深化党和国家机构改革促进党内法规制度建设

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深化党和国家机构改革促进党内法规制度建设

摘 要：中国特色社会主义事业进入了新时代，中国共产党在新时代带领中国人民进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想，目标辉煌、任务艰巨。承载党的使命的党和国家机构体系的优化调整，成为路径选择的必然，新时代对深化党和国家机构改革提出了与时俱进的要求，党和国家机构体系的内涵和机理通过改革呈现统一精简高效的新象；改革与法治相辅相成，深化党和国家机构改革的措施和成果因急需获得有力的法治保障，促进党内法规制度建设加快加大步伐。
关键词：深化党和国家机构改革 党内法规制度建设
深化党和国家机构改革，是适应新时代中国特色社会主义事业发展需要必然发生和经历的一场深刻变革。这场深刻变革的实质，是社会主义制度朝着推进国家治理体系和治理能力现代化目标的顺势完善。党和国家机构统筹重构的真谛，是要以社会主义制度的政治优势去营造和释放国家公共权力效率与公平并重的效应，在落实党对一切工作的全面领导中，破解导致效率与公平顾此失彼的体制纠结和机制缠绕，搭建政治与行政、权力与责任、决策与执行深度有机统一的治国理政机构职能承载平台。深化改革是对以往相关探索经验的升华和成果的超越，形成的现实跨度显现出既有党内法规制度体系的保障性不足，呼唤相关党内法规制度建设跟上党和国家机构新变化的步调和节奏。
一、新时代的新要求:深化党和国家机构改革
党的十九大庄严宣告中国特色社会主义进入了新时代，站在“承前启后、继往开来、在新的历史条件下继续夺取中国特色社会主义伟大胜利”的新的历史方位，“比历史上任何时期都更接近、更有信心和能力实现中华民族伟大复兴目标”的感受，催生了中国共产党人“不忘初心，牢记使命，高举中国特色社会主义伟大旗帜，决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利，为实现中华民族伟大复兴的中国梦”的重大使命感和责任感，迈开了进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想的坚定步伐。[注]习近平 “决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告”，载http://news.xinhuanet.com/politi ... 27/c_1121867529.htm，最后访问日期：2019-05-12。
十九大基于对新的社会主要矛盾和我国仍然处于社会主义初级阶段的判断和分析，把新时代中国特色社会主义事业的发展目标确定为决胜全面建成小康社会、进而全面建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，并以“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局铺设了强国之路。新时代中国特色社会主义事业的目标宗要和路径归旨，是由人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的新的社会主要矛盾定义的，正如“春节效感”在往今的不同其实是反映了时代进步性变化一样，高预期见之于低预期具有质别的满足感的背后，隐含着更高幸福度和更大奋力度的张力，使新时代中国特色社会主义事业的担子更加光荣而艰巨。显然，比起解决十几亿人的温饱问题，以回应十几亿人对物质文化生活以及在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的要求满足人民美好生活的需要，在提高生产力，优化生产关系，夯实经济基础，完善上层建筑中所要面对的问题，处理的关系，推进的事务，采取的措施，更为复杂与高难。
实现十九大路线的目标价值，根本取决于国家治理体系和治理能力。如何使各种所有制潜能全面激活，使各种民主力量集约发挥，使各种利益诉求合序相促，使各种文化追求万流归宗，使各种社会主体和谐共处，使各种生态难题不再困扰，使各种国际交往友好稳定，关键在于公共权力资源的配置模式以及由特定模式决定的公共权力体系对国家和社会事务的驾驭、调控、推进、保障效应。因此，要实现十九大描绘的宏伟蓝图，就必须对在国家治理体系和治理能力中居于中轴地位的党和国家机构进行合目标性优化调整。
党和国家机构是党治国理政功能的根本载体，是国家机器构成和运行的核心部位，是国家公共权力的集中体现，汇聚党的意志、人民的愿望、国家的必由的社会主义事业能否成功推进，根本上取决于党和国家机构的性状和性能。所谓性状，反映着党和国家机构的设置在体制上怎样布局的状况，是治理资源按系统和领域作事务性配置形成的权责架构，性状合理与否，取决于由各类机构构成的体制是否遵循将事业发展规律和机构设置规律集于一体的基本原则，并决定机构体系的职能担当强或弱、重或轻、实或虚。所谓性能，体现着党和国家机构运行成效高低的能级，是治理资源在系统和领域内部及之间作事办性运行形成的效应形态，性能优异与否，取决于在各类机构履职中形成的机制是否符合中央和地方相贯通、决策与执行相统一、纵向与横向相协同的根本要求，并决定机构体系发挥作用大或小、顺或拗、快或慢。性状和性能不佳的机构体系，势必折损党的路线、方针、政策的成色，对事业造成梗阻甚至危害，不断优化机构的性状和性能，成为保证党和国家的事业稳步推进的前提。
我们党历来重视生产关系对生产力、上层建筑对经济基础的反作用，根据生产力和经济基础在不同阶段的发展需要，多次推进党和国家机构改革，逐步优化生产关系，完善上层建筑。改革开放以来，党的机构进行了4次改革，行政机构进行了7次改革，每一次改革都是顺应经济社会改革发展需要，有重点、有针对的谋划推进，为始终坚持和不断发展中国特色社会主义提供了重要体制机制保障。在以往牵动全局的机构改革中，通用模式的特点表现为：一是党的机构、政府机构以及其它机构的改革按系统分头设计、各自推进，相互缺乏关联，二是机构职能调整主要局限在政府系统，经济社会改革发展对优化机构职能的需要，还没有形成覆盖所有机构的整体效应，这便导致历次改革在成效显著的同时，存在着由于体制的分割难以解决一些深层次体制难题，由于改革范围限制尚未触及一些表现明显、反映强烈的问题，由于改革谋略和措施的整体性和统筹性不够难以应对老问题与新问题的双重夹击等不足，致使党和国家机构既有性状和性能与事业改革发展的要求尤其是与十九大部署的要求，具有较大的差距。
效率与公平的关系，始终是衡量公共权力机构设置是否合理、运行是否有效的基本尺度，处理好这一关系也是公共管理改革的世界性难题。效率和公平是对立统一的辩证关系，对立即是差别，效率遵循的是优先原则，在政策上体现为彰显激励性速率，在改革中体现为讲求让一部分地区先行、一部分人先富。公平遵循的是平等原则，在政策上体现为普惠性价效，在改革中体现为讲求共同发展、共同富裕；统一即是和济，只有提高了效率，才能最终实现公平，只有达到公平，效率才有恒常的可能。效率与公平的辩证关系往往容易在实际中被割裂，导致看得见两者的对立而把不住双方的统一。之所以存在要么以牺牲公平换取效率，要么以牺牲效率赢得公平的各执，根本在于公共权力体系中，机构、职能、体制、机制配置和运行的不合理，放大和助长了其中的对立，减弱和消弭了其中的统一。并不是所有的体制机制都解决不好效率和公平的关系，而能够解决好这一关系的体制机制一定是真正具有统一性、整体性、公共性、能效性四种基本属性的体制机制。
我国是社会主义国家，社会主义制度的本质特征决定了国家体制机制应当具备彰显统一性、整体性、公共性、能效性的特质，社会主义制度的完善决定了国家体制机制的实际状况要不断契合这些特质。统一性要求在党的统一领导下，对重大事务统一意志、统一决策、统一执行、统一落实，而以往各个系统有分工但职责边界不清，协调、衔接不够的状况，减弱了统一性。整体性要求加强建设必须兼顾政治、经济、社会、文化、生态，深化改革必须囊括执政、行政、立法、司法、军事、社治以及中央、地方、基层，推进发展必须带动各个地区、各个群体、各个层级，而以往各个系统各自为政、各行其是的状况降低了整体性的效应。公共性要求无论属于哪个系统的机构和工作人员，都要履职为公、用权为民，办事公道、处事公正，而以往体制机制中存在的部门利益、行政资源割据、平行等差的痼疾，损害了公共性。能效性要求政令通畅、落实到位、层层见效，而以往的体制机制由于系统内权力配置的刚性效应，系统间作为的相互牵制和掣肘，造成执行中的梗阻和瘀堵，式微了能效性。上述存在的问题以及所包含的结症，其实早已被清醒的认识，并作为改革的对象明确的提及，这才有了前4次党的机构改革和7次政府机构改革的推进。总结以往改革的成就和不足、经验和教训，依循分支化、单体化、碎片化改革模式难以触及体制机制中深层次问题，不能深度优化机构和职能体系，深刻处理好效率与公平的关系，于是，深化改革必须转变目标模式。构建具有统一性、整体性、公共性、能效性的体制机制，取决于具有同样属性的改革决心、方案、措施、部署、落实，“党中央把深化党和国家机构改革作为进入新时代后首个重大改革目标予以推进，就是要使党和国家机构改革始终沿着现代化的思路推进，从而使经过改革的党和国家机构充分体现新时代的精神内核，集中反映新时代的要求，为建设新时代中国特色社会主义提供根本的组织载体和制度保保”[1]，欲使机构调整不再陷入“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈，职能转变不再落入外延式循环的窠臼，必须在党中央统一领导、谋略、部署下，通过深化党和国家机构改革，以新思路大手笔着眼党和国家机构的整体性、关联性、合力性，着手机构和职能在党政之间协调优化，着力在解决体制机制难题上实现重大突破。
二、新时代的新变化:党和国家机构的优化调整
深化党和国家机构改革，是以习近平总书记为核心的党中央着眼党和国家事业发展全局作出的重大战略部署，是使国家体制机制更好契合社会主义本质特征的重大步骤，是提高党的执政能力和领导水平的重大措施。党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称《决定》)和《深化党和国家机构改革方案》(以下简称《方案》)，引领新一轮改革“以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点”[注]“中共中央关于深化党和国家机构改革的决定”，载http://cpc.people.com.cn/n1/2018/0305/c64094-29847159.html，最后访问日期：2019-05-12。，“从建立健全党的工作的领导体制机制、强化党的组织在同级组织中的领导、发挥党的职能部门作用、优化党和国家组织机构、统筹设置党和国家机构、推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革方面，对完善坚持和强党的全面领导的体制机制具体部署”[2]，从而构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。这一部署致力于完善坚持党的全面领导的制度，加强党对各领域各方面工作领导，“协调党和国家机构内部之间、机构与外部主体之间的职能配置，增强了关键部门的撬动作用和相关部门的协同性”[3]。基于“完善坚持党的全面领导的制度要讲求高效和效能，”[4]深化改革以机构合并设立和合署办公等一系列大力度举措作为实施抓手，着力构建把党的领导落实到实际机构和职能形态中的新的国家治理体制机制。
一是合并设立。合并设立是指，对分属不同系统的机构的职责进行重组，或者整合到一个系统中的一个机构，由该机构一家统一管理与重组职责相关的工作，或者归口到一个系统的一个机构，由该机构在不同系统相关机构之间统一领导与重组职责相关的工作。中央以及地方的部分党政机关一直存在着部门林立、权责交叉的现象，在传统体制下形成的“条条”分割的组织形式中，职能边界的模糊和互及造成在重大事务上的权责划分与党政部门应有的本职对接不齐，既导致党的领导落实不到位，又导致党政部门协调成本巨大，运行效率降低。《决定》[注]“中共中央关于深化党和国家机构改革的决定”，载http://cpc.people.com.cn/n1/2018/0305/c64094-29847159.html，最后访问日期：2019-05-12。明确指出要“科学设置机构、合理配置职能”，以充分“解决机构重叠、职责交叉、权责脱节的问题”。为加强和优化党对深化改革、依法治国、经济、农业农村、纪检监察、组织、宣传思想文化、国家安全、政法、统战、民族宗教、教育、科技、网信、外交、审计等工作的领导，《方案》采取了三种方式实行合并设立，一种是对党和政府机构相同相关职责进行统筹设置，合并到党的系统，形成在党的机构中拥有一个领导班子、一套内设机构，实现机构的编制数目、领导职数、内设机构统一核定与规划。比如，将国家公务员局并入中央组织部，中央组织部统一管理公务员工作；将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责划入中央宣传部，中央宣传部统一管理新闻出版工作；将国家新闻出版广电总局的电影管理职责划入中央宣传部，中央宣传部统一管理电影工作；将国家宗教事务局并入中央统战部，中央统战部统一管理宗教工作；将国务院侨务办公室并入中央统战部，中央统战部统一管理侨务工作；组建新的中央党校(国家行政学院)，实行一个机构两块牌子，作为党中央直属事业单位；将中央直属机关工作委员会和中央国家机关工作委员会的职责整合，组建中央和国家机关工作委员会，作为党中央派出机构等。另一种是对党和政府机构相同相关职责进行归口调整，由党的机构决策，政府机构执行，形成党的机构统一领导，党政机构分工明确、职责衔接、相互合作的工作体系。比如，组建中央全面依法治国委员会，作为党中央决策议事协调机构，办公室设在司法部；组建中央审计委员会，作为党中央决策议事协调机构，办公室设在审计署；组建中央教育工作领导小组，作为党中央决策议事协调机构，秘书组设在教育部等。第三种是为加强党中央对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导，强化决策和统筹协调职责，将中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组分别改为中央全面深化改革委员会、中央网络安全和信息化委员会、中央财经委员会、中央外事工作委员会，负责相关领域重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。
二是合署办公。合署办公是指两个具有不同编制、职责的党政机构由于工作对象、工作性质相近或密切相关而在同一地点和处所办公，两个机构的人员、资源可在上级统一指挥调度下视工作需要而灵活运用的工作方式[5]。《决定》[注]同上注。指出：“党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，整合优化力量和资源，发挥综合效益。”合署办公是党政机构在地域上的合设，职责在分工上的合约，人员在任务上的合作，有利于实现党政资源的合理调度，提高履职效率。以国家监察委员会为例，《方案》[注]“中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》”，载http://www.xinhuanet.com/2018-03/21/c_1122570517.htm，最后访问日期：2019-05-12。规定“组建国家监察委员会，同中央纪律检查委员会合署办公，履行纪检、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称。”，即“中央纪律委员会”与“国家监察委员会”以合署办公的方式组成联合工作机构，既要承担执纪机关的职能职责，又要肩负执法机关的职能职责。以合署办公的方式把党的执纪与国家的执法两个职能有机的贯通起来，将过去分散的行政监察、预防腐败以及检察机关的反贪、反渎、职务犯罪与预防力量整合起来，在有利于避免“监察实践偏离了监察应有的内涵，使监察工作外延产生了实然性疏漏，形成碎片化监察”[6]问题的同时，能够将党内监督与国家监察、党内法规与国家法律、党的领导与统一监督实现内在匹配，以分工有别但运行相连的机构和职责统筹党内监督执纪和国家检查执法，有利于提高依规治党和依法治国的整体性、协同性、实效性。
实行党政机构的合并设立和合署办公，是这一轮改革不同于以往改革的突出特点之一，这些举措对于解决国家体制机制长期存在而在历次改革中或者不易触碰，或者无法着手的难题，具有显现三个“有利”功效预期。
一是有利于切实发挥党对各领域各方面工作的领导作用，完善坚持党的全面领导的制度。领导作用的根本是机构和职责的配置与关系，只有建立起实际机构并赋予效应职责，领导作用才能有用武之地。领导制度的根本是决策权和执行权的配置与关系，只有掌握了决策权并以集中决策牵引分流执行，领导制度才能有实际意义。通过合并设立和合署办公，党的领导作用因有具体的机构担当，明确的职责承载，能够切实发挥在重大事务管理的初始、中局和终端，党的领导制度因各级党委统筹决策权并加强党政部门在决策与执行之间的协调互动，能够切实网格到宏观、中观、微观，以此改变以往党的领导制度和作用在现实中处于抽象、半空的状况，把党的领导切实落实到实处。
二是有利于排除部门利益的体制藩篱。长期以来，掌握了众多和巨大行政资源的行政部门形成了既有的部门利益，在政府履行各项职能中无处不在、无事不威，成为扭曲政府与市场和社会关系的根源。“一旦政府部门拥有了法定权力，如何防止其不超越法定权限而导致侵犯人权的后果，便成为必须，”[7]部门利益成于行政体制，祸于行政体制，极大损害了政府的公信力，本该作为遏制部门利益武器的行政改革由于在单一体制内陷入因果互嵌的循环往复，对根治部门利益作用有限。采取统筹调整优化党政机构的改革模式，一方面，将涉及重大改革事项方案和规章的提议和定夺权，以及重大事务的决策权从掌握实际行政资源的部门转移到党的机构，另一方面，通过加强决策机构对执行机构的制约，以及强化政府部门党组织的领导作用，割避了部门利益在配置资源中有利可图的机会，有利于从在实际中遏制部门利益发效。
三是有利于实现优化协同高效。长期实行的体制机制，是按机构分配事务，必然造成一桩事务在党政系统分设，形成事务的重叠、交叉，扯皮、推诿，办事效率低下，必然造成党政系统由于因事设岗和系统隔阻，各自机构、人员编制各成体系，整体上机构臃肿、人员满编而实际中机构、人员缺乏，形成行政资源不足与浪费同在的怪现象。在单一的体制改革中，很难从根本上解决这一痼疾。通过统筹党政机构改革，遵循按事务设置机构，将办理一桩事务的机构整合，既节约了资源，又降低了成本，有利于实现优化协同高效。
三、新时代的新建树:党内法规制度步趋改革的完善
“党直接领导的对党和国家机构全覆盖全方位改革，是在法治思维规制下严格依法进行的重大政治改革和法治实践”[8]，“不断推进制度化是我国改革取得成功的重要原因，只有不断把成熟的改革经验变成制度甚至是法律法规，才能避免改革受到个人意志的影响，也才能使具体的改革举措从特殊性上升为普遍性，在更广的范围内发挥指导作用，也才能保证改革的成果不受侵犯”[9]。深化党和国家机构改革是在调整中适应、建设中实施的过程，确保改革部署顺利推进和改革成果取得实效，迫切需要对党内法规进行充实、调整、完善，提供坚实的制度支撑和规则保障。
“新时代党和国家机构改革是以推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标的一场深刻变革”[10]，在保持原有基本格局基础上通过合并设立和合署办公构成的新的党和国家机构职能体系中，发生了决策议事协调机构全部隶属党委系统，以及许多过去由政府部门履行的职能变为归口党的部门或由党的部门履行或由党政部门共同履行的显著变化，形成决策权与执行权在党政部门分设，以及一些管理权向党的部门转移，一些管理权由党政部门共担的新的权责体系。由于以设立若干党中央决策议事协调机构为标志，建立健全党对重大工作的领导体制机制，意味着党对重大工作的领导权高度集中统一；由于以明确在国家机关、事业单位、群团组织、社会组织、企业和其他组织中设立的党委(党组)，接受批准其成立的党委统一领导为措施，强化党的组织在同级组织中的领导地位，意味着党的组织体系对其它组织的总嵌入和全覆盖；由于以优化党的组织、宣传、统战、政法、机关党建、教育培训等部门职责配置，优化设置各类党委办事机构，优化规范设置党的派出机关为抓手，更好发挥党的职能部门作用，意味着党的职能部门归口统筹协调本系统本领域的职能得到强化；由于以党的有关机构同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，统筹设置党政机构，意味着党的部门的职能增添了更为广泛的内涵。权责的设定需要法性依据，权责的履行需要范性规制，显然，深化改革从一个侧面增强了党内法规的约束义务，拓展了党内法规的作用范围，对党内法规制度的体系、结构、条款与改革引发的变化如何适应，在更广范围提供约束力的同时更好发挥对改革的引领、规范、促进、保障作用提出了新的要求。
党内法规制度体系对深化改革具有四种作用，一是引领作用，即对党的领导体系的建构和运行发挥方向指引作用，体现为以具体法规形式确定体现党的领导的方针、方略、方位，引领改革措施朝着这一目标聚焦、聚力、聚效；二是规范作用，即对通过改革形成的党的领导体制机制、党组织的设置和作用、党的职能部门的机构、职能调整状态和运行情况，作出法定表达，避免认识模糊、利益扯皮、行为掣肘，使改革进程具有合法性基础，显现合理性形态，实现合规性运行；三是促进作用，即对加强党的全面领导的改革措施在各个系统、各个领域、各个层级切实落实提供依据，避免体制性纠结、机制性阻障，推动党和国家各级机构和职能在以体系化和结构化有效落实党的全面领导中实现整体优化调整；四是保障作用，即针对党内法规的规范对象、适用范围、实践效应作出覆盖层级性、地区性、行业性运行的刚性规范，避免随意性、短期性、临时性行为，保证实现改革的目标不因人、因时、因地而异。
我们党历来重视党内法规制度建设，尤其是改革开放以来，根据不同阶段对加强党的领导和加强党的建设提出的需要和要求，不间断推进制度化建设，取得了显著成果，奠定了党内法规制度的基础。纵览党内法规制度建设的历程，从1978年到2007年，在关于党员、党的组织、党的干部、党的纪律等方面建立了许多制度，但在已经形成的制度架构中，还存在规范对象不够周延、规范内容相互交叉、规范法力不够到位等不足，同时，缺乏关于党的领导的制度规定。2008年至2012年，虽然补充了党的领导和党的工作，以及党的思想建设、组织建设以及反腐倡廉建设，但体系还欠完善、结构还欠齐整、内容还欠充盈。党的十八大以来，在习近平总书记全面依法治国和全面从严治党新理念新思想新战略的指引下，党内法规制度建设顺应“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局对要求，在内涵式充实、结构性优化、体系化完善等方面实现了新的跨越，基本形成了独具特色并彰显效力的党内法规制度体系。目前，根据深化党和国家机构改革的要求，党内法规制度体系还需要进一步完善。
按照习近平总书记关于要“构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，提高党内法规执行力”[11](P.188)的指示要求，在2013年11月印发的《党内法规制定工作五年规划纲要》基础上，2016年12月，党中央印发了《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》(以下简称《意见》)，提出按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则，将完善的党内法规制度体系概括为“1+4”的基本框架，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大板块，这一目标为依规治党构筑了完备坚实的“四梁八柱”。其中，党的组织法规制度全面规范党的各级各类组织的产生、职责、工作运行，奠定管党治党、治国理政落地有形、行之有效的组织制度基础；党的领导法规制度全面规范党的领导和执政活动，为党通过有权的机构、有为的职责、有效的程序切实发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保障；党的自身建设法规制度全面规范党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设等自我完善工作，为提高党的建设科学化水平和优质化效应架设坚实轨道；党的监督保障法规制度全面规范对党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障，力保在行使党和人民赋予的权力中不走歪、不穿帮、不行错。
深化党和国家机构改革对贯彻落实《意见》部署，全面加强党内法规制度建设以完善制度体系、增强制度效力，提出了契合习近平总书记关于“凡属重大改革都要于法有据”[注]习近平“重大改革要于法有据”，载http://www.people.com.cn/24hour/n/2014/0301/c25408-24498127.html，最后访问日期：2019-05-12。指示的现实需求。邓小平同志指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[12](P.333)，当下，党内法规制度建设迫切需要在党的领导法规制度和党的组织法规制度两个方面着力调整、充实、完善。
党的领导法规制度是基于特定的方位和角度发挥党的领导作用的权责、方式、程序的制度化规则，是党内法规制度体系的中樑，只有首先形成涉及党的领导的根本性、关键性、重大性体制机制安排法定化，才能显现党的组织法规制度、党的自身建设法规制度、党的角度保障法规制度等其他党内法规制度建设的意义。深化党和国家机构改革为加强党对一切工作的全面领导赋予了机构体态，注入了职能内涵，构建了体制架构，呼唤通过加强党的领导法规制度建设提供改革有据的规则保障。此轮改革实行的是党的“总+实领导模式”。所谓“总”，体现为在全局立体中党中央的总体领导，在横向平面中党组织的总属领导，在纵向平面中党的职能部门的总责领导。所谓“实”，就是要把党的机构做实到履行重大职能上，把履行职能做实到运用实际权责上，使党的组织和部门拥有重大工作决策权，重大事务管理权，重大改革统筹权。“总”与“实”相辅相成，不可偏颇，“总”是“实”的前提，党的领导因为要抓总，所以必须抓实，“实”是“总”的基础，党的领导唯有抓实才能最终实现抓总，“总+实领导”模式将务虚与务实相结合、事前与事中相结合、决策与推进相结合，使党可掌舵且有轮轴，可谋略且有抓手，切实发挥把方向、谋大局、定政策、促改革的领导作用。
在现有党内法规制度体系中，关于党的领导的法规制度相对党的组织法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度显得比较薄弱，不仅缺乏对涉及党的领导地位、领导体系、领导体制、领导职能、领导方式、领导程序、领导规则的总体规定，也缺乏涉及党的领导的上述要件分系统、分领域、分层级的具体规定，显然，这种状况还不能适应深化党和国家机构改革对法治保障的需要。
诚然，新修订的《宪法》关于“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”[注]《中华人民共和国宪法》，载中国共产党员网，2018年3月22日发布。的规定，确立了我们党在国家的执政地位，新修订的《党章》关于“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”[注]《中国共产党章程》，载中国共产党员网，2017年10月27日发布。的规定，确定了我们党作为执政党的领导地位，而我们党如何坚持科学执政、民主执政、依法执政，如何加强和改善党的领导，还需要将《宪法》和《党章》的规定与《决定》作出的部署相联系，从以下几个方面加大党的领导法规制度建设的力度。
其一，建立健全党的领导在全局中的基本制度。制定《中共中央关于加强党的全面领导若干重大问题的决定》，对加强党的全面领导的指导思想、基本原则、总体目标、具体措施、实施步骤作出明确、系统规定；制定《中国共产党领导工作条例》，对涉及党执政的领导地位、领导原则、领导体系、领导体制、领导职能、领导方式、领导程序、领导规则等根本、重大、关键问题作出明确、系统规定；在《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》(2004年9月9日)的基础上，制定《中共中央关于新形势下加强党的执政能力建设的决定》，对党的执政能力的内涵、外延、表现形态，执政能力建设的指导思想、总体目标、基本原则、主要任务、最终成效，以及建设过程的推进、监督、考核、问责等问题作出明确、系统规定，形成党的领导的法规与党的领导的全局性体制相对应、相吻合。
其二，建立健全党的领导在层级中的法规制度。将涉及党的领导的规定从既有的层级性党的组织法规中剥离出来，制定涉及中央、地方党委和党组实施领导的专项条例，比如，制定《中国共产党中央委员会领导工作条例》、《中国共产党地方委员会领导工作条例》，修订《中国共产党党组工作条例》，制定《中国共产党基层党组织领导工作条例》，对中央、地方、基层党委和党组的领导地位、领导原则、领导权力、领导责任、领导方式、领导程序、领导监督等作出规范性规定，形成党的领导的法规与党的领导的层级性体制相对应、相吻合。
其三，建立健全系统性党的领导法规制度。按照“加强和优化党对深化改革、依法治国、经济、农业农村、纪检监察、组织、宣传思想文化、国家安全、政法、统战、民族宗教、教育、科技、网信、外交、审计等工作的领导”的要求，对面向系统的党内法规进行充实和完善，逐步实现在国家组织体系中按行业划分的各个系统内，社会组织体系中按事业划分的各个系统内，均建立健全相关的党的领导法规。比如，制定《中国共产党国有企业党组织领导工作条例》、《中国共产党事业单位党组织领导工作条例》、《中国共产党社区党组织领导工作条例》、《中国共产党农村党组织领导工作条例》，形成党的领导的法规与党的领导的系统性体制相对应、相吻合。
党的组织法规制度是在党的领导法规制度的基础上，为将党的领导作用和管理职能有效发挥于具体工作事务中，规定党的各级组织和党的各级各类职能部门设立的原则和建制，产生的条件和程序，履职的范围和要求的制度化规范，是党内法规制度体系的横梁，只有建立健全党的组织法规制度，才能保证各级各类党组织立于法据、工于法度、健于法则，才能从组织架构上为其他党的法规制度的实施提供支撑。深化党和国家机构改革为强化党的组织力，充实了党的组织的内涵，拓展了党的组织的外延，统筹了党的组织的布局，急需党的组织法规制度提供强有力的法规保障。此轮改革在组织赋能上实行党的“全+重组织模式”，所谓“全”，即健全党在党和国家机构体系中必有的组织形态，体现为党的各级委员会以及各种工作机构、职能部门、派出机构在各系统、各行业、各领域全网式设置，形成“党的工作进展到哪里，党的组织就覆盖到哪里”[注]“中共中央关于深化党和国家机构改革的决定”，载http://cpc.people.com.cn/n1/2018/0305/c64094-29847159.html，最后访问日期：2019-05-12。，改变以往党组织设置在纵向上严密但在横向上不够周延，在党的系统内成体系但在其它系统内不够工整的状况；所谓“重”，即赋予所有党组织重任，按照重大工作决策、执行、监督的全生命周期，从中央到基层，从系统到领域，构建起党组织核心作用从纵向到横向全方位贯通的工作闭合环链，解决过去党组织地位和作用在委员会强在工作机构、职能部门、派出机构相对弱，在党委系统强在政府、企事业单位相对弱，在中央强在地方尤其基层相对弱的状况，从而实现党的组织建构的体系化与结构化的统一、整体化与层级化的统一、内联化与外融化的统一。
党的组织法规制度建设历来是党内法规制度建设的重头，在不间断的推进中取得了众多成果，体现在包含了决定、准则、条例、规则、规定、办法、细则等所有党内法规制度的类型中。但党的组织法规制度还存在明显的不足，一方面是结构性缺失，表现为在组织架构上关于各级党的委员会的组织法规尚未健全，关于党的工作机构、职能部门、派出机构、企事业单位以及各类新型社会组织中党的机构的组织法规捉襟见肘，在组织运行上关于各级各类党组织履职程序、规则的规定，与新修订的《中国共产党纪律处分条例》中关于组织纪律的规定还没有完全形成结构性对应；另一方面是因应性不足，表现为现有党的组织法规制度的构成体例、规范对象、规则尺度、适用范围与党的十八大以来党中央治国理政的新理念、新思想、新举措对党的组织建设提出的新的要求，以及深化党和国家机构改革的要求尚有差距。
显然，组织体系精当化、组织结构精细化、组织工作精准化、组织生活精到化，是深化党和国家机构改革决策精神对加强党的组织建设的要求所在，党的组织法规制度建设必须根据形势的发展，针对以往的不足，大幅度、大力度进行调整、充实、完善，为落实改革部署，切实发挥各级党组织的凝聚力、战斗力、号召力、创新力提供坚实的法规保障。加强党的组织法规制度建设，应当以下几个方面着手着力：
其一，将党的组织法规与党的领导法规分列，党的组织法规只是对与党的组织和机构的设置、工作、活动相关的目标性、原则性、条件性、职责性、程序性、规则性要素作出规定，党的领导法规则对与党的组织和机构发挥领导作用的目标性、原则性、权责性、方式性、程序性、规则性要素作出规定。要对既定各类组织法规进行调整，凡属涉及党的领导的内容和条款，一律归类到党的领导法规。
其二，致力于建立健全党的组织法规，形成完整的组织法规制度体系。一方面，制定《中国共产党中央委员会组织条例》，将《中国共产党党组工作条例》修改为《中国共产党党组组织条例》，将《中国共产党地方委员会工作条例》修改为《中国共产党地方委员会组织条例》，制定《中国共产党基层组织组织条例》，构成党的组织法规的纵向体系；另一方面，制定《中国共产党决策议事协调机构组织条例》、《中国共产党各级党委职能部门组织条例》、《中国共产党各级党委派出机构组织条例》，构成党的组织法规的横向体系；再者，制定并完善党的组织工作涉及的主要对象和事务的具体规则、规定、办法、细则，周延党的组织法规的规范范围。
其三，当下，应加快制定《中国共产党机构编制工作条例》、完善《三定方案》、清理相关党内法规，为推进深化党和国家机构改革的落实提供急需的党内组织法规制度支撑。
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