大力推动择校能否让美国基础教育更加卓越？

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大力推动择校能否让美国基础教育更加卓越？
——美国特朗普政府基础教育政策择校主张述评

摘要：针对美国当前基础教育的核心议题，特朗普提出要大力支持自主择校，将教育券和特许学校作为改善教育质量的途径，同时限制联邦政府权力，促进地方化办学。特朗普政府基础教育政策择校主张一方面透视了其平衡教育质量与公平、对教育现状与国家发展的思考、自由竞争的市场观等行动理念；另一方面又充满极大争议，可能存在加剧教育不公、打击公立教育系统、挫伤办学自主性、不能提升教育质量等问题。
关键词：美国基础教育；特朗普教育政策主张
2016年11月，共和党候选人唐纳德·特朗普（Donald Trump）成功当选为美国新一届总统，次年2月，由特朗普提名的贝齐·德沃斯（Betsy De Vos）就任美国教育部部长。随着新内阁的组成，美国教育将走向何方已成为当前各方关注的热点话题。作为共和党的候选人，商人背景出身的特朗普在教育观上体现出了共和党一贯坚持的“小政府、大市场”理念：主张削弱联邦政府干预，将自由竞争的市场经济原则引入教育系统，推动全美教育的市场化、地方化。在基础教育方面，虽然目前还未正式出台新政策，但特朗普提出的大力推行自由择校的主张已基本反映出美国未来基础教育改革的路线与方向。
一、特朗普政府基础教育择校政策主张的基本内容
美国基础教育（公立教育系统）一直以来都实行“学区制”（School-district System）。学区是最基本的教育行政单位与就学区域单位，[1]依据一定范围内学校招生能力及居住地内学龄儿童人口进行划分，该区域内的学生必须就近入学，只能选择规定的一所或几所公立学校。学区制在一定程度上促进了教育的相对公平，但也造成公立学校因缺乏竞争而带来的教育质量下降问题。因此，20世纪70年代卡特政府以后，美国多位总统以“择校运动”作为基础教育改革的一种尝试。但许多专家认为，择校运动对美国公立教育系统造成了严重打击，加重了公立学校与私立学校的教育差距。近年来，美国择校运动之争再次成为教育改革争论的热门话题。针对美国当前基础教育的核心议题，特朗普提出要大力支持自主择校，将教育券（Voucher）和特许学校（Charter School）作为改善教育质量的途径，同时限制联邦政府对教育的管辖权，促进地方自主办学。
（一）扩大教育券发行，营建自由择校氛围
教育券是一种通过人均核算，将原本直接发放给公立学校的教育经费折合成价值约等于生均经费的有价证券。该证券由联邦政府和州出资，仅发放给学龄儿童所在的家庭。家长可以凭借教育券自由选择送孩子进入任何学区的任意一所公立或私立学校就读，而学校则可凭借所收取的教育券向政府兑换相应的教育经费以支付办学费用。实际上，教育券是将教育作为“消费品”，通过把钱补助给家长——学校的雇主的方式，使他们拥有对教育服务的选购权利与能力，[2]在一定程度上考验的是家长的教育选择力。
特朗普认为，美国“公立学校长期在一个无竞争的环境中成长，被一道非常高的（工会与民主党）联合墙包围”。[3]只有打破这堵围墙，运用美国式的竞争才能促进教育更好发展。因此，在竞选时，他就提出要大力推行教育券计划，主张家长自由选择适合孩子学习的公立、私立、特许、磁石、教会或家庭等其他学校，不受学区限制。针对教育券推行，特朗普主要提出以下几项措施：
1.扩大联邦教育预算投入，提升教育券的发行额度
特朗普上台后曾多次修改联邦教育预算，希望通过加大资金的投入力度提升教育券的发行额度。特朗普竞选时曾承诺联邦政府将投资200亿美元的教育券支持学生的学校选择，并鼓励各州政府追加1100亿美元教育预算。上台后，特朗普先后发布包含2.5亿美元及3.7亿美元教育券计划的联邦财政预算，并于2017年5月签署政府支出法案，将全美唯一的联邦资助的教育券——华盛顿特区机会奖学金计划（DC Opportunity Scholarship Program）延长三年，并增加4500万美元的新资金。[4]这些措施一旦落实将大大增加教育券的面值，为每一位生活贫困的K-12学生达成生均约1.2万美元的择校基金[5]（适用公立、私立、特许等各类学校，适用人群包括土著、非裔、西班牙裔，但不包含亚裔），大大增加了学生自由择校的可能性。
2.调整资金扶持优先顺序，推动教育券的广泛认可
由于教育券的发放及使用资格每个州都各有不同，为了保证教育券在各州的认可和通行，特朗普计划重新调整联邦政府当前的资金扶持的优先顺序，将优先事项支出转移到择校中教师发展和课余计划的投资上，并设立一项拨款以帮助贫困学生择校。[6]同时，特朗普通过发布总统公告设立“全国教育选择周”，在全国范围内广泛宣传教育券计划，呼吁并督促各州和各城市选举官员支持学校选择，形成自由择校的氛围。
3.调整税法转化已有计划，“曲线救国”推动自由择校
由于高额资金的预算往往需要经过国会长期论证，为尽快推动择校计划发展，通过调整税法转化现有计划，扩大对私立学校的选择更为快速有效。基于此，特朗普于2017年底正式签署了《减税和就业法》（Tax Cuts and Jobs Act）。该法案通过扩大“529教育储蓄计划”（此前该计划仅允许用于支付大学的费用），使资金可以免税分配给K-12公立、私立和宗教教育，[7]帮助学龄儿童家庭支付基础教育费用及就读私立学校的费用。教育部部长贝齐·德沃斯也在尝试转变现有的一些资助金计划并为他们贴上教育券的标签，[8]如根据教育创新和研究计划（The Education Innovation and Research Program）助力各个学区、非营利组织甚至营利组织提议的基于择校的相关计划。
在特朗普看来，当今的美国“有太多的孩子因学区问题被困在不能提供良好教育机会的学校里”，[9]因此，应该通过扩大学校选择范围，为每个美国家庭提供更多的教育机会。教育券这样一种体现市场竞争的择校方式，不仅可以帮助贫困学生进入更优质的学校就读，而且能够通过倒逼公立学校加入竞争进行教学改革，促使学校教育质量提升。自由竞争的教育市场最终将促使整个基础教育系统得到改善。在这样一种市场化的自由竞争的理念下，特朗普将发行教育券的问题推向了历任政府的极致，可以想象教育券计划将作为基础教育改革的基石贯穿其政策的推行。
（二）支持特许学校建设，促进教育资源配置
特许学校是美国20世纪90年代兴起并受到广泛重视的新型公立学校，是一种介于公立和私立学校之间的，由政府提供教育经费、私人进行运营的，具有较大自主权的学校。在日常运营中，特许学校在经费使用、教师聘用、课程设置等方面都具有相当大的自主权，可以不受联邦政府及州政府的教育标准的限制，但根据绩效责任制，学校必须向相关机构和群体提交有关学校进展的报告。和教育券计划不同，特许学校计划强调的是将“权”转给学区中的其他组织或个人——学校的经营者，[10]增加办学的自主权。
特朗普认为，特许学校相比传统公立学校教育质量更高、更具灵活性，特许学校赋予教师更多自主权探索创新课程、替代课程，并使用创造性的教育方法教授学生，因此能够满足学生个人的需求与发展，让学生充分掌握知识和技能，充分发挥潜能。而当前特许学校的发展远远不能满足家长持续增长的需求，因此，特朗普自上任后已签署多项总统令，发表了与学校选择相关的总统公告。
1.设立“国家特许学校周”，加强特许学校的宣传力度
为加强特许学校计划的宣传力度，特朗普在2017-2018年间四次发布总统公告，将每年一月底与五月初分别确定为“全国学校选择周”（National School Choice Week）[11]与“国家特许学校周”（National Charter Schools Week）。[12]以此呼吁更多家长关注自由择校，为孩子做出有意义的教育选择。同时，特朗普赞扬了成功的公立特许学校、教师和管理人员，要求国会针对弱势青年的学校选择方案（包括数百万美国黑人和拉丁裔儿童），并呼吁各州和联邦立法者制定相关政策大力支持高质量的特许学校发展。
2.增加预算拨款金额，优先支持特许学校建设
特朗普曾多次要求国会增加对特许学校的经费拨款，优先支持特许学校发展。在2018年与2019年连续两年的财政年度预算中，特朗普均提议将特许学校补助金增加50%，增至5亿美元。他希望通过经费的增加以加强州和地方对特许学校创建和拓展的重视，[13]推动特许学校数量的增加，给予特许学校获得高质量设施的机会，以满足当前国民对教育选择日益增长的需求。同时，特朗普计划将10亿美元的Title I资金（主要用于低收入和少数族裔学生）转到有开放招生制度的学区。[14]这些资金将跟随学生转移到他们所选择的学校，推动教育资源的重新配置。
3.给予更多办学自主权，促进特许学校繁荣发展
对于特许学校的发展，特朗普的前两任政府在支持的基础上都表现出了较强的管理与控制。小布什政府《不让一个孩子掉队法案》正式将择校纳入联邦法律，并提出若公立学校连续三年未通过州政府考核就将被强制关闭。奥巴马政府将管理变为管制，规定了特许学校的数量，对办学质量不高的特许学校加以限制。[15]而特朗普政府则反对管制特许学校，认为应降低特许学校受联邦政府或州政府教育标准的限制，给予特许学校更多的自主权。通过促进特许学校的繁荣发展，使更多贫困学生能够进入较好的学校学习。
在特朗普政府看来，每一个孩子都应该有机会接受高质量的教育，当孩子接受严格的高标准的教育时，他们就能够更好地实现学业目标、摆脱贫困，在未来积极参与到国家的民主生活中。不可否认，特许学校自创立以来，所包含的自由、责任、竞争的办学理念和自主管理的运作方式，已成为美国公立教育体系中创造性和高效率的样板。[16]特许学校不仅能够为全美的儿童提供更高的、更个性化的教育，而且能够打破教育垄断，激发传统公立学校与特许学校等其他学校的生源及资金竞争，从而促进教育质量的提升。
（三）限制联邦政府权力，促进地方化办学
由于美国宪法规定教育行政管理权属于州，因此，历史上美国教育部自诞生起其存废问题就一直争议不断。美国教育部被明确禁止“对任何教育机构、学校或者学校系统的课程设置、管理或者人事安排进行任何形式的命令、监督或者控制”。教育部的主要职能是“设立与教育有关的联邦资助项目及执行联邦关于民权及隐私的教育法案”，负责发放贷款、提供资助和出台相关教育法规。但是，自小布什政府颁布《不让一个孩子掉队法案》以来，美国联邦政府对基础教育的影响力就越来越大，教育的“政府化”趋势变得愈发明显。目前，美国教育部有4400名雇员，每年预算约680亿元。[17]在基础教育领域，教育部资助的中小学项目每年为18200个学区提供服务。[18]虽然美国教育部是现有联邦内阁级别部门中人员规模最小的一个，但在特朗普看来，教育部人员的冗余加重了财政负担，必须进行缩减；而且教育部在给学生发放贷款的过程中处于垄断地位，必须引入市场机制。
特朗普认为美国当前教育的“政府化”使得联邦政府在教育经费、教育标准等方面的影响过大，削弱了地方的自主权。因此，在其基础教育政策主张中，更倾向于“去政府化”的教育治理模式。一方面，特朗普主张联邦政府应下放教育管理权，让教育向“市场化”、“地方化”、“社区化”转变，并计划将教育部变为非内阁部门，只处理学费贷款业务，避免过多的权力集中在国家层面，尽量避免政治因素的直接干预，以给予地方更多的办学自主性。另一方面，通过扩大发行教育券鼓励家长择校，并且支持建设“特许学校”，特朗普在一定程度上推动了美国公立学校、私立学校、特许学校等各类学校的共同发展，推动了美国基础教育办学模式和主体的多元化。
二、特朗普政府基础教育择校政策的行动理念透视
（一）教育质量与教育公平的平衡
在全球教育改革中，公平与质量始终是绕不开的两大核心问题。受历史因素影响，各国的大中型城市往往都存在着优质学校集中于经济与文化相对发达区域的情况，而这些区域一般房价较高，以富人居住为主。在美国，这一问题尤为突出，富裕学区上交的房产税较高，政府有更多的教育经费用于学校教学的改善，教学质量相对较高，形成良性循环；而贫弱学区教育质量相对较差，但本学区居民受制于学区制的规定，又没有经济能力就读私立学校，导致辍学率居高不下。特朗普以动态的视角发现以公平为目的的政策往往带来不公平的结果，学区制会使越来越多的学生受困于失败学校。因此，特朗普提倡大力推动教育券计划，加强特许学校建设，让贫困家庭子女享有自由的教育选择权，维护受教育机会的公平性。同时，特朗普倡导“自由择校”就是希望将自由竞争引入传统公立学校与特许学校、私立学校、教会学校等其他各类学校之间，通过市场竞争优化教育资源的配置，提升教育质量。但特朗普“白人优先”的民粹主义观念也使得他在追求教育公平上有一定的局限性，比如一些政策不包含亚裔美国人，不倾向于拉美裔。因此，在很多时候特朗普不能做到面向所有群体的真正意义上的公正与平等。
（二）基础教育的严峻现状与国家发展的迫切需求
2010年以来，美国基础教育面临的挑战越来越严峻，公立学校缺乏竞争，教育规范单一等问题突出。许多专家甚至批判美国当前低质量低效率的公立教育系统难以培养出大量适应21世纪经济发展的高质量劳动力。一方面是国家经济发展与社会发展对人才的迫切需求，另一方面是劳动力市场上精英人才的大量缺口，无疑加重了美国基础教育改革的压力。再加上美国中学生在近年来的国际学生评估项目（PISA）中整体成绩表现不佳，以数学为例，2015年PISA结果显示美国中学生仅在全球排第40位。[19]面对这些情况，特朗普常忧心忡忡的发出美国当前教育甚至不如越南的言论。因此，为增强本国学生的全球竞争力，满足对民众对优质教育资源的迫切需求，推进美国教育的卓越发展，实现“美国优先”的战略目标，特朗普需要能够在短期内快速见效的改革手段，而以教育券和特许学校为核心的择校政策正是能够在短期内提升教育质量的最佳选择。
（三）商人背景下的自由竞争的市场观
特朗普的内阁可谓是商人云集，有报道称由他一手组建起的“商人”内阁，身家已超过140亿美元。同时，其内阁还不乏以副总统迈克·彭斯为代表的倾向富人和大企业的官员。在这一背景下，特朗普政府的教育政策主张不可不避免地走向以“自由竞争”为基础的教育市场化路线。其倡导的教育是一种符合资本主义市场经济制度本质的自由主义教育。[20]特朗普将美国当前的教育系统视为一个大型的贸易市场，并从市场化的主要原则顾客至上、竞争机制、市场非中心化、自主决策[21]四方面提出了基础教育政策主张。他希望通过增加教育券的发行将政府用于教育的公共经费转移给家长这一购买教育服务的“消费者”，同时通过支持特许学校建设将部分政府对学校的管理权下放给一些组织和个人，即教育服务的“经营者”。他鼓励“自由择校”，希望通过“市场化”自由竞争的教育生态倒逼传统公立学校改革教学，其本质上就是通过教育“钱”和教育“权”买卖的市场化操作手段来解决美国教育当前的问题。
（四）所代表党派及财团的理念支撑
作为共和党的候选人，特朗普政府的教育主张自然是要代表其背后的党派和财团的理念，以其利益的满足为出发点。与民主党倡导发挥联邦在教育中的领导作用不同，共和党一直以来都带有社会保守主义和经济古典自由主义的特色，崇尚“小政府、大市场”，在教育政策中也是同样。他们强调要限制联邦政府对教育的权力，为地方州保留更大的自主权。同时自由主义的经济理念反映在教育上就是要加强自由竞争，通过市场调节教育资源分配。而特朗普竞选成功还依靠其背后多个利益集团的支持，如传统基金会（Heritage Foundation）。它是美国20世纪70年代以来兴起的一类新智库，是新保守主义的大本营，其核心政治理念就是限制联邦对州的直接控制，在教育理念上鼓吹完全通过市场主义的方法，通过竞争、择校、教育券等方法促进教育质量的提升。[22]但其理念是否建立在扎实的实验基础上，转化为政策后最终导致的教育结果是什么，传统基金会并不关心。
（五）迎合中下层民众需求以谋求竞选成功
特朗普最后的成功上台还依靠其在竞选中吸引的大量中下层阶级选民的支持。美国《国家评论》（National Review）曾报道：“受过高等教育的选民更倾向于支持希拉里，而未受过高等教育的选民则更倾向于支持特朗普。”[23]根据调查来看，支持特朗普的选民多为受教育程度较低、更可能在蓝领行业工作，但收入水平相对较好的不贫困的中下层阶级的民众。这类家庭居住的社区一般，既没有能够负担孩子进入私立学校的经济能力，也不满意于当前学区公立学校的教育质量。受制于教育水平限制，这些民众对国家教育现状的理性认识是不足的，仅充分表现了对眼前优质教育资源的迫切需求。因此，为吸引更多的中下层选民支持，特朗普大力鼓吹“自由择校”政策。
三、特朗普政府基础教育择校政策主张的消极意义
从特朗普基础教育政策主张及目前已实施的相关措施可以看出，其出发点还是考虑到照顾美国中低收入阶层人群的。特朗普大胆指出，美国基础教育当前低质量及不公平的问题给美国学龄儿童家庭带来的生活负担及压力，希望通过市场化的手段促进教育公平和教育质量的同步发展。但是，教育不同于其他商品，有其自身特殊的发展规律，不能完全按照市场规则运行，过于极端化的手段和缺乏实证支持的理念必然导致新的教育问题的出现。
（一）可能加剧教育不公，横向固化社会分层
在基础教育领域，无论是限制择校还是大力推动择校，世界各国的基本着眼点都在于保证教育的基本公平。特别是对孩子成长与发展最为重要的义务教育阶段，国家更应该维护教育的公共性，平等对待所有孩子，保证教育资源的相对公平，努力做到起点公平、过程公平，寻求结果公平。
特朗普政府推行的政策主张虽然也强调从这一点出发，但政策实施过程中可能并不能达到特朗普宣称的使底层民众受益实现教育公平，真正受益的群体还有待更多的研究考察。根据海伦·布赛尔（Helen Bussell）对小学“择校过程的研究”的发现，中低收入阶层中的白领阶层往往比劳动阶层更容易、更会利用这些机会。在做出择校决定的过程中，工人阶级的父母更多地只能利用学校提供给他们的信息，而中产阶级的家长却往往有着更加广泛的信息来源，这也使得她们能够更清楚地了解过程和权利。[24]这一文化资本能够使得中产阶级在择校过程中占据优势，而真正的低收入者会因文化资本的缺乏陷入更加不利地位。除了文化资本，在经济方面，中产阶级家庭仍然占据有利优势。教育券是按照生均经费核算的固定面额的有价证券，不能涵盖私立学校的全额学费。即使特朗普能够不断增加预算投入提升教育券面额，但两者之间仍存在着较大的费用鸿沟。在拿到教育券后，经济条件较好的中等收入家庭若能够负担费用差额，则可能有机会进入比较心仪的私立学校，但家长如果无力增补教育券之外的学费，那么用教育券择校的方式实质上仍然是取决于个人财富的多少，在根本上解决不了由贫富决定的选择权，真正的低收入家庭仍然会因为学费、交通费等各种费用对私立学校望而却步。因此，最终的结果很可能是中等阶层家庭的学生被遴选进优质的学校，而弱势家庭学生继续留在低质量的公立学校学习，逐渐形成差生和贫困生的集聚，固化社会阶层。
所以，完全走市场化择校路线会加剧教育过程中的不公平，长此以往，教育的两极分化将会更加严重，社会的分层将会更加固化。基础教育的公益性决定了其不能完全按照利益为先的市场的规则运行。
（二）严重打击公立教育系统，拉大各州教育质量差距
扩大教育券的发行，意味着更多的公立教育经费将随着学生持有的教育券流向其他非公立学校。虽然短期内通过与私立学校的竞争能够激发公立学校改善教育质量，但原本就经费不足的公立学校还要面临经费流失的问题，随着教育资源的流失必将导致教育质量的持续下滑。而好的学生去非公立学校，差的学生被迫留在公立学校，只能导致好的学校更好，差的学校更差，加剧公立私立学校之间发展的不平衡。同时，这样一来也使得纳税人既要为公立教育买单，又要为私立学校付费。在部分州，比如密歇根州，由于特许学校也允许营利性实体进行运营，公共教育经费甚至还会流向某些营利性机构。若按照特朗普的设想，在全国范围内大力推行教育券计划，那么美国当前公立教育系统将遭受严重打击，而各州的教育差距也势必会随着学区内公私立学校教育质量的差距而不断扩大，最终可能会影响美国基础教育的整体布局。
（三）挫伤学校办学自主性，审查教会学校经费难
教育券的目的之一是迈向教育的自由化，让公私立学校能够自由竞争。特朗普基础教育择校主张中提出可以将教育券用于公立、私立、特许、磁石、教会等各类学校，用以加强公立与私立学校的竞争，优化教育资源配置。但是一旦公立以外的学校开始接受来源于政府资金的教育券，那么势必导致该校教学经费的使用必须接受政府监管。那么政府就可以要求这些学校根据共同核心标准调整教学。这与特朗普政府提出的给学校更大的办学自主权是相矛盾的，不仅特许学校难以保持独立，私立学校也将丧失其教育的完全自主权。
而且如果教育券也可用于教会学校，那么可能导致的是学校违背美国宪法中关于“政府与教会分离的原则”。[25]但事实上教会学校的教育也并非全部都包含宗教精神，国家补助的钱也用于非宗教的课程，但这种划分在实际教育经费的审查中是非常困难的。美国教育部高级顾问夏洛特·伊赛尔特（Charlotte Iserbyt）犀利地指出：“当前的择校政策可能并不真正反映孩子和父母的意愿，而是将国家意愿与需求优先于孩子个人目标的做法。”[26]
（四）特许学校质量参差不齐，竞争无法保证质量提升
虽然特朗普宣称在一些调查中特许学校学生的成绩优于公立学校，但学生成绩与教育质量并不是一一对应的关系。许多高质量的非公立学校之所以优质，很大程度上也源于他们接收了更加优质的生源。一些很成功的特许学校服务于未经历“优中选优”过程的具有高度需求的学生，这些学校往往只接受那些最有前途的学生，并且将那些正在努力学习的人推出去。[27]为了提高成绩，一些特许学校还产生了一种重视产出而非偏重输入的应试教育模式，而这样的教育并不能称之为是高质量的基础教育。
同时，并不是所有的特许学校都是高教育质量的代表。无论是教育券还是特许学校，结果大都参差不齐。少部分成功的特许学校有着较为优异的教育质量，而其他特许学校与公立学校相比差距不明显，更有一些甚至比公立学校更加糟糕。随着时间的推移，许多特许学校已从由具有各种创新教育理念的团体所创办的个别学校发展成为由各种特许管理组织所经营的各种连锁学校，其中某一些是营利性公司。[28]例如，密歇根州由于允许营利性实体运营学校，在松懈的问责制下还出现了大量欺诈和管理不当的案例，而恰恰特朗普又是强烈反对管制特许学校，鼓励特许学校自主办学。在这样的矛盾下，是否所有孩子都能够通过选择进入高质量的特许学校学习也让人存疑。
对处于民主社会的一种公共教育制度来说，核心问题不是择校是否应该存在，而是所有的孩子是否都能够就读于高质量学校。[29]当我们在20个甚至200个选项中都未找到一个理想选择而不得不退而求其次时，可见自由选择并不能完全保证质量。如果私立学校数量激增以及营利性机构运营者为获取更大利润而牺牲质量、对学生学习产生负面结果的时候，政府对择校的控制与对学校的监管就显得尤为重要了。一个公共基础教育体系不能对选择抱有侥幸心理，而必须确保所有孩子都享有就读高质量学校的均等机会。[30]
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