美国基础教育改革的公平演进及现实反思

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美国基础教育改革的公平演进及现实反思
——基于二战后联邦教育政策的考察

摘要：作为民主政治演进的主流理念，教育公平一直都是战后美国基础教育改革的重要线索。基于教育改革的不断深入，联邦政府、各州和地区以及学校都致力于实现基础教育领域的公平演进，颁布了《初等和中等教育法案》、 《不让一个孩子掉队法》、 《每个孩子成功法》等联邦法案。同时，在不同时期形成了具有时代意义的教育公平观，为基础教育的公平演进提供了法律与政策层面的依托。它们既充实了教育公平的具体内涵，也为公平理念的深化提供了现实可能性。
关键词：美国基础教育改革；教育政策；教育公平观；现实反思
二战后，美国社会阶层和结构发生重大变革，多极化的世界格局也影响了战后美国的国家定位。在美国基础教育改革的整体脉络中，教育公平问题始终是政策制定者和教育改革者关注的焦点。在二战以后，伴随着平等主义与精英主义、自由主义与保守主义的思想冲突，教育公平的话语体系发生了深刻变化。[1]在不同的历史时期，美国基础教育改革呈现出各自的公平理念。同时，教育目标的变化也使得政策改革方面表现出不同的价值取向，即从经济补偿到权利均等再到质量均衡。通过对战后美国基础教育改革的历史背景、政策内容及实施路径的梳理，以二战后联邦教育政策的变化为线索进一步反思教育公平的内在逻辑，有助于揭示教育改革过程中的现实困境并提供有益借鉴。
一、战后美国基础教育改革的历史背景
在二战结束后，美国社会结构中固有的种族歧视和民权问题再次提上教育改革的议程。黑人是美国社会阶层中数量较为庞大的社会群体，长期处于整个社会结构的底层。自美国建国以来，种族问题、性别问题和民权问题一直是影响美国民主化进程的社会因素。在第二次世界大战中，美国的黑人士兵部队英勇作战，为战争的胜利及战后美国经济的恢复做出重大贡献。但是，这并没有帮助黑人脱离现实困境，依旧难以在美国社会中获得应有的社会地位和经济权益。20世纪50年代，战争的残余影响改变了美国既有的社会人口结构，大批的黑人农民涌向美国的北部和西部的城镇地区，影响了美国城市在教育、医疗卫生和社会治安等方面的有序运转。从1954年到1961年，为时七年，全国只有7%的黑人学生进入废除隔离的学校，其余93%的黑人学生依旧在黑人学校。[2]在“隔离而平等”的政策掩饰下，美国各级学校中都存在种族歧视和种族隔离的现象。据统计，白人学校和黑人学校的数量占比有着较大悬殊，同时也体现在硬件、师资力量和教学质量等方面的种族不公。同时，黑人协会屡次向联邦最高法院申诉，为黑人学生争取与白人等同的教育条件，也为黑白教师同工同酬进行抗争，但结果却一直差强人意。
20世纪60年代以来，美国总统将国家贫困问题提升到仅次于国防安全的位置。二战后，美国经济在总体上呈现高速发展的稳定态势，但是贫困问题却也长期困扰着美国政府。相当多的美国人生活在令人非常同情的境地，他们并没有享受到经济繁荣的成果，他们生活在另一个美国。[3]社会经济的蓬勃前进使得美国的贫困问题变得不易察觉，但事实却是美国的贫富差距问题已经上升到影响国家稳定与社会和谐的层面。贫困是美国底层民众关注的焦点，它不仅涉及到基本的生活水平保障，同时也会引发就业、医疗和教育层面的困境与冲突。美国穷人所居住的地区相对隐蔽，通常位于城区的阴暗角落或郊外区域。这就造成了穷人和富人在地理空间上的相对隔离，他们并没有太多共同交流和共事的机会，也就意味着穷人很难接触到富人所接受的系统化教育。同时，大部分穷人并不具备同等的政治权力，他们缺乏思想表达和维护权利的基本条件。在二战后，美国以中产阶级的标准进行国家的重新定义，并通过媒体渠道大肆宣扬，很大程度上忽视了穷人阶层的现实困境。这种双重贫富标准加剧了美国社会的阶级对立，也引发了教育层面的不平等问题。美国的穷人团体长期饱受食物匮乏和高负荷工作带来的生活负担，同时也要承受下一代子女教育问题所带来的精神压力，形成了代际相传的恶性循环局面。
进入20世纪70年代，战争结束对美国经济与消费的刺激逐渐消退，在世界市场所占据的份额也开始走向下坡路。美国新政式的国家垄断资本主义导致了严重的经济危机，使得国内出现了“经济滞胀”，即处于通货膨胀与经济低速增长交织并存的状态。在通货膨胀的作用下，生产力下降的同时全国物价持续上涨，美国的失业率也一度时期接近历年峰值。经济发展的现实困境使得美国民众揭开了20世纪60年代营造的片面繁荣，开始重新审视国家应对危机的能力。在许多社会科学研究成果的引导下，人们也开始怀疑先前关于教育工作的诸多罗曼蒂克的想象。[4]美国的种族问题一直都是基础教育改革领域为人所诟病的，尽管20世纪60年代颁布了《民权法案》、《教育机会法》等旨在改善种族歧视和隔离问题的政策，推行力度与效果却不尽人意。同时，美国政府通过对种族进行强制融合与平衡的方式解决种族教育问题，引发了国内不同阶层群体的强烈反应。大多数州都没有合理地平衡分配资金和获得关键教育机会所需的资源，全新制定的标准与固有的不公平现象相互冲突，最终结果是大多数有色人种获得了更少的教育机会。[5]从美国的议员到贵族阶层，再到白人普通家庭都以不同方式对取消隔离的政策进行反抗，一定程度加剧了美国黑白种族间的矛盾冲突，也难以保证黑人群体及少数民族获得平等的受教育权。
20世纪80年代，美国的义务教育普及率已到达较高的水平，民众开始更加关注基础教育的质量问题。在1982年的盖洛普民意调查中，美国民众对公立学校的教育质量问题表现出明显的担忧与不满。由于美国的公立学校长期实行“就近入学”的教育政策，竞争机制的严重缺乏也导致公立学校滋生了诸如管理滞后、教育质量下降等现实问题。“同等”不仅指同等的教育质量，更意味着可以不受限制地选择自己满意的学校，接受适合自己的教育内容和教育方式，能更自主地决定自己的发展。[6]因此，所谓的“就近入学”政策无疑限制了学生及家长对扩大教育选择权、追求更高教学质量的追求。
进入21世纪，美国基础教育中不同族裔间的学业成就依旧存在较大的差距，各阶层民众难以获得相对平等的受教育权。同时，美国作为一个教育地方分权的国家，各个州有着不同的教育标准，且政策倾斜和扶持力度也相差甚多，进一步导致美国教育质量存在显著差异。美国的基础教育在不同时代呈现出各自的公平困境，不仅影响了美国中小学的教育质量，也影响了民众对美国政府、教育部门的社会信任程度。教育标准的差异化势必导致种族矛盾、教育质量下降等相关问题，最直接的体现便是教育改革中的不公平现象。特别是二战结束后，美国内部的不同派系之间产生了激烈的矛盾，促使教育公平的话语体系产生了时代性的嬗变。因此，从法律政策层面解读战后美国基础教育领域的改革，可以深入理解政策内容中的公平因素，进一步梳理教育公平的理念变迁。
二、战后美国基础教育改革的公平观
20世纪美国基础教育改革政策在其演变过程中，始终以公平及效益作为其基本的价值或目标取向。[7]二战结束以来，美国基础教育的改革进程不断向前，其当局在不同时期也颁布了相应的改革政策。各时期政策的变化不仅体现了美国教育实践的转型，也彰显了美国民众追求教育公平的内在规律。同时，教育公平的内涵并不是一成不变的，在不同的时代被赋予了新的现实意义。因此，战后美国基础教育改革在政策拟定和具体实施的过程中体现出不同的教育公平观。
（一）以经济补偿为核心教育公平观
1965年1月，时任美国总统约翰逊（Andrew Johnson）正式提出了“伟大社会”的施政纲领。在总统任期内，约翰逊致力于解决贫困问题和种族争端，在教育、医疗、基础设施等相关方面进行立法。作为消减贫困的重要举措，美国国会商议并通过了《初等和中等教育法案》，成为了联邦政府大规模援助中小学教育的开端。该法案共有五条实施条例，其中最主要的一条是：“为低收入家庭子女的教育提供经济援助”。[8]这里的“低收入家庭”是指劳动收入低于州平均标准的家庭，国会将补偿金资金拨付给各州和地区，再由州政府分配至符合条件的家庭。
法案一经颁布，很快便得到了美国中下层阶级的普遍支持。但是，国内依旧存在较为强烈的反对呼声。在法案颁布之前，总统约翰逊升级越南战争的政策已经引发了美国民众的不满，动摇了中小学教育改革的政治基础和经济来源，以至于1967年约翰逊总统向国会提出扩大《初等和中等教育法案》应付款项以及追加联邦拨款时，遭遇了来自各个层面的阻拦。一部分反对者认为，《初等和中等教育法案》一定程度上将联邦政府和美国教育部的权利下放至州级政府，但是却没有考虑到地方政府的执行效率和承接能力，而且强制性地进行补偿金分配难以保证教育公平的实现。
尽管该法案遭受了一定的质疑，但它是以消除贫困为目标的教育改革政策，与美国的社会福利制度相契合，因而为基础教育改革提供了公平性启示。它使基础教育财政由原来单纯的以地方学区为主要来源，到地方学区和州政府共同承担资助教育的责任，发展到联邦、州和地方学区三级分担的财政格局，使基础教育财政体制趋于完善。[9]这一法案的实施不仅扩大了联邦政府的教育管理权，同时也为联邦政府向地方发放教育补偿提供了便利。同时，由于美国社会的家庭条件存在较大差距，不同阶层群体在初次分配时难以获得平等的起点。因此，《初等和中等教育法案》的颁布为州政府进行再次分配提供了现实可能，通过拨款的方式缩小不同家庭在教育起点上的差距。
（二）以权利均等为核心的教育公平观
种族隔离制度不仅反映了种族矛盾，也揭示了黑人、少数民族长期遭受压迫的社会现实。1954年，在全国有色人种协进会的推动下，最高法院首席法官宣布了“布朗诉托皮卡教育案”的终审判决，判定隔离教育属于违宪行为，并推翻了“隔离但平等”的原则。这个里程碑式判决成为努力解决公共教育不平等的“主要催化剂”。[10]布朗案的判决是联邦政府第一次正式干预州政府的教育事务，也引发了美国民众的广泛热议。这种取消种族隔离的民权精神适用于美国的各个州县，为黑人争取自身权益、少数民族获得平等受教育权提供了机会。
在布朗案的影响下，美国民权运动的高涨推动了《民权法案》的颁布。该法不仅废除了在公用设施中的种族歧视和隔离，还宣布因种族、肤色、宗教、性别或民族而实行就业上的歧视为非法。[11]同时，该法案也规定任何人不得因其种族、肤色或原国籍而在任何接受联邦资助的教育计划中受到歧视。1974年，美国国会通过了《教育机会均等法案》，着重指出儿童平等的入学机会问题，并以国家政策的方式予以法律层面的保障。该法案规定，“州政府无权因种族、肤色和性别剥夺任何儿童平等的受教育权。”[12]同时，法案明文规定禁止在学校中实行种族隔离制度，必须加快消除黑白双色人种的学校体制。
不论是《民权法案》或是《教育机会均等法案》，很大程度上改变了联邦政府、各州和地方学区的行政关系，加快了取消学校种族隔离的进程，确立了以权利均等为中心的教育公平观。权利均等并不是意味着每一个学生可以接受相同形式、相同内容的教育，而是为他们争取平等的受教育权和自由的选择权。在两项法案颁布之前，美国公立学校体系中的种族隔离制度虽然在一定程度上承认了黑人学生的受教育权并为他们提供了相应的教育资源，但这却是一种形式上的平等，远没有实现事实层面和法律层面的教育平等。联邦政府没有保障黑人学生的自主选择权，而是对他们进行了非平等性的种族隔离。
（三）以质量均衡为核心的教育公平观
自20世纪70年代以来，联邦政府针对美国中小学校的教育质量问题进行了一系列的教育改革运动。比如1976年实施的“返回基础”教育改革。这一改革主要是为了解决中小学校基础知识薄弱和基本技能较差等教学问题。同时，佛罗里达州、纽约州等地也积极应对师资质量下降的问题，配合“返回基础”教育改革运动的有序开展。进入20世纪80年代，美国公众对中小学校的教育标准和教育质量日益呈现出强烈的不满。1983年，美国中小学教育质量调查委员会提出一份名为《国家处在危险之中：教育改革势在必行》的报告。联邦教育部将此报告批转下发各州，要求各州按报告的精神进行教育改革。[13]美国民众主张各州、地方政府和学校应当为提高和改进学生的学业成绩负责，但是遭遇到以教师工会为代表的社会团体的抵制，教育改革政策的实行也因此而变得步履维艰。美国在经济领域实行新自由主义政策，体现在教育方面是通过调整竞争机制以提高教育质量，为学生平等、自主地进行择校提供制度保障。新自由主义认为，当所有的学校都进步了，所有的家庭都可以选择更好的学校制度，选择最适合他们需要的学校。这种间接聚焦并没有减少不平等，并没有创造一个所有的学生都有平等机会获得高质量教育的学校体系。[14]尽管新自由主义改革并没有实现教育公平的客观目的，但是它通过建立遴选制度和问责制度引发了学校之间的竞争，一定程度上推动了教育质量的提高。
一直以来，美国都是一个教育地方分权的国家，权力的归属问题导致美国各州有着不同的教育标准。同时，联邦政府对各州的教育扶持力度存在显著差异，直接导致了各州的教育质量参差不齐。2002年1月，小布什（George Walker Bush）总统签署了21世纪第一个基础教育法案——《不让一个孩子掉队法案》（NCLB)，开启了美国基础教育改革的新纪元。NCLB为美国儿童在许多方面向前迈出重要一步，特别是因为它指明了学生在哪里取得进步，在哪里他们需要额外的支持，而不论种族、收入、残疾、母语或背景。[15]该法案对公立中小学的教育绩效、师资质量等相关方面进行了具体的规定，迎合了美国民众对提高教育质量的迫切需求。2015年12月，美国联邦政府颁布《每个孩子成功法》（ESSA），对基础教育政策进行了调整与转向。该法案为各州和联邦政府之间建立了新的伙伴关系，各州在调整改善计划方面将具有新的灵活性，联邦政府将负责监督以确保这些计划是合理的。[16]同时，该法案主要体现在转变了过去对落后学校的强制性要求，并推动标准化的、复杂化的考试体系走向高质化和精简化。2017年，美国教育部长在发给每个州立大学校长的一封信中明确了《每个孩子成功法》的实施路径，并宣布了更新后的版本。各州以及当地教育工作者和家长都站在“确保每个孩子都能接受优质教育的角度”。每个州根据精简的ESSA模板制定的计划，将促进创新并保证灵活性和问责制，以确保每个孩子都有机会学习并取得成功。[17]
美国在新一轮的基础教育改革过程中，逐步确立了以质量均衡为核心的教育公平观。作为公平观念的演进动力，教育标准和教育绩效成为了联邦政府、美国各州以及各地区学校关注的焦点。制定统一的教育标准是评价学生学业成就的客观依据，其评价结果也可以成为国家、学校和家庭的重要参照。而教育绩效则对教育改革中的硬件、师资力量和教学质量提出了严格的要求，旨在满足不同阶层学生的教育诉求。从另一方面来看，严格的问责制度的建立与大规模标准化考试的开展也给中小学带来了巨大压力，在一定程度上影响到法案预期效果的实现。[18]因此，标准和绩效只是教育公平理念形成的外部推手，其内在实质是建立以质量为标准的教育公平观。它强调学生可以得到高质量的、均衡性的发展，否则所谓的经济补偿和机会均等只能是一种形式上的公平。
三、战后美国基础教育改革的公平性反思
早在18世纪，美国人民就已经开始为抵抗英国的殖民统治、追求平等而不懈奋斗。美国独立战争的胜利开创了现代文明的美国历史，为美国人民留下了光荣的革命传统。作为美国历史上具有时代意义的权利法案，《独立宣言》的起草与颁布彰显了美国人争取民族独立和解放的卓越成果。“人人生而平等”是《独立宣言》的精神内核，它以一种具有宪法意义的宣言方式将民主制度具体化。它不仅为美国人民追求社会公平提供了现实动力，也为教育公平的实现奠定了精神基础。在极力追求优质教育的今天，如果不继续为那些没有特权的学生寻求平等的教育机会，不仅会破坏教育的公平，而且有损美国在教育公平上己经取得的成就。[19]特别是二战结束后，美国不同时期的教育改革都显现出“民主、自由和平等”三大理念的深远影响，鼓舞了一代又一代美国人为教育公平的实现而继续努力。因此，战后美国基础教育改革中教育公平观的变化便是这些理念的充分体现。
美国基础教育公平的理念演变隐含着深刻的内在逻辑，即由形式公平转向实质公平、由起点均等转向结果均等、由政府认可转向政府保障。[20]纵观美国战后基础教育改革的历程，教育公平的内涵也经历了由起点公平（经济补偿）到过程公平（权利均等）再到结果公平（质量均衡）的转变。经济补偿更像是一种社会福利手段，是联邦政府通过财政支出对处于弱势地位的家庭进行经济援助，一定意义上将教育公平纳入了社会制度保障的结构体系。权利均等是为不同阶层、不同水平的学生提供了接受平等教育的准入门槛，强调的是一种数量和形式上的平等。无论是经济补偿或者权利平等都是一种形式的平等，或者说是一种基础性的平等，它为学生提供了机会均等的入学条件，并保证不会因为学生的种族、肤色等差异而剥夺其接受教育的权利。而质量均衡并不是要求每个学生都实现相同的学业成就，而是在承认结果存在差距的基础上，强调所有的受教育者都可以达到一个基本标准，以保证他们具备在未来社会进行竞争的基本知识和技能。
从教育公平观的变化路径来看，美国战后基础教育改革实现了三个层次的变迁。这并不意味着三者之间是一种平行的状态，而是形成了前提与发展的动态关系。每个时期的教育公平观的形成并不是完全否定原有的观念，而是将其视作基础并实现更高层次的教育公平。罗尔斯的“正义原则”使得教育公平理念又向前推进了一步，关注能力主义的平等与补偿教育政策的结合。[21]罗尔斯认为，教育公平的内涵包括平等和自由两个维度，前者是建立在尊重个体差异的基础上，后者则是为学生提供多样化的教育选择方式。美国是一个具有文化多样性的国家，体现在教育上便是尊重学生多元的文化背景。从联邦政府到美国各州再到教育行政部门以及学校，通过师资力量、课堂教学等方式保证“各种地位不仅要在一种形式的意义上开放，而且应使所有人都有公平的机会达到它们”，[22]为学生提供均等的学习机会和获得成就的可能，从而推动教育公平观的深度转型。
结合战后美国基础教育改革的公平演进，其中隐含了一个关键性问题，即公平与卓越的关系问题。追求平等与追求卓越之间是否存在冲突？这个问题掩盖了教育的经济和政治目标之间的另一个更根本的冲突。[23]以2002年颁布的《不让一个孩子掉队法》为例。有学者认为：“NCLB的问责制要求使高贫困学校和种族多样化的学校处于不利地位，因为它们依赖于平均熟练度分数，并要求所有分组都要实现相同的问责目标。”[24]联邦法案在强调质量、追求卓越的过程中，将普遍提高成绩作为重要的衡量标准。但是，一些基础较弱、多种族的学校却难以达到政府设定的目标，甚至面临合并、倒闭的风险，一定程度上制约了教育公平的实现。因此，教育层面的公平与卓越是相互联系、相互转化的辩证关系，涉及政策发展、教育改革等多重因素，为教育公平的实现提出了现实挑战。
为教育公平斗争并不是美国历史上的一章，而是美国尚未完成而又有待完成的一项工作。[25]二战结束后的七十多年来，美国各级政府都致力于基础教育改革，而教育公平则是贯穿始终的一条主线。尽管各个时期所获得改革成效并不均衡，但是整个过程中呈现出的平等化态势为欧美地区甚至世界范围的教育改革提供了有力借鉴。特别是随着《每个孩子成功法》的颁布，联邦政府控制公立学校成绩的时代终结，也标志着恢复州和地方学校管理的权利时代。[26]教育管理权的多样化为新时期美国教育公平的实现提供了制度层面的保障，州和地方获得了更多的教育资源和教育要素的分配权，学生的个性化、平等化发展也具备了更多的现实可能性。同时，在中国的教育改革进程中，教育公平愈发成为各方关注的重点。从战后美国的基础教育改革及不同时期的联邦法案来看，可以从中借鉴有益经验，并与中国教育实际相结合，为教育公平的话语体系建立提供现实指向。
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