、改进政府公共服务和国家治理现代化的重要手段。
可见，民营企业参与城市公用事业PPP项目，是一个非常值得关注的课题。令人遗憾的是，目前国内外学者集中对民营企业参与PPP 项目的影响因素、风险识别、PPP 项目绩效评价等方面进行了一些研究，而对城市公用事业PPP 项目而言，民营企业要不要参与、在参与过程中受到哪些因素的影响，尚未见文献专门探讨。
二、文献研究回顾
直接研究民营企业参与城市公用事业PPP 项目影响因素的文献比较少见。因此，笔者对近年来国内外有关参与PPP 项目的影响因素、PPP 项目绩效的研究进行了深度解读 (如表1所示)。通过整合已有文献，笔者将影响民营企业参与PPP 项目的影响因素大体上归纳为三个层面:一是政府主导型因素，二是企业主导型因素，三是市场主导型因素。
表1 民营企业参与PPP项目的影响因素

关于政府主导型因素，大多数学者从微观角度进行研究。首先是政府政策对企业的投、融资行为会产生影响。如程涛(2015)研究发现，公共财政支出和政府补贴等财政政策对民营企业的投资产生显著的正向作用。许宪春等(2013)研究发现，扩张型和紧缩型财政政策会分别促进和抑制企业投资增长。而张文君(2015)发现积极财政政策能够缓解国有企业的融资约束，对其具有挤入效应，而对非国有企业则产生了挤出效应。另外，政策学习模式会影响民营企业参与PPP 项目。陈琤和李丹(2017)认为，政府主导、国企参与的小规模政策网络学习模式降低了民营企业参与PPP 项目的意愿与信心，部分导致了民营企业参与率低的现象。其次是非正式制度壁垒对民营企业参与PPP 项目的积极性影响更大、更隐蔽。王俊豪等(2017)指出，民营企业参与PPP 项目存在一系列非正式制度壁垒，如对民营企业存在观念上的偏见，对民营企业存在歧视行为，国有企业对民营企业的“挤占效应”，对民营企业的承诺存在不确定性。此外，风险分配与政府财政承诺会影响民营企业参与PPP项目。Roumboutsos et al. (2013)以北京地铁四号线为例，提出风险分配、政府财政承诺会影响民营企业参与PPP 项目。最后，政企关系亦会影响民营企业参与PPP项目的意愿。Liu& Wang(2016)提出，政企之间良好的关系态度有利于加强彼此的信任、合作及风险的合理分担，在合作关系契约中具有重要作用，从而会影响民营企业参与PPP项目。少数学者从宏观角度进行实证研究。马慧(2018)提出政治环境、基础设施建设将影响民营企业参与PPP项目。
关于市场主导型因素，Hammami et al.(2006)通过实证分析发现，市场需求是影响私人资本参与PPP 项目的最重要的因素。Albalate et al. (2013)、郑传斌等 (2018)提出PPP项目的回报制度是达成民营企业参与城市公用事业的前提，民营企业在规定经营范围内能够回本并获得额外利润才能有动力积极参与PPP 项目。Roumboutsos et al. (2013)也认为投资回报率和运营效率是影响民营企业参与PPP 项目的关键因素。
关于企业主导型因素的研究相对较少。卫志民和孙杨(2016)提出融资能力是影响民营企业参与PPP项目的关键因素之一。郑传斌等 (2018)对私人联合体对PPP 项目绩效的影响进行了实证研究。私人联合体包括组织结构、协同度、技术水平、运营管理能力、融资能力和经济实力。这些因素皆属于企业主导型因素，是决定PPP 项目成功的关键要素，会直接或间接影响民营企业参与PPP项目的积极性和可能性。
以上文献一方面使民营企业参与PPP 项目的理论体系更加丰富，另一方面也满足了我国民营企业参与PPP项目实际运用的理论需求并为其提供了经验参考。但通过文献梳理，笔者发现:(1)从研究内容上看，已有研究将民营企业参与PPP 项目影响因素聚焦于外部因素，如政府行为、制度因素、市场因素或第三方机构的介入等，却忽略了企业内部因素，如企业家机会识别能力、企业拥有的核心技术经验等。(2)从研究对象上看，包括了民营企业投资PPP项目与非PPP项目。其中涉及民营企业投资PPP 项目的研究，并未针对城市公用事业PPP项目进行专门研究。 (3)从研究方法上看，大部分的文献从项目层面、政府层面、市场层面、法律层面等单一影响因素进行描述性研究，很少有文献结合具体案例提出更为系统的研究框架。因此，本文将选取民营企业参与城市公用事业PPP项目的典型案例，提炼民营企业参与城市公用事业PPP 项目的影响因素，并运用解释结构模型方法分析各影响因素之间的关系，系统构建民营企业参与城市公用事业PPP 项目的影响因素分析框架。
三、民营企业参与城市公用事业PPP项目的典型案例分析
本文采用目的抽样，借助深入访谈获得的一手资料和互联网及公开出版物等二手资料，对多个案例进行分析、整理和汇总，以提炼民营企业参与城市公用事业PPP 项目的影响因素。案例的选择标准为: (1)入选案例覆盖我国城市公用事业PPP项目主要行业领域； (2)入选案例包括参与较顺利、参与较不顺利和参与较顺利并被迫退出三种典型案例；(3)相关资料容易获得。基于以上标准，本文选取了5个典型案例作为分析对象，基于关键事件的视角对民营企业的参与全过程进行梳理。
(一)浙江WM 环保股份有限公司 (以下简称WM)参与历程
从1998年开始，WM 在中国一直投资、建设和运营垃圾焚烧发电项目。2000年，WM 投资的WZDZ垃圾发电项目作为全国第一家民营企业投资的垃圾发电厂，被建设部专家誉为“垃圾焚烧处理技术与设备国产化的里程碑”。2002 年，LJ垃圾发电项目被列为国家 “863”示范工程。2006年，KS垃圾发电项目被列为中国固废网 “中国垃圾处理十大典型案例”之首。2015 年5 月，WM在上海证券交易所主板上市。在垃圾处理领域，WM 是第一个拥有专利知识产权的民营企业，但是在参与城市公用事业PPP 项目的过程中一直顾虑重重，主要表现在以下四个方面。
一是难以获得政府信任。一方面，政府为了降低监管难度，更信任央企和国企。另一方面，个别民营企业浑水摸鱼、不负责任的行为破坏了民营企业的整体形象，加剧了地方政府对民营企业的不信任。
二是不公平竞争。与很多央企和国有企业相比，WM 在管理经验和技术创新方面都具有明显的优势。但是央企和国企往往与政府之间有“第二份协议”。比如可以与政府讨价还价，亏损有补贴等。这就导致有些时候，一些央企和国企为了中标，制定一个明显亏损的低价，中标之后又因为管理与技术不过关，将项目搁置。
三是政府政策不稳定和承诺缺失。国务院常务会议划定传统基础设施及公共服务范围PPP 项目由国家发展和改革委员会及财政部门带头管理，但是由于各个部门没有很好的协调互助，各自为政，导致计划未得到有效的实施，让各个地方政府无法适应，参与社会投资方的WM 更是没有安全感。
四是投资回报率太低。对于民营企业，技术创新一直是公司发展的动力，而创新需要一定的投资回报率作为支撑，因此，作为运营投资项目，如果投资回报率低于6%～8%，则宁愿放弃。
(二)首家民营公交企业参与历程
1984年，我国首家公交民营企业创立。2009年，该企业被迫退出公交行业。在25 年时间里，这家民营企业经历了进入公交行业——成长——退出公交行业整个完整过程。
总体上讲，企业早期参与较顺利，中期矛盾凸显，后期被迫退出。1984—2002 年，企业利用政商关系，初涉公交行业。首先，企业负责人拥有市政协委员和区人大代表等政治头衔，与政府官员关系良好。其次，凭着擅长发现机会、敢闯敢拼的企业家精神，借着改革开放的东风，1995年，企业很顺利进入政府管制的城市公交行业。2002—2004年，企业实现了跨区域进入公交行业，并与当地政府签订了享有公交集团18 年的经营权。① 严谨，解会才:新公交时代的领跑者——记湖北省十堰市公交集团董事长张朝荣 [EB/OL]。http://www.zjol.com.cn/05zjmj/system/2005/10/12/006330252.shtml，20051012。2005—2006年，政商关系减弱，企业遇到成长困境。随着政府官员的换届，以往积聚的政商关系被削弱，企业的发展受到影响。这是因为，领导班子内部存在不同的声音，政府官员换届后，新上任领导不再支持将公交行业交给外地投资人来经营。主要表现为承诺缺失，比如原先地方政府承诺给企业最优惠的待遇、公交优先政策、油补政策等，现任领导完全不予理会。使得企业运营成本增加，面临成长困境。2005年和2006年分别亏损500多万元和900多万元。②鲁渝华: 《商界》8月刊:开往十堰的公交 [EB/OL]。http://media.sj998.com/html/20080728/103693.shtml，20080728。2007—2009 年，政商关系瓦解，企业被迫退出。2008年1月，油价上涨，运营成本居高不下，政府不再给予支持，投资回报没有保障，殃及员工利益，最终发展到抗议罢工。企业负责人被剥夺了财务权。2008年4月15日，该企业员工第4次大停工。于当日下午，地方政府在企业不知情的情况下以风驰电掣般的速度撤回了公交特许经营权。③陈周锡:全国首例公交民营化遇挫真相 [EB/OL].http://finance.sina.com.cn/chanjing/b/20080531/12284932331.shtml，2008 05 31。通过对资产的清算，于2009年该企业全部从公交行业退出。
(三)XA集团(以下简称XA)参与历程
XA 成立于1989年。1993年成立燃气有限公司，紧跟国家生产要素改革步伐，大举拓展国内燃气市场。1995年在清华大学课题组帮助下引进现代企业管理制度。2001 年在香港联交所上市，2002年转入主板。2016 年，XA 某市液化天然气接收及加注站获国家能源局批准并开工建设，整合国内国际中游市场。目前其燃气业务已扩展到80多个城市，市场覆盖超过4 300万人。XA 参与燃气行业的整个历程，相对比较顺利，究其原因，主要有以下三点:
一是企业家发现机会能力直接决定了XA 进入燃气行业。XA 老总WYS三次高考落榜，让他有些心灰意冷。在茫然之际，1986年春节，他忽然想到倒腾燃气能赚钱，瞅准燃气，就坚持下来。20世纪90年代初期，天然气的用气市场慢慢开始允许私营企业参与，XA 老总得到信息之后，胆量过人接连于华北油田承包了多口天然气井，标志着XA 正式入驻天然气领域。1998年，国家着手实施“西气东输”重点工程，WYS 一直在等这样的机会，他明白XA 扩张前提是气源，而西气东输为天然气的使用提供了便利条件。西气东输工程覆盖区域的天然气使用率相当低，但此工程运行之后极大地提高了沿途地区的燃气使用率。这对于已经积累了一定燃气供应的公司来讲，无疑是一个绝好的机会。正是在这样的情形下，WYS决定大举进入各个城市的燃气行业。
二是WYS与政府官员之间的关系给XA 带来了进入很多城市燃气行业所需要的资源。他是第九届、第十届全国政协委员，第十一届中国人民政治协商会议全国委员会常委等，曾多次受到国家领导人胡锦涛、朱镕基等的接见。
三是超强技术与管理经验，赢得政府信任，从而获得风险评估优势，为其进入燃气行业提供了更多机会。集团所属XA 能源于1992年开始从事城市管道燃气业务，经过持续战略升级，形成了天然气销售、综合能源服务、能源贸易和能源输配四大核心业务，致力于成为综合能力服务商，行业经验非常丰富。而XA 环保涉及垃圾处理和污水处理，公司自主创新的超临界氧气技术已经具备了国际领先水平。另外，管理优势十分明显。早在1995年，XA 就引进了现代企业管理制度，所有这些企业自身的资源优势，奠定了XA 在燃气等行业的优势地位，赢得政府信任，为XA 顺利参与城市公用事业PPP项目提供了资本。
(四)RB车库(以下简称RB)参与历程
1999年开始，RB集团发现进入停车库行业是一个不错的机会，就很自然进入了。随着中央大力推进PPP模式，鼓励政府与社会资本合作，同时，地方政府也非常重视解决停车难和行车难问题，凭借着十几年的运营经验，RB获得了以PPP模式与政府合作的优先权。然而，地方政府不但没有为RB解决后顾之忧，反而设置了道道关卡，使得该公司疲于应对各个部门的审批，合作效率极其低下。RB面临的障碍主要表现在以下几个方面:
一是政策风险和低运营效率。政府将它们的项目定性为临时项目，这就导致公司无法通过银行融资，融资能力受限，另外，每年报批需要花费大量人力、物力和财力，大大降低了运营效率。
二是政府不兑现承诺。RB 报了60多个项目，可是真正落地的却很少。因为很多土地是属于国有企业的，政府认为做停车场经济效益太低。虽然它们和政府签订了框架协议，但是，政府仍然会直接取消它们的项目。
三是不公平竞争。只要有国有企业同时竞争某个项目，那么项目就不可能给RB了。因为在政府的观念里，国有企业更值得信任，更愿意与国有企业合作。
(五)CY水务(以下简称CY)参与历程
CY有限公司于2008年中标某市政府(西片污水处理厂)BOT特许经营项目。主要从事城镇污水处理的建设、管理、运营与维护。建设期2年，运营期26年。通过深入访谈公司负责人，笔者了解到CY在参与PPP项目过程中，主要遇到以下障碍:
第一，缺乏相关法律法规，政策不稳定。拿项目的时候，没有任何法律和政府指导意见，设计资质、运营资质和建设资质到底如何算，没有相关法律规定。另外，政策朝令夕改，让企业没有安全感。只要主管领导变更，企业就面临政策不稳定的风险。
第二，在政府眼里，民营企业像 “备胎”。PPP好像政府与企业之间的一场婚姻，从相知相守到喜结连理，历经千难万险。可是当中央企业及国有企业参与竞争时，民营企业更像“备胎”。
第三，政府缺乏诚信。政府具有双重身份，既是监管者，又是合同的甲方。监管决策意识很强，作为甲方履行合同意识较差，不讲诚信，不受约束，签合同就是一个形式。财政部虽有明确规定投资回报率，但是地方政府主观认为投资回报率太高，导致盈亏平衡点的时间经常往后推。
第四，风险分配不合理。对于污水处理，按照规定，处理后的污水必须要达标。但是现实中，经常遇到的问题是污水进水水质不达标，最后却由污水处理公司来承担后果，这既不科学也不合理。
四、研究方法与过程
(一)研究方法
解释结构模型法(ISM)是现代系统工程中广泛应用的一种分析方法。它在揭示系统结构，尤其对于复杂的社会经济系统有关问题的探索具有十分重要的作用。它可以把庞大的结构细化成多个结构分支因素，借助于群众在实际运用中的经验，利用软件计算，最后建立起一个全面的多层次结构模型。ISM 技术的实行，当务之急就是要把应当解决的体系问题提出来。通常是把与之相关的专家集合成一个小组，在整合资源的基础上互相研究分析造成这些问题的原因。与此同时，建立特定的二元关系，在对每一种原因结合起来做评估的前提下建立邻接矩阵，进而推算出能够达到的程度。最终将能够达到的程度作多层的结构管理，进而建立能够反映结构问题因素的多层次模型。结合实践研究，可以看出每个要素之间的相互影响，对实践有一定的引导作用。
(二)数据收集及计算过程
目前借助已有文献无法提炼出影响民营企业参与城市公用事业PPP 项目的因素，而且难以通过大样本调研等途径获取一手资料。因此，笔者做如下处理:一是通过深入访谈，直接了解民营企业参与城市公用事业PPP 项目的影响因素。在访谈过程中，被采访的回复多多少少不够全面。本文试着运用不同的方法解决并完善这些不足，不但对重要的人员进行访问登记，还整理出企业的档案记载、公布信息等为研究提供多方面的依据，尽可能地保证整理出的数据可以全面真实地反映分析对象。在笔者选用的几个例子里，选择了三类关键人物。一类是企业家及相关负责人，每家企业访谈时间1.5小时左右。二类是WZ市住建委相关负责人，当面了解民营企业参与城市公用事业的各种可能影响因素，访谈时间2小时左右。后来还与师弟(在市住建委工作)多次交流，每次交流时间不限。① 由于本文9位访谈对象分别是5家企业负责人和3位浙江省温州市政府官员和1位律师，他们对5家案例企业的情况非常熟悉，建议在公开发表时不宜直接使用他们的名字 (皆用名字首字母代替)，以避免引发不必要的问题。笔者保证，本文所引内容全部有录音佐证，此举不会影响到本文案例的可靠性与真实性。他们为本次研究提供了一些有价值的资料，对他们的支持与帮助表示衷心的感谢。同时也感谢姚毕华、李萌的帮助。三类是律师朋友，通过与其交流，深入了解案例PPP项目在政府与企业谈判过程中，其权益配置产生的过程，以及民营企业参与城市公用事业PPP 项目的主要障碍，不限制沟通的时间。通过直接的调查访问，每一次去访问的人不得低于三人，各司其职，一个人是主要的采访人，其他二人辅助采访人并做好访问记录。当出现一些问题时，采访人要在访问阶段适时地访问出更深层次的信息，此外，在经过受访人允许的情况下，笔者还运用了多管齐下的方法，将录音和记录结合在一起，保证信息的完整及其真实性，提高了访问效率并加强了其可信程度。笔者在访问过后，及时对一天的交谈记录做归纳总结，把交谈里遇到的每一个答案填写出来，把一些不明白没有达成统一的问题做分析探讨，经过一遍遍地听录音或者把问题再次和受访人进行求证从而产生共鸣，进一步确保资料研究阶段的效率及其真实性。另外，笔者对访问过程中一些重要的问题用电子信箱或电话回访的方式对其进行深层的证实。除了访谈，笔者还通过各种可行的方法降低研究偏差。比如搜集有关的档案资料，包括有关报纸和网络的报道等。
二是对国内外文献中所提及的因素进行整合汇总，初步提炼出影响民营企业参与城市公用事业PPP的因素清单。然后，采用焦点小组会议的方法，选择参与或直接管理污水处理、垃圾发电等的专家作为会议成员，进行意见征询。从而对因素清单进行修改完善，最终制定出11个民营企业参与城市公用事业PPP 项目的影响因素。各因素的编码及释义举例见表2。
表2 民营企业参与城市公用事业PPP项目影响因素

1.建立邻接矩阵。在矩阵建立之初，先考虑民营企业参与到城市公用事业这一情况的社会效应以及影响因素之间存在的关联性，用11×11矩阵表示出来，最终建立起如下所示的邻接矩阵A，如图1所示。a ij表示矩阵中的第i 行j 列的元素，同时指的是S i 和S j 两者之间的逻辑关系。其中i，j 表示从1到11之间的阿拉伯数字。邻接矩阵A 的逻辑公式如下所示:
A =[a ij]11×11
假如a ij的数值为1，则说明S i 和S j之间有着直接的联系；如果a ij的数值为0，则表示S i不会直接影响S j。
为了保证研究结果的准确性，本文利用焦点小组会议法，设计调研问卷，发放给本领域的专家，包括高校从事城市公用事业PPP 项目研究的学者和博士、政府机关里负责PPP 项目合同谈判的工作人员以及住建部和住建委专门负责PPP 项目的工作人员。最终，笔者邀请到20位本领域的学者和专家出席焦点小组会议。笔者首先向学者和专家们介绍了研究背景、研究问题、文献回顾、研究案例以及预设的影响因素等。接着，学者和专家基于预设的11个影响因素展开讨论，讨论时间大约持续了一个小时。最后，依照上面所说的规则对上述11个影响因素一一类比，结合学者和专家的专业性建议建立矩阵模型，如图1所示。
2.计算可达矩阵。根据布尔运算法则，如果邻接矩阵A 满足:(A+I)K-1≠(A +I)k= (A +I)k+1= M，则M 为系统A 的可达矩阵，表示从一个要素到另一个要素是否存在连接的路径。运用Matlab软件计算得出A 的可达矩阵M 如图2所示。

图1 民营企业参与城市公用事业PPP影响因素的邻接矩阵A

图2 民营企业参与城市公用事业PPP影响因素的可达矩阵M
3.可达矩阵的区域分解和层级分解。对可达矩阵进行层级分解是为了揭示出民营企业参与城市公用事业影响因素间的层次关系。鉴于此，将可达矩阵M 划分为可达集合R(Si)和先行集合Q(Si)。该矩阵当中，Q(Si)指的是在可达矩阵中，要素S i 所对应的列中含有“1”的元素所对应的行的要素集合。R(S i)则为可达矩阵当中，与要素S i 对应的行当中，含有“1”的元素对应的列要素集合。它们的共同集合则用C(S i)表示，同时也说明既对R(S i)有影响，又会影响Q(S i)。核算出的共同集、先行集以及可达集用表3 表示。
4.构造解释结构模型。根据C(Si)=R(Si)∩Q(S i)=R(S i)来进行影响因素层级抽取。第一次层次化处理，我们发现，只有6和7满足R(S i)∩Q(S i)=R(S i)，所以为第1层。接着，把列表中6，7去掉，笔者发现，2，3，4，5，11 均满足条件，故{2，3，4，5，11}为第2层。依此类推，{1，9}为第3层， {8，10}为第4层。即L 1={6，7}，{2，3，4，5，11}，L 3= {1，9}，L 4={8，10}。根据原始调查表、可达矩阵及层次划分的结果，将对应变量符号转换为影响因素名称，并构造民营企业参与城市公用事业PPP 影响因素的ISM 模型，如图3所示。
表3 层次化处理后的可达集合、先行集合和共同集合


图3 民营企业参与城市公用事业影响因素的解释结构模型
由于PPP项目强调以顾客、结果和竞争为导向，而PPP 项目的本质是政府采用市场的方式寻求合作伙伴，并建立共赢的合作关系。政府需要在建立规则体系、维护公民和私人部门利益、营造长期互信关系等方面履行职责，需要进一步突出市场的作用，因而政府职能的市场化是政府职能转型的重点。民营企业在参与城市公用事业PPP 项目的过程中，需要依托于政府职能转型来建立共赢合作关系，并借助政府职能的市场化来获得竞争优势。传统产业组织理论SCP (结构—行为—绩效)框架没有考虑企业资源因素和政府因素。事实上，企业技术经验和机会识别等资源因素和政府政策法规、政府观念、承诺缺失、营造公平竞争环境等，对民营企业参与城市公用事业PPP 项目有着重要的影响。基于此，笔者尝试引入企业资源因素和政府因素，将传统SCP 范式进行拓展，构建一个新的理论分析框架:企业—政府—市场 (EGM)，如图3所示。EGM 从企业、政府和市场三个层面剖析了影响民营企业参与城市公用事业PPP 项目的主要因素，各层级的因素相互影响并呈现出差异化特征。其中，处在第1层的两个因素分别为投资回报率和运营效率，归为市场主导型因素，是民营企业参与城市公用事业PPP 项目的直接影响因素，投资回报率的高低将直接影响民营企业参与城市公用事业PPP 项目动力的强弱。这与笔者的访谈结果高度一致。在访谈过程中，WM 的XGM 明确表示他们期望投资回报率可以达到6%～8%，如果低于6%，公司将不会参与投标。与国有企业相比，运营效率一直是民营企业的优势。如果运营效率太低，变相增加企业运营成本，当超出承受能力时，民营企业就会选择放弃参与。中间层统计达到七个因素，它们分别是政府承诺缺失、公平竞争、政策法规、风险分配、政企关系、政府观念和风险承担能力。这些因素有一个共同特征:政府主导型。其中又可以分为显性因素(在实践中通过法律条文的形式在合同中确定的因素)和隐性因素。这些因素虽然不直接影响民营企业参与城市公用事业PPP项目，但是通过作用于投资回报率和运营效率而间接影响民营企业的参与积极性。最底层的2个因素是技术经验和企业家机会识别，皆属于企业自身所拥有的资源，可表征为企业主导型因素，是民营企业参与城市公用事业PPP 项目的必要条件之一，间接影响民营企业参与意愿。
根据EGM 分析框架，民营企业拥有的资源，如企业技术经验和机会识别，会影响政府观念的改变、政策法规的制定、公平竞争环境的营造、信守承诺以及风险分配等。此外，对于城市公用事业而言，基础设施的建设需要巨额投资，政府在民营企业参与城市公用事业PPP 项目中发挥着重要的作用。政策法规、风险分配的科学性和合理性直接影响着市场运营效率和投资回报率。可见，投资回报率(市场需求)和运营效率(市场竞争)是民营企业参与城市公用事业PPP 项目的主要动力，政府更多是规范市场的价格形成环境、市场的竞争环境以及市场的供需环境，而企业自身的经验和知识积累则形成重要的技术基石。
上述结构模型的三个层面分别可以基于“理性人假设、企业环境理论和企业资源基础理论”进行阐释。首先，根据 “理性人假设”，每一个从事经济活动的人所采取的经济行为都是力图以自己最小经济代价去获得最大的经济利益。微观经济学将企业看作是等价于“理性人”的组织。在市场化运作环境下，民营企业作为一个盈利性的组织，出发点和归宿皆是为了追逐合理利润，只有能够获得长期稳定的利润，企业才可以持续发展。因此，投资回报率(市场需求)和运营效率(市场竞争)是民营企业参与城市公用事业PPP项目的主要动力。
其次，根据企业环境理论，环境的复杂性、动态性和敌对性会对企业的绩效产生影响，从而影响企业的决策行为。政府主导的政策法规、政府承诺、公平竞争、政府观念和风险分配等皆具有复杂性和动态性，因此，这些因素会影响民营企业参与城市公用事业PPP项目。另外，民营企业对政企关系具有依赖性。这是因为，政府对企业提供制度和资源，而资源是在政府所设计的制度安排下得以配置的。政府控制的资源有显性和隐性之分。显性资源如政府财政和金融，隐性资源如一些国有企业在市场上的垄断地位。对于民营企业来说，总是试图通过与地方政府紧密联系来获得一些财政和金融方面的支持。因此，政企关系是影响民营企业参与城市公用事业PPP项目的重要因素之一。
最后，根据企业资源基础理论，企业拥有的独特资源和能力，将为企业带来竞争优势。所以民营企业一旦拥有相关技术和经验优势，同时认为参与城市公用事业是一个难得的机会，那么，它们将更有意愿和能力参与城市公用事业PPP项目。
综上所述，从影响民营企业参与城市公用事业PPP项目的要素数量上来看，企业依附政府的整体格局并没有本质改变，但政府与市场间的互补逻辑也体现得非常明显，政府主导逐渐向市场主导转变。市场是民营企业参与城市公用事业PPP 项目并进行要素配置的主要力量，而政府的职责更多是建立、维护公平和谐的市场环境。因此，构建民营企业参与城市公用事业的影响因素框架，其战略意义在于区分企业、政府和市场的管理边界，设计推动民营企业参与城市公用事业PPP项目的长效机制与辅助机制，推动政府职能转型和动态调整是关键。
五、结论与建议
在中央政府大力鼓励民营企业参与城市公用事业PPP项目的背景下，民营企业有参与意愿，但参与率偏低。由于遇到来自政府、市场和企业自身的种种约束，整个参与过程可谓“溯回从之，道阻且长。”本文通过多案例分析提取民营企业参与城市公用事业的影响因素，对其逻辑关系进行分析，最终构建出一个较为完整的层次结构模型，对其中各因素间的关联作用进行深入探讨，得出如下结论:
第一，民营企业参与城市公用事业PPP 项目的影响因素表现出层级分布，并且呈现出企业—政府—市场的逻辑架构。其一，不同的案例由于行业、企业所处发展阶段以及资源禀赋的差异导致上述影响因素的影响程度和着力的时间节点可能存在差异。但是整体说来，依然呈现企业—政府—市场的逻辑结构。比如WM 与XA，虽同属上市公司，企业技术和管理经验在同行业里都比较突出。但是，二者在参与城市公用事业PPP 的过程中，所关注的主要影响因素却存在差别。这是因为，一是参与行业不同。XA 紧跟国家生产要素改革步伐，参与燃气行业，更容易引起政府的重视。而WM参与垃圾处理和污水处理行业，这是近几年政府才开始关注的热点。二是参与时间不同。XA 参与燃气行业时间比WM 早了9 年，上市时间早了14年，社会影响力存在差别，在政府心目中的地位自然也不同。三是企业资源禀赋不同。XA 和WM两位民营企业家都拥有发现机会的能力，但是相比之下，XA 无论在技术创新方面，还是在管理经验方面，都更胜一筹。从而在参与过程中所感知到的影响因素也会不同。即便如此，所有影响因素都呈现出企业—政府—市场的逻辑架构。其二，随着项目的推进，各个因素之间的强弱关联呈现出动态演变，企业和政府的关注点也随之发生调整。笔者罗列的11个因素之间存在两种关系。一种是强关系，一种是弱关系。尽管图中表达出来的仅仅是因素之间的直接关联(强关系)，但是，依然存在大量的隐性的、间接的关系。这就可能导致在PPP 项目的不同发展阶段，图3所示的直接关联会发生一些改变。
第二，企业、政府、市场三个层面的影响因素会相互影响，协同发展。其一，企业主导型因素通过影响政府主导型因素，进而影响市场主导型因素，最终影响民营企业参与城市公用事业PPP 项目。拿首家公交民营企业来说，当企业家敢闯敢拼，其行为响应了国家的政策，需要树立一个好的典型形象的时候，它更容易拥有良好政企关系，从而运营效率也会高。反之亦然。其二，政府主导型因素、企业主导型因素和市场主导型因素是一个完整的系统，本文所提炼的11个影响因素将会随着制度环境、企业自身资源条件、市场环境的改变而发生一些改变。比如随着PPP 立法的出台，隐性因素政府观念可能会消失，政府承诺缺失也可能会不存在。当然，仍然会涌现出一些新的影响因素，未来民营企业参与城市公用事业PPP 项目的影响因素可能呈现出新的变化和规律。
当前，我国民营企业参与城市公用事业PPP项目处在一个不成熟的阶段，在维系PPP 模式的健康发展过程中，政府依然起着主导作用。一方面，政府要继续出台和优化相应的扶持民营企业的政策，另一方面，民营企业也需要提升自己的发现机会和技术管理能力。鉴于此，相关建议如下:
首先，对于政府层面。第一，突破非制度性壁垒，推进民营企业参与PPP 项目的立法，推动法制化营商环境建设。各级政府要转变观念，鼓励民营企业参与城市公用事业PPP 项目。比如，浙江省政府和温州市政府已做出重要示范。在杭绍台铁路PPP 项目中，由浙江复星商业牵头组成的民营联合体占股51%。这是民营资本首次在中国铁路投资领域实现控股地位。另外，杭温铁路成为继复星等民企控股高铁项目之后，国内第二条民营资本控股的高铁。这些案例对鼓励浙江省民营企业参与城市公用事业PPP 项目，具有重大的现实意义和示范效应。另外，地方政府要打造优良法制环境，推进民营企业参与PPP 项目立法，保护民营企业参与城市公用事业PPP 项目的相关权益。严厉打击违反市场秩序的种种行为，保护民营企业合法权益，对于任何侵犯民营企业产权的行为坚决打击，让企业家安心放心。第二，基于民营企业的运营效率和投资回报率，构建信用风险评价指标体系。一方面，地方政府需要落实国家减税降负各项政策，鼓励民营企业进行技术创新和管理创新，加强管网建设，真正降低企业各项成本，让民营企业感受到政策获得感，提高运营效率和投资回报率。另一方面，以企业运营效率和投资回报率作为主要指标，构建一个有效的民营企业信用风险评价指标体系，既可以作为政府挑选优质民营企业参与城市公用事业的重要依据，淘汰一些没有实力通过非正当程序浑水摸鱼参与进来的民营企业。比如对于一些轻资产但是专业团队技术水平很高、发展后劲很足的民营企业，虽然有可能不具备社会资本投资人的身份，但是有可能非常适合为PPP 项目提供专业化的运营服务保障，政府可以借助评价指标体系给予是否参与PPP 项目的机会。从而进一步调动民营企业参与PPP 项目的积极性。也可以作为金融部门提供精准服务，切实破解民营企业“融资难和融资贵”问题，保障民营企业应有的投资回报率。第三，构建亲清政企关系，激发民营企业家的创新活力。以契约精神和法制精神为根本，一方面，政府官员需要与民营企业坦诚交往、多引导，真心实意支持民营企业发展；另一方面，民营企业家也需要积极主动同各级党委和政府及部门沟通交流，洁身自好，满腔热情支持地方经济社会发展。此外，地方政府要全面落实国家对民营企业投资准入行业的新政策，让民营企业享受平等待遇。要提高民营企业家社会地位，大力宣传企业家精神，充分肯定民营企业家的重要性，充分发挥民营企业家参政议政作用，构建健康良好的政企关系，激发民营企业家的创新活力。
其次，对于企业层面。第一，围绕技术指标和管理体系，进行企业自我诊断，提升企业资质，对接准入标准。城市公用事业具有民生必需性、网络性，产品或服务具有准公共物品的性质、地域性、供给的连续性和消费的非均衡性和外部性等特征。并不是所有的民营企业都适合参与。只有那些拥有核心技术和管理经验丰富、有责任、有担当的民营企业才适合参与。因此，民营企业不能跟风，而应该根据企业内部拥有的资源和外部可动员的资源，并参照准入标准，来决定是否参与。对于有意愿参与但是资质暂时还不够的民营企业，一是可以联合其他企业的力量，优势互补，共同参与；二是提升企业资质，待符合准入标准后再参与。第二，拥有政治智慧和战略眼光，实现由冒险型企业家精神向创新型企业家精神的转变。如前所述，政企关系是影响民营企业参与城市公用事业PPP 项目的重要因素，对于首家民营公交企业而言，从进入—成长—退出，自始至终都与政企关系息息相关。可见，对于民营企业家来讲，一定要明白的一个道理就是时势造企业。在中国特定国情背景下，民营企业想要长盛不衰，及时关注中央的政策走向，并对政策变化做出积极反应，是民营企业家必须拥有的政治智慧和战略眼光。另外，虽然中国的改革一直以自上而下的政策改革的方式呈现，但是中国的改革一开始就是一个被自下而上的力量和需求推动的过程，而民营企业家在这个自下而上的过程中起着至关重要的作用。改革开放初期，经济增长模式以要素投入驱动为特征，市场不均衡带来巨大的需求和机会，为了快速实现企业发展，企业家们充分展现了冒险精神，总是承担着改革的政策风险，是原有体制的突破者甚至违规者，敢为天下先，对市场机会嗅觉灵敏，高度重视成本节约，缺乏大规模创新投入。而党的十九大报告明确提出加快建设创新型国家的战略目标。经济发展逐渐转向创新驱动为特征，在大数据、人工智能、量子信息、物联网等新技术形态和实体经济深度融合的市场机会中，更需要具有创新意识与全球视野的创新型企业家。
本文的贡献和创新点主要有三个方面。首先，国内研究多针对民营企业参与PPP 项目的影响因素，对于民营企业参与城市公用事业PPP 项目的影响因素研究非常少见。本文通过案例研究和ISM 模型演绎的方法，探讨民营企业参与城市公用事业PPP 项目影响因素，丰富了民营企业参与PPP的理论研究。其次，本文通过多案例分析来提取民营企业参与城市公用事业PPP 项目影响因子，选取的案例涉及污水处理、垃圾处理、城市交通、管道燃气等涉及国计民生的PPP 项目，所得结论具有较强的普适性。再次，本文通过ISM 方法，采用专家意见征询和德尔菲法获取数据资料，构建民营企业参与城市公用事业PPP 影响因素的解释模型，剖析了各因素间的层次关系，构建民营企业参与城市公用事业PPP 项目影响因素的多级递阶结构模型(EGM)，为民营企业参与PPP项目提出了完整的思路。本文的局限和不足之处在于，未能深入分析各影响因素对民营企业参与城市公用事业PPP项目的影响程度，缺乏丰富的数据支撑。另外，选取的案例虽有一定的代表性，但是并不是每个案例企业都是知名度特别高的企业，也具有一定的片面性。未来可以针对各影响因素和民营企业参与城市公用事业PPP项目进行实证研究，通过大样本来探究其影响程度，同时，通过多案例提取出来的影响因子，也可以通过数据做进一步的验证。
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ON THE FACTORS OF THE PRIVATE ENTERPRISE INVOLVEMENT IN URBAN PUBLIC UTILITIES PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP PROJECTS
GONG Jun-jiao ZHANG Min
(Business School of Wenzhou University)
Abstract:This study analyzed 5 cases of the private enterprise to participate in PPP projects and extracted 11 major influencing factors for it as follows:returns on investment(ROI)，operational efficiency，policies and regulations，lack of government commitment，fair competition，risk distribution，government-enterprise relationship，government concept，risk bearing capacity，entrepreneur opportunity identification and technical management experience.Based on ISM (interpretation of structural model method)，A multi-level hierarchical structure model(EGM)of influencing factors for private enterprises to participate in PPP projects is constructed.We have concluded the three factors that influence the participation of private enterprises:market-led factors，government-led factors and enterprise-led factors.In addition，this study puts forward several suggestions from the government and the enterprise level to improve the participation of private enterprises.
Key words:private enterprise；Public-private partnership；Urban public utilities；influence factor