全面小康视域下的农村公共产品供给

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全面小康视域下的农村公共产品供给
孔祥智
[摘要] 在全面建成小康社会的背景下，城乡之间的差距主要表现在公共产品供给的各个方面。进入21世纪以来，尤其是党的十八大以来，新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险等制度全面建立并实现了城乡并轨，主要差距表现为城乡居民的个人缴费额度和政府补助力度不同。在交通、饮水、供电、能源、通讯和人居环境六个方面均取得了重大进展，但城乡差距仍较突出。未来中国农村的发展，要强化“融合”理念，实现农村公共产品的全面供给，从投入、人才、改革等方面补齐农村公共产品供给的“短板”，把农村人居环境改善放在公共服务的突出位置。
[关键词] 小康社会；城乡关系；城乡融合；公共产品
2020年是全面建成小康社会的收官之年。自党的十六大提出全面建成小康社会目标后，随着旨在调整倾斜城乡关系政策的实施，农村经济社会发展的环境得到了极大的改善，工农之间、城乡之间的差距不断缩小。但正如《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》所指出的：“城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然突出，影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除”，中国的农业农村现代化还要突破很多重大问题。党的十九大报告指出：“解决人民温饱问题、人民生活总体上达到小康水平这两个目标已提前实现。”城乡之间的差距，除了收入差距外，主要表现在公共产品供给的差距上。本文拟讨论在全面建成小康社会的大背景下，农村公共产品供给和城市之间的差距以及要解决的关键问题，并在此基础上提出若干政策建议。
一、农村公共产品供给的理论分析
“小康不小康，关键看老乡”。广大农民全面实现小康，是实现党的十九大提出的“到建党一百年时建成经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实的小康社会”目标的关键。从农民收入角度看，党的十八大提出到2020年要实现城乡居民人均收入比2010年翻一番的全面小康社会目标。2010年我国农民人均纯收入为5 919元，按照人均可支配收入为人均纯收入1.06倍的经验数据，可推算2010年农民人均可支配收入为6 274元；2019年全国农民人均可支配收入为16 021元，按照2010年不变价格计算为12 813.7元，超过2010年农民人均可支配收入的2倍，提前实现了党的十八大提出的收入倍增目标。从收入差距看，2009年城乡居民收入比为3.33∶1，此后连续10年农村居民收入增长速度均超过城镇居民，2019年二者之比降低为2.64∶1。而且，2010—2019年，农民人均纯收入(可支配收入)有9年超过国内生产总值的增长速度，仅2018年和国内生产总值增长速度相同。
然而，收入只是人的发展的条件之一。诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森在对中国和印度的经济社会状况进行比较时指出：“中国的健康条件，由于改革前当局对医疗保健像对教育一样作了社会投入，也比印度好得多。说来奇怪，尽管这种投入的初衷并不是协助市场导向型经济增长，但它却创造了在这个国家转向市场化之后可以投入动态运用的社会机会。印度社会的落后，表现在精英主义地过分注重高等教育而严重忽视中小学教育，以及严重忽视基本医疗保健，使得它在取得共享型经济发展方面缺乏准备。”(1)阿马蒂亚·森：《以自由看待发展》，34-35、39页，北京，中国人民大学出版社，2013。因此，他认为：“扶持导致的过程作为一条发展道路所取得的成功，确实指明了一个国家不必等到(通过可能是相当长期的经济增长)富裕起来之后，才开始争取基本教育和医疗保健的迅速扩展。”(2)阿马蒂亚·森：《以自由看待发展》，34-35、39页，北京，中国人民大学出版社，2013。2015年诺贝尔经济学奖获得者安格斯·迪顿高度关注健康领域的不平等问题。他认为：“在健康领域，进步也同样孕育了不平等。”“‘健康不平等’已成为各类重大不平等中的一个重要方面。”他批评了一些经济学家“经常错误地将帕累托法则用于分析收入问题，而忽视了人类幸福的其他方面”，认为“我们不能仅仅以物质水平一项来评价一个社会或者其公正性”。(3)安格斯·迪顿：《逃离不平等——健康、财富及不平等的起源》，ⅩⅩ-ⅩⅩⅡ、ⅩⅩⅩⅢ-ⅩⅩⅩⅣ页，北京，中信出版社，2014。安格斯·迪顿的研究表明，收入并非是人们评价生活状况时唯一考量的标准，“影响人类福祉的，还有钱以外的其他方面，比如健康、教育或者参与社会的能力等”。(4)安格斯·迪顿：《逃离不平等——健康、财富及不平等的起源》，ⅩⅩ-ⅩⅩⅡ、ⅩⅩⅩⅢ-ⅩⅩⅩⅣ页，北京，中信出版社，2014。两位诺贝尔经济学奖获得者的研究表明，将收入之外的健康、教育等因素纳入经济学研究范畴已经成为经济学界的共识，并且已经成为影响人类社会发展的重要因素。
党的十九大报告指出：“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”“更加突出的问题是发展不平衡不充分，这已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素”。这种不平衡不充分在农业农村领域表现得最为突出，主要是农村基础设施不足、公共服务落后。2021年是全面建成小康社会之后的第一年，也是中国共产党建党100周年，党的基本宗旨正如马克思、恩格斯在《共产党宣言》中所说的，是要建立“这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”，这就必须“把农业和工业结合起来，促使城乡对立逐步消灭”。(5)《马克思恩格斯选集》，第1卷，422页，北京，人民出版社，2012。在这里，城乡对立和城乡差别是同义语。按照党的十九大报告的精神，“从二○二○年到二○三五年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化。”届时，工农之间、城乡之间的差距将明显缩小，包括收入之间的差距，更包括公共服务和基础设施之间的差距。实际上，这些差距的缩小，既是现代化的结果，又是现代化实现的动力。本文以下的部分将在这一框架下讨论农村公共服务供给和基础设施建设的政策沿革及其与城市之间的差距，并提出相应的对策建议。
二、农村公共服务及其与城市的差距
农村公共服务涉及的内容很多，至少包括农村医疗卫生服务、农村社会保障服务、农村教育服务、农村文化服务、农村就业服务、农村安全服务等，限于篇幅，本文仅关注农村医疗卫生服务和社会保障服务两个方面的情况。
(一)农村医疗卫生服务及其与城市的差距
农村现代医疗卫生体系来源于新型农村合作医疗制度。20世纪90年代后期至21世纪初期，建立在人民公社体制下保障低下的农村合作医疗制度基本瓦解，广大农村居民陷入自费看病和看病难、看病贵的困境之中。为了解决这一问题，2002年10月，中共中央、国务院发布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，首次提出建立以大病统筹为主的“新型农村合作医疗制度”，即“新农合”，重点解决农民因患传染病、地方病等大病而出现的因病致贫、返贫问题，并提出到2010年该制度基本覆盖全体农村居民的目标。2003年1月，国务院转发卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，明确了“新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度”。规定：“新型农村合作医疗制度实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制”，“农民个人每年的缴费标准不应低于10元”，“地方财政每年对参加新型农村合作医疗农民的资助不低于人均10元”，“从2003年起,中央财政每年通过专项转移支付对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民按人均10元安排补助资金”。这是新中国成立以来首次提出由中央和地方财政对农民医疗保险进行补贴。2006年1月，卫生部、农业部等七部门发布《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》，要求扩大新型农村合作医疗试点，2006年试点县(市、区)达到全国县(市、区)的40%左右，2007年扩大到60%左右，2008年在全国基本推行，2010年实现基本覆盖农村居民的目标。根据这个文件，从2006年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民由每人每年补助10元提高到20元，地方财政也相应增加10元。2008年3月，卫生部、财政部印发《关于做好2008年新型农村合作医疗工作的通知》，要求从2008年开始，各级财政对参合农民的补助标准提高到每人每年80元，其中中央财政对中西部地区参合农民按40元给予补助，并对东部省份按照一定比例给予补助，计划单列市和农业人口低于50%的市辖区也全部纳入中央财政补助范围，农民个人缴费由每人每年10元增加到20元。此后，各级财政补助和农民个人缴费的额度不断增加，到2017年，政府资助增加到450元，农民个人缴费增加到180元，说明在“新农合”制度下，农民的医疗保障水平不断提升，也为城乡接续奠定了基础。
2016年1月，国务院颁布《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，提出“六统一”的要求，即统一覆盖范围、统一筹资政策、统一保障待遇、统一医保目录、统一定点管理、统一基金管理。2017年4月，人力资源和社会保障部与财政部联合发布《关于做好2017年城镇居民基本医疗保险工作的通知》，要求对持居住证参保并按相同标准缴费的农村转移人口按当地居民相同标准给予补助，力争在2017年基本建立城乡统一的居民基本医疗保险制度。2017年4月，国家卫生计生委联合财政部发布《关于做好2017年新型农村合作医疗工作的通知》，不仅要求农村居民的财政补助标准和个人缴费标准与城镇居民达到一致，同时要求各地完成城乡居民基本医疗保险制度整合，“在制度整合过程中实行分档筹资、参保人自愿选择缴费档次办法的统筹地区，个人缴费最低档不得低于国家规定标准”。2018年，国家医保局、财政部等联合发布《关于做好2018年城乡居民基本医疗保险工作的通知》，不再区分城镇居民、农村居民，要求各级财政人均补助标准在2017年基础上新增40元，达到每人每年不低于490元；城乡居民医保人均个人缴费标准同步新增40元，达到每人每年220元。这就在制度和资金额度(个人缴费、财政补助)上实现了城乡并轨。
《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》要求难度较大地区在2～3年内完成过渡工作。实际上，在该文件颁布之前，已有许多省份如浙江、天津、青海、山东、宁夏等省(自治区、直辖市)实施了整合。2018年，国家医疗保障局开始统计城乡居民基本医疗保险数据，并且不再单独统计新农合数据。当年仍然单独实施新型农村合作医疗保险制度的只有辽宁、吉林、安徽、海南、贵州、陕西、西藏7个省份。(6)参见《2018年全国基本医疗保障事业发展统计公报》，http://www.nhsa.gov.cn/art/2019/6/30/art_ 7_1477.html?from=groupmessage&isappinstalled=0。2019年所有省份全部实现了整合。
应该指出的是，上述并轨主要是在制度上实现城乡居民在医疗保险上的接续和一致，并没有而且在短期内不可能实现二者在投保水平上的完全一致。《关于做好2018年城乡居民基本医疗保险工作的通知》明确要求，年人均财政补助和个人缴费水平已达到国家规定的最低标准的地区，在确保各项待遇落实的前提下，可根据实际情况合理确定2018年筹资标准，这说明至少在地区之间还存在着一定的差距。
此外，城乡医疗条件差距很大。从表1至表4可以看出，(1)进入21世纪以来，农村居民的人均医疗保健支出始终低于城镇居民，2008年之前，二者之比(以农村居民为1)一般超过3∶1，一些年份超过4∶1。2008年之后农村居民医疗保健支出上升速度加快，实行新型农村合作医疗制度后，二者之比呈下降趋势，2019年达到1.61∶1，明显低于二者可支配收入之比2.45∶1。从医疗保健支出占消费性支出的比重看，农村居民呈上升趋势并逐渐超过城镇居民同样是实施新的医疗保障制度的结果，属于补偿性上升，同时也是农村居民整体消费水平低的反映。(2)农村医疗卫生机构床位数和每万人医疗机构床位数虽然处于上升态势，但每万人医疗机构床位数和城市依然有很大的差距。(3)表3所示的城乡每万人口拥有卫生资源之比(以农村为1)，只有医疗机构床位数(只有2007年以来的数据)明显下降，卫生技术人员数、执业(助理)医师数和注册护士数均先升后降，而且前两个指标2018年的数据还高于2000年，说明医疗资源越来越多地向城市地区集聚，这主要是由城乡工作条件、生活条件的差距造成的。(4)从表4看，尽管21世纪以来新生儿死亡率、婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率和孕产妇死亡率均呈下降态势，但城乡差距依然明显，说明乡村医疗条件、医疗水平和城市仍然有很大的差距。
表1 城乡居民医疗保健支出和消费支出之间的关系

资料来源：2000—2018年数据来源于《中国卫生健康统计年鉴》；2019年城市数据来源于国家统计局网站，https://data.stats.gov.cn/easyqu ... b=A0A03&sj=2019；2019年农村数据来源于国家统计局网站，https://data.stats.gov.cn/easyqu ... b=A0A04&sj=2019。
表2 城乡医疗卫生机构床位数

资料来源：历年《中国卫生健康统计年鉴》。
表3 城乡每万人口拥有卫生资源之比(农村为1)

资料来源：历年《中国卫生健康统计年鉴》。
表4 城乡儿童、孕产妇死亡率

资料来源：国家统计局网站，https://data.stats.gov.cn/easyqu ... b=A0O0I&sj=2018。
(二)农村社会保障服务及其与城市的差距
农村社会保障服务包括养老服务、最低生活保障服务、残疾人生活保障服务和五保供养服务等多项内容，限于篇幅，本节仅关注农村养老保险服务和最低生活保障服务两个方面的情况。
1.农村养老保险服务
改革开放以后，国家逐步探索新形势下的农村养老保险模式。1992年1月，民政部发布《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，主要保险对象是乡镇企业职工、私营企业职工、农村个体户、农村民办教师等人员，并规定外来劳务人员原则上要在其户口所在地参加养老保险。1995年10月，国务院办公厅转发民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》，提出逐步引导农民参加养老保险制度，后来被称为“旧农保”。2008年，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。”2009年9月，国务院颁布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，提出了“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，确立了党的十七届三中全会提出的“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险制度”，即“新农保”；并要求“2009年试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖”。2014年2月，国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，要求在“十二五”末期，在全国基本实现新农保和城居保制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接；2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度。文件明确规定了中央政府和地方政府对参保人缴费补贴的标准，极大地促进了“新农保”向城乡居民基本养老保险制度的过渡，也使得我国养老保障水平有了显著提升，城乡居民最低标准的基础养老金从之前的55元/月提高到2018年的88元/月，为农村居民的养老生活提供了基础来源和保障，进一步缩小了城乡之间的差距。截至2018年底，城乡居民基本养老保险覆盖了全国2 195万名60岁以上的贫困老人，有2 741万贫困人口接受了代缴保费，4 936万贫困人口从城乡居民基本养老保险中享受到真实益处。截至2019年底，全国有53 266万人参加了新型农村社会养老保险。
按照国务院文件精神，截至2020年6月底，各地基本上实现了“新农保”与城乡居民基本养老保险制度的接续。文件设定了缴费标准为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1 000元、1 500元、2 000元12个档次，各省、自治区、直辖市政府补贴力度差距很大，并根据自身的财政能力对最低档次予以调整。例如，北京市规定2019年城乡居民基本养老保险最低缴费标准为年缴费1 000元，最高缴费标准为年缴费9 000元。甘肃省规定从2019年1月1日起，在国定12个标准的基础上增加2 500元和3 000元两个缴费档次；从2020年起，将全省最低缴费档次提高到300元。在执行过程中，不仅不同地区居民缴费和补贴的额度存在着差距，而且在城乡之间，农村居民一般选择较低的档次，保障水平依然较低。
2.农村最低生活保障服务
在社会保障体系中，最低生活保障归属于社会救助范畴，处于社会保障的最低层级，是社会保障的“保底政策”，也是建设农村社会保障体系的基石。2007年7月，国务院出台《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(下文简称《通知》)，决定在全国建立农村最低生活保障制度(下文简称“农村低保”)，对符合最低生活保障标准的农村人口给予保障。2012年9月，国务院发布《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，指出要科学制定最低生活保障标准，健全救助标准与物价上涨挂钩的联动机制，动态、适时调整最低生活保障标准。2014年2月，国务院公布的《社会救助暂行办法》规定：“对批准获得最低生活保障的家庭，县级人民政府民政部门按照共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的差额，按月发给最低生活保障金。”2019年12月，民政部、国家统计局联合发布《关于在脱贫攻坚中切实加强农村最低生活保障家庭经济状况评估认定工作的指导意见》，明确了农村最低生活保障家庭收入评估认定方法和指标体系，从而为脱贫攻坚和最低生活保障制度的有效衔接奠定了基础。上述四个文件的发布，标志着中国建立了比较完善的农村最低生活保障制度。
按照2007年国务院《通知》精神，农村最低生活保障制度在全国范围内普遍建立，当年的补助标准为70元/人·月，受益人数3 566.3万人(1 608.5万户)。此后标准不断提高，2019年达到429.5元/人·月(见表5)。在农村低保对象范围的确定上，各省市一般规定凡常年居住在当地且具有当地户口，上年度家庭年收入低于户籍所在县(市、区)当年农村最低生活保障标准的农村居民，均纳入当地农村最低生活保障范围。低保制度的实施，有效缩小了农村收入差距，在最低生活保障金发放过程中实施的公示等政策提高了基层政府的公信力，促进了社会公平正义。与此同时，农村最低生活保障制度整合了现有的各项保障制度，极大地提高了农村社会救济工作的法制化、规范化水平。通过建立农村低保制度来解决农村贫困问题，是中国农村扶贫战略目标和思路的一次重大调整，即由以前的经济增长型战略、目标瞄准战略转变为以社会保障网络救助边缘化人口为主的社会保障型扶贫战略。当然，尽管农村低保水平持续上升，但和城市居民低保水平还存在着明显的差距。
表5 2002—2019年城乡低保平均标准和平均支出水平

数据来源：2003—2015年城乡低保数据来源于历年《中国民政统计年鉴》；2002、2016—2018年城乡低保数据来源于民政部历年《民政事业发展统计公报》；2019年城乡低保数据根据民政部2019年各季度《民政统计数据》折合计算。
三、农村基础设施建设及其与城市的差距
农村基础设施涉及的内容很多，既包括生产性基础设施，也包括生活性基础设施，有的二者通用(如道路)。限于篇幅，本文仅从以下六个方面展开讨论。
(一)交通
2005年10月，党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的历史任务，推动了农村交通建设。2006年1月，交通部公布《农村公路建设管理办法》，规定农村公路建设资金应当列入地方人民政府的财政预算，极大地推动了农村道路建设。2015年5月，交通运输部发布《关于推进“四好农村路”建设的意见》，进一步推动了农村道路建设。2018年4月，新版《农村公路建设管理办法》发布，明确了农村公路建设应以政府为主导、县级人民政府负主体责任。截至2019年底，我国农村公路的里程总数已经超过404万千米，占全国公路里程总数的80%以上；中央投入资金累计超过6 120亿元，用于乡镇、建制村的230余万千米公路建设和改造。在通客车率方面，我国具备条件的建制村、乡镇分别达到99.45%、99.64%。(7)资料来源：中华人民共和国交通运输部网站，http://www.mot.gov.cn/guowuyuanx ... 191219_3310925.html。农村道路网建设突破了交通瓶颈，促进了农村经济发展。以甘肃省天水市清水县为例，该县的“四好农村路”建设实现了乡镇、建制村客车全覆盖，村民前往县城和乡镇的时间分别平均缩短了25%和30%，对主要产业公路覆盖率达85%，极大地促进了当地农业产业的发展和脱贫攻坚。(8)资料来源：中华人民共和国交通运输部网站，http://www.mot.gov.cn/difangxinw ... 191210_3307367.html。
从现实情况看，尽管“两通”目标——具备条件的乡镇和建制村通硬化路、通客车基本实现，道路宽度和质量得到进一步提升，但自然村道路硬化和村内道路建设还不够完善，大多数省份自然村通硬化路率还难以达到100%，交通道路养护运营的制度设定与实施还不够完善，“重建轻养”问题依然存在。对此，2020年中央一号文件作出了专门部署：“在完成具备条件的建制村通硬化路和通客车任务基础上，有序推进较大人口规模自然村(组)等通硬化路建设。支持村内道路建设和改造。”农村道路建设的任务依然繁重。
(二)供水
2006年3月，国务院常务会议原则通过《2005-2006年农村饮水安全应急工程规划》，旨在解决农村饮水困难，改善农民的生活条件，提高农民的健康水平，促进农村经济社会发展。此后，《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》相继出台。2000—2004年，中央财政资金划拨97亿元解决了6 004万农村人口的饮水困难问题；2005—2015年，中央财政投入2 861亿元用于农村饮水安全工程建设，5.2亿农村居民和4 700多万农村学校师生的饮水安全问题得到解决；2016年以来，农村饮水工程进入巩固提升阶段。截至2018年底，建成各类农村供水工程1 100余万处，惠及9.4亿农村人口；农村集中供水率达到86%，我国农村长期存在的饮水不安全问题基本得到解决，实现了从喝上水到喝好水的目标。(9)董明锐：《农村饮水安全 让亿万农民喝上放心水》，载《中国水利》,2019(19)。仅2018年，国家投资于农村饮水安全巩固提升工程的资金就达573.6亿元，惠及7 800多万农村居民、436万建档立卡贫困人口。(10)参见中华人民共和国水利部：《2018年全国水利发展统计公报》。但也应该看到，农村饮水安全的提升空间还很大，截至2019年底，农村自来水普及率仅为82%，还有约8.2万贫困人口的饮水安全问题尚未得到解决。(11)参见中华人民共和国水利部：历期《农村饮水安全工作简报》。全国城市、县城、建制镇、乡和农村的供(用)水普及率呈梯度分布，农村和乡及城镇的差距极大。从2018年城市供(用)水普及率数据来看，城市供(用)水普及率是98.36%，而农村供(用)水普及率仅为77.79%，二者相差约20个百分点。(12)参见历年《城乡建设统计年鉴》。
(三)供电
从1998年起，国家开始实施改造农村电网、改革农村电力管理制度、推进城乡用电同网同价的“两改一同价”政策。截至2000年，全国97%人口的用电问题得到解决，80%的中国农村地区配备了大电网；截至2004年，在完成两期农村电网改造工程以后，4.8万个行政村近1.5亿农民从中受益，农户用电价格下降31.58%(从0.76元/度降至0.52元/度)。2015年12月23日，位于青海省玉树藏族自治州的9 614户、合计3.98万农村居民合闸通电，从此我国农村居民全部告别了“煤油灯”时代，实现家家户户用上电的目标。(13)参见新华社记者郑晓奕、樊曦报道：《光明之路——新中国成立60年农村电力发展综述》，http://www.gov.cn/jrzg/2009-10/03/content_1432181.htm；本刊编辑部：《壮丽70年 从“用上电”到“用好电”》，载《农电管理》，2019(10)。为有效解决农村居住分散造成的用电成本过高问题，进入21世纪以来，国家一直高度重视乡村水电站建设。2004年，中共中央一号文件提出通过节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏“六小工程”进一步加强农业和农村基础设施建设。表6为2000—2018年乡村水电站建设及装机容量。其中，2008年起统计口径发生变化导致数据无法衔接，但能看出变化趋势。2018年，乡村水电站装机容量达到8 043.53万千瓦，占全国水电装机容量的22.8%。乡村水电站的年发电总量达到2 345.6亿千瓦时，占全国水电发电总量的19%，对农业生产和农民生活起到重要的保障作用。
表6 2000—2018年乡村水电站建设情况

注：2000—2007年统计口径为乡村办水电站，2008年起统计口径变更为农村水电，是指装机容量5万千瓦及以下水电站和配套电网，2008年起全国数据中包含水利部直属数据。
数据来源：国家统计局网站，https://data.stats.gov.cn/easyqu ... b=A0D08&sj=2019。
进入21世纪以来，各级政府十分重视农村动力电网的改造和完善。据统计，2016—2017年，我国完成了三大工程建设：(1)小城镇中心村农网改造升级工程，惠及30个省(自治区、直辖市)、7.8万个村、1.6亿的农村居民；(2)农村机井通电工程，全国17个省(自治区)和新疆建设兵团1万多个乡镇、1.5亿亩农田的160万个机井通了电；(3)贫困村通动力电工程，使得动力电覆盖了3.3万个自然村、800万贫困村居民。(14)参见国际在线记者张喆炯报道：《中国农村电网改造升级效果显著》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1637581090258068585& wfr=spider&for=pc。2018年，国家电网农村供电可靠率达到99.80%，客户年均停电时间仅为18小时，较2005年的99.38%和54小时有了很大的提升，当然，这较城市2018年的99.96%和4小时的水平还存在一定的差距，农村电力供给的稳定性也有待进一步提高。
(四)能源
随着农村居民整体收入水平的提高，生活用能源消费数量也在增加。按发电煤耗计算法计算，2000年，乡村生活消费占比为39.15%，城镇为60.85%，总量5 838.58万吨标准煤；到2017年，二者的占比分别为42.22%和57.78%，总量达到24 325.13万吨标准煤。表7显示了2000—2017年城乡居民人均能源消费总量的变化。可以看出，2017年，农村居民人均生活用能源消费已经达到417千克标准煤，分别高于全国平均水平和城镇居民平均水平1千克和2千克标准煤。然而，在生活用能源结构中，农村居民主要以价格较为低廉的煤炭为主，油品、天然气、电力较少，热力资源一直没有使用。以天然气为例，2013年农村居民生活用燃气普及率只有19.76%，2018年上升为28.59%。尽管上升速度很快，但2013年，城市和县城的生活用燃气普及率分别达到94.25%和70.91%，2018年分别为96.70%和83.85%，农村和城市、县城还存在着相当大的差距。
表7 2000—2017年城乡人均生活用能变化 单位：千克标准煤

数据来源：历年《中国能源统计年鉴》。
(五)通讯
进入21世纪以后，广大农村的通讯条件逐步改善，基本实现村村通。国家统计局发布的第二次全国农业普查数据显示，截至2006年底，全国通电话的村为620 920个，占全部村数量的97.5%；第三次全国农业普查数据则显示，截至2016年底，通电话的村达到99.5%，另有82.8%的村安装了有线电视，89.9%的村通宽带互联网，25.1%的村有电子商务配送站点。(15)参见国家统计局网站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/。这些数据在说明乡村变化取得的成绩的同时，也显示出乡村和城市之间还存在不小的差距。如表8所示，尽管一直处于上升趋势，但农村互联网普及率和城镇之间的差距一直保持在30%以上。
表8 城乡互联网普及率

资料来源：第45次《中国互联网络发展状况统计报告》，http://www.cac.gov.cn/2020-04/27/c_1589535470378587.htm。
(六)人居环境
农村人居环境包括的范围很广，前面讨论的有些内容也属于人居环境范围。本部分主要讨论厕所改造和垃圾、污水集中处理两个方面。
自2005年党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村以来，中央政府、各级地方政府投入了大量资金，农村人居环境得到了显著改善。根据第二次全国农业普查数据，截至2006年底，我国农村实施垃圾集中处理的村比重为15.8%，完成改厕的村比重为20.6%。根据第三次全国农业普查数据，截至2016年底，生活垃圾集中处理或部分集中处理的村比重为73.9%，其中东部地区比重为90.9%，中部地区比重为69.7%，西部地区比重为60.3%，东北地区比重为 53.1%；完成或部分完成改厕的村比重为 53.5%，其中，东部地区比重为64.5%，中部地区比重为49.1%，西部地区比重为 49.1%，东北地区比重为23.7%。(16)参见国家统计局网站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/。
2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》，提出了“到2020年，实现农村人居环境明显改善，村庄环境基本干净整洁有序，村民环境与健康意识普遍增强”的行动目标，要求各地结合实际认真贯彻落实。2018年召开的全国农业农村厅局长会议要求农村人居环境整治进一步由点到面全面推开。2018年，83.6%的户所在自然村实现了垃圾集中处理，比2013年提高34.9个百分点；农村居民使用卫生厕所的户比重为56.0%，比2013年提高20.4个百分点(17)参见国家统计局网站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201908/t20190809_1690098.html。。截至2018年底，北京、天津、上海、江苏、山东、广西、海南和四川8个省份通过了农村生活垃圾治理验收，100个农村生活垃圾分类和资源化利用示范县(市、区)中，75%的乡镇和58%的行政村启动垃圾分类工作。
2020年是农村人居环境整治三年行动的收官之年。2020年4月，中央农办、农业农村部召开了全国村庄清洁行动春季战役推进视频会，对结合开展爱国卫生月活动开展春季村庄清洁行动和2020年重点工作进行了具体部署，要求2020年底东部地区、中西部城市近郊区等有基础有条件的地区基本完成农村户用厕所无害化改造。
在城乡差距中，人居环境的差距最为明显，而且在短期内很难实现根本性的改变。以城乡污水处理率为例，乡的集中处理范围主要是乡驻地所在及附近村，一般不可能包括整个乡域范围。城乡污水处理率数据显示，2015年以来城市污水处理率均在90%以上，2018年达到95.49%，而乡一级污水处理率一直在20%以下，2018年仅为18.75%。(18)参见历年《城乡建设统计年鉴》。因此，农村人居环境改善的任务还十分艰巨，三年行动结束后，“十四五”期间还要投入更多资金，做更艰苦细致的工作。
四、政策建议
通过强化农村公共产品供给来缩小城乡之间的差距是一项长期而艰巨的任务。本文仅在全面建成小康社会的背景下，对“十四五”期间的农村公共产品供给提出以下政策性建议。
(一)强化“融合”理念，实现农村公共产品的全面供给
十六大以来，党在执政理念上实现了从城乡统筹到城乡一体化再到城乡融合的转变。党的十九大报告提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”，不仅是城乡融合政策的开端，也指明了政策目标是实现农业农村现代化。农村现代化包含的内容很多，但农村公共产品供给一定是其最重要的内容之一，也是整个农村现代化实现的基础。2019年4月，中共中央、国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》(以下简称《意见》)，提出2022年、2035年和21世纪中叶城乡融合的目标任务，并界定了城乡融合的主要领域，即城乡要素合理配置、城乡基本公共服务普惠共享、城乡基础设施一体化发展、乡村经济多元化发展和农民收入持续增长，也可以概括为城乡要素融合、城乡基本公共服务融合、城乡基础设施融合、城乡产业融合和城乡居民收入融合。要进一步“推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨”。从本文讨论内容角度，结合《意见》精神，“十四五”期间要聚焦以下三个重点：一是进一步完善城乡居民基本医疗保险制度，加大对中西部地区尤其是相对贫困人口基本医保的补助力度；通过建立和完善相关政策体系，吸引医务人员到基层就业，加强基层医疗卫生队伍建设；改善乡镇卫生院和村卫生室条件，提升基层医院的治疗和保健水平。二是不断完善城乡统一的城乡居民基本养老保险制度，建立多层次农村养老保障体系，创新多元化照料服务模式。三是以县域为整体，建立城乡基础设施一体化的规划、建设和管护机制，推动城市公共设施向乡镇和农村延伸，健全有利于基础设施长期发挥效益的体制机制。
(二)从投入、人才、改革等方面补齐农村公共产品供给的“短板”
根据2020年中共中央一号文件精神，“十四五”期间补齐农村公共服务短板需要从以下三个方面发力：一是投入政策。(1)文件提出要加大中央和地方财政对“三农”领域的投入力度，2020年中央预算内投资继续向农业农村倾斜，确保财政投入与补上全面小康“三农”领域突出短板相适应。(2)允许地方政府有序扩大用于支持乡村振兴的专项债券发行规模；地方土地出让金中要有一定比例用于脱贫攻坚、乡村振兴和农村公共服务体系建设。二是人才政策。主要是：(1)畅通各类人才下乡渠道，支持大学生、退役军人、企业家等到农村干事创业；有组织地动员城市科研人员、工程师、规划师、建筑师、教师、医生下乡服务。(2)县域内人才统筹使用，城市中小学教师、医生晋升高级职称前，原则上要有1年以上农村基层服务工作经历。上述政策要在“十四五”期间持续推进，形成稳定的制度。三是以改革推动“补短板”。发挥改革对发展的促进作用，进一步深化农村集体产权制度改革，探索新时代农村集体经济发展的路径，确保农村基层组织的稳定，拓宽农村公共服务体系建设资金来源。
(三)把农村人居环境改善放在公共服务的突出位置
经过21世纪以来尤其是党的十八大以来的努力，“新农合”“新农保”、农村低保等制度均已建立，“十四五”期间主要是完善制度，并根据政府财政状况适当提高补助额度。因此，“十四五”期间农村公共产品供给的重点应是人居环境的改善。
2018年印发的《农村人居环境整治三年行动方案》基本解决了农村人居环境脏、乱、差的问题，效果十分明显。“十四五”期间要在此基础上全面提升人居环境水平，全面实现农村生活垃圾处置体系全覆盖，其中，东部地区和中西部有条件的地区实现垃圾分类处理全覆盖。全面完成农村户用厕所无害化改造，厕所粪污全部得到处理或资源化利用，农村生活污水治理率达到100%，村容村貌城市化，管理管护长效机制城市化。为此，一是要压实属地责任。农村人居环境整治要作为乡村振兴的重要组成部分，纳入地方“一把手”工程。各级政府在绩效考评、监督考核、目标责任制等方面都要有所体现，落实到位。二是要加强资金保障。农村人居环境整治在硬件和软件上都需要花费大量资金，很多村目前已将大量村财用于人居环境整治，“十四五”期间要破解乡村道路、公共场所、基础设施等深层次公共产品供给问题，需要比较充足的资金来源，建议除了加大财政资金投入外，还要引进社会资本，动员社会各界参与农村基础设施建设。三是要营造浓厚氛围。随着基础设施的提升和改善，农村群众长期形成的生活习惯急需改变，这需要宣传和引导，社会宣传、媒体报道、网络造势需全面推进，在全社会形成农村人居环境整治的良好氛围。
The Supply of Rural Public Goods from the Perspective of Moderately Prosperous Society in All Respects
KONG Xiangzhi
(School of Agricultural Economics and Rural Development,Renmin University of China,Beijing 100872)
Abstract:In the background of building a moderately prosperous society in all respects,the urban-rural disparity is mainly reflected in aspects of public goods supply.Since the beginning of the 21st century,especially since the 18th National Congress of the Communist Party of China,the New Rural Cooperative Medical Scheme(NCMS),the New Rural Pension Scheme(NRPS)and other systems have been fully established and integrated between urban and rural areas.The main disparity is in the amount of personal payment and government subsidies of urban and rural residents.Major progress has been made in six areas,namely,transportation,drinking water,electric power,energy sources,communication facilities and living environment.However,the urban-rural disparity is prominent.It is necessary to deepen the notion of “integration” to realize the comprehensive supply of rural public products;to make up for the “shortcomings” in the supply of rural public products in terms of investment,talents,reforms,etc.;to improve the rural living environment in a prominent position in public services.
Key words: Moderately prosperous society;Urban-Rural relationship;Urban-Rural integration;Public goods