巨变时代的政道、政体与治道：改革开放四十年国家治理...

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巨变时代的政道、政体与治道：改革开放四十年国家治理的制度逻辑

摘 要：改革开放四十年是中国历史最重大的巨变时代之一。转型从何而来，治理缘何成功？从制度角度看，政道、政体和治道三方面展现了一套一以贯之的制度逻辑。政道层面树立了“发展型治理主义”的政治目标并使之具有压倒性，实现了政治的“去乌托邦化”。政体层面权威型官僚制作为基本政治架构以其纵深覆盖性和强大组织力使之贯彻，并表现在党政、官民、央地、政府与市场诸领域。就治道而言，建立了纵向控制、分级授权、同级竞争、激励与约束并举的治理体系，辅之以选官、财政、考核、项目等资源控制型机制和运动式、准军事化、责任制等具体推进方式。面对新的改革和发展任务与难题，需把握好改革开放四十年治理逻辑的“变”与“常”，既延续制度经验，又解决深层次问题。
关键词：改革开放；国家治理；制度逻辑
引言：“大转型”与治理奇迹的制度性因素
有历史学家认为古代中国是一个“停滞的帝国”[1]；哲学家则说“中国历史是静止的”[2]；而在一些经济学家看来，古代中国早早达到“高水平均衡”，之后就陷入了停滞。[注]See Mark Elvin,The Pattern of the Chinese Past.Stanford University Press,1973.

上图取自经济史学家安格斯·麦迪逊的《世界经济千年史》，其对中国古代人均GDP的换算数据也说明了这一点。[注][英]安格斯·麦迪逊：《世界经济千年史》，伍晓鹰等译，北京大学出版社2003年版，第30页。据麦迪逊统计，公元1年、960年、1300年和1700年，中国人均GDP按1900年美元水平计算，分别是450、450、600、600国际元，一千七百多年变化不大。数字参见[英]麦迪逊：《中国经济的长期表现》，伍晓鹰等译，上海人民出版社2011年版，第21页。然而，从图中曲线明显可以看出，中国经济在20世纪末出现一个急速攀升。不言而喻，这个关键节点就是“改革开放”。甚至可以说，就上图而言，中国历史上至少出现过两次重大变革，一次是公元前221年秦朝建立；一次是1978年开始的改革开放。前一次奠定了古代中国延绵二千年的基本政治制度、文化传统和社会结构，后一次则是经济关系、社会格局、思维方式真正意义上的现代转型和人的松绑。[注]本文并不否认古代和近代中国内部曾产生过变迁或转型。不过，就古代中国而言，即便不同理论家提出“近世中国”之划分，如唐宋变革、晚明清初的资本主义萌芽等，但实际仍是传统内部“波峰与波谷”间的波动，参见阎步克：《波峰与波谷》，北京大学出版社2017年版。同样，本文也不否认清末到民国再到新中国建国巨大变迁的历史意义，特别是新中国为改革开放奠定的独立统一的政治基础、土地和阶层平等的社会基础、基本政治架构的制度基础和经济领域的工业基础等。
尽管仍有不少不如人意之处，但平心而论，无论纵向还是横向比较，改革开放短短四十年取得的成就无法否认，环顾世界几乎无出其右。那么，这四十年中国缘何成功？为何出现如此巨变？这或许是当下回望这大转型时代最需回答的问题。[注]对中国人文社会科学而言，或许不仅是中国，最重大的问题之一是回答中国在自身历史的第一个千年为何领先，但第二个千年缘何失败？即韦伯之问、李约瑟之问，中国为什么没能出现商业革命、工业革命、科学革命？延续到当下，又出现了一个新的问题，即改革开放的中国为何又重获成功？本文尝试从一个角度回答后一问题。对前一个问题某一角度的回答，参见拙文：“信用、法治与现代经济的制度基础”，载《中国法学》2019年第2期。
然而，当前的回答要么集中于经济领域，未能洞见经济成功背后的法政因素；要么流于表面，进而固化为意识形态化的解读。就前者，中外不少经济学家尝试从经济角度破解此谜，并戏言其为诺贝尔奖级别的问题。然而问题在于不能单纯就经济谈经济，经济背后有其政治因素，它不过是国家治理的外在表现和结果。改革开放不仅仅是经济奇迹，还有稳定的奇迹[3]，二者合在一起，表征的是四十年“国家治理的奇迹”。诚如波兰尼所言，经济实际上“嵌含”于政治社会之中[4](P.17)。理解中国经济之成功，必须理解背后的政治经济学。
另一些回答则流于表面，或是说中西本无本质区别，皆为市场化之功；或聚焦于中国的威权体制，因其推进高速增长。然而，这样大而化之的答案并无助于回应进一步的追问，世上拥抱市场经济和建立权威体制的国家不少，为何成功者却寥寥无几，更妄称成就斐然的大国？类似简单化的回答既陷入了一种非此即彼的意识形态争论，更忽略了当代中国国家治理的精妙之处。当诸多发展中国家进一步追问“你们究竟是怎么做到的？具体是如何治理的？”一路走过的我们往往“日用而不知”，也就更难以“返躬自身”，借助历史教义应对日后面临的新挑战与新问题。
因此，一条可行之路是回到这巨变时代中国治理的制度实践，探索其真实的运行机制与制度逻辑。一国之成功从非偶然，定为多因素综合发挥作用的结果。然而较之于文化、传统、意识形态等方面的“濡化性”作用，制度的功能或许更为直接，并直击核心。此中道理并不复杂。探究国家间分流之缘由，文化决定论、地理决定论、历史决定论等均不足以解释差异形成的根源。《国家为什么会失败》一书开篇便举例子，美墨边境有紧挨着的两个同名小城——诺加里斯，然而两地发展状况迥异，一边繁荣富饶、活跃包容，一边贫苦饥荒、暴力失序。可地理、气候、文化、人种上两地并无差别，惟一的变量即是制度[5](P.1-3)。此例证也许过于微观，亦不为人所知，但韩朝之别或可同做此种解释。事实上，有史家考证，工业革命前欧洲大陆如法国等地也曾出现过不少类似瓦特蒸汽机、珍妮纺织机的发明，然而工业革命只出现在英国，知识产权保护制度发挥了关键的激励作用[6](P.234)。
中国历代政治发展的历史经验也证明了这一点。古代中国之所以成为世界文明中心之一，在农业生产条件下相对物产丰富、国力昌盛、长时间稳定太平，其制度德性功劳颇大。相对于同时代的其他国家，中国早早建立起了相对完备精密、运转精良的法政制度，如利于统一治理的郡县制，早于西欧打破分封、形成民族国家近一千八百余年，并随之创设了分工完备、权责分明、直至地方的官僚体系。此外，有利于吸纳人才、稳定阶层、促进流动、教化社会的科举制，防止兼并的土地制度，轻徭薄赋的税收制度等皆颇为关键[7] [8]。拉近历史视角，回顾改革开放前后中国的发展历程，这一断论同样奏效。不少人将中国经济奇迹归因于人口红利、重视教育、吃苦耐劳等因素，它们的确重要，然而我们不禁又要追问，这些因素难道改革开放之前没有么？或许真正关键的激活性因素仍是制度变革，从“大锅饭”的人民公社到“交够国家的、就是自己的”的家庭联产承包责任制，人没有变、地没有变、技术没有变、气候没有变，但是产量大增，从饥不果腹到解决温饱，变的只是“制度”，通过制度将劳动与收入挂钩，大家发现“多劳可以多得”，激发了人们的生产热情和要素禀赋的解放，根本上是“把激励搞对了”[9](P.12-15)。
质言之，一国之兴衰，取决于其经济、社会、文化等诸系统如何发展及互动，而背后，更根本的是政治如何作用于上述领域，看具有规范性、强制力的政治权力如何安排经济、社会、文化事务，如何分配资源、确定权利义务关系、搭建社会基本结构[10](P.6)。
综上，我们必须拉近观察的视角，尽力挖掘催生这大时代转型、塑造新法政秩序、牵引治理行为演化的制度及其运转逻辑，追问当代中国究竟是如何治理的。特别是具体体制、手段与举措，就治理奇迹而言，为何它们能深刻影响政府和官员行为，促使其对经济社会进行有效管理？这些具体机制、举措相互之间如何关联互动？它们又存在于何种形态的宏观体制架构之下？整个制度系统背后的设计意图是什么？一言以蔽之，它是通过一套什么样的理念、制度、手段和系统工程，使上上下下、官方民间、政府市场联动运转起来，一道合力完成经济发展和社会治理的总体性目标，展现巨大动力，从而推进了这大时代的根本变革？也就是说，如果巨变时代的中国相对成功，其“成事之道”到底是什么？
基于这一发问，本文意在从政道、政体、治道三个维度对改革开放四十年来国家治理制度及其系统逻辑进行初步勾勒，展示一种解释向度。政道与治道之分，源自牟宗三先生。牟先生谓之“政道者，简而言之，即是关于政权的道理”，即“政权之本性”[11](P.1，9)。而“治道，就字面讲，就是治理天下之道，或处理人间共同事务之道。”[11](P.23)本文借此意蕴，又有细微差异。此处之政道，即当代中国国家治理制度背后的政治逻辑，并非仅及于政权权力来源的理路，而是关注于制度框架背后整体性的目标取向、基本任务。治道则限于具体治理机制，甚至是治理技术与技艺。当然，在“道”与“术”之间，还有“体”——政体，即基础性、框架性的基本法政制度。质言之，政道是任务目标及其政治逻辑，政体是因之建构起的基础性制度框架，治道则是基础制度框架下具体的治理方式。三者分别从宏观目标、中观架构和微观机制三个层面构成了整个国家治理的制度系统，并展现了一套一以贯之的制度逻辑。
一、政道：转型中国国家治理的政治目标——“发展型治理主义”
相对于曾上千年“静止”、“停滞”、“均衡”的古代中国，改革开放四十年为何突然勃发生机、起势奔跑，进而迎来了如此剧烈的经济转型与社会变迁？从根本上讲，它重置了治国理政的基本理念，秉持了一种“发展型治理主义”的政道，扭转了古代中国大多时刻清静无为、保境安民的消极姿态[12](P.28)，也告别了新中国伊始亢奋的革命主义“乌托邦情节”，重构了对国家、政治、治理和时代精神本身的理解。
这一政道有两大鲜明特点：一是将“发展”设置为根本目标，且具有“压倒性”，是治国理政的核心追求、“基本路线”；二是从“发展型”延伸出“治理主义”，构成这一政道的一体两面：为谋求发展，自然关注治理绩效，强调通过“有效治理”实现发展目标，二者是道与用的关系。这一主题、这根主线、这条原则逐渐成为新法政秩序的观念基础和最大共识。
(一)发展主义的确立
当代中国为何将“发展”确立为国家治理的根本目标，并进一步使之在治国理政价值序列中位于顶端、具有最高权重？
当然，客观上它首先与“长期落后”的积贫状态直接相关。曾经辉煌的古代中国实际上一直相对停滞。但从十四、十五世纪开始，如图一所示，西欧经商业、工业两次革命，经济关系和生产力发生了“质变”，把中国彻底甩开。随后，列强入侵带来百年战乱与苦难，让中国四分五裂、动荡失序，更加破败凋敝。前一阶段是“相对落后”，后一时期变得“绝对衰落”了。据统计，世界经济在1820-1952期间取得了巨大进步。世界生产提高了8倍以上，世界人均收入提高了3倍。但是中国在世界GDP中的份额从1/3降到了1/20，实际人均收入从世界水平的90%降到了它的1/4[13](P.4)。建国初期虽有所起色，但也走了弯路，仍积重难返。改革开放前夕中国的经济总量进一步下降到世界经济总量的3%，人均GDP降为世界平均水平的1/5[13](P.39)。
同时，当今“时代大势”也把中国拉入了发展大潮。西方人打造的现代世界体系，一方面全球“融”为一体，同时背后仍是工商和资本主导的逻辑。和平与发展在二战后成为主流，试图谋求发展的国家只要开放，都能在国际交往中获得红利。但这个世界体系又存在内在悖论，虽交往日趋密切、彼此交融，但竞争激烈、弱肉强食，时常奉行丛林法则。后发国家唯有谋求发展、增强国力，方能不受凌辱、独立自主。加之商工文明主导下科技进步日新月异，福祉享乐推陈出新，信息传播一日千里，国别之间对比因之愈发强烈，易于引发自身合法性危机。
因此，一个长期落后的国家面对世界大势，谋求发展看上去不过是一种“理性选择”。然而，当今世界积贫国家不少，也都在大潮之中，但不是每个国家都如此选择；即便谋求发展，也并非如我们这般将其设置为“压倒性目标”和“根本遵循”，给发展再加上“追赶”的维度，变得如此“坚定”而“急迫”，这是为何？
事实上，这进一步与近代中国先后两段惨痛的历史记忆相关。首先它直接源自对建国初到文革时期历史教训的深刻反思。建国后延续了“革命与专政”的政治话语，长期“意识形态化治理”带来了人民公社、大跃进的失败和文革灾难。这段惨痛的历史教训使人们认识到“革命政治”必须回到日常、迈入常态、走出“乌托邦”，遂将世俗化的“经济发展”确立为新政道，扭转了过去理想主义的治理理念，奠定为根本共识。
而追根溯源，这一抉择实际上延续了近代中国百年历史耻辱、切肤之痛之后的民族反思与时代共识。较之于昔日辉煌，被炮火轰开国门的历史耻辱和百年积贫状态让国人明白“落后就要挨打”，从困惑到自卑，再到反思、“觉醒”，从“救亡图存”到“寻求富强”。自此，洋务、戊戌、辛亥再到五四，近代中国在现代化的道路上一路追逐[14]，停滞的帝国第一次有了进化观和时间感。此种激愤状态为发展这一中性目标注入了“追赶”这一具有强烈价值色彩的“忧患意识”、“奋进元素”，心态上也更为迫切。“发展”成为了民族“课题”，背后有着强烈的“追赶”意识。
此两段历史既有延续又有区别，新中国在很大程度上延续了清末以降志士仁人救亡富强的现代化追求，但怀揣了过于理想主义的乌托邦情怀，设置了过于激进的现代化目标，最终在六十年代偏离了现代化航道。发展主义的确立直接源于对大跃进、文革的深刻反思，最终一锤定音——贫穷不是社会主义，发展才是硬道理。
(二)治理主义的延伸
发展型战略的确立，并以之作为压倒性目标，进一步延伸出“治理主义”，看重治国理政的实绩，强调通过有效治理实现发展目标，而非自生自发、散漫缓慢发展。因此，这一后果主义、实践主义的导向在治国理政的具体过程中更被看重，成为根本任务与治理制度、目标与手段之间的中阶价值。
治理主义又因两重因素被强化，一是执政的合法性基础，二是治理的复杂多元局面。
首先，作为卡理斯玛型权威的执政党，更看重治理绩效，需不断通过有效治理来彰显政权的“超凡魅力”，在治理有效性中积累政治合法性[15]。
政治合法性，本质上关乎统治的道德基础，以及服从的政治义务来源。[注]此处的“合法性”，即“正当性”(Legitimacy)的含义。这里使用“合法性”这一表述，只因本文引用的相关文献中，大多学者基本沿用这一表述。任何政治权威，都会涉及对统治合法性的追问。不仅现代政治，古代政治亦如此。因此才有了古代中国的以德配天和西方的涂油加冕，才有了各种起义一面高呼“王侯将相宁有种乎”，又一面为自己装点门面，声称“替天行道”。韦伯在描述意义上区分了三种权威来源的理想类型，用以说明什么理由会使人们“相信-觉得”自己应该服从某种政治权威，“认为”一个国家、制度或政策是正当的。[注]See Peter,(2010).Political Legitimacy,in Stanford Encyclopedia of Philosophy,http://plato.stanford.edu/entries/legitimacy/.三种来源大家耳熟能详，分别是传统、卡理斯玛(超凡魅力)和法理权威[16]。在韦伯看来，卡理斯玛最为关键，无论传统权威还是法理权威，首先都源自一个起点，而这个起点往往是卡理斯玛，即一种超凡魅力及强大能力，起初类似于“神迹”，从而得到追随者的拥戴和服从[16]。建立政权后，其试图保持或强化自己的统治地位，仍需经常使卡理斯玛以各种形式“再现-显现”，在治国理政中彰显“超凡魅力”，不断地以摧枯拉朽之势解决难题、创造奇迹、自我更新，反复提醒民众、震颤人心。[注]关于韦伯合法性类型的分析，参见韦伯：《支配社会学》，康乐、简慧美译，广西师范大学出版社2011年版。其分析解读可参见[美]本迪克斯：《马克斯·韦伯思想肖像》，刘北成译，上海人民出版社2005年版。
传统中国即是这种合法性来源。西周形成的“天命观”借助之后的儒家学说成为了中华帝国合法性的基石。[17]“天命”本质上仍是一种“卡理斯玛”，国泰民安、风调雨顺、秩序井然是这种“天命”的显现。当代，执政党在某种意义上延续了这一传统：中共获得卡理斯玛首先来自革命时期抵抗侵略、推翻专制、建立共和、拉平社会的历史功绩，以自我牺牲赢得了拥护和认可。到了建设时期，需通过治国安邦、推动发展、关注民生、抢险救灾、定纷止争这样的治理绩效来确保国泰民安、经济增长、福祉增进，以此获得持续的拥戴与支持。
超凡魅力型权威决定了对“治理有效性”的敏感与需求。笔者在别处曾谈及，卡理斯玛本身的“流动性”和“紧张感”加剧了对于有效治理的“渴望”[18]。现实中，这种紧张感有其益处，给执政者施加持续的压力，倒逼其不断提升治理绩效、防止懈怠。所以我们看到中国政府很大程度具有“回应性政府”的影子，突发性事件、抗争性事件、灾难性事故、舆论热点事件等往往第一时间回应介入，再重典处理、以儆效尤，并举一反三进行制度和方法的更新与调试，在更大范围提升治理绩效。
其次，当代中国实际上面临“复杂大国的国家治理”这样一个的基本语境，需通过有效治理来应对复杂多元的治理局面和巨大的治理负荷。这一“复杂性”至少源于三个基本维度：
其一，多元巨型国家。中国首先是一个超大型国家，幅员辽阔、人口众多，体量犹如一个大洲。世界上综合具备如此地理、人口等客观要素的国家并不多。同时它还是一个多元社会。这里的多元，指的是民族多元、宗教多元、文化习俗多元，还包括国内地区差异多元、发展阶段多元，又叠加了现代社会的观念多元和利益多元，社会分力时常大于合力。
其二，国际竞争环境。除内部复杂多元外，外部国际形势也较为严峻。如前所述，当代国际秩序在某种程度上仍处于一个弱肉强食的半丛林化自然状态，共赢空间不断被压缩。一个地缘位置重要、文化迥异、人口众多的大国正在崛起，试图安心发展，也易于遭致列强、四邻的挑战和威胁。这使得中国自身的发展轨迹和逻辑也一再受到干扰，但全球化时代下又不得不与之合作、融入其中，只有在狭窄空间中、在眈眈恶意下闪转腾挪、纵横捭阖。
其三，现代社会转型。跳出国内国际局势，纵向历史地看，当代中国仍处于从传统农业社会向现代商业、工业社会转型的“三千年未有之变局”之中。这一转型赋予追赶发展任务，也提升了其难度，因为现代社会交往更加频繁复杂，变迁更为迅速剧烈，在时空压缩条件下、在观念多元撕扯下、在技术日新月异的挑战下追赶工业化、信息化的步伐，困难程度可想而知。
综上，客观条件决定发展任务，主观历史记忆给发展施加了更为迫切的“追赶”维度，而卡理斯玛权威和复杂多元治理局面使得追赶发展必须提升治理绩效，走向“治理主义”。
(三)政道的变迁
改革开放短短四十年，在数千年中国文明史上极为重要，是发展最快、变动最为剧烈的历史时期，给这个国家在某种意义上带来真正的现代转型和社会变革。其中，“发展型治理主义”这一新政道的确立和压倒性地位的获取为这一巨变更新了系统、重置了方向。
回望自身，此“发展型治理主义”的政道，改变了中国上千年一直占据主导地位的清静无为、保境安民的政治理想，以及背后延续的“一体化结构”和“稳控型治理”的基本态势；更走出了新中国初期“革命理想主义”的“意识形态化治理”的政道，实现了“去乌托邦化”。而环顾四周，与发达国家和大多数发展中国家相比，我们前所未有地强调“发展”这一维度；而较之于东亚一些同样具有发展导向的国家和地区，更强调“治理主义”这一面向。
上述政道之变迁体现了当代中国对政治、治理甚至国家自我理解和认知的深化，超越了古代中国和新中国某种程度“政治至善主义-完美主义(political perfectionism)”的倾向，将过去过于理想化和意识形态化的治理愿景“去神秘化-神圣化”，采取了更为淡定而务实的实用主义、现实主义的态度和立场，不断将政治真实化、现实化，建构了一套基于常态政治的治国理念。从根本上讲奠定了政治生活新的目的论和秩序观，对经济交往、社会关系、政治稳定和根本观念展开了重新理解，实现了理性看待。
二、政体：国家治理的基本架构——权威型官僚制
政道已立，何以载道？政道需依靠政体——基本的法政体制和框架——将其实现、使之贯彻。“发展型治理主义”自然指向“权威型制度”。体制拥有权威是有效治理的前提，多元复杂大国实现追赶发展需要一元统理[19](P.153)；发展任务首先要求国家发挥其功能。[注]参见王人博：《业余者说》，广西师范大学出版社2018年版，第153页。在他看来，中国近现代的基本问题是怎样建立一个现代国家并让它充分发挥作用。
此处的权威体制，并非政治学意义上的严格界定，而是大体意指权力相对集中，并具有纵深覆盖力和较强组织力、执行力的法政体制，能实施有限度的总体控制。功能上它既能防止在大方向上反复、摇摆、倒退甚至崩溃，又能在具体治理层面拥有较为出色的强制服从、汲取资源、教化影响、信息采集、吸纳整合、宏观调控与再分配能力。[注]后者实际上是一种国家能力。参见王绍光：“国家治理与基础性国家能力”，载《华中科技大学学报》2014年第3期。
该权威体制在治理体系中呈现为一张网络、两大维度。一张网络是指一套延展、覆盖到政治经济各个角落，深入到社会生活方方面面的官僚体制，能实现政权对社会的总体性控制。两个维度，一是官僚体系内部中央与地方、上级与下级间存在自上而下的权力结构，体制上要求下级服从上级，具有较强的内部控制性；一是官方与民间官方占主导地位，具体体现在广义的政府与民众、与社会、与市场等关系之中。
此种网络与架构，意在提升效能、更加“有为”，以实现追赶发展和有效治理的任务。中国四十年高速发展转型，实由政府主导。较之于大多数西方国家(由于新自由主义理念和民主制度的原因)往往是民众、企业“推着”政府走；而我们，官方裹挟着发展主义，“拽着”经济社会向前发展、急速冲刺，将整个国家打造得像一个企业，成为“权威主导的发展型国家”。当代中国政府能推动这一进程，除强烈的发展意愿外，得益于一套能实现自身意志、具有全面覆盖性和强大执行力的权威性体制。
(一)根本网络：权威型官僚制
此权威体制，立于一个基本的治理组织网络之上，其为权威体制贯彻意志、施展能力之基础，即一套自上而下具有广阔覆盖性和强大组织力的完整且运转相对高效的官僚体系。官僚制是所有国家权力、治理行为得以渗透和贯彻的载体，它通过科层制、执行权、专业主义、文牍主义、数字管理等方式，深入到国家治理的方方面面、各个角落，本质上是国家能力和治理能力的组织化延伸。
两大突出优势使当代中国官僚制能实现有效治理这一功能：一是高度严密的组织化形式，二是专业技能与敬业精神。前者为一种“组织资本”，后者是一种“人力资本”。首先，任何治国理政行为，不可能仅依赖宏观政策或上层统治。使之实现，需建立一整套自上而下的金字塔结构体系。《国家为什么会失败》中曾举过非洲一些国家失败的例子。不少非洲国家税收名目繁多，但实际上难以真正收到，主要税源仅是关税，因为作为进出口税的关税相对好收[5]；而其他税费的收缴，首先需要一套深入基层的税收征管组织与队伍，以及掌握个人和一个个经营主体真实财产、收入和经营状况的信息采集系统。相对而言，我们的官僚体系在架构上十分完备，纵向建立了中央、省、市、县、乡镇五层党政体系，横向也覆盖了财政、税收、治安、执法、工商、环境、教科文卫等各个领域。不仅如此，真实运转的组织体系更为严密，纵向实质延伸到了社区、村庄，甚至更进一步划分成“网格”，把社区、村庄再划分，在更小的范围铺设了组织、明确了职责、确定了人手，使上级意志、要求和职能贯穿到更小辖区、集中于更明确主题，在更小范围内实施有效延伸管控。当前实践有更细一步的趋势，比如新近出现的城市“楼宇党建”、农村“党员联户”等“党建+基层治理”的新举措。横向上，除经济、社会、文化的管理、执法诸领域外，同样介入社会组织、人民团体、企事业单位等各类组织。更重要的是，除“物理性”基本架构的立体搭建外，层级、领域间存在明显的“化学反应”，“有机联结”的“粘合度”较强。
其次得益于整个官僚阶层的素质能力和敬业精神。较之于大多数发展中国家，中国有着较为出色的基础教育，特别是九十年代以后，中国官员大多接受过良好的教育、拥有较出色的工作能力，同时经过严格的考试或选拔，且越往上层越竞争激烈。他们中的大多数在职业生涯中还能不断学习新知、自我提高。更重要的是，无论是受文化传统影响，还是个体竞争、辖区发展压力，抑或刚性制度约束，官僚阶层整体上相对勤奋，具有较强的的敬业精神。所以我们常听到“五加二”“白加黑”、“周六保证不休息，周日休息不保证”的口号，要求“一天当做三天干”。中国的经济与稳定的奇迹，除组织因素，还有“人”的因素，党政组织与官员个体缺一不可，制度与人事皆颇重要。
当然，这套官僚制的形成有其历史延续性。它既是列宁主义政党、卡理斯玛权威的内在要求，更是传统中国留下最重要的制度遗产。中国的官僚制可溯源至战国时代，国家间竞争导致了政治的理性化，从家臣走向了官僚制，从卿大夫走向了士大夫，更看重功绩而非身份。[注]参见[德]韦伯：《中国的宗教 宗教与世界》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2004年版，第80页；阎步克：《士大夫政治演生史稿》，北京大学出版社2015年版。金观涛在其书中指出，从公元前692-663年，公子集团人数所占比例由53%骤减至19%，而在公元前542-513年以后，公子集团比例人数就常在10%以下。金观涛、刘青峰：《兴盛与危机：论中国社会超稳定结构》，法律出版社2010年版，第64页。之后，秦建国时正式在全国废封建、设郡县，走出贵族制，建立了倾向于平民主义的官僚制度，被钱穆先生认为是“绝大进步”[8](P.3)。汉代将其真正完整搭建，福山称之为“伟大的汉朝制度”，认为“西汉的中国政府几乎符合现代官僚机构的全部特征”[20](P.131)。随后历代官制愈发正式、精良、复杂、严密。甚至在钱穆先生看来，中国古代一直是“士人政府”，皇权与相权实有区分，官僚士大夫实际在主导传统政治的进程[7](P.21)。
不过，虽在一定程度上传承、继受了古代官僚制的基因与结构印迹，但当代体制“组织力更强”。比如古代中国一般“皇权不下县”，县以下主要由乡绅治理，依靠儒家伦理和宗法制度，基本自治；又如名与实的差别，古代治理能力和技术远不如当下，中基层官僚数量也颇为有限。当代治理靠大量人员和科层体系延伸扩展，更为有效深入，也得益于现代交通、通讯、管理、网络技术的进步。
(二)多重维度
权威型官僚制在形式上具有条块覆盖的基层延伸组织力、上下联动执行力，而实质层面，它在诸多领域、多重维度也表现为“体制性权威”，包括政党与政府间的“政党领导型体制”，官方与民间的“控制性民主体制”，内部与外部之间的“自我监督型体制”、中央与地方关系间的“中央集权型体制”，政府与市场间的“政府主导型体制”等，均试图确保权威官僚制的主导性地位，在经济社会发展和政治稳定之间保持平衡，实现有效治理、社会整合之功能。
1.政党领导型体制
中国的权威型官僚体制最突出的一个特征体现在党政关系领域，表现为“政党领导型官僚体制”，其为权威体制中的核心权威。前述官僚体制并非仅指“狭义政府”中的官僚，执政党本身也建立了一套自上而下、全面覆盖、上下联动、深入基层的“政党官僚制”，且二者在不少层级、诸多领域具有一定程度的重合性。
笔者在另文中论述过当代中国政治权威为何落在政党身上[21]。首先，现代政治都是政党政治。现代政治本质上是一种广义的民主政治，即“大众的政治参与”。然而，政治参与需要中介与渠道。现代政治有序参与的渠道就是政党，政党是收集、吸纳和反映某一阶层民意的制度化参政组织。其次，相对于西方政党，东方执政党权威属性更加凸显，因其起源及由此带来政党类型的差异。就起源而言，西方政党产生于议会政治之后，先有国家后有政党；而东方国家中往往先有政党后有国家。后发国家面对强大专制或殖民统治，由一小撮先知先觉的优秀分子组成了强有力的政党，通过自我牺牲实现了民族独立、国家解放和现代转型，可以说是政党缔造了国家。
制度层面，这种强势的“政党领导型官僚制”囊括五级政党机构和所有基层组织，同时覆盖了政治、军事、经济、意识形态、社会管理各个领域，并以组织化形式进入军队、立法机关、政府机关、司法机关、经济主体、社会群团等机构，通过党委党组的组织领导、政策贯彻、干部选拔任命、学习教育活动和监督考核工作等具体机制实施制度化领导，拥有一套完整的党的领导制度。
2.控制型民主制
权威型体制的控制性还体现在民主制度之中，官方对民间、上级对下级的“政治参与”施行一定程度的控制，试图在使政治稳定与政治发展间保持平衡[22](P.220)。这种体制性选择，意在保证“发展主义”目标长期具有压倒性，使“治理主义”导向在现实中得以贯彻，而不被实践中具体而多元的观念或利益撕扯、羁绊，保证战略集中、分清轻重缓急、突出治理绩效。
事实上，当代民主实践出现的某些公共治理挑战和危机证明了民主与发展之间存在一定实践张力。有的“议而不决”，要么利益过于分化、无法凝结共识，出现政治碎片化；要么形成“否决性政体”[20](P.8)，相互拆台、反复折腾，政治陷入僵局。有的“社会撕裂”，不少后发民主国家甚至出现了严重的种族、民族、宗教分裂，产生巨大离心力。有的“政府无能”，难以完成维持秩序、发展经济、增进社会福利等基础性任务。事实上，战后一些将发展设置为首要目标的“发展型”国家或地区，都在一定阶段、某种程度上试图平衡政治参与与政治稳定，防止过激与分裂，影响首要目标的达成和基础能力的搭建。
此种控制性民主体制主要表现在官方与民间、上级与下级、政治组织之间三个维度。一是民众对官方行动的政治参与是有限的、个体性的、个案式的，民主更多地体现在事后的官方“回应性”上，而非事前的充分参与。二是上下级间也体现在核心的组织原则“民主集中制”上，下级的政治参与与意见建议要服从上级的决定和领导。三是政治部门之间，如四套班子——党委、政府、人大、政协，由党委集中统一领导，政府执行落实，人大、政协更多的是“寓民主于沟通中”、“寓参与于协调中”、“寓监督于支持中”。
因此，在具体过程中，这种控制性民主实际追求的是一种“合意型民主”的理想。民主过程更多是求同求和，试图把对抗性的参与、争议、监督，转变为一种非对抗性的提前协调、商议沟通、凝结共识、解决问题的过程，[注]比如人大在监督政府具体工作时，虽有质询、调查、批评等较为严厉的监督手段，但现实中一般优先采用询问这种较为温和的方式，和政府充分沟通协调，反复交换意见，避免直接、激烈的冲突，经常与其一起分析症结所在、督促其纠正；政府也在一定程度上积极配合、澄清事实、努力改正。意在提高效率、建立共识、形成合力、推进共同目标，防止过激政治参与、利益过度分化，只具破坏性而缺乏建设性，出现推诿扯皮、吹毛求疵、为反对而反对的局面，最终影响整个被确立为“共识”的“发展型目标”的实现。
3.中央集权型体制
除党政、官民关系之外，在整体权威型官僚制网络下，央地之间中央政府更具权威性，中国是一个中央集权型国家。不同于联邦制、邦联制等形式，中央对地方政府可以施行总体性控制。就有效治理的发展目标而言，中央集权在一定程度上有利于保证战略统一、政令统一、市场统一、法制统一。中国历来是一个中央集权型国家，自秦建立郡县、车同轨书同文延续二千余年，它是古代中国国家治理的基础。在钱穆先生看来，历史上中央政府有逐步集权的倾向，并以宋为例指出中央政府弱国家就弱这一历史现象[8](P.67、154)。
不过，作为中央集权国家，同样存在“名”与“实”的差异。一方面，事实上即便再强调中央集权，地方权力在现实中也是存在的。何况古代由于交通、通讯技术以及制度等诸方面原因，“中央和地方的关系并不是很密切”[12](P.19)，县令们往往有很大的自主权，所以才会说“山高皇帝远”，太守也会在其职权范围内“便宜行事”。更何况古代皇权几乎不下县，县域之下的治理往往留于士绅、宗族之手。因此黄宗智认为古代中国存在“中央集权的简约化治理”[23]。另一方面，央地间的集权与分权、权力与责任的划分也是动态的。古代中央强时进行遏制、派出监察御史；地方强时做大一方、诸侯割据。实际上，当代中国国家治理中的央地关系也是动态变迁的。改革开放初期，地方拥有颇多实质性权力，如财税领域，钱颖一将当时的包干制称为“财政联邦主义”。[注]Qian Yingyi and Barry Weingast,Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives,Journal of Economic Perspectives,v.11,no.4,p.83-92(1997).从最初的包税制到九十年代中期推行的分税制，再到当前税制再度统一，也体现了这一变化过程。在治理领域，也有学者敏锐地指出了“行政发包制”这一事实现象，虽外观具有一统格局，但基层治理事务，中央实际概括发包给地方由其打理[24]。条块划分同样处于动态调整之中，当前环保、税收、金融等领域权力开始上收，而工商、质检等权力再度下放。
但根本上，当代中国仍是一个中央集权国家，中央权力和地方权力有主次之分，后者是派生性的，总体上受中央的控制与节制，收放的决定权在中央而非地方，如何选择与统治风险、治理成本、治理质量等因素相关[24]，制度上地方难有讨价还价的余地。究其根源除正式制度化的中央集权体制外，中央还掌握了一些“实质性资源”，如官帽子、钱袋子以及考核、督查、监察的权力。贾谊就曾主张财政集于中央，言称“令海内之势如身之使臂，臂之使指，莫不制从”(贾谊：《治安策》)。当前强调集中统一领导、政令畅通，同样是这一本质的体现。当然，具体机制与技术环节如何在中央对地方的约束与激励间保持动态平衡，以提升治理绩效，将是本文第四部分的重点。这里意在表达作为权威型官僚制的政体，在央地关系这一维度中也保有较强权威性。
4.政府主导型市场机制
就中国四十年巨变的引擎——经济奇迹——而言，权威型官僚制在该领域表现为政府与市场关系中政府更具权威性，官场对市场有着强势介入和深度干预，形成了某种“政府主导型市场机制”。典型的表现为中国政府(广义)深度参与整个经济过程，以己之力“推动”经济发展，甚至“拖着—拽着”企业向前奔跑。对中国而言，“发展”的“急迫心情”致使“等不及”市场自生自发、缓慢成长，它对内涵了“追赶目标”的“发展主义”而言效率太低、速度太慢。
这种政府主导型市场，官方对经济的干预介入表现在诸多方面。中央政府、上级政府主要通过制定发展规划、产业政策、项目审批、资金扶持等行为影响经济走势。基层政府则一手“经营城市”，一手“扶持重点企业”。前者通过盘活城市资产、出让土地、修建基础设施、搭建经济平台、改善软硬件环境等方式来改造城市功能架构，并以此获得能灵活支配的预算外收入，市县主官角色类似于“城市CEO”。同时，它们也时常直接深入微观领域，对内扶持重点企业，对外大力招商引资，为上述企业提供土地、税收、金融、人才、后勤保障等全方位优惠措施。此举被周黎安抽象为“官场+市场”的双重互动模式。市场里不仅有一只“看得见的手”，它更是一只“闲不住的手”，实施一种强干预[25]。
不错，世界上越来越多国家开始以推进经济增长为己任，但尚无一个政府如中国政府这般深度卷入经济活动，将政府工作和经济建设融为一体，亲自上阵招商引资、建设基础设施、推销国内产品，为工商业发展打地基、修道路、建园区。中国政府既不像奉行新自由主义的政府那样对经济放手不管，坐等市场自发秩序缓慢成长；也不像福利主义国家那样将公共财政投入消费福利之上，而是更多地投入到那些能带来生产力进一步提升、财富增长的再生产过程和基础设施建设之上。此时，地方政府实际上向企业一样运转，地方官员成了“政治企业家”。
(三)小结：权威体制一体化结构的整合功能
虽在政道领域转变了传统中国清静无为的治理理念，但可以看出，政体层面，当代中国一定程度上延续了古代治理的“一体化结构”。古代中国通过政治一统，并进而统领经济(小农-地主经济)和文化(儒家意识形态)领域，形成了超稳定的治理结构。[注]对中国传统政治一体化结构的论述，参见金观涛、刘青峰：《兴盛与危机：论中国社会超稳定结构》，法律出版社2010年版。当代权威型体制的这种传承与延续，本质仍聚焦于发挥“国家功能”这一目标，实现社会整合和有效治理——虽然将政道扭转为“发展主义”，但“发展和追赶的任务”仍要求国家首先实现整合功能。当然，当代治理不仅扭了头，脚也入了地。较之古代，如今在具体治道层面更为深入、精密，组织力更强，把之前留给士绅、宗法的自治领域纳入国家治理的范畴，政道得以更好贯彻，治理更为有效。下一节就探讨这一话题。
三、治道：国家治理的具体机制及其系统逻辑
作为政道的“发展型治理主义”奠定了四十年巨变时代国家治理的根本方向，为实现这一目标，作为政体的“权威型官僚制”起到了基础性作用、成为了推动性力量。问题还需进一步深入：世界上试图快速发展、建立权威体制的国家也有一些，但成功者仍寥寥无几。如开篇所言，别人不解的是“你们究竟是如何做到的”？还会追问“中国官员为何对(经济发展)工作如此投入？”“上下级之间为何能如此协同联动、上行下效，产生良好化学反应？”“为何有能力让制度真正运转起来？”“发展型治理主义”需要具体举措使之落地，“权威体制”也要通过一定机制展现权威。
本节从政道、政体延伸到治道，讨论四十年来中国发展治理背后的具体机制、技艺与方法。这一点往往被忽视，进而忽略了当代中国国家治理真正的精妙之处。不过，近年来，开始有一些研究出于对中国经济奇迹的好奇，一再追根溯源，视线逐步从宏观经济政策领域转向背后发挥真正作用的经济政治制度，开启了“组织社会学”视角的考察。起点是张五常教授发现中国经济奇迹的主要动力来自于“县域竞争”[26](P.148-149)。随后，学者们再追问一步，在探寻“为何存在县域竞争”时发现了经济增长的“晋升锦标赛”模式，[注]相关内容，参见张军、周黎安编：《为增长而竞争：中国增长的政治经济学》，格致出版社2008年版；冯兴元：《地方政府竞争》，译林出版社2010年版；张军等著：《登顶比赛：理解中国经济发展的机制》，北京大学出版社2016年版；周黎安：《转型中的地方政府》(第2版)，格致出版社2017年版。又延伸出“行政发包制”[24]、“压力型体制”[27]、“运动式治理”[28]、“项目制”[29] [30] 等提炼当代国家治理组织形态的新范式，一点一点揭开了官方特别是“地方基层政府”治理行为与制度运转的面纱，在一定程度解释了“为什么地方政府和官员如此热衷经济增长”“上下级之间为何有机联动”这些问题背后的制度因素，非常有见地和启发，是对中国实践真实经验的理论抽象。
不过问题在于，这些研究大多仅展示了当代中国国家治理制度某一具体面向，并未析出制度间互动的相互关系和作用机理，更未能使之融贯在一个制度系统里，展现其动力过程。同时，目前的概括也尚不全面、有所遗漏，一些有益的制度实践并未被观察提炼出来纳入整个系统。本节旨在前人研究基础上对相关制度的互动关系以及整套系统的运转逻辑进行分析展示。
(一)纵横交织的三大基础性机制
1.晋升锦标赛体制
四十年巨变转型首先出现在经济领域，动力也来自于经济领域。发展主义意识形态的存在使党政机构将经济建设视为中心工作，但某一“观念-理念”和中央的政策要求，不可能“自动”变为“真实世界”中一个个具体机构和官员特别是基层官员的行动箴言。但我们看到官员们如此“敬业”，五加二白加黑，深度介入经济工作，对内抓城市经营，搭平台、建园区、修道路，对外抓招商引资，搞会展、做推介、跑客商，想尽办法出台各种优惠政策，出面帮助企业解决各类难题，从土地到金融再到法律甚至后勤保障一应俱全，对重点企业更是来者不拒。
这些举措有力地推动了本辖区的经济增长，而一个个县域、市域的增长构成了中国的整体发展。但地方政府和官员为何有如此之大的热情和动力呢？有学者发现了其中的秘密——即“以经济绩效为核心指标的官员晋升锦标赛模式”[31]：哪个区域经济增长得快，哪里的官员就容易得到升迁。或者说张五常发现的“县域竞争”背后真正的原因是“官员竞争”。这一模式的存在，将本辖区经济发展状况与官员晋升相联系，甚至捆绑在一起，促使官员高度重视辖区经济发展状况，进而实现发展治理主义之政道。这一招最初源自长三角地区，半上级主动设计、半下级自发摸索地逐步成型，虽不是正式制度，但现实中的确存在，几乎成为一种明确的惯例和规则[32]。现实中也十分奏效，你追我赶竞争激烈的区域，其经济增长往往更快。因此我们看到，当前一些地方为追求经济增长和快速发展，主动搭建此类竞争平台，在下辖区块(如省对市、县对乡镇，特别是市对县)之间触发竞争，如各地“追赶超越”、“比学赶超”的擂台赛即是自上而下主动运用这一模式。
为何这一模式如此管用？本质上它把目光从政府治理投向了在真实世界发挥作用的个体官员身上，并从“激励”而非“约束”的视角，建立了一套有效的“行为激励”机制，从而使官员乐此不疲地主动投入到经济建设之中。它抓住了一个最基本的心理：官员也是理性人，作为官场中的一员他们最关心的是自己的仕途，有利于晋升自然是“最有效的激励”。
因此，如周黎安敏锐地发现，当代中国实际上形成了一种“官场+市场”的联动机制，官方有强烈意愿促进辖区企业发展，大企业背后往往有当地政府支持，因为企业发展推进辖区增长，自然更利于官员升迁。从根本上讲，晋升锦标赛的存在使官员知道下辖企业和区域经济发展状况与自己的前途息息相关，官员和企业甚至成了“命运共同体”。所以我们看到有时官员甚至比企业家还着急，常常怒其不争，抱怨他们小富即安；[注]我们从地方政府对“规上企业”、“上市企业”数字的追逐就可以看出这一点。也经常听到政府官员批评治下企业安于现状、不努力做大做强。也会看到一些官员成了“城市CEO”，经营自己主政辖区，提升软硬件环境，进行经济战略规划，甚至像企业家那样“敏锐捕捉商业信息”、主动学习新业态、新领域经济知识，成为“政治企业家”。
虽然它也带来了重复建设、产能过剩、数字导向、指标注水、恶性竞争等一系列问题，但总体而言这种“强刺激”形成的有效激励是中国经济发展的重要制度性动力，其真正价值在于解决了“如何为政府提供适当的激励是促进经济发展的关键”这一基础性问题[25]。而这一联动，实际上将官员个人利益、企业利益、政府利益串联起来，最终带来的是社会公共利益。四者高度吻合，因此姚洋将中国政府称为“泛利性政府”[33](P.8)。这就解释了如此深度介入经济的中国政府，为何没有成为经济发展的“掠夺之手”，而是“帮助之手”的原因。当然，以前或许也存在某种形式的晋升锦标赛，但在“发展型意识形态”主导下，曾经以“政治效忠”为标准“政治锦标赛”，变为以经济增长为标准。标准不同，结果自然不同。因此，官帽子激励下的官员横向竞争，或许是中国经济增长与治理变迁最重要的秘密。蔓延全国的省际竞争、市级竞争、县域竞争乃至乡镇竞争几乎无处不在。从根本上讲，如家庭联产承包责任制一样，此种制度设计是“把激励搞对”了。
当然，这一制度也不能解释中国治理成功的全部。比如，假设一个发展中国家想“模仿-移植”此种“经济增长的晋升锦标赛体制”，在其下辖政区展开区域竞争，是否可能？实际上，其存在还需一定配套机制，或者说制度条件。首先，横向竞争的前提是地方政府拥有一定程度的自主权和决定权，能概括处理本地事务；其次，中央政府又必须能在一定程度上控制地方政府，否则中央标准难以成为竞争标准，地方也不会有如此动力向上级摆出积极姿态。以下分别讨论这两方面的具体制度。
2.行政发包制
中国是一个中央集权的国家，政体意义上的“权威型官僚制”在央地关系上同样成立。然而现实中，地方也有概括性治理权和决定权。有学者将其提炼为“行政发包制”，即上下级政府间存在一种上级政府总体任务下达、进行目标考核，下级拥有一定自由裁量权和自主权完成任务的层层发包制度[24]。这是当代中国国家治理制度又一个重要面向。
就结构而言，如果说“晋升锦标赛”聚焦于横向同级关系的话，“发包制”主要展示的是纵向维度的上下级关系，它在上下左右定位中确定了某一区块的“位置关系”。当然，对这一“区块”的发包，不仅指某个地域的概括性治理，也包括某一领域治理责任的打包分发，如河长制、湖长制、街卷长制等。正是由于纵向发包制下存在的“自由裁量权”，横向竞争才成为可能。
行政发包制的雏形是改革开放初期的“包干制”。钱颖一就此提出“财政联邦主义”即“财政包干制”这一概念，指出改革开放初期地方财政上的分权与分成，是当时区域经济增长重要的激励因素。那时的激励还不是“官员晋升”这一“政治利益”，更多地是地方财政留存这一“经济利益”。之后，虽经由分税制改革、转移支付制度设立，再到日前再度统一税收征管，地方财权不断被压缩，但一方面这种经济激励依然存在，不过转移到制度外，地方政府手中实际握有大量来自土地财政的预算外资金，这是它们经营城市、拍卖土地、发展房地产的重要动力；另一方面，地方自主权特别是经济政策制定权空间实际较大，因此我们才会看到多少有些令人费解的现象，一个区县政府，就能决定地价打折、税收优惠、利润返还、财政补贴的数额，力度时常超大，这些重大经济权力看上去本应是中央事权。因此，中国治理政治上集权，但经济层面实际存在一定程度的分权。
究其根源，行政发包制的出现，与作为一个后发复杂多元大国存在巨大治理体量和治理负荷相关。在周雪光看来，原本意在利于有效治理的一元统理，由于超大型国家中委托授权链条过长，会出现层层传导过程中逐级衰减的状况，导致“治理不能”或“激励不足”，一统体制实际上难以实现对基层的有效治理，因此必然依赖于地方，出现制度性或者事实性(非正式制度)分权[19]。此时需要“行政发包”解决这一困境。
综上，行政发包制看似是纵向关系，但本质上仍是一种分权模式，侧重于发包关系中承包方所拥有的自主权、控制权，而发包方自上而下下达总体任务、进行事后考核，并以此进行收益分配，依旧是一种结果导向的治理制度，契合发展型治理主义的要求。
3.压力型体制
然而，“行政发包制”中发包方仍握有控制性权力，任务“发源-根源”于它，因此其本质上仍是一种自上而下的治理模式，只不过基层拥有一定独立空间和自由裁量权。但如果进一步追问，中央和上级如何保证发包的效果和质量？如何保证承包方尽职尽责？此时需再加诸一层控制，不断“施压”。同时，“晋升锦标赛”在同级间之所以能形成有效竞争，根源也在于上级拥有“决定乌纱帽”的权力，核心仍是纵向控制。
因此，虽然“晋升竞争赛”和“行政发包制”都聚焦于“自主空间”，但实际上，上层的控制和压力一直存在，缺乏“纵向的”根本维度，上述两种对经济增长贡献巨大的制度不会运转良好。本质上中国仍是一个中央集权的国家，前文对当代中国“权威型官僚制”的描述是符合实际的。
现实中，我们能看到大量基于权威体制而出现的上级向下级不断“加压”的行为与制度，如各种名目的“目标责任制”、信访维稳或计划生育的“一票否决制”、表格详尽复杂的“考核制度”，以及层层签订责任状、军令状等形式，实际上形成了一个“压力型体制”[34]。当前各种“巡视工作”、“督查工作”也是这种体制的集中表现，目的在于保证政令畅通、上行下效、强化执行。当然，这种压力不仅存在于中央与地方之间，基层政府也用在其下级身上，一路延伸、层层加压、直至一线，不仅延伸到县乡一级，往往还做拆解，落到网格之中，再进一步“发包”给个人，形成某种类似“河长制”“湖长制”的“个人责任制”，真正压实责任，提高治理的精细化、精密化程度。
(二)诸多资源控制型机制和推进方法
从上文可以看出，权威型官僚体制下，当代中国国家治理形成了一个总体上纵向的“压力型体制”，同时自上而下向下“发包”，地方拥有一些概括性的治理自主权，横向间又存在基于经济增长的“晋升锦标赛制度”。
然而，保持纵向压力型、权威型体制的控制性(包括每一发包区域和项目内部的金字塔结构)，实际上辅助了一些重要手段、机制，除制度规定层面的权威性要求和具体责任制、一票否决制外，还有一系列纵向“资源控制型制度”，通过资源分配权实现上级对下级的实质性掌控。重要的有三类方式：一是“选官机制”，即“官帽子控制”。如前所述，官员都是理性人，更关心自己的“仕途”。进入体制，无论以之为“生”还是为“业”，得到“晋升”都是最诱人的激励之一。特别在一些文化或体制中，那里更推崇官本位，社会资源和荣誉又围绕官阶分配，同时由于长久惯性与通道封闭，缺乏其他出路和评价成功的标准，这时“乌纱帽”的控制效用就愈发强大[18]。因此选官机制往往成为决定性因素。政府上下之间的控制实际由选官机制决定，而锦标赛体制之所以能够运转，也在于上级控制了官帽子。改革开放逐渐形成的“上管一级”的官员管理体制决定了下级要服从上级，上级对下级有根本性控制权，被视为一种“中央治官、地方治民”的二元分治体制[358]。第二是“财税机制”，即“钱袋子”。选官机制管住帽子，财政机制捆住“手脚”。从“财政包干制”到“分税制”的改革实际上意在强化中央控制[36] [370]，目前税收征管制度再度统一，附加征收完成后再赋予财力的“转移支付制度”，实际上仍是强化上级对财权的主导，保证“事实性控制”。第三是“考核制度”。上级借助事后考核、评价以及收益分配控制下级，对治理行为进行反向传导加压。由于效果明显而被广为应用，有总体考核，也有各个条线上的具体考核，名目繁多、指标复杂，是上下级间控制一项非常重要的权力。当然，对下级而言，考核既是约束，也有激励，任务完成好有奖励，有时是荣誉，也可能是晋升，不少地方还曾许之巨额奖金，如年终绩效奖或招商引资奖等。第四是“项目制”。[注]折晓叶、陈婴婴：“项目制的分级运作机制和治理逻辑”，载《中国社会科学》2011第4期；渠敬东：“项目制：一种新的国家治理体制”，载《中国社会科学》2012年第5期；陈家建：“项目制与基层政府动员：对社会管理项目化运作的社会学考察”，载《中国社会科学》2013年第2期；陈水生：“项目制的执行过程与运作逻辑”，载《公共行政评论》2014年第3期；周雪光：“项目制：一个‘控制权’理论视角”，载《开放时代》2015年第2期。项目制是中国一个创举，将治理任务打包成一个一个项目推进。作为一种资源控制型机制，它与“转移支付制度”类似，中央或上级通过项目设定、打包、审批以及资金分发，对申请项目的地方实施总体性控制，否则急于发展的地方缺乏项目、资金、政策和资源支持。实际上，地方也非常热衷于“跑项目”，因为可将上级资金“打包”“为我所用”，发展地方事业，实现区域增长，在晋升锦标赛中占得先机。上级试图借之控制地方，下级乐于使之为我所用，双方各怀心思、乐此不疲。自上而下各种类型的评比、试点、创建工作本质上也是此种机制。
当然，除资源控制型机制外，还有诸多行之有效的具体“方法”推进工作，来实现上下级间的有机联动、层层加压。其一是运动式治理。对执政党这一传统治理方式研究颇多，作为具体治理方式的一种，其目标也在提升治理效果。运动式治理意在打破科层制、官僚制、文牍主义的惰性，采取调动资源、政治动员、营造氛围、推广实施的方式，以摧枯拉朽之势整合资源力量、打破部门边界，完成重点工作、重点项目、重点任务。当前流行的“专班制”实际上是运动式治理的制度化模式，试图打破传统条块分割、按部就班运转的官僚体制，成立专门针对某一重点工作的临时机构，从相关部门抽调人员、集中攻关。评比、试点、创建活动，以及通过重点项目开现场会、搞集体开工仪式来营造氛围、加压加码，实际上也是运动式方式。二是准军事化管理。它是运动式治理的延伸，不同于传统官僚科层制，而是借用军队管理方法提升执行力和战斗力，强化联动。许多地方公务系统自称“某某铁军”、“某某战队”，给所在单位“订军规”“签军令状”，把重点工作任务称为“某某战役”、“攻坚战”等，展现的就是此种方法和气质。三是各种压实到具体主体的“责任制”，如网格化管理、河长制等，以及各种重点工程、重点项目、重点问题的“领导挂联制度”、“包案制度”、“任务分解单”“项目清单制度”等，都试图通过明晰责任、明确到人，施行精细化管理，提升效能。四是项目制。如前所述，项目制是中国国家治理一项有益的制度创新，前文注重其作为央地关系资源控制与激励制度中的一种，而此处则更侧重于其有效治理的面向。项目制实际上把治理内容拆分、打包为一个一个具体项目，如交通、水利、住建、文旅、征迁等，以点带面、重点突破、分别推进，最后蔚为大观。而在一个个具体项目的推进过程中，又建立了大量实施举措以提升工作效率，如挂图作战显示项目进度、制作台账拆分项目细节、现场会推动各部门合力解决难题、每月每周进度通报督促项目实施等。
(三)系统逻辑：总体控制、分级授权、同级竞争体系
截至目前，我们层层推进，展示了改革开放四十年巨变时代中国国家治理制度的基本面向，实际上也逐步揭开了各具体制度间的相互关系和整个系统的运转逻辑。如图所示：

纵向架构上，我们应看到，整个体制中不仅只有中央与地方，实际上有大致三种不同类型政治功能的组织体，分别为中央、省市、县乡：中央布置总体任务；省市类似，主要发挥任务传递功能；而县区特别是乡镇政府是真正一线管人治事、属地管理的政治机构。其还进一步延伸到社区、网格、支部之中。以此自上而下构成了一个分层级的金字塔结构。基本网络中，纵向是压力型权威官僚制，同级组织横向间由于锦标赛体制而相互竞争。横纵之间，各个层级又存在分级授权、层层发包的“行政发包制”。
维系这一体制的，纵向有资源控制型的官员选拔制度、税收统一制度、财政转移支付制度、项目制、考核制等，以保证上级的总体性控制；而在具体推进过程中，往往采取运动式治理、准军事化管理、责任制、项目制、评比创建等方式提升效能。
根本上，这套体系形成了一个纵向控制、横向竞争、分级授权的体制，它处于严格的中央集权和联邦制之间：上级对下级总体性控制，又逐级层层向下授权，既发包、又加压，发包单位之间相互竞争，每一层级拥有对地方事务一定程度的自主权。
此种体制的真正秘密在于，其既能“约束”各级政府严苛遵从中央的“发展目标”和要求，又有“激励”机制促使下级发挥主观能动性、开足马力全心投入。如果说压力型体制意在“约束”的话，“晋升锦标赛”体制则意在“激励”。更精确地讲，锦标赛体制对于地方主官更多的是晋升激励，但主官对其下属主要运用约束机制，上级主官对下级主官则往往激励与加压并举。同理，如果责任制、考核制更多地是“约束”的话，“项目制”、“评比制”、“转移支付制度”则“约束”与“激励”并重，这些制度对下级既是一种控制，同时由于其能为我所用，也给予官员动力。所以，这套体制可被形象地比作“赛马”[25]，马匹之间相互激励竞争，但上面始终拴着一根绳子来宏观掌控、引导方向。
这套横纵交错、分级授权、同级竞争的治理体系，实际上从制度角度解释了为何中国官员“如此投入”、上下级间“如何联动”，是相应机制产生了行为有效激励或严格约束的效用。它在一定程度上从具体“治道”层面解释了中国奇迹背后的秘密，解释了发展理念和权威体制为何能够落地。
四、巨变背后治理逻辑的变与常
文章从政道、政体与治道三个层面勾勒了改革开放巨变时代中国国家治理的制度概貌，展示了其制度逻辑。上述制度围绕“发展型治理主义”的根本政道，意在提升治理有效性，实现追赶发展。因此，随之搭建了权威型官僚制作为基本制度网络。其下，一系列纵横交错、分级授权、约束与激励并举的机制举措联动运转。就三者关系而言，政道设置了发展意愿，政体保证了治理能力，而治道在实践层面或许更为关键，它使制度真正“运转起来”，让政道与政体落地。
需强调的是，此项研究只是“一个角度”“一种观点”，聚焦于制度维度，并不否认其他动力因素的重大作用。其也仅为一项“理想类型”意义上的“描述性”研究。其“描述性”表现在它是对当代中国治理制度运转机理的观察与提炼，未涉及价值判断。其“理想类型性”则体现在这四十年巨大转型变迁，虽不是每时每地、所有环节、任何治理行为都与之符合匹配，但却是主流与根本动力机制；同时，它并非毫无缺陷，文章限于立意仅聚焦于引发成功和巨变的制度面向。在这个意义上，这一描述性研究或许具有了某种程度的“规范性”，可反作用于今后，就某时某地、某些领域、某些政策或某些制度的偏离以之为标准适当调校，也可能对一些发展中国家的治理或多或少有借鉴意义。
当然，这四十年的巨变时代内部或许也可做出分期、分段。改革开放初期更强调地方分权，存在财政包干制、发包制等制度；随后，激励的晋升锦标赛制度和约束的各种责任制开始出现，逐步形成了中央集权与地方分权相对平衡的改革开放2.0版本，“项目制”“评比制”“考核制”应运而生。近五年，在经济建设、地方发展推进到一定阶段后，出现了重复建设、盲目竞争、数字注水、生态恶化等问题，分权与竞争的弊端开始显现，激励的边际效应出现递减，因此中央以问题为导向开始进一步收权，或许将诞生改革开放3.0版本。
因此，在当下，经历四十年的高速增长，中国发展再次到了十字关口，人口红利、物质红利、制度红利不少已经吃完，出现了许多新的、更大的困难和挑战。改革开放3.0如何破局？继续快速发展、延展这四十年巨变的良好势头，既要继承之前四十年引发巨变的基本治理经验，又要解决一些未及解决、暂时搁置的深层次问题，处理好“变”与“常”的关系。
具体而言，综前所述改革开放四十年的治理经验或许包括：(1)走向“去乌托邦化”的政治；(2)坚持“发展型”导向；(3)追求“治理有效性”，细化责任、提升组织力；(4)建立“官场+市场”模式；(5)“把激励搞对”；(6)给地方以空间，允许制度试错；(7)归根结底是“实事求是”。
同时，该治理架构本身在带来效能优势的同时在某些维度其双刃剑的负面效应也已显现。如“官场+市场”机制下政府过度干涉市场、企业，政府的经济权力巨大、寻租普遍，“帮助之手”虽因发展主义未变成“掠夺之手”，但却在具体帮助过程中很容易中饱私囊、利益均沾；“晋升锦标赛”模式下唯GDP主义、数字造假、形象工程、重复建设、盲目竞争、各行其是、生态破坏越发严重；“压力型体制”各种责任制、考核制下出现惰性疲态渐生、活力动力不足、形式主义滋生、看似效率高实则治理成本更高等问题。
这背后是一些更深层次问题，前四十年我们主要在意其制度红利，并未解决或暂时搁置甚至回避了其负面影响。但在改革开放3.0时代，这些问题或将愈发突出，如不解决会动摇增长和发展的根基。具体而言，在制度层面要明确好三大边界，即政党与政府、市场、社会间权力边界的划分，官员压力与有效激励间的平衡与界限，党中央权威与地方自主空间的权力配置等。而在观念上，就“发展治理主义”和“权威型体制”根本的政道与政体而言，在坚持“发展主义”导向下，如何更理性地理解“发展”本身，走出经济数字决定论；坚持“有效治理”的目标下，如何更深刻地理解“治理”本身，走出稳控型治理模式；坚持总体控制、上下联动的体制机制，如何更好地理解“加压”与“放权”，防止一刀切与层层加码，如何为进一步的改革和高质量发展释放新活力、提供新动能等问题。这意味着要更深刻地把握改革开放制度逻辑的“变”与“常”，坚持问题导向，秉承实践主义，保持制度弹性，归根结底仍是“实事求是”。
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