财政分权视角下市民化政策执行的类型研究

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财政分权视角下市民化政策执行的类型研究
——基于“模糊—冲突”模型

[摘要] 对于不同规模、不同财政自主度水平的城市，市民化政策的模糊性与冲突性存在差异。“模糊—冲突”模型显示，不同城市对应着不同的政策执行类型。通过分析可知，虽然财政资源是影响非户籍人口市民化政策的共性要素，但是并不能唯一决定所有类型政策执行的结果。由于Ⅰ类城市在行政性执行过程中可能会加剧政府竞争，上级政府应加大监察审计。对于Ⅱ类城市则要通过完善均衡性转移支付管理制度，加大对转移支付资金绩效考核的方式进行约束。在进一步提升Ⅲ类城市治理能力的同时，加大Ⅳ类城市社会评价对政府绩效的影响。
[关键词] 财政分权；市民化；模糊性；冲突性
一、引言
中国特色社会主义进入新时代，我国的社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。当前我国城乡区域发展和收入分配差距依然较大，而发展的不平衡不充分进一步导致了人口的流动，但非户籍流动人口却很难享受到与户籍人口同等水平的公共服务。党的十九大报告提出，要“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。财政作为国家治理的基础和重要支柱，理应成为我国推进新时代新型城镇化、提高非户籍人口市民化待遇的保障。
我国现行的财政体制，无论是收入和支出责任的划分，还是转移支付制度的设计，都是以假定人口不流动为前提的，以辖区的户籍人口为基础。(1)刘尚希：《我国城镇化对财政体制的“五大挑战”及对策思路》，载《地方财政研究》，2012(4)。由于我国户籍制度的限制，流动人口很难获得常居地的户籍身份。这种以户籍人口基数作为公共服务配置主要依据的做法，会使得人口流入一旦逾越既定公共资源的可承受界限，必然造成公共产品的短缺，其结果是不仅难以保障流动人口享受公共产品的权利，而且也会降低户籍居民享有公共产品的水平，地方政府即便是再有政治意愿，也难以为流入人口提供中央政府所规定的公共产品。(2)周建明：《高流动社会与属地化管理体制下的公共产品供给》，载《学术月刊》，2014(2)。相对地，由于特大城市、大城市对流动人口的虹吸效应，较小城市的劳动力生产要素不断流出，进而限制当地的经济增长。为了避免这一影响，较小城市在可支配财政资源和公共服务供给水平都相对有限的前提下，只能通过调整市民化政策来改善外来人口享受到的公共服务。因此，现行户籍制度下我国地方政府的财政分权水平会影响当地选择采用哪种市民化政策，能够为非户籍人口提供何种程度的公共服务。不过，当地方政府的意愿与中央市民化政策要求相冲突时，地方政府的政策执行就成为影响市民化政策效果的关键。当前国内已有研究大多忽略了非户籍人口市民化政策的公共政策属性，很少从政策过程的角度讨论市民化政策。基于上述分析的考虑，本文将利用政策执行的相关理论，从政策过程的角度讨论不同类型城市市民化政策执行的差异。
二、政策分析框架的确定
(一)“模糊—冲突”模型的引入
从政策执行途径的发展脉络来看，西方国家先后经历了自上而下、自下而上和二者整合三个阶段。Matland根据组织理论，通过考虑模糊性和冲突性如何影响政策执行，整合自上而下模型和自下而上模型，建立了“模糊—冲突”模型。(3)Matland，R.E.“Synthesizing the Implementation Literature: The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation”.Journal of Public Administration Research & Theory,1995,5(2):145-174.在我国，公共政策的实施是由中央为主体发动，凭借其财权和人事权的优势透过压力型体制向下推动的。但地方政府也并非消极被动的政治行为体，他们会利用政策的空间来弹性操作政策。(4)贺东航、孔繁斌：《公共政策执行的中国经验》，载《中国社会科学》，2011(5)。这说明我国公共政策存在自上而下和自下而上两条政策执行路径。前文的分析指出，我国不同财政分权程度的特大城市与中小城镇，市民化政策的执行情况并不一致。如果采用单一的自上而下或者自下而上模型，很难阐释影响政策执行效果的要素。而兼容多种类型的“模糊—冲突”模型能够从政策模糊性和冲突性两方面对不同执行类型的城市进行分类，从而对其市民化政策执行过程中存在的问题及其决定因素进行针对性分析。因此，本文认为采用“模糊—冲突”这种整合模型分析市民化政策更为合适。
(二)“模糊—冲突”模型分析框架
Matland认为，当组织中存在不同的观点时，政策冲突就会出现。一方面，政策冲突会使得政策参与者的行为发生变化，进而使其在政策手段上产生争执，影响政策达成目标。另一方面，政策目标的模糊性会通过影响上级政府的监督能力和政策执行一致性理解等因素，影响到政策执行。根据政策的模糊和冲突程度两个维度，他确立了一个全面的政策执行模型，阐释了四种政策执行的观点，即“模糊—冲突”模型。
如表1所示，该模型认为，当政策的模糊性和冲突性都较低时，目标是给定的，用以解决现有问题的技术也是已知的，此时政策执行是一种“行政性执行”的过程，执行的结果由资源决定。当政策参与者目标明确，但政策目标或者手段产生冲突时，政策执行就是一种“政治性执行”，而成功执行的结果主要取决于政策参与者的权力基础。当一项政策表现出较高程度的模糊性和较低程度的冲突性时，政策执行属于“试验性执行”，结果主要取决于政策执行过程中的资源与参与者。“象征性执行”用于较高的政策模糊性和较高的政策冲突性同时存在的情形，执行结果主要由当地的联盟力量决定。
表1“模糊—冲突”模型

资料来源：根据Matland，R.E.“Synthesizing the Implementation Literature: The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation”.Journal of Public Administration Research & Theory，1995，5(2)：145-174整理得到。
三、不同城市市民化政策模糊性与冲突性分析
(一)市民化政策模糊性与冲突性分析
将我国非户籍人口市民化政策置于“模糊—冲突”模型的分析框架中，就需要对其模糊性和冲突性分别进行讨论。
1.模糊性分析
(1)政策目标模糊性分析。2014年颁布的《国家新型城镇化规划(2014—2020)》明确提出，到2020年我国常住人口城镇化率达到60%左右。2016年国务院办公厅《关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》进一步明确要求，“十三五”期间户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户1 300万人以上。可以看出，中央对我国“十三五”期间提高户籍人口城镇化率、加快新型城镇化进程的总体目标是较清晰的，因而我国市民化政策的政策目标模糊性相对较低。
(2)政策手段模糊性分析。2019年12月25日，中共中央和国务院印发了《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，要求“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放开城区常住人口300万～500万的大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目”。从以上的政策文件内容来看，随着城市规模的增长，中央要求地方政府采取的市民化政策手段和方式的模糊性是逐渐增加的。对于城区常住人口300万以下的中小城市而言，中央明确规定全面取消落户限制，地方政府的政策可操作空间有限，政策手段的模糊性相对较低。而对于特大、超大城市的积分落户政策，中央的具体要求较为笼统和模糊。这种“模糊”的政策执行方式给予这些城市非常大的政策空间，使得这些城市可以挑选高净值的“落户对象”，难以体现社会公平。
2.冲突性分析
(1)政策目标冲突性分析。中央政府大力推进非户籍人口市民化政策，一方面旨在通过加快推动城乡融合发展，提高非户籍人口市民化待遇，实现全体人民共享现代文明成果，另一方面通过将非户籍人口转为市民使其享受更好的公共服务，从而扩大城镇消费群体，促进经济持续健康发展。另外，劳动力作为生产要素能够促进经济增长，GDP官员考核机制使得地方政府也有一定的激励通过提高市民化待遇来吸引部分非户籍人口流入。这说明中央政府和地方政府的非户籍人口市民化政策目标冲突性并不强烈。
(2)政策手段冲突性分析。 根据《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》的内容，中央政府通过建立农业转移人口市民化奖励机制、调整均衡性转移支付分配指标等方式，要求地方政府在教育、医疗和社会保障等方面改善非户籍人口的市民化待遇。劳动力作为生产要素的流入会促进地区的经济增长，但提高非户籍人口市民化待遇会增加地方政府的财政支出，在当前我国经济增速普遍下滑的背景下，市民化政策所促进的财政收入增速可能难以超过财政支出增速，这就使得地方政府的财政自主度水平会有所下滑。
市民化政策使得地区可支配财政资源减少，如果削减一部分用于当地经济增长的财政支出，地方政府就可能难以通过更多的财政支出获得更高的经济增速。因此，如果市民化政策会扩大地方政府的财政缺口，那么其政策手段就存在非常明显的冲突性。
(二)不同城市的政策模糊性与冲突性
通过对市民化政策模糊性和冲突性进行分析可知：对于不同规模的城市，市民化政策的模糊性并不一致，而对于不同财政自主度水平的城市，市民化政策的冲突性也有所差异。从图1可以看出，即使不同城市属于同等规模，财政自主度水平也存在差异。较大规模城市组中，财政自主度水平最高的杭州市是最低水平哈尔滨市的1.76倍，而较小规模城市组中，财政自主度水平最高的厦门市是最低水平西宁市的1.63倍。此外，较大规模城市组中有财政压力较大的城市，而较小规模城市组中也有一部分城市的财政压力水平较低。例如，2015—2018年300万以下人口的城市中的宁波、厦门两市的财政自主度平均值分别为0.96和1.03，不仅远高于同等规模的其他城市，也大于300万以上人口城市中的长春市和哈尔滨市。

图1 不同规模城市财政自主度水平及其差异程度
注：(1)资料来源：数据来源于统计局数据库、历年各城市预算执行报告和决算报告及《城乡建设统计年鉴》。(2)300万以上城区人口城市包括北京、天津、沈阳、大连、长春、哈尔滨、上海、南京、杭州、济南、青岛、郑州、武汉、广州、深圳、重庆、成都、昆明和西安，300万以下城区人口城市包括石家庄、太原、呼和浩特、宁波、合肥、福州、厦门、南昌、长沙、南宁、海口、贵阳、兰州、西宁和银川。(3)财政自主度=全口径财政收入/全口径财政支出，全口径财政收入包括一般公共预算、政府基金性预算、国有资本经营预算和社会保障基金预算。财政自主度变异系数=财政自主度标准差/财政自主度平均值。(4)变异系数适用于次坐标轴。
根据上述分析可以看出，相对于全面放开户籍管制而言，“积分落户”政策使得地方政府具有更大的操作空间，因此城区人口规模较大城市的市民化政策模糊性更高。而财政自主度水平更高的城市，由于拥有的可支配财政资源较多、对外来人口的吸引力更大等方面的原因，市民化政策造成的财政压力就会较小，政策的冲突性较低。根据不同规模城市的财政自主度水平，结合市民化政策的政策模糊性和冲突性，本文将非户籍人口市民化政策置于“模糊—冲突”模型中，分别对人口规模较小且财政自主度水平较高城市(Ⅰ类城市)、人口规模较小且财政自主度水平较低城市(Ⅱ类城市)、人口规模较大且财政自主度水平较高城市(Ⅲ类城市)和人口规模较大且财政自主度水平较低城市(Ⅳ类城市)的市民化政策执行类型进行分类，并逐一讨论影响其政策执行效果的关键要素，如表2所示。
表2不同城市市民化政策模糊性与政策性比较

资料来源：根据市民化政策模糊性与冲突性分析结果整理得到。
比较表1和表2的结果可知，不同类型的城市会分别采取行政性执行、政治性执行、试验性执行与象征性执行等方式来推行市民化政策。
四、不同类型市民化政策执行问题分析及对策
(一)Ⅰ类城市市民化政策执行的问题及对策建议
决定地方政府参与行政性执行的关键因素在于资源，而导致行政性执行失败的主要原因是技术。对于较小规模、财政自主度水平较高的城市而言，由于中央政府明确要求全面取消户籍限制，政策目标与手段的模糊性较低，因而只需要上级政府通过有酬性机制给予政策参与者额外的资源，就能降低政策执行的冲突性。
本文将历年一般公共预算财政自主度、全口径财政收入自主度水平均大于当年Ⅰ、Ⅱ类城市平均值的城市视为财政自主度水平较高。从表3的结果可以看出，通过横向比较，2013—2017年财政自主度较高的城市的公共服务支出比例相对较低，而其人均公共服务财政支出却明显大于财政自主度水平较低的城市。从各年的增速来看，除了厦门市与长沙市之外，其余城市无论财政自主度水平高低，公共服务的支出比例在不同的年份均出现了一定程度的回落。不同的是，财政自主度水平较高城市的人均公共服务支出在各个年份都保持了正向增长，而财政自主度水平较低的呼和浩特、海口、兰州、银川四个城市人均公共服务财政支出则出现了负向增长。
表3部分Ⅰ类、Ⅱ类城市历年公共服务支出比例与人均公共服务支出

注：(1)数据来源：根据历年各城市统计年鉴与统计公报的数据整理得到。(2)由于数据的连续性、可获得性的原因，表中公共服务支出是指教育支出、社会保障与就业支出、医疗卫生与计划生育支出与城乡社区事务支出四类。(3)由于数据原因，本表中拉萨、乌鲁木齐与西宁三市的情况并未涉及。
从以上分析可知，尽管各个城市的公共服务财政支出比例都有不同程度的下降与变化，但财政自主度水平较高的城市却能保障当地人均公共服务财政支出的持续增长，这主要是因为这些地区的经济总量相对较大、财政资源更为丰富，因此在拥有较多可支配财政资源的前提下，当地公共服务水平能够得到持续改善，从而也能对非户籍人口所享受的公共服务有一定的正向溢出效应。
Kelman认为在较低模糊与冲突条件下产生的问题主要是技术性的。(5)Kelman，S.“Using Implementation Research to Solve Implmentation Problems: The Case of Energy Assistance”.Journal of Policy Analysis and Management,1984,4(1):75-91.而所谓的技术则包括资源分配机制和监督机制等。(6)Matland,R.E.“Synthesizing the Implementation Literature: The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation”.Journal of Public Administration Research & Theory,1995,5(2):145-174.对于能够主动提高当地人均公共服务财政支出的财政自主度水平较高城市而言，只需要加强对地方政府使用财政资金情况的绩效考核，进一步提高财政资金使用效率扩大产出，从而更大程度地改善非户籍人口享受到的公共服务。具体而言，中央政府可以根据这些地区公共服务的实际需求和非户籍人口市民化政策的目标，事前设立和细化预算支出结构绩效目标，对非户籍人口公共服务支出绩效优先加以评估。此外，还可以考虑将财政审计从政府审计中独立出来归入人大系统，实行“双轨制”，增强预算审计的独立性。并且积极鼓励地方政府公开审计信息，建立审计与司法、纪检监察及相关部门的信息共享机制，通过信息化手段，使各级政府、各个部门能够获得真实、准确的审计信息。
(二)Ⅱ类城市市民化政策执行的问题及对策建议
对于财政自主度水平较低的中小城市，市民化政策会使得当地的财政缺口愈发扩大，使其根本无法依靠自身的财政收入维持户籍人口的公共服务供给，这甚至会进一步降低城市对劳动力的吸引力，最终导致人口的不断流失，地区经济增长受到掣肘。Matland认为，决定这类城市是否执行市民化政策的关键因素就在于上级政府对下级政府的权力。当政策执行者拥有的自下而上的权力基础不能逾越上级政府的权威时，上级政府代理人就会遵从委托人的要求。
权力包括政治权力和经济权利两类。由于我国政治体制的原因，地方政府并不拥有完全独立的政治权力。而分税制改革后，我国地方政府的财政缺口基本都要靠中央和上级政府的转移支付进行弥补。对于财政自主度水平较低的中小城市，经济增速的限制使其对中央政府转移支付依赖程度更高，因而为了获得中央补助资金，必然会执行市民化政策，但最终的执行效果则取决于与上级政府讨价还价的能力。
根据各城市的国民经济和社会发展统计公报，2013—2017年财政自主度水平较低城市的常住人口规模均为正向增长，当地对公共服务的需求也应逐年增加。但表4的结果说明，呼和浩特、海口和银川三市的人均公共服务财政支出均在2017年出现负增长,而全口径财政自主度水平均有正增长，这说明虽然当地政府财政资源增加但并没有促进这些城市进一步改善当地公共服务。但从上级政府对海口市与银川市的补助来看，在2017年出现了明显负增长，而呼和浩特市获得的补助收入也从2015年到2017年逐年递减。这说明，2017年财政自主度水平较低的呼和浩特、海口与银川三个城市的本级财政收入虽然增长，但由于地方政府将改善当地公共服务与获得的补助规模挂钩，当不能获得足够且满意的上级政府补助收入时，地区人均公共服务支出就会随之下降，非户籍人口所享受的公共服务自然也会受到影响。
表4部分Ⅱ类城市财政收支、上级补助与常住人口规模增速

注：根据历年各城市统计年鉴、统计公报与财政决算报告整理得到。
转移支付既是上级政府要求下级政府执行政策的经济权利，同时也是下级政府与上级政府就落实政策讨价还价的工具。对于城区人口规模较小、财政自主度水平较低的Ⅱ类城市，上级政府的政治权威和经济激励可以促使它们执行政策，但是执行效果却会根据转移支付规模的变化而有所不同。要让这些城市切实从提高地区公共服务总体水平的角度改善非户籍人口的市民化待遇，就需要中央和上级政府从完善转移支付管理制度的角度进一步激励这些城市落实市民化政策，例如将“转移支付系数”和“农业转移人口市民化奖励资金”等指标的计算方式制度化，增强地方政府的收入预期。此外，还可以考虑按照累进的方式确定地区标准财政支出计算公式中外来人口的折算比例，地方政府用于外来人口的财政支出越高，折算比例就越高，从而能提高地方政府改善非户籍人口市民化待遇的积极性。
(三)Ⅲ类城市市民化政策执行的问题及对策建议
影响试验性政策执行的要素是地方政府微观执行环境中的资源与政策参与者的积极性。一般来说，资源包括财政资源、空间资源和政策资源等。从我国特大、超大城市的政策执行情况来看，当城市拥有一项足够的资源时，并不一定会执行市民化政策。但是当一项影响城市政策执行的资源匮乏时，必然会阻碍当地非户籍人口市民化待遇的提高。例如，尽管北京市拥有较为丰富的可支配财政资金，但是中心城区空间资源不足、人口密度过大，导致了公共服务资源拥挤等一系列问题，使得北京市采取了一系列人口宏观调控政策。
对于空间资源紧缺的超大城市和地区，外来人口本身并不会阻碍城市的发展。公共服务拥挤等一系列“城市病”问题，其实是由于过高的人口密度与地方政府有限的治理能力所共同造成的。要促进这些城市提高非户籍人口享受到的公共服务，当地官员应当树立科学的“人口观”，提高政府的治理能力，尽量不要通过强制性手段来疏解人口压力，而是应更多地通过优化公共资源空间布局、提升配置效率的方式，将优质的公共服务向人口密度较低的城区进行新建或者转移，从而有序地引导人口流向。
政策参与者的积极性也是影响这些城市政策执行的重要因素。如表5所示，按照当前常住人口增长率进行推算，北京、上海等超大城市能够在2020年将市区常住人口控制在“十三五”末常住人口规划目标以内。再加上近年来的人口宏观调控政策并没有影响当地的经济发展，北京、上海两市的人均GDP在基数和年均增长率两方面都远高于其他城市，因而这两个城市对通过提高非户籍人口市民化待遇、吸引外来人口流入的积极性并不高。相对地，按照2014—2018年常住人口增长速度，深圳、武汉等城市预期常住人口规模可能会不及2020年规划目标，这就使其具有更大的激励和积极性，通过改善非户籍人口享受到的公共服务，吸引更多的外来人口流入。此外，虽然广州市按照目前的人口增长速度能够在2020年实现人口规划目标，但由于人均GDP增速在财政自主度水平高的城市中相对较低，广州市开始重视外来人口质量，争取更多市民化收益较高的非户籍人口流入，以实现经济更快增长。2018年《广州市人民政府关于加强我市人口调控和服务管理工作的意见》就明确提出，要“合理调整人口准入条件，优化我市户籍人口年龄结构，提升人口质量，实现从人口红利向人才红利转变”。
表52014—2018年部分城市人口与经济增长情况

注：(1)资料来源：北京、上海、广州和深圳四市的“十三五”末常住人口规划目标数据来源于各城市的“十三五”规划，武汉市数据来源于《武汉市人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》，杭州市数据来源于《杭州市城市总体规划(2010—2020年)》。各城市常住人口、户籍人口和地区生产总值GDP数据来源于历年各城市国民经济和社会发展统计公报。(2)2020年预期常住人口=2018年城市常住人口×(1+常住人口年均增长率)2。
另外，当政策手段的模糊性较高时，不同城市会因地而异地执行市民化政策。如表5所示，实行严格人口控制政策的北京市2014—2018年常住人口年均增长率仅为0.03%，上海市甚至为-0.02%。深圳、广州、杭州和武汉四市的常住人口年均增长率分别为4.85%、3.32%、2.48%和1.75%，均明显高于北京市和上海市。但从户籍人口比重年均增长率来看，广州、武汉和杭州三个城市均为负值，远低于北京市和上海市，而深圳市的户籍人口增长迅速，年均增长率为3.16%。这说明北京市和上海市更倾向于通过“控制增量、优化存量”给予优质外来人口户籍的方式提高非户籍人口市民化待遇，而广州、武汉和杭州等城市则可能是通过直接提高非户籍人口市民化待遇来不断吸引更多的外来人口。
此外，各个城市的积分落户执行政策也存在较大差别。2018年北京市和杭州市积分落户的最低分值分别为90.75分和130分，但两个城市积分落户管理办法中对具有博士学历的申请人分别给予37分和90分，与当年积分落户最低分值的比值分别为0.407 7与0.692 3，这说明杭州市为高学历的外来人口提供了更低的落户门槛。对于纳税入户指标而言，北京市和杭州市给予的最高积分分别为6分和20分。而上海市规定凡持有居住证的申请人最近连续3年平均每年纳税额在10万元以上，每纳税10万元人民币积10分，最高120分。由于上海市申请入户的标准分仅为120分，这说明上海市更倾向于为经济实力较强的外来人口提供户籍。
Matland认为，要减少对试验性执行者过多的限制，因为一致的计划会导致地方执行者表面的遵从。因此，应当鼓励和认同各个城市积分落户政策执行的差异性，因为差异化的积分落户政策能够满足不同人群的差异化需求，并且还能在一定程度上实现流入人口的分流，进而减轻超大规模城市的人口压力。同时，各个城市还应当积极评估本地积分落户政策存在的问题，认真学习其他城市积分落户政策的优点，通过提供更多类型的户籍迁入途径，促进当地积分落户政策更加符合社会公平原则。
(四)Ⅳ类城市市民化政策执行的问题及对策建议
虽然财政自主度水平较低的较大城市对中央政府转移支付的依赖程度较高，中央政府完全可以要求这些城市执行落实非户籍人口市民化政策，但市民化政策确实会加重地方政府的财政负担。为避免造成更大范围的经济社会不稳定，中央政府一方面通过提高政策模糊性赋予这些城市更大的政策空间，另一方面通过给予更多的财政资源用以降低政策的冲突性。尽管地方层面的情景状况会对这些城市的政策执行产生影响，但Matland认为，在这种情况下，地方情景状况是通过影响地方联盟力量进而影响到政策执行结果的。而所谓的地方联盟力量，是指地方层面掌握着可用资源的政策参与者。
作为市民化政策的直接受益者，非户籍人口虽然拥有劳动力生产要素，却很难直接影响市民化政策的制定与执行。而拥有政治资源、能够影响地方政府政策制定与执行的政策参与者并不能从市民化政策中直接受益，因而积极性也相对有限。一般来说，财政分权程度更低、人口规模较大的城市大多属于人口流出地。户籍制度要求地方政府按照户籍人数安排公共服务财政支出，但这些城市户籍人口的持续外流使得其并未在本地创造相应的经济价值。而外来人口的公共服务支出一般都会低于户籍人口，因此这些城市会更愿意满足“非户籍人口联盟”的公共服务需求，以此用更低的财政成本获得更多的经济产出。例如，2017年沈阳市为在沈租赁住房的非本市户籍家庭提供了子女教育、就业扶持、社会保险、计划生育、住房保障、户籍管理等8项公共服务。2019年《沈阳市公共租赁住房管理规定》中也提到，保障性住房会优先配租给城镇中等偏下收入住房困难家庭、外来务工人员、外地来沈新就业中高等教育毕业生、企事业单位职工等保障对象。此外，2007—2019年沈阳市相继出台了《沈阳市人民政府关于解决农民工问题的实施意见》《沈阳市人民政府办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的实施意见》和《沈阳市建设领域农民工工资保证金管理办法(试行)》等文件，并建立农民工工资支付问责工作制度和拖欠农民工工资“黑名单”，全面解决农民工群体在沈阳的工资问题，切实维护农民工的合法权益。
尽管这些城市推行了保障非户籍人口市民化待遇的政策，但是这些政策能否落实，完全取决于政策执行者的激励。由于缺乏稳定、高效的申诉途径，外来人口和本地农村转移人口的公共服务需求难以对市民化政策的执行者进行足够的约束，因此市民化政策的执行效果也会大打折扣。为了避免这种情况，就应当在这些城市加强社会评价对地方政府的影响。通过建立公共服务居民参与监督机制，积极鼓励常住居民参与到当地的政府绩效评价中。同时，由中央指派各地区的科研机构或者通过政府采购的方式向社会组织购买地方政府满意度调查报告，并对社会评价调查结果赋予一定权重，作为考核地方政府绩效的指标，以此约束和引导地方政府的公共服务供给行为。
五、结论
本文通过对我国非户籍人口市民化政策的模糊性和冲突性进行分析后发现，中央政府和地方政府在政策目标方面不存在严重的模糊性和冲突性，但由于非户籍人口市民化政策会要求地方政府增加公共服务财政支出，在当前财政收入增速减缓的背景下会进一步加大地方政府的财政压力，因而中央政府与地方政府在政策手段方面存在非常明显的矛盾和冲突。不过，由于不同城市在财政自主度水平和人口规模方面存在差异，市民化政策执行的模糊性和冲突性也会有所不同。
按照“模糊—冲突”模型的分析框架，本文研究讨论了影响四类城市执行市民化政策的关键要素，并针对不同类型城市提出了相应的政策建议：
(1)通过加强财政资金绩效管理，可以进一步促进Ⅰ类城市提高市民化待遇。
(2)完善均衡性转移支付管理制度，能够加强Ⅱ类城市对改善当地公共服务水平的经济激励；上级政府在完善均衡性转移支付管理制度的同时，要加大对地方政府使用转移支付资金的绩效考核力度。
(3)对于Ⅲ类城市，要通过提升政府的城市治理能力解决“城市病”问题，并且鼓励各城市采用差异化积分落户政策提高政策执行的积极性。
(4)Ⅳ类城市需要加强外来人口联盟对政策执行者联盟的约束，通过加大当地社会评价的影响力，约束和引导地方政府改善非户籍人口的市民化待遇。