《维也纳领事关系公约》的革新与中国的应对

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《维也纳领事关系公约》的革新与中国的应对
——以海外国民领事保护为视角

摘 要：囿于签署时代，《维约》在领事保护实践中渐显规则缺失之憾，有必要秉承“责任”与“人本”理念因时而变。领事通知与探视权是其生效以来最具争议的问题：条约解释理论下的博弈无法定纷止争；考察缔约历史记录及司法实践，权利的司法救济确有可能，实际损害的证明标准需要确立；责任承担有必要遵循恢复原状、补偿、抵偿的先后顺序。《关于强制解决争端之任择议定书》是《维约》得以遵守的关键路径，未决事项的强制管辖权及争端解决机制的退出困惑有待厘清。考虑设立“领事保护事务委员会”监督与协调《维约》实施。海外突发事件中的领事保护需规范依据，尤其是在海外国民保护与不干涉内政间寻求平衡；破解资源相对稀缺，急待创建合作机制，欧盟共同领事保护制度可批判性借鉴。中国应致力于从拟定双边领事条约范本、构建区域性领事保护合作机制、推进领事保护立法、开启司法救济及完善海外突发事件中的领事保护机制等方面予以回应。
关键词：《维也纳领事关系公约》；领事保护；革新；应对
鉴于当前领事保护实践中，对《维约》涉及的权利救济与争端解决的质疑主要因第36条的适用而引发，故本部分的探讨亦依托该条项下的权利而展开。
一、因时而变：《维约》主导理念、框架及内容
(一)主导理念、框架及内容
《维约》可谓是关于领事关系的国际法的重要成果。但其受缔结时代所限，缔约国力图强化对国家权利的保护，从而有意淡化甚至回避对个人权利的保护。探寻公约中关于领事保护条款的踪迹，主要体现于第5条。然实质上，该条对“领事职务”的规定，其目的并不在于确定领事保护的内容，而意在明确领事特权与豁免的范围，因为领事官员主要是就其执行领事职务所实施的行为享有特权与豁免权。并且，在缔结阶段，各国即就领事职务是做一般界定还是具体列举出现过严重分歧，最终虑及豁免权的适用，才决定列举出最重要的领事职务[2](P.110、113)。因此，《维约》欠缺领事保护的目的与理念自在情理之中，当然亦不可能规定专门而具体的领事保护条款。
但是，领事保护的界定、权利性质、权利范围和内容、保护机制、实施条件和标准程序以及权利救济和责任制度等在《维约》中出现模糊与空白，将直接导致海外国民领事保护权被忽视和受侵犯，也给国籍国的领事保护带来困境，且有可能在各国领事保护实践中继续引发条约解释和适用的重大分歧和争议。[注]《维约》解释与适用中的分歧与争端已然体现于国际法院受理的5个关于领事通知与探视的案件中。 《维约》签订已逾半个世纪，在各国海外国民及利益不断增多及领事保护需求日益扩大的现实背景下，领事保护的理念、主体、对象、内容、方式及运作机制等都有了新的发展，公约的革新是适时且必要的。
(二)“责任”与“人本”理念融入《维约》
传统的从国家间关系的角度确立的领事法律制度已然受到新的“主权”范畴与国际法人本化的冲击。一方面，随着主权概念的新发展，领事保护既是国家的权利，亦成为国家的责任。加拿大“干预与国家主权国际委员会”提交的《保护的责任》报告中首次明确提出主权三重意义之一即是“国家权力当局对保护国民的安全与生命以及增进其福利的工作负有责任”。[注]参见干预与国家主权国际委员会《保护的责任》(中文)，第9页。 “保护的责任”的内涵与适用存在分歧，在实践中有可能被歪曲[3]，但其进步之处在于，把主权与国家对本国国民的责任紧密联系在一起[4]。另一方面，国际法人本化催化和引领传统领事法律制度的发展。崔因达德曾指出“近20年之后，人们开始从一个新的视角来解读《维也纳外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》，或者至少是其中的一些条款，必然地将它们与人所固有的权利联系起来”[5]。国内学者也提出：领事保护不仅是一项国家权利，亦是一项个人权利。[注]参见：王秀梅：“国际法人本化趋向下海外中国公民保护的性质演进及进路选择”，载《现代法学》2010年第4期；何志鹏：“人的回归：个人国际法上地位之审视”，载《法学评论》2006年第3期；万霞：“海外公民保护的困境与出路——领事保护在国际法领域的新动向”，载《世界经济与政治》2007第5期；谢海霞：“论领事通知权的性质”，载《中国政法大学学报》2009年第6期，等等。
“责任”与“人本”理念下，《维约》的因时而变应主要考虑如下方面：其一，将“维也纳领事关系公约”修正为“维也纳领事关系与领事保护公约”。其二，公约的目的与宗旨由仅“为了发展各国间友好关系”扩及至亦“为了保护各国及其海外国民的海外权益”[6]。其三，确立预防、应急与重建三位一体的周期性领事保护机制，尤其是在应对海外突发事件时。其四，确立领事保护权利救济方式与国家责任制度。其五，专章规定“领事保护与协助”事务，并就突发事件中的领事保护予以特殊安排。
二、博弈与破解：领事通知与探视权之定性
《维约》第36条所确立的领事通知与探视权是自其生效以来在领事保护实践中最具争议性的问题，迄今为止，已有5个因该条款的适用而产生的争议被提交至国际法院。[注]最新案例是2017年5月国际法院受理的Jadhav Case(印度诉巴基斯坦案)。 实践驱动其成为公约革新中必将开垦之地。
(一)国际司法实践中的定性之争
国际法院在判决中通过解释《维约》第36条，明确指出公约创设了领事通知与探视这项个人权利，被拘禁的人可以在接受国法院主张该权利。但是，这无法定纷止争。中国籍法官史久镛、日本籍法官小田兹、英国国际法学者布朗利等分别从公约名称、缔约目的与宗旨、公约中相关条款未见缔约方有创设个人权利之意图等方面提出质疑。此外，案件的当事方美国更是以非个人权利及无法提供权利救济为由拒不履行判决。
需注意到，《维约》缔结阶段，关于第36条的谈判即十分艰难，甚至几乎威胁到整个公约的成功签订。在缔约国的反对意见中就涉及：派遣国国民与其本国领事通讯和接触的权利更适合于放在《人权宣言》的范畴或确定居留的公约中，而不是将其放在领事关系的公约中；由于大量外国移民分布在全国各地，这将给接受国带来过度的行政负担；作为一个原则问题，当外国人进入某一国家时，他就接受了该国的管辖，他因此不应要求获得比接受国国民更高的保护。而后，为了在“接受国无条件的通知义务”和上述反对意见中所提及的“接受国完全没有通知义务”这两者间寻求可能达成的妥协，《国际法委员会草案》修正案中规定了仅在相关派遣国国民本人提出请求的情形下，接受国才有通知的义务；并加上“接受国主管当局应将本款规定之权利迅即告知当事人”。由该缔约过程中的相关记录可知：在缔结《维约》时在(b)项中作“权利”(rights)之规定，缔约国间的本意确不在创设派遣国国民的个人权利，而仅是为了减轻接受国主管当局的通知义务，从而在两派观点的利益平衡中使公约得以顺利通过。
(二)动态解释尚存异议
当前关于领事通知与探视权的规定已超越了《维约》范畴，广泛体现于各类国际人权文件中。例如：联合国大会1973年通过的《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》第6条第2款、 1984年通过的《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》第6条第3款、 1985年通过的《非居住国国民个人人权宣言》第10条、1988年通过的《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》第16条第2款、 1990年通过的《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》第16条第7款等均做出相应甚至更为详细的规定。此外，国际刑事法庭对在其拘留之下的当事人也提供了领事探视权。例如，前南国际刑事法庭和卢旺达国际刑事法庭在其关于拘留的规则中均有类似规定。故而，国际法院在解释《维约》第36条时提出：它的解释不能不受嗣后法律发展的影响……。可见，国际法院在此采用了动态解释，即当代意义解释方法。
由于从《维约》自身及其缔结过程中的会议记录均无法探寻到令人信服的证据，因此，国际法院运用当代意义解释方法得出的“公约创设了个人权利”的结论至今仍备受诟病。但是，运用当时意义解释又显然与国际实践相悖，无论是国际人权文书还是国际刑事司法实践，无论是对《维约》采转化适用抑或直接适用的国家，绝大多数均赋予了受逮捕、监禁、羁押或拘禁的外国国民以领事通知与探视权。故而，有必要通过修正《维约》以积极顺应相关国际和国内法律规则及司法实践的发展趋势，对领事通知与探视的个人权利属性予以明定，以破定性之困局。
三、困惑与厘清：权利救济与争端解决
基于上述预期，预计安全升级的建设工作将在2020年启动，并于2025年完成。电力开发公司表示，大间1号机组的投运时间“仍然未知”。
(一)权利司法救济的可能
无论是从“有权利即有救济”的法谚出发，还是从加强缔约国对《维约》第36条的遵守而言，均有必要创设领事通知与探视权受侵犯后的司法救济措施。在1999年“拉格朗德案”中，国际法院就指出：美国要在以后的实践中确保《维约》第36条规定的权利得以实现，并要求美国考虑该条权利被侵犯的情况，自行选择方式，对有关刑事案件的定罪及量刑进行司法审查并考虑重新审理[7]。在“阿维纳案”中，其进一步提到：适当的宽大处理程序能够增补司法审查和重新审理，特别是在司法体制未能适当考虑《维约》所列权利受侵犯的情形下。[注]See Avena and Other Mexican Nationals (Mexico v.USA),ICJ Rep.12.at 66 (2004).为了证明此结论，国际法院提到《维约》第36条第2款要求“接受国法律规章务须使本条所规定之权利之目的得以充分实现(full effect)”。虽然该款中并未具体列出法院应作为确保权利目的充分实现的机构，但是，当该外国国民在刑事诉讼程序中提出其领事通知与探视权受侵犯时，法庭当然成为了符合逻辑的审查机构。就第2款规定而言，要求接受国刑事法庭保护该权利的实现是能够得以解读的。
许多国际条约中重申了《维约》第36条第2款之规定。例如，联合国大会通过的《制止核恐怖主义国际公约》第10条第3、4款；1999年通过的《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》第9条第3、4款。此外，在实践中，对领事通知与探视权受侵犯提供司法救济也已被广泛接受。如，美国联邦最高法院审理“麦德林案”时，欧洲理事会就该案发表的“法庭之友”意见中指出：若当事国侵犯了领事通知与探视权，就要建立定罪量刑的司法审查机制。2006年美国联邦最高法院也已暂时接受司法审查是必需的。[注]See Sanchez-Llamas v.Oregon,I26 S.Ct.2669(2006).澳大利亚在其立法中明确规定：在领事通知与探视权受侵犯时，应提供司法救济。然而，开启司法审查，对实际损害的证明是一个关键且有争议的难题。2011年美国参议院曾经讨论了《领事通知执行法案》的立法草案，该法案将授予联邦法院对被判处死刑的外国国民提出的领事通知与探视权受侵犯的请求有管辖权，但该外国国民被要求证明该侵权对其定罪量刑造成了实际损害。若有必要，法院可举行听证会，发现存在实际损害时，应责令重新审理或量刑。[注]Consular Notification Compliance Act of 2011,S.1194,112th Cong.美国法院和国务院倾向于采取的实际损害证明标准是：外国被告需证明缺乏领事通知与探视权是对无罪而非定罪产生影响。
从各缔约国实践而言，权利的司法救济是可能的；并且，该权利的有效实施在相当程度上将倚仗于缔约国对其违反公约义务的行为承担责任，该项责任或者在该国国内法院或者在国际性机制中得以追究。建议修正《维约》以明确规定该权利的性质及其司法救济；在救济方式的选择和责任的承担上，有必要依据《国家对国际不法行为的责任条款草案》第34条至第37条之规定，遵循恢复原状(主要指对案件的重新审查和定罪量刑)、补偿、抵偿(主要指承认不法行为和正式道歉)的先后顺序。
(二)争端解决的困境与出路
《关于强制解决争端之任择议定书》(以下简称《议定书》)是《维约》得以遵守的关键路径。然而，该议定书的规定在实践中却引发了争议：由于《维约》对违约救济及责任问题欠规定，对于公约中的未决事项，国际法院是否有强制管辖权？并且，其仅涉及派遣国与接受国间产生的争端。若派遣国基于为其本国国民行使外交保护权的理论基础而将案件提交国际法院管辖时，又可能引发管辖权的异议。例如，在“拉格朗德案”中，美国否认德国依据外交保护权提起的诉求，认为：外交保护权的法理依据是国际习惯法，并不涉及公约的解释与适用。虽然国际法院否定了美国的观点，认为：尽管外交保护权是国际习惯法中的一个概念，但这一事实并不能阻止创设了个人权利的条约的一方当事国，根据条约中的一般管辖权条款，代表其国民提起国际诉讼[8]。然而，国际法院的观点并不能彻底解决个人权利救济的法律依据问题，尤其是在今后不断强化《维约》中关于派遣国国民领事保护权规定的情形下。因此，实有必要通过修正《维约》对上述问题予以澄清。
另一需要关注的问题是：当事国是否有权退出《议定书》？例如，在国际法院就“拉格朗德案”和“阿维纳案”做出判决后，美国不但拒绝遵守和执行国际法院的判决，而且还宣布退出了该议定书，以防止国际法院将来的类似判决打乱美国国内的刑事司法体制。在此之前，《议定书》并无退出之先例，其是否适用退出机制尚无定论。为厘清该问题，国际社会应积极通过两种方式引发国际法院的受理权限：一是联合国大会可以请求国际法院发表咨询意见；二是通过《议定书》的某一当事国向国际法院起诉美国违反条约义务[9]。一般而言，条约退出的有效性与否取决于对具体条约的解读：一些条约中直接包含了退出条款；但另有一些条约并未包含退出条款，例如，《议定书》中就欠缺相关规定，在此情形下，条约的退出是否被允许则难以确定。实际上，多边条约中包含退出条款是相当常见的。并且，条约的起草者对条约中的退出条款也是相当熟悉的，对于《维约》及其《议定书》的起草者国际法委员会而言更是如此。因此,条约缺乏退出条款可解读为暗含了禁止退出之意[10](P.290)。此外，从条约的性质分析，一般认为暗含退出权利之条约指有关缔约国间紧密和友好关系的条约，实践中，即使对于该类型的条约也少有退出之情形。而就关于争端解决的条约而言，国家实践并不支持其属于在缺乏退出条款的情形下可以退出的那类条约。
鉴于《议定书》的任择性，参加的当事国数量相当有限，迄今仅51个(包括于2005年宣称退出的美国在内)。为促使《维约》得以切实履行，可以考虑的方法是：创建一个类似于人权事务委员会的国际机构，如设立“领事保护事务委员会”负责监督实施，并发布对于条约意义的解释性指导；建立缔约国对《维约》履行情况的普遍定期审查制度，以及缔约国来文指控制度和个人申诉制度。虽然该方法较国际法院的强制管辖而言缺乏强制执行力，但缔约国出于维系国家间的友好关系及基于对等原则下有效保护本国海外国民的立场考虑，仍会对该委员会出具的相关报告的影响力予以重视。此外，条约以往的履行记录对于国家而言相当重要，它决定了国家未来缔约和履约方面的重大利益[11](P.35)。
四、需求与创建：海外突发事件中的领事保护机制
海外突发事件是指在本国以外的其他国家或地区突然发生的，造成或可能造成突发事件所在国或地区的本国国民严重伤亡或财产损失，或者严重危及在该国或该地区的本国其他重大利益的紧急事件[12]。近年来，地区武装冲突、恐怖袭击、政局动荡、自然灾害、公共卫生等海外突发事件不断，突发事件区域内的海外国民的人身安全和财产权益遭受严重威胁，迫切需要足以有效应对的领事保护机制。
(一)规则需求
领事保护的主要法律依据是条约。然而，无论是《维约》还是大量的双边领事保护条约(协定)对海外突发事件中的领事保护均未做明确规定。以《维约》为例，此种情形下惟一能够参照适用并寻求突破的条款体现于：第5条“领事职务”之“(一)于国际法许可之限度内，在接受国内保护派遣国及其国民——个人与法人——之利益；……(五)帮助及协助派遣国国民——个人与法人；……(十三)执行派遣国责成领馆办理而不为接受国法律规章所禁止、或不为接受国所反对、或派遣国与接受国间现行国际协定所订明之其他职务。”以及第73条“本公约之规定不影响当事国间现行有效之其他国际协定。本公约并不禁止各国间另订国际协定以确认、或补充、或推广、或引申本公约之各项规定。”即使在对领事事务予以具体化和补充性规定的双边领事条约(协定)中，也一般仅做如下规定：了解派遣国国民在接受国的居留和工作情况，并向他们提供一切必要的协助；请求接受国主管当局查寻派遣国国民的下落，接受国主管当局应尽可能提供有关情况。因此，倘若接受国内发生重大突发事件，派遣国的领事保护应急行动显然欠缺相应的条约依据。例如，派遣国实施海外撤离，在未事先取得一国同意或联合国安理会授权的情形下，一国武装力量擅自进入另一国境内，当属国际不法行为。当然，在接受国政府已完全瘫痪而不能有效行使主权之情形下，派遣国可能会以危急情况为由主张排除行为之不法性，但由于缺乏足够的国家实践支持，极易产生争端。即使不涉及武装力量协助，派遣国民用船舶和航空器在未征得接受国许可之情形下擅自进入其内水、领陆或领空，亦涉及侵犯主权。
故而，《维约》有必要对缔约国在海外突发事件中的领事保护事务予以专门规定，主要涉及：预警机制、应急处置机制、实施要件及标准程序等规则。
(二)依托《维约》构建合作机制
领事保护资源不足与需求日益扩大间的矛盾，促使各缔约国在实践中出现自觉协作的情形，尤其是在重大海外突发事件中。例如，黎巴嫩撤离行动中，希腊帮助22名中国公民撤离。利比亚撤离行动中，英国帮助78名其他国籍者撤离；中国帮助12个国家撤出了约2100 名公民；希腊则帮助79名中国公民撤离。也门撤离行动中，中国帮助10个国家在也门的约225名公民自亚丁港平安驶抵吉布提；俄罗斯亦帮助超过300名不同国家的公民撤离亚丁。海外突发事件中的领事保护合作机制，不但能够在一定程度上缓解资源短缺问题,而且有助于实现有限资源的有效整合。例如，黎巴嫩撤离行动中，由于派遣国间的相互竞争，出现了租用交通工具的困境。吉尔吉斯斯坦撤离行动中，各派遣国又在获取吉军方护送本国国民到机场的问题上出现激烈竞争。通过合作，可以实现领事保护资源的合理调配，例如，通过协调以确定在哪些国家或地区专门由哪些国家负责撤离，以降低救援成本，克服因地理距离而产生的技术性问题。此外，还可以减少诸如上述事件中出现的对有限资源的恶性竞争。
《维约》第8条规定：经适当通知接受国后，派遣国之一领馆得代表第三国在接受国内执行领事职务，但以接受国不表反对为限。这为领事保护国际合作机制的构建提供了依据。由于领事保护是属于国籍国管辖的事务，故而先考虑在领事保护资源备显不足的海外突发事件应对中开展缔约国间的合作较务实可行。《维约》中创建“海外突发事件中的领事保护合作机制”，由设立的“领事保护事务委员会”作为合作中的协调机构，并设立“领事保护合作基金”，以供应急调配与必要援助之用。基于合作机制中，各缔约国保护义务产生的依据不同，因而，彼此间在责任分担上亦要体现差别。突发事件所涉及的海外国民的国籍国在对该国民的领事保护中应居于主导地位，承担第一位的、主要的责任；国籍国以外的其他缔约国则居于协作地位，承担第二位的、次要的责任[12]。领事保护费用方面，国籍国理所当然成为最后的承担者和担保者。还需要考虑的问题是：合作的机制中，缔约国相互之间提供的领事保护达到何程序才满足有效保护的要求？若只是依据保护效果进行判定不尽合理，因为，即使是同一国家，实施的是同一领事保护行为，但所处环境不同，受保护者不同，也可能导致结果不同。此外，就领事保护的效果而言，不同国家及不同国家国民的期望值亦存在差异。因此，必须确定一般标准，建议可适用参照国籍国准则。
五、因应之策：落脚中国
作为海外利益大国和负责任的国家，中国应积极参与全球治理，推进领事保护法律制度的发展，以顺应实践需求。在海外国民领事保护的视角下，积极提议与参与《维约》的修正。并在双边及区域性领事条约(协定)及中国领事保护立法和机制方面因应时代之需有所作为，在领事保护国际法律规则发展中实现中国表达，变被动接受者为主动的塑造者和建构者[13]。
(一)双边及区域性领事条约(协定)的发展
《维约》是四种主要力量的产物，[注]对《维约》的内容产生重大影响的另外3种主要力量：现有法(lex lata)的编纂、国际法的逐步发展(lex ferenda)、同《维也纳外交关系公约》保护一致。参见:[美]李宗周：《领事法和领事实践》，梁宝山 等译，世界知识出版社2012年版，第649页。 其中之一是为争取尽可能多的国家同意加入公约互相妥协。这也决定了其在很多条款上只能采用较原则的规定。该缺憾可由双边领事条约予以补充。然而，截至2018年底，中国只对外签订了49个双边领事条约，扣除已失效的5个和未生效的1个，现行有效的仅43个，不及与中国建交国家数量的三分之一。并且，各洲的安全程度大致分为三个级别，其中亚洲和非洲是最不安全的；欧洲和美洲其次；大洋洲最安全。海外生存环境越不安全，当地的中国公民和机构越需要领事保护[14]。而中国与亚非两洲国家缔结双边领事条约的数量反而较少。非洲54个国家里，签订中外双边领事条约的仅2个，其中1个尚未生效。[注]迄今尚未生效的是2002年签署的《中华人民共和国政府和尼日利亚联邦共和国政府领事协定》。 由此造成，中国驻外领事馆数量显为不足，这与领事机构作为海外利益保护的直接与主要力量相悖。因此，要积极拓宽中外双边领事条约的覆盖面，并有必要探索与他国合作的模式，尤其是在海外突发事件中，应积极尝试签订区域性领事保护合作条约。
现行有效的43个中外双边领事条约(协定)，与《维约》相较而言，除了在序言中体现“以利于保护两国国家和两国国民的权利和利益”外，并未在主体内容上有明显的突破。第一，对重要名词缺乏明确界定。例如，未有一个条约(协定)在定义条款中对“领事保护”做概括式或列举式规定。第二，相关内容欠细化规定。例如，关于“领事通知与探视权”条款，17个条约(协定)做出了与《维约》一样原则化的规定。第三，领事保护权利范围甚至低于《维约》。例如，27个条约(协定)关于“领事通知与探视”权利范围小于《维约》。第四，对领事保护实践有需求而《维约》中缺乏规定的事项亦未做补充规定。例如，周期性领事保护机制；与接受国的信息互通和协调机制；海外突发事件中的领事保护；领事保护权利救济；争端解决与国家责任等。
故而，有必要在对43个中外双边领事条约(协定)中与领事保护相关的条款进行分类比较和梳理的基础上，结合当前领事保护实践之需，扬长避短地拟定中外双边领事条约(协定)范本，并以此作为旧约修订的参考以及新约签订的谈判文本，或以换文的形式达成关于具体问题的约定。不可否认，领事磋商中，双边领事条约(协定)的内容越完备，达成协议的谈判过程将越长，难度也越大。例如，最新的中外双边领事条约(协定)是2015年达成的《中韩领事协定》，历经12年谈判，最终达成的协定文本仅15条，除在第7条中对“拘留、逮捕通知和探视”做出了较为细化的规定外，其余未见有所创新。这明显体现了两国为尽快和顺利实现领事合作的良苦用心。但即使如此，拟定一份较为贴近海外中国公民领事保护需求的中外双边领事条约(协定)范本仍然必须与中国在领事保护国际法律规则发展中的话语权息息相关。中国应灵活地开展与他国的领事合作磋商，既立足范本又不拘泥于其，进退有度，求同存异，在把握风险性、需求性及友好性的基础上，确定达成的条约(协定)的具体内容。
(二)领事保护立法的推进
《中华人民共和国宪法》第50条原则性规定：“中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益”。但领事保护的对象不仅及于华侨，应扩展规定：“保护海外中国公民的正当的权利和利益”。并且，“保护华侨海外权益”或“保护海外中国公民权益”方面缺乏专门的法律法规。2006年十届全国人大代表提出的第206号、第583号议案中就曾提议制定“保护海外公民安全法”或“境外中国公民合法权益保护法”等单行法律。虽然政府高度重视中国海外利益保护，2006年外交部即在领事司中专门设立领事保护处， 2007年又升格为领事保护中心。然而，领事保护方面亦尚无生效的单行法。领事保护事务基本上以外交部规章的形式予以规定，立法层次和透明度低。为了改变此现状，国务院法制办发布了《领事工作条例(征求意见稿)》，这是中国首次尝试就领事保护进行立法，并于2009年11月向公众征求意见。此外，2015年通过的《国家安全法》第33条已明确规定“国家依法采取必要措施，保护海外中国公民、组织和机构的安全和正当权益，保护国家的海外利益不受威胁和侵害。” 并且，为切实维护海外中国公民的安全与正当权益，落实党的十九大提出的关于全面依法治国、完善中国特色社会主义法律体系的总体部署，外交部在参考并修改2009年《领事工作条例(征求意见稿)》的基础上，起草了2018年《领事保护与协助工作条例(草案)》，并公开征求意见。可见，中国正在持续推进领事保护立法进程。
需注意，领事保护并非均体现为外交行为，在国内，领事保护部门与海外中国公民和机构间的关系上更倾向于是行政主体与行政相对人间的关系。因此，法律法规中有必要明确领事保护部门的法律地位，明晰权责，并就领事保护工作的实施条件及程序明文规定，在此基础上，建立领事保护中的权利救济机制，明确可申请行政复议或提起行政诉讼的领事保护行为，将领事保护工作在一定范围内置于司法监督之下，从而逐步实现我国海外国民领事保护领域的法治化，这是法治政府建设与依法行政的需要。
(三)海外突发事件中领事保护机制的完善
首先，确立完善的海外风险监测预警与领事保护行动机制。发布庞大的海外预警信息不是仅由外交部门完成，而需要多部门通力协作，互相配合，商务部、旅游部门、交通运输部门、公共卫生部门、军事部门等也有义务搜集自己领域内的相关信息。有必要建立各部门间的信息交流与协调机制。并且，还应明确海外突发事件预警级别的判断标准以及在不同级别下所能采取的领事保护行动。具体而言，可将海外国民生命安全、财产安全、突发事件所在国自然与社会环境状况、突发事件所在国的危机处理能力与意愿、海外国民心理受损情况等五项作为评定预警级别的考察指标。鉴于目前《维约》对海外突发事件中的领事保护欠规定，因此，不同预警级别下领事保护行动的方式选择、具体条件与程序等方面，应注意在海外中国国民领事保护与不干涉接受国内政间把握合理的度。
其次，创建专门化和常态化的海外突发事件应对机构。海外突发事件中的领事保护除主要由外交部领事司负责外，很多情况下需要其他部门的配合，例如在医疗救助中，需要疾病防控中心及其他健康组织协助；在营救与撤离中，需要公安部、军事部门协助；在船舶、航空器失事搜救中，需要交通部、公安部、卫生计生委、海关总署、海警局、民航局、海陆空军事部门等协助。事实上，境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议已于2004年11月4日成立。目前，中央、地方、驻外使领馆、企业与个人“五位一体”的境外安全保护工作联动机制已基本建立。但是，该部际联席机制往往仅在发生海外特别重大或重大突发事件时，才由外交部牵头相关部门共同参与，展开联动保护。建议构建由外交部牵头，相关部门和企业参与的海外突发事件应对机构，尤其是涉及国家安全、军事、民防、旅游、商务、交通运输、公共卫生、侨联等相关部门都应参与其中。该部门非应急性、临时性设置，而应作为常设性机构，具备常态化工作机制。
再者，完善海外突发事件中的应急处置工作流程。我国关于海外突发事件应急处置工作机制的相关规定主要体现在《国家涉外突发事件应急预案条例》、《外交部重大突发事件应急预案》以及各省市涉外突发事件应急预案中,立法层次低，规定较为笼统，并且,专项性应急预案不足。因此，立法有必要建立海外突发事件综合性应急处置机制，在海外突发事件应对机构中分别设立相关职能部门，明晰各职能部门在应对海外突发事件中的主要分管事务及责任，并注意相互间的衔接性，建立预防、应急准备、应急响应和事后恢复等一整套应急处置工作流程。
此外，创造性地建立海外利益保护战略支点。开放发展理念与“一带一路”倡议下，中国拥有庞大的海外利益且将继续拓展，遭遇海外突发事件时，海外基地的存在能为领事保护提供及时有效的供给和有力的保障。例如，吉布提港的设立，既可以服务于该区域内大量的中资企业，又可以拉动当地经济的发展，还具有重要的补给作用。在当前的外交、经贸合作、对外投资及援助的背景下，创造性介入具可行性与必要性。逐步在有可能并且需求性大的国家或地区布局一些重要的战略支点是大领事保护时代的必然。
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