金融分权、保增长压力与地方政府隐性债务

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金融分权、保增长压力与地方政府隐性债务
李一花 乔栋
(山东大学 经济学院，山东 济南 250100)
摘 要： 打好防范化解重大风险攻坚战的关键之一是化解地方政府隐性债务风险。本文梳理了隐性债务的典型事实，尝试构建了一个解释框架：隐性债务形成中，金融分权是资源配置机制，保增长压力是动力机制，融资平台则是金融载体机制。通过测算30个省级行政区2003-2017年隐性债务数据，运用空间面板计量模型进行了实证分析。研究证实，金融分权和保增长压力在隐性债务膨胀中发挥了重要作用。金融分权直接效应和空间滞后间接效应对隐性债务增长均有显著影响，保增长压力则主要通过直接效应发挥作用。金融分权是地方政府举债行为空间关联性的重要原因之一。处理好金融分权作用载体的融资平台债务，可作为加强隐性债务治理的突破口。
关键词： 金融分权； 保增长； 增长压力； 隐性债务； 地方债
一、引言
自国发〔2014〕43号文发布及新预算法2015年实施以来，地方政府债务理论上应当受到较为严格的监管。但事实上并非如此，以地方政府债券为主的显性债务增长显著放缓，但隐性债务继续膨胀。十九大以来，在防范化解重大风险思想指导下，化解地方政府债务风险工作开始有序推进，2017年中央首次明确提出要遏制隐性债务增长。2019年底全国财政会议继续强调要规范地方政府举债融资行为，防范化解地方政府隐性债务风险。可见隐性债务已经成为地方政府债务问题的关键。到底隐性债务规模有多大，风险有多高?由于隐性债务界定困难和缺乏官方数据，需要对其规模进行估计，例如，王润北(2018)[1]估计2017年底隐性债务余额约为38.5万亿元；闫衍等(2018)[2]估计2017年底隐性债务余额约为34.5万亿元，超过显性债务的两倍。如果考虑到隐性债务，地方政府债务总规模已经较大，债务负担也已经较重，存在较大的潜在风险。微观上的隐性债务膨胀例证也渐次浮现，根据财政部、审计署等披露的一些地方政府违规举债的案例，不乏隐性债务是显性债务两倍甚至三倍以上的情况。例如西部某国家级贫困县，在年度财政收入不足10亿条件下，上马了大量基建项目，甚至包括高尔夫球场等违规工程，政府隐性债务高达400多亿，大量非标融资导致其资金平均成本高达10%，每年仅利息就达40多亿元，该地财政事实上已经破产[3]。同时2018年以来，一些地方融资平台出现债务违约，局部风险事件开始出现，城投信仰出现动摇。
为什么在对地方政府债务进行越来越严格的监管后，隐性债务还在继续膨胀？从2010年规范融资平台举债开始算起，地方政府债务治理已经有10年历史。近年中央多次重申对地方政府债务坚持中央不救助原则，要求“谁家的孩子谁抱”，但实际上中央债务治理政策刚性是不足的。2017年隐性债务问题开始浮现后，中央的态度是比较坚定的，坚持谁举债谁负责，劝地方政府打消第二次债务置换的幻想。然而，2019年以来隐性债务实质置换已经悄然开始，新一轮基建扩张背景下的债务扩张箭在弦上。近年来，自上而下面临的保增长压力陡然加大，作为重要应对措施的各类金融宽松政策已经陆续出台，金融分权水平又将进入一轮上升期，新增信贷资源向融资平台大量流入不可避免，势必进一步推高隐性债务规模。隐性债务似乎存在一个悖论，一边加紧治理，一边继续膨胀，真正推动隐性债务增长背后的机制是什么，是亟待回答的问题，也是隐性债务风险防范化解的前提。本文提出，解释隐性债务现象应关注金融分权这一重要资源配置机制，并重视融资平台这一金融载体的作用；自中央到地方的保增长压力则是隐性债务膨胀的最主要动力机制，是解释中央救助和地方政府持久举债冲动的关键。本文试图从这两个角度出发，构建一个隐性债务膨胀的解释框架，并进行实证检验。
二、文献综述
(一)地方政府隐性债务
政府隐性债务的概念，最早由哈维·罗森(1992)[4]提出，政府债务不仅包括显性债务，也包括对未来的支付承诺这类隐性债务。对隐性债务研究做出重大贡献的是世界银行经济学家Hana Polackova，基于显性与隐性、直接与或有两个维度，将政府债务分为四种类型并建立了财政风险矩阵，成为政府债务风险研究的理论基础[5]。学理上的隐性债务是指政府基于道义责任、社会期望或政治压力，而非法律和合同规定的支出责任。典型的隐性直接债务是公共工程未来的维护支出、社保资金缺口等，典型的隐性或有债务是对遭遇困难金融企业的纾困支出。目前话语体系下，我国地方政府隐性债务并非学理意义上的隐性债务[6]，是管理口径上(或从事实出发)的、约定俗成的概念，属于刻意隐匿的债务[7]或违规变相举借的债务[8]。本文中隐性债务(1)出于表述的简洁，本文中隐性债务即指地方政府隐性债务。是指未纳入地方政府债务限额管理，由政府部门、融资平台、国有企事业单位等主体举借的，用于公益性项目，最终需要由财政性资金偿还的债务或形成的中长期财政支出责任。
政府债务研究的核心之一是探寻形成原因和作用机制。隐性债务作为地方政府债务的一部分，其产生的原因具有共通性，已有文献的解释主要包括：地方政府财权事权不匹配、城镇化建设、预算软约束、官员政绩利益与权责分离、投融资体制不完善、地方债务管理制度不健全、中央对地方激励与约束互相冲突等。关于地方政府举债原因，龚强等[9]、缪小林和伏润民[10]、马万里[11]有较为全面的综述。隐性债务形成原因与背后机制具有其独特性，现有研究一般归咎于制度设计与管理层面的因素，例如地方政府债务制度存在漏洞、2015年以来的债务置换不彻底、政府购买服务及政府与社会资本合作(PPP)实施中违规操作、融资平台转型遇阻、预算管理体系不健全等[2,11-12]。
我国地方政府隐性债务历史较短，对其研究刚刚起步，也存在不少困难：一是对于隐性债务的界定，没有权威性统一意见，存在很多争议[13]；二是，如何在没有官方数据的情况下，科学地估计隐性债务规模，以开展实证研究；三是，更深入地揭示隐性债务形成背后的逻辑和机制，作为治理的科学依据。尤其值得注意的是，隐性债务膨胀是在中央三令五申、不断加码治理强度的背景下发生的，显然存在一个悖论，亟待提出基于对隐性债务深刻洞悉基础上的更有说服力的解释。
(二)金融分权与地方政府债务
分权是解释发展中国家和转型国家经济增长的重要理论之一，但主要关注点是财政分权。自上世纪90年代以来，用财政分权解释中国经济增长现象的文献大量出现。金融分权的概念出现较晚，Qian和Roland(1998)[14]较早提出，结论是金融分权会导致出现预算软约束。早期金融领域的分权改革被称为金融分割，近年来有人认为是财政分权下的金融集权，也有人认为是金融显性集权与隐性分权。目前多数观点认为，我国金融体制的总体趋势是走向金融分权[15-17]。金融分权是指金融发展中地方化、市场化的过程和状态，包括监管权、发展权、创新权等[18]。傅勇和李良松(2017)[19]将我国金融分权演进划分为四个阶段：1979-1993年持续分权，1994-2008年回收权力，2009-2012年大幅放权，2013年以来权力略有回收。对金融分权的研究主要集中在考察金融分权本身或者金融分权对经济增长、通胀等的影响。傅勇(2012)[20]较早关注到金融因素对地方政府债务的影响，但当时尚未使用金融分权的表述，而是运用“财政-金融关联”来概括，他发现地方政府通过融资平台作为其向金融部门融资引入的代理人，从而建立与金融部门的联系，是地方政府债务膨胀的主因。陈宝东和邓晓兰(2017)[21]通过实证研究，认为财政分权及财政缺口解释了地方债务增长的原因和动机，金融分权通过影响信贷投放，成为地方债务增长的重要载体和催化剂。马文涛和马草原(2018)[22]从地方政府对微观个体的担保出发，引入金融分权、户籍管制以及分税制等因素，运用DSGE模型研究发现，政府担保对地方政府债务的解释度在长期内维持在30%左右，金融分权也是解释债务膨胀的因素之一。该研究主要是模型推导与数值模拟，未具体分析金融分权如何作用于地方政府债务增长。毛捷和徐军伟(2019)[23]提出，融资平台通过政府信用金融化举债，是一种间接金融分权，是地方政府债务的制度基础之一。该文提出的融资平台间接金融分权作用是新颖的，但未进行实证验证。
现有文献中对金融分权与地方政府债务的研究还比较少，对金融分权与隐性债务形成与作用机制的详细考察还比较缺乏。已有研究对金融分权的解释主要集中在地方政府对金融机构的单方向作用，忽视了金融机构愿意主动借债给融资平台的事实，未考虑金融分权的双向作用机制。本文研究与陈宝东和邓晓兰[21]的研究比较接近，但视角有所不同，本文聚焦隐性债务，强调保增长压力对中央、地方产生的影响及其对债务形成的驱动机制，并研究了金融分权对地方政府举债产生的空间影响。
(三)保增长压力与地方政府债务
已有文献对于隐性债务形成的责任多数归咎于地方政府，忽略了中央政府在隐性债务形成中所扮演的角色。周雪光(2013)[24]引用德国学者韦伯的研究，认为中国是实质上的卡里斯玛权威(Charismatic Authority)和形式上的法理性权威融为一体，需要不断创造发展奇迹以获追随者认同和拥戴，多年来各地方政府一味追求GDP增长速度的行为表现，是自上而下的政绩压力所促就。这个观点具有启发性，中央和地方均面临保增长压力，中央以给地方举债开绿灯方式进行缓解，甚至默许一些违规举债行为，允许地方以融资平台为载体，以大规模基建投资拉动经济。保增长压力大的地方政府会更加充分地利用中央宽松的宏观经济政策[25]，包括在宽松政策下以提升金融分权水平手段获取更多债务资金。保增长压力与经济周期有关，姜子叶和胡育蓉(2016)[26]以财政分权和预算软约束为视角，构建理论模型证明了地方政府举债的顺周期性；司海平等(2018)[27]利用城投债数据，分析了隐性债务与产出缺口的变化关系，发现债务在繁荣期累积速度更快。这些研究主要考察债务积累与经济周期的关系，并未验证保增长压力是隐性债务增长的原因。本文将保增长压力视为地方政府举债行为的一个决策参数，将其纳入一个统一框架内，用以构建隐性债务增长的动力机制，同时利用更适当的保增长压力指标构建方式，并运用隐性债务数据进行了实证验证。
相较于之前的研究，本文可能存在以下边际贡献。(1)在研究视角上，将金融分权、保增长压力与隐性债务置于一个分析框架，强调了地方政府金融行为和经济增速放缓对隐性债务的作用，拓展了传统文献的研究视角。(2)通过典型事实分析，将金融分权对隐性债务的资源配置机制进行了细化，补充了融资平台的金融载体机制，结合自上而下保增长压力形成的举债动力机制，构建了隐性债务膨胀的一个新解释框架。(3)研究方法上，通过科学测算隐性债务省级面板数据，运用空间计量模型，实证检验了金融分权、保增长压力对隐性债务的推动作用，并对其效应进行了分解，发现金融分权是举债空间互动的一种作用机制，对地方政府举债竞争提供了新的解释。
三、典型事实与作用机制
(一)隐性债务的举借主体与形式
隐性债务构成复杂，一部分是掩盖起来的政府负有直接偿还责任的显性债务；一部分表面上是企业债务，但属于政府负有担保或救助义务的或有债务，这些债务与政府信用挂钩，很有可能转化为政府债务。隐性债务举借主体包括政府部门、融资平台、有政府基建项目的地方国企及项目公司、公用事业单位等。重点是融资平台，其主要投资的是公益和准公益类项目，如市政建设，相当大比例是没有或几乎没有现金流的，最终需要财政资金偿还。
隐性债务的主要形式有：(1)银行贷款和城投债。2015-2018年，中央安排了约17万亿的债务置换，将地方政府直接或通过融资平台举借的高息银行贷款置换为低息地方政府债券。未甄别为地方政府债务的，仍以企业债务形式存在。融资平台贷款和城投债用于基建的，较大可能属于隐性债务。Wind数据显示，截至2017年底发行过城投债的融资平台有息债务余额32.3万亿元(2)很多市、县级未发行过城投债的融资平台的债务未统计在内。，其中约7万亿为城投债，其余约25万亿主要是银行贷款。(2)非标融资。金融机构通过资管、信托、私募基金、融资租赁等形式，将募集的资金以债权、股权等形式投入融资平台等主体，形成了隐性债务。(3)PPP、政府投资基金、政府购买服务。PPP、政府投资基金在实际运用中被滥用，很多并不适用的公益类项目得以上马，通过承诺保底收益等违规操作，形成大量隐性债务。一些地方将基建工程(如棚户区改造)以政府购买服务形式实施，也属于隐性债务。
(二)金融分权与隐性债务
金融分权的第一个维度是中央向地方分权。地方获得了更多金融权力，隶属地方政府的省、市、县金融工作办公室普遍设立，有的已经升格为金融监督管理局，对辖内金融机构的影响力持续扩大。例如2015年东部某省财政厅、金融办、银监局、人行分行，经省政府批准，联合发文要求金融机构支持融资平台在建项目后续融资，不得盲目抽贷、压贷、停贷。辖内金融机构，尤其是地方控制的城商行、农商行，必须考虑与当地政府业务联系、地方金融监管等因素，满足当地基建项目资金需求，增加了债务资金被动供给。地方金融当局还肩负发展本地金融市场责任，争相建立地区性金融交易机构，例如股权交易中心、金融资产交易中心等，提高了金融供给能力。第二个维度是政府向市场分权。金融机构获得了更大的自主发展和经营权，金融资源越趋丰富，行业竞争加剧，跨区域异地经营更加活跃。出于维护形象、降低融资成本等考虑，地方政府极力避免融资平台债务违约，城投债刚性兑付长期存在。业绩利益诱使金融机构主动增加债务资金供给，低风险的融资平台贷款、城投债是重点投向。
(三)保增长压力下的中央和地方政府行为
1. 中央政府
对于地方政府举债，中央态度总体上是比较谨慎的。当遇到经济增速放缓或部分地区还债出现困难时，债务政策就会放松甚至安排救助，金融权力下放是政策周期性放松的一种形式。近十几年来我国GDP增速不断下降，从2008年的9.7%下降到2019年的6.1%，平均每年下降0.33个百分点，保增长成为宏观调控的首要目标。1998年以来，国债转贷地方、融资平台大量举债投资搞基建、2015-2018年债务置换、推广PPP模式、协助解决在建项目后续融资等均是在中央政策指导下进行的。2018年以来，中央部署安排因地制宜化解隐性债务，虽然没有正式开展新一轮债务置换，但采取了鼓励商业银行信贷展期、政策性银行个别介入、“市场化”债转股、扩大置换债券发行、新发债券期限大幅拉长、允许资产管理公司收购融资平台坏账等办法，实质也是救助行为。2019年下半年以来，为保证经济增长目标的实现，中央通过增加专项债种类、大幅提高专项债限额、提前下达专项债部分新增额度、放松专项债资金作为重点项目资本金条件等办法拉动基建投资增长。
2. 地方政府
保增长压力及政绩利益使得地方政府资金需求很大，土地财政收入逐渐难以满足需要，扩大举债成为必然选择。地方政府作为融资平台大股东，控制其人事权，干预甚至主导其经营活动，将其作为预算外金融工具，为各类投资项目融资，并作为推进基建的首要抓手。保增长压力下金融资源沦为公共池资源，各地竞相攫取、唯恐落后。2015年后，由于地方政府债券发行额度有限，“前门”开的不够大，隐性债务继续增长。隐性债务化解工作启动以来，金融机构继续扮演重要角色。2019年以来，很多省级、地级市政府争相与政策性银行开展商洽对接，争取长期低息贷款用于置换非标高息债务。
如图1所示，保增长压力下的中央债务管理政策摇摆和救助行为，导致地方政府举债行为具有浓厚的财政机会主义倾向，引发显著道德风险。中央、地方均受保增长压力影响及其导致的预算软约束是隐性债务扩张的动力机制。金融分权则是资源配置机制，中央放权、地方扩权，金融机构主动、被动地供给了债务资金。动力机制解释了“为什么做”，资源配置机制解决了“怎么做”，二者之间供需呼应，推动隐性债务资金大量投向基建项目，最终缓解了保增长压力。将融资平台作为金融载体，承接各种金融资源，是地方政府得以将金融资源财政化的载体机制，落实了“谁来做”。

图1 金融分权、保增长压力与隐性债务的作用机制
四、理论分析、实证模型设定及变量选取
(一)理论分析
假设地方政府只关心本辖区经济增长，其效用取决于本辖区经济增长水平，目标函数为U=y-y*，其中y为实际经济增长率，y*为经济自然增长率。假设地方政府支出与地方产出之间的关系可以用式(1)表示，其中政府支出由gp、gk两部分构成，分别代表维持性支出和投资性支出，代表政府支出的长期稳态值。

(1)
地方政府面临的预算约束可以用式(2)表示，税收和债务收入用于政府支出及支付债务利息。tt代表t期税收收入，dt和dt-1分别代表在t和t-1期末未偿债务余额，i代表利率(假定为常数)。所有变量均为剔除价格因素后的实际值。
tt+dt-dt-1=gp+gk+idt-1
(2)
式(2)移项后得到式(3)
gk=tt+dt-dt-1-idt-1-gp
(3)
借鉴姜子叶和胡育蓉(2016)[26]的做法，假设整个社会的贷款规模为产出yd的一个固定比例φ，金融分权因素将贷款规模在中央和地方之间以(1-β，β)的比例进行分配，其中β为金融分权系数，β越大说明金融分权水平越高。假设新增债务全部来自金融部门贷款，地方政府债务当期增量可以写成式(4)，其中Δyd代表产出增量。
Δdt=dt-dt-1=βφΔyd
(4)
地方政府效用最大化和面临的约束条件如下

(5)
s.t.(3)、(4)
将式(3)、(4)代入式(5)得到

(6)
式(6)中效用U对β求导得到

(7)
将地方政府债务dt分解为显性债务d0t和隐性债务d1t，即dt=d0t+d1t。由于长期以来禁止地方政府举借显性债务，即使在2015年以后发债正式合法后，也受制于较强的限额约束，对于地方庞大的债务资金需求而言，总量不足，增长过慢。因此本文假设d0t为常数，求解债务增量时被消去，于是隐性债务增量可以用式(8)表示
Δd1t=βφΔyd
(8)
由式(7)、(8)可知，金融分权水平越高时，隐性债务规模扩张越快，地方政府效用就越大，最大化投资支出、最大程度地利用金融分权获取债务资金变成其优势策略。由此提出理论假说1。
H1 金融分权水平提高会推动隐性债务规模扩大，扩大举债符合地方政府政绩利益。
假设政府投资性支出与经济增长压力、产出长期稳态值间是正相关关系，满足以下的关系式

(9)
式(9)中Ps代表保增长压力，γ为取值为正的相关系数。根据式(3)、(9)及将d0t视为常数的假设，可以得到

(10)
式(10)中Δd1t对Ps求导有：可见，隐性债务增长与保增长压力呈正相关关系。由此提出理论假说2。
H2 保增长压力加大会导致隐性债务规模扩大，利用债务资金推进基建投资，是对冲经济下行的重要手段。
假设有n个地区，βi和β-i分别代表本地区和某一相邻地区金融分权水平，fi和f-i分别代表本地区和该相邻地区对总金融分权水平的影响权重，总权重f=fi+∑f-i。金融分权水平受制度安排等因素影响，在短期内是不易变动或变动缓慢的，长期则逐渐升高，于是总金融分权水平可以写成式代表短期内不变。

(11)
式(11)说明地区间存在金融资源竞争，由于优质债务资金(例如低息长期政策性银行贷款)是稀缺的，各地区会尽力争取，加之地方存在公共池救助期望，遇到债务置换时可以获得中央救助，因此地区间存在举债行为的空间竞争。根据(8)和式(11)，本地区i在t期的隐性债务增量可以用下式表示

(12)
式(12)中Δd1i对β-i求导得到：这表明，本地区隐性债务规模与相邻地区金融分权水平正相关，当本地区官员观察到相邻地区金融分权水平提高后，担心政绩竞争受到缺少资金的影响，条件反射行为就是也要增加本地区隐性债务规模。由此提出理论假说3。
H3 金融分权会通过空间效应间接刺激本地区扩大隐性债务举借规模，是地区举债竞争的一种作用机制。
以上理论分析说明，由于金融资源争夺、政绩竞赛等原因，地方政府间举债行为存在空间关联性，已有文献通常建立空间计量模型以刻画这种策略性行为，因此本文在实证分析部分也借鉴这种建模方法。
(二)实证模型设定
表1汇报了2003-2017年隐性债务各年Moran’s I和Geary’s C指数，大部分在1%水平上显著为正。对2003-2017年30个地区(不含西藏)隐性债务平均值进行检验，Moran’s I(0.243)和Geary’s C(0.696)指数均在1%水平上显著，说明隐性债务存在显著的空间关联性。但空间关联的具体形式还需要进一步确定。常见的空间计量模型包括空间自回归模型(SAR)、空间误差模型(SEM)、空间杜宾模型(SDM)等。参照Belotti等(2016)空间面板数据模型适配判断方法[28]，本文从SDM模型入手，进行了Wald和Lratio检验，得到的Wald统计量(40.40)和Lratio统计量(32.36)均在1%水平上显著，分别拒绝了SAR和SEM模型，意味着SDM模型较为适用，即还应考虑解释变量对隐性债务的空间滞后效应。不同于时间序列滞后项，空间滞后表达的是空间概念，空间滞后项更确切地应称之为“相邻项”[29]。刁伟涛(2016)[29]认为地方政府举债行为主要取决于自身经济和财政状况，空间自回归(SAR)模型能够较好地进行刻画。因此本文在基准回归中引入了SAR模型作为参照，而在其他模型中使用SDM模型，估计方法为准最大似然估计。
表1 隐性债务空间相关性检验结果

注：***，**，*分别表示在1%，5%和10%的水平上显著。
依据上述分析，本文构建了如下空间计量模型
yit=ρWyit+Xitβ+WXitθ+μi+vt+εit
(13)
上式中，当θ=0时，为SAR模型；当θ≠0时，为SDM模型。y为被解释变量，Wy为被解释变量空间滞后项，X为解释变量，WX为解释变量空间滞后项，ρ为空间自回归系数，β为解释变量系数向量，θ为解释变量空间滞后系数向量，μ为个体固定效应，v为时间固定效应，ε为随机误差项，W为n×n空间权重矩阵，n为地区数，下标i代表地区，t代表时间。
空间效应产生的原因包括地理上邻近、经济发展水平接近等。常用的空间权重矩阵有二元相邻矩阵、地理距离矩阵、经济发展水平差距矩阵等。刁伟涛(2016)[29]考察了5种空间权重矩阵，认为应重点考虑经济发展水平差距，也不能忽视空间地理距离的影响。本文主要采用经济距离矩阵(W1)，利用2003-2017年人均GDP算术平均值构建。在稳健性检验等模型中使用了经济距离和地理距离混合矩阵(W2)，其中GDP和地理距离权重为各50%。
(三)变量选取
1. 隐性债务(debt)
由于缺乏官方数据，本文借鉴张忆东和李彦霖[30]的思路，对2003-2017年各省级行政区隐性债务规模进行了测算。吕健[31]、杨灿明和鲁元平[32]、陈宝东和邓晓兰[21]、李一花等[33]等也使用了这一估算方法。具体地，由于地方政府举债的主要投向是基础设施建设，因此可以利用基建投资规模，以及一般公共预算及政府基金预算内的投资资金，估算所需举债规模。本文利用七个基础设施类行业(3)这七个行业是：电力、热力、燃气及水的生产和供应，交通运输、仓储邮政，科学研究和技术服务。固定资产投资额，减去来自财政预算内安排的资金，减去土地出让金可用于基建投资的金额，估计每年的资金缺口，并假定该部分资金缺口由举债进行弥补。考虑到土地出让金只有一部分可以用于基建，依据近年地方政府性基金决算中支出结构统计数据，这一比例暂定为60%。年度债务余额等于上年末余额加本年新增投资缺口，再减去到期应还债务本金(4)根据地方政府债务2018年底平均久期(4-5年)，以5年作为债务偿还期。。2010-2013年，审计署陆续披露了一些地方债务数据，2015年后地方政府债券数据定期公布，利用这两类数据，结合国债转贷地方和地方政府债券试点发行数据，并对个别缺失数据进行插值估计后，在本文估计的债务中剔除了各地区各年显性债务，最终获得了2003-2017年隐性债务面板数据。
2. 金融分权
由于隐性债务以银行贷款为主，因此本文利用地区人均金融机构贷款余额占全国人均金融机构贷款余额的比重作为衡量金融分权的指标(findec)，这也是现有文献普遍做法，尽管可能存在缺陷，在有更好的衡量方法之前暂且沿用。保险资金也是近年来助长隐性债务扩张的资金来源之一，因此以地区人均保险机构保险费收入占全国人均保险机构保险费收入的比重作为衡量金融分权的稳健性检验指标(findec2)。
3. 保增长压力
GDP增速是保增长压力的最直观反映，本文借鉴了杨继东和杨其静[25]的做法，以地区前三年GDP增速的均值减去本年GDP增速的差，衡量保增长压力(incrp)，该值如果是正数，说明增长有下滑趋势，数值越大，说明增长压力越大；考虑到稳健性，构建虚拟变量，如果该值为正数，则取值为1，否则为0，作为保增长压力2(incrp2)。
4. 控制变量说明
财政压力(finpre)以地方财政支出与财政收入差额占财政收入的比重衡量，该指标越大，意味着地方财政越紧张，基建投资资金更需要通过举债筹措。城镇化水平(urbn)以城镇人口占总人口的比例衡量。产业发展水平(indry)以第二、三产业增加值占GDP比重之和衡量。总抚养比(agedep)以少年抚养比和老年抚养比之和衡量，反映老龄化等人口因素对地方政府债务的影响。城乡收入差距(incgap)以城镇居民人均可支配收入与农村居民纯收入之比衡量。
被解释变量为人均和对数化处理后的隐性债务，解释变量为金融分权、保增长压力及控制变量。原始数据来源于《中国统计年鉴》、《中国国土资源统计年鉴》、《中国财政年鉴》及中经网统计数据库。变量含义及描述性统计如表2所示。从表2可以看出，隐性债务变量debt的标准差、最小值、最大值差异较大，说明不同地区的债务规模有显著差异。其他主要变量例如金融分权和保增长压力指标在地区间也存在显著的差异。
表2 变量含义与描述性统计

五、实证结果分析
(一)基准回归结果
表3汇报了基准回归结果。模型(a)、(b)是SAR模型，模型(c)、(d)是SDM模型。四个模型均使用了权重矩阵W1，根据Hausman检验结果，均选用固定效应模型。除固定个体效应控制地方政府异质性外，隐性债务还可能受到各年经济波动、宏观经济政策等大环境影响。模型(a)、(c)固定了个体效应，模型(b)、(d)固定了个体和时间效应。限于篇幅和关注重点，模型(c)、(d)只给出了金融分权和保增长压力两个变量的空间滞后项系数结果。空间自回归系数ρ在四个模型中均为正，并在1%水平上显著，说明相邻地区政府举债对本地区举债的影响显著，举债行为存在较强空间效应。四个模型中金融分权系数均至少在5%水平上显著为正，保增长压力系数均在1%水平上显著为正，表明金融分权和保增长压力都对隐性债务规模有明显正向作用，初步验证了理论假说1和2。金融分权每升高1单位，人均隐性债务将增加10.57%～33.59%，GDP增速(百分数)每比前三年均值下降1个百分点，人均隐性债务将增加2.22%～3.01%。进一步控制了时间效应后，模型(b)、(d)结果显示，金融分权和保增长压力对隐性债务的影响仍然显著，其中findec系数还有较大提升，说明金融分权对隐性债务的影响有稳定的作用机制。空间滞后项W#findec系数在模型(c)中在5%水平上为正，在模型(d)中在1%水平上显著为正，说明相邻地区金融分权水平提高对本地区隐性债务增长有较强正面作用，金融分权具有空间效应，初步验证了理论假说3。而空间滞后项W#incrp系数符号为负且均不显著，未发现相邻地区保增长压力对本地区隐性债务增长有明显影响，保增长压力对隐性债务影响主要取决于地区自身因素。
表3 基准回归结果

注：***、**、*分别表示在1%、5%和10%水平上显著；括号内的数值表示t统计量。Wald Test表示组间异方差检验。下同。
控制变量中，finpre系数均为正，仅在模型(b)中在5%水平上显著，说明地方财政压力可能是隐性债务增长的影响因素之一，系数不太显著的原因可能是举债还受财政能力影响，落后地区财政压力较大，虽然举债意愿高，但承债能力却比较弱，财政压力对隐性债务的影响是双向的。agedep系数均在1%水平上显著为正，说明养老及抚养儿童压力大的地区，社保支出等刚性财政支出存在挤占效应，导致隐性举债相对较多。incgap系数均为负，在模型(b)、(d)中在1%水平上显著为负，说明城乡收入差距越大，则隐性举债越少，或因为城乡差距扩大抑制了基础设施建设需求，从而减少了举债。urbn系数均为正，仅在模型(a)中在1%水平上显著，说明城镇化可能会导致隐性债务增长，系数不显著的原因可能是因为城镇人口增速近年明显放缓，与债务膨胀的关联不够密切。indry系数符号不稳定，不显著，二三产业发达的地区对生产性基础设施需求大，进而可能举借更多债务，但这类地区往往财力也比较富裕，故产业发展水平对隐性债务的影响方向还需要进一步验证。
(二)稳健性检验结果
1.替换主要解释变量
本文首先通过替代主要解释变量和更换权重矩阵的方法，验证基准回归结果的稳健性，结果汇报在表4列(a)、(b)、(c)、(d)。模型(a)、(b)使用了W1矩阵，模型(c)、(d)使用了W2矩阵。空间自回归系数ρ在四个模型中仍高度显著为正，验证了举债空间效应的存在。四个模型中金融分权和保增长压力系数均至少在5%水平上显著为正，验证了核心解释变量回归结果的稳健性。findec2系数比基准回归模型(d)中findec系数有所提高，与findec相比，findec2的极大值更大，中位数更大，提高了变量解释力，说明金融分权水平提高，对隐性债务扩张有正面影响。incrp2系数比基准回归模型(d)中incrp系数也大幅度提高，因为该指标均值远大于incrp均值，也说明保增长压力提高后，隐性债务规模也增大了。替换矩阵后的模型(c)、(d)空间自回归系数ρ与比模型(a)、(b)分别有所下降，说明加入了地理距离因素后，模型的空间效应下降了，地区间隐性债务行为更多地受到经济水平相似程度的影响，验证了本文之前对权重矩阵选择的合理性。四个模型中W#findec和W#findec2系数均至少在5%水平上显著为正，进一步证实金融分权较强的空间滞后效应，而保增长压力空间滞后系数符号不稳定，统计上不显著。控制变量回归结果总体与基准回归接近。agedep系数均在1%水平上显著为正，incgap系数均在1%水平上显著为负，与基准回归一致，证实人口结构因素及相应的福利支出、城乡发展均衡水平对隐性债务有重要影响。finpre系数仍均为正值，显著性有所提高，倾向于说明财政压力是隐性债务扩张的一个因素。城镇化水平和产业发展水平系数均不显著，同样未能得出对隐性债务影响的明确结论。
2.内生性稳健性检验
在估计金融分权和保增长压力对隐性债务的影响时，可能存在内生性问题。地方政府为举借更多隐性债务，往往会设法谋求金融分权水平的提高，隐性债务(基建投资)也可能对保增长压力产生影响，这种相互影响或导致双向因果关系，从而导致系数估计偏差。Kelejian和Prucha(1998)[34]提出的广义空间两阶段最小二乘法(GS2SLS)是通过工具变量解决空间计量模型内生性的一个重要方法。然而好的工具变量并不容易寻找，选用变量滞后项作为工具变量是较为常见的做法。借鉴李一花等处理空间计量模型内生性的做法[35]，本文选择金融分权滞后一期变量作为工具变量。内生变量金融分权与其滞后项肯定相关，且由于滞后变量已经发生，属于前定变量，只能对当期变量存在单向影响，故作为工具变量是可行的。第一阶段，以金融分权的滞后一期变量为解释变量，以当期金融分权为被解释变量进行回归，并得到当期金融分权的拟合值。第二阶段，以第一阶段估计出来的金融分权拟合值作为解释变量，进行第二阶段回归。对保增长压力变量也进行了类似处理。表4中列(e)、(f)是分别利用了金融分权和保增长压力工具变量的回归结果，均使用了W1矩阵。结果显示，模型(e)、(f)中findec和incrp系数至少在5%水平上显著为正，findec系数有所增大，incrp系数略有下降。W#findec系数均在1%水平上显著为正，W#incrp系数仍不显著。控制变量回归结果与基准回归大致相同，不再赘述。列(e)、(f)稳健性检验结果显示，控制了内生性影响后，本文基准回归主要结论仍然成立。未发现内生性问题对本文回归模型产生明显影响的原因可能有：金融分权的影响因素比较复杂，包括经济增长动态、中央宏观政策导向、地方政府干预、地区间竞争、金融机构行为等，作为隐性债务载体的融资平台的影响只是一部分；而隐性债务增加带来的基建投资不会导致保增长压力加大，而是具有缓解保增长压力作用。
表4 稳健性检验结果

注：(a)、(b)、(c)、(d)、(e)、(f)均为SDM模型。
(三)总效应分解：直接效应、间接效应
SDM模型的特点是在SAR模型基础上加入对解释变量空间滞后系数的估计，以捕捉其对被解释变量的影响。以金融分权为例，其直接效应是指本地区金融分权变动对本地区隐性债务规模的边际效应；间接效应是指所有非本地区金融分权变动对本地区隐性债务规模的边际效应，反映了金融分权的空间滞后效应；总效应是指所有地区金融分权变动对本地区隐性债务规模的平均边际效应；总效应等于直接效应与间接效应之和。借鉴LeSage和Pace方法[36]，将金融分权和保增长压力等解释变量对隐性债务影响的总效应分解为直接效应和间接效应。系数βk对被解释变量的边际效应矩阵为[(In-ρW)-1(βkIn+Wθk)]rsum，直接效应为该矩阵对角线元素的平均值，间接效应为该矩阵所有非对角线元素行和的平均值。将基准回归模型(d)以及该模型更换W2矩阵后的两次回归汇报的效应分解结果列于表5中。从表5可以看出，金融分权对隐性债务的直接效应和间接效应均至少在5%水平上显著为正，且间接效应系数在模型W1、W2中均大于直接效应系数。这说明金融分权对隐性债务的影响更重要的作用渠道是空间滞后效应，即金融分权导致区域间出现竞争及压力效应，若相邻地区通过金融分权举借了更多隐性债务，就会诱使本地区模仿这种行为，进而推高本地区的债务规模，这为理论假说3提供了十分有力的证据。这一结果在现实情况中可以得到印证，各地在隐性举债中确实有模仿行为，例如纷纷成立各类融资平台向银行融资，竞相争取政策性银行资金支持，争相到境外发债，积极向中央申请更多债务额度等。已有文献认为地方政府举债行为具有竞争性[29]，或认为地方政府举债决策有相互依赖性[35]，主要计量证据就是空间自回归系数显著为正，本文则进一步发现金融分权是举债空间关联性的重要原因之一。保增长压力对隐性债务的直接效应系数均在5%水平上显著为正，间接效应系数在模型W1中接近于0，在模型W2中为正，均不显著。这说明保增长压力的空间滞后效应是较弱的，相邻地区保增长压力升高并不会导致本地区债务增加，债务增长主要受本地区保增长压力直接影响。控制变量中，总抚养比和城乡收入差距的直接效应比较明显，间接效应作用不明显。
表5 总效应分解：直接效应、间接效应

六、结论与政策建议
(一)研究结论
本文的研究表明：(1)金融分权是隐性债务扩张的资源配置机制。地方政府在金融分权中扩权，中央政府放权。在金融分权影响下，金融机构从被动和主动两方面发挥了债务资金供给作用，而融资平台是核心金融载体。(2)金融分权不仅是本地区隐性债务规模扩张的重要原因，实证还发现金融分权有较强的空间滞后间接效应，是地方政府举债竞争的重要作用机制，为举债行为空间关联性提供了一种解释。地区间存在优质金融资源争夺现象，以及政绩利益思维下相邻地区利用金融分权手段举债对本地产生的压力效应，都会推动隐性债务规模扩大。(3)保增长压力增加了地方政府的融资需求，中央政府在保增长压力下的债务政策摇摆和救助行为，导致地方政府预算软约束，是隐性债务扩长的动力机制。本地区保增长压力对隐性债务扩张有直接影响，而空间滞后间接效应影响不明显。保增长和控制债务风险二者内在的深刻矛盾是地方政府债务治理效果欠佳的根本原因。本文的不足是只对提出的隐性债务解释框架作用机制进行了部分验证，下一步应对保增长压力如何通过影响金融分权推动债务增长的传导机制进行分析论证。
(二)政策建议
文章根据上述研究结论提出以下政策建议：(1)对融资平台等地方国企进行分类治理。根据收入对成本的覆盖程度，进行业务重组并实施严格分类管理，划分为公益类(基本无收入)、准公益一类(收入覆盖成本低于50%)、准公益二类(收入覆盖成本高于50%)、市场类。(2)开展地方公共部门债务治理，范围拓展至“全口径财政债务”。将公益类、准公益一类地方国有企事业单位债务并入地方政府债务并纳入预算管理。将准公益二类、市场类地方国有企事业单位债务作为公共部门债务治理。建立全口径债务统计、公开制度，杜绝任何游离于公共部门债务之外新隐性债务的产生。(3)强化金融市场对地方政府举债的约束作用。进一步深化金融机构市场化改革，减少地方政府对金融机构的干预。坚决打破地方政府债务刚性兑付，使金融机构开展政府类业务时对自己的决策行为负责。扩大政府债券等公开发行债务比重，进一步发挥市场评价功能，扩大不同地区发债成本差异。提高对债务违约的容忍度，运用财政重整等手段，树立违规举债负面典型。
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Financial Decentralization, Economic Growth Pressure and Subnational Government Implicit Debt
LI Yi-hua, QIAO Dong
(School of Economics, Shandong University, Jinan 250100, China)
Abstract：Resolving the subnational implicit debt risks is one of the key points to control and mitigate major financial risks. Based on the typical facts of implicit debt, this paper constructs an explanation framework: in the formation of implicit debt, financial decentralization is the resource allocation mechanism, the growth pressure is the driving force mechanism, and the SPVs are the financial vehicles. By measuring the implicit debt data of 30 provincial regions from 2003 to 2017, an empirical test is performed using a spatial panel model. The result confirms that financial decentralization and the pressure to ensure growth have played important roles in implicit debt inflation. Both the direct effects and spatial lag indirect effects of financial decentralization have significant impacts on implicit debt growth, while economic growth pressure mainly plays a role through the direct effects. Financial decentralization is one of the important reasons for the spatial relevance of local government’s borrowing behavior. Dealing with the debt of the SPVs, which serve as vehicle of financial decentralization, can be a breakthrough for strengthening the management of implicit debt.
Key words：financial decentralization; ensuring growth; economic growth pressure; implicit debt; subnational government debt
中图分类号：F812.5
文献标识码：A
文章编号：1005-1007(2020)08-0059-14
收稿日期：2019-10-26
基金项目：山东省社会科学基金重点项目(19BCJ03)；山东省自然科学基金项目(ZR2019MG039)。
作者简介：李一花，女，山东大学经济学院教授，博士生导师，主要从事财政理论与政策研究；乔栋，山东大学经济学院博士生，主要从事财政理论与政策研究。
责任编辑 廖筠