按照“三个有利于”标准推进国有企业改革

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按照“三个有利于”标准推进国有企业改革*
杨瑞龙
在中共中央十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中强调要坚持和完善社会主义基本经济制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动经济高质量发展。为此，就必须进一步深化国有企业改革。国有企业改革的目标就是要“完善企业治理模式和经营机制，真正确立企业市场主体地位，增强企业内在活力、市场竞争力、发展引领力。”(1)2015年7月17日，习近平总书记在长春召开部分省区党委主要负责同志座谈会上的讲话，http://jhsjk.people.cn/article/27327821。如何深化国有企业改革？习近平总书记明确提出了 “三个有利于”标准，即“有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能”。(2)2015年7月17日，习近平总书记在吉林省长春市考察调研长春一东离合器股份有限公司时的讲话，http://jhsjk.people.cn/article/27325865。如何在国有企业的改革中把“三个有利于”标准落到实处，习近平总书记指出：深化国有企业改革，要沿着符合国情的道路去改，要遵循市场经济规律，也要避免市场的盲目性，推动国有企业不断提高效益和效率。(3)2015年7月17日，习近平总书记在吉林省长春市考察调研长春一东离合器股份有限公司时的讲话，http://jhsjk.people.cn/article/27325865。也就是一要改革模式与改革方式符合国情，二要遵循市场经济规律，同时对国有企业改革要充满信心。习近平总书记在山东烟台万华烟台工业园考察时指出：谁说国企搞不好？要搞好就一定要改革，抱残守缺不行，改革能成功，就能变成现代企业。(4)2018年6月，习近平总书记在山东烟台万华烟台工业园考察时的讲话，http://www.xinhuanet.com/politic ... 13/c_1122981998.htm。
我们应该把深化国有企业改革、完善中国特色现代企业制度置于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标这一高度来认识。无论是实行两权分离，建立现代企业制度，还是进行混合所有制改革，或者进行战略性调整，其目的就是要优化国有企业的组织形式，提高“国有资本保值增值”的能力，只有国有资本的保值增值能力不断提升，国有资本才能做强做优做大。随着市场化改革的不断深入，国有企业将在市场机制对资源配置起决定性作用的市场环境中参与竞争，只有通过深化国有企业改革来不断提升国有经济竞争力，国有企业才能在市场竞争中立于不败之地。通过进一步的改革，更好地发挥国有企业在国民经济中的主导地位，从而不断放大国有资本功能。根据《决定》的重要部署，按照“三个有利于”标准，下一阶段国有企业改革的着力点主要体现在以下几个方面：
第一，优化国有经济布局。《决定》指出，推进国有经济布局优化和结构调整，发展混合所有制经济，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本。国有经济布局与结构不合理是制约国有资本做强做优做大的重要因素。为了解决国有经济分布过宽、整体素质不高、资源配置不尽合理等问题，就必须加快优化国有经济布局与结构的步伐。习近平总书记要求“加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资本保值增值”。(5)习近平总书记在党的十九大上的报告《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》。国有经济战略性调整要同产业结构的优化升级和所有制结构的调整完善结合起来，坚持有进有退，有所为有所不为。实施国有企业分类改革是推进国有经济布局优化的重要途径，通过对处于不同行业的国有企业界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核。具体来说，就是根据国有企业所处行业及所提供产品性质的不同来选择不同的改革模式。对于提供公共产品的企业适宜选择国有国营的模式，即由政府提供最优的公共产品，以弥补市场失灵。对于有关国计民生的自然垄断企业适宜选择国有国控模式，即可以进行股份制改造，建立现代企业制度，也可以公开上市，但国有资本应保持控制地位。“国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务”。(6)习近平，2014：《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，第79页。对于一般性竞争性中小型国有企业，一部分国有企业进行产权多元化的股份制改造，一部分国有资本应逐步退出。
第二，推进产权制度改革，完善中国特色现代企业制度。《决定》把建立中国特色现代企业制度作为深化国有企业改革的重要方向。习近平总书记指出：“要坚定不移深化国有企业改革，着力创新体制机制，加快建立现代企业制度，发挥国有企业各类人才积极性、主动性、创造性，激发各类要素活力。”(7)2016年7月4日，习近平总书记在全国国有企业改革座谈会上的讲话，http://jhsjk.people.cn/article/28523802。现代企业制度具有四个基本特征：产权明晰、政企分开、权责明确、管理科学，其中非常关键的特征就是要改革国有企业的产权制度，实现产权关系的明晰化。也就是说，要把国有企业改造成自主经营、自负盈亏的市场竞争主体,就必须抓住产权关系明晰化这一改革的“牛鼻子”,核心是建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。这是因为，建立社会主义市场经济体制，就“必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”。①满足产权关系明晰化的相关条件实际上就是建立现代企业制度的关键内容,这些条件包括:(1)产权的排他性。产权主体必须对交易对象拥有明晰的、唯一的产权,即产权归属非常明确。(2)产权的可分割性或可分离性。产权的可分割性是产权可转让性的前提条件，从而能够满足不同的人在不同时间的不同需要,增加了资源配置的灵活性和效率。(3)产权的可转让性。产权主体能按照收益最大化的原则自由地处置归其所有的资产,包括部分或全部权利的让渡。(4)产权的有效保护。有效率的交易不仅需要明确地界定产权,而且要求有效地保护产权。在产权制度改革中如何防范国有资产流失也是一个必须重视的问题。为此，在对国有企业进行股份制改造及推进混合所有制改革的过程中需要加强监管，防止国有资产流失。中央全面深化改革领导小组第十三次会议指出：防止国有资产流失，要坚持问题导向，立足机制制度创新，强化国有企业内部监督、出资人监督和审计、纪检巡视监督以及社会监督，加快形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系。
第三，推进国有企业混合所有制改革。《决定》要求发展混合所有制经济，探索公有制多种实现形式。习近平总书记在十九大报告中也强调，“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。”①所谓混合所有制是指国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的一种所有制形式。混合所有制主要包括三个方面：国企入股民企，民企入股国企，国企员工持股。国企混改能提升效率的原因在于：一是民企入股国企可以在一定程度上缓解多级委托代理和政企不分所导致的效率损失，优化激励机制，改善国企的治理结构；二是较低的融资约束，即混改后的国企可以凭借国企的地位获得更低的融资成本；三是较高的市场势力，即混合所有制企业所处行业通常处于垄断地位，其垄断地位可以帮助其获得程度不同的市场竞争优势。(8) 刘小鲁、聂辉华，2016：《国企混合所有制改革：怎么混？混得怎样？》，北京：中国社会科学出版社。在国企混改中积极引进民营资本不仅可以更好地发展混合经济，提升国企的竞争力，而且可以为民企注入强大的投资热情。混合所有制改革的重点在自然垄断行业的国有企业，混改的具体途径就是要加快央企的“主辅分离”，对于央企中处于国计民生领域的主业进行国有资本占控制地位的“混改”，而对于处在一般性竞争领域的辅业进行产权多元化、分散化的股份制改造。习近平总书记提出：“要积极发展混合所有制经济，强调国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力。”(9)习近平，2014：《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，第78～79页。
第四，完善国有资产管理体制。国有资产监管部门是代表国家行使所有权职能的机构，无论是中国特色现代企业制度的构建，还是混合所有制改革的推行，都必须改革与完善国有资产管理体制。《决定》对此作出了明确的改革安排，那就是“形成以管资本为主的国有资产监管体制，有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用”。根据我国地域广阔、国有资产数量庞大的特点，可以在国有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家通过制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享受所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。国有资产管理体制改革的重心是从管资产、管企业为主向管资本为主转变。习近平总书记指出，“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制”。②所谓国有资本授权经营体制是指国家把国有资本出资人权能授予国有资产授权经营公司，由它们代表国家行使国有资本所有者权能而形成的权利和义务的规范的总称。因此，它包含的改革含义包括：一是要推进政企分开与政资分开，国有资产管理监督部门以管资本为主，保障国有资产的保值增值；二是完善国资委、国有集团公司(国有资产经营公司)、股份公司三级授权经营模式的构建。2003年5月颁布的《国资监管条例》第28条规定，国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。被授权的国有独资企业、国有独资公司对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督。三是按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立健全严格的责任制度。
第五，完善公司治理结构，优化激励机制。公司治理结构是一种契约制度，它通过一定的治理手段，合理配置剩余索取权与控制权，在出资人、经营者与生产者之间形成自我约束、相互制衡的机制，促使企业长期发展。习近平总书记指出，国有企业改革应“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构；建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用；建立长效激励约束机制，强化国有企业经营投资责任追究；探索推进国有企业财务预算等重大信息公开；国有企业要合理增加市场化选聘比例，合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费”。②其中一个非常关键的问题是如何完善对经理人员的激励和约束机制，调动劳动者的积极性。当前可选择的是尽早引入以年薪制、奖金和股票期权计划为主要内容的最优报酬计划，完善对经理人员的激励机制，试行吸收新分享经济思想的员工持股制度，使员工的收入与企业经济效益相联系。同时，随着改革的逐步到位和激励约束机制的逐步完善，应着力提高企业的管理水平。当前，应努力抓好企业的劳动人事管理、成本核算与成本管理、资金管理与财务报表管理、质量管理、营销管理、职工培训和安全生产管理，以提高企业的市场竞争能力。