联合国教科文组织参与全球教育治理的组织网络与对策思考

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联合国教科文组织参与全球教育治理的组织网络与对策思考

摘要：为顺利实现教育作为基本人权的根本目标和相对应的直接目标——教育思想的实验室、教育标准的制定者、教育信息的交流中心、成员国教育能力的建设者、教育国际合作的推进者，联合国教科文组织在全球范围构建起了较为完整的组织网络，既包括大会、执行局和秘书处等内部组织框架，又包括国际教育局等核心的教育部门，还包括与成员国等主体进行合作的外部网络，这些组织网络为联合国教科文组织参与全球教育治理奠定了实质基础。基于联合国教科文组织的组织网络，尤其是与成员国的合作网络，从两个方面提出对策思考：一是加强对联合国教科文组织及其参与全球教育治理活动的深入研究；二是积极参加联合国教科文组织的全球教育治理活动。
关键词：联合国教科文组织；全球教育治理；教育国际化；组织网络
联合国教科文组织（United Nations Educational,Scientific and Cultural Organization，UNESCO）成立于1945年，总部设于法国巴黎。UNESCO将维护和加强教育等全球公共利益作为其伦理使命，正如UNESCO前总干事伊琳娜·博科娃(Irina Bokova）所说：“UNESCO的价值在于通过发挥国际领导作用为维护教育和其他领域的全球公共利益而采取集体行动。”[1]因而，UNESCO对教育等全球公共利益采取国际层面的集体行动也契合它的伦理使命与组织宗旨。另外，UNESCO的一系列职责决定了它在教育国际化领域的全球影响力。这些职责包括：预测和解决重大问题的“实验室”；针对全球伦理和知识等问题制定标准；收集、传递和共享信息；加强成员国人员和机构的能力建设；推进国际合作。[2]UNESCO职责和使命的完成离不开其在组织内外部所构建起的组织网络，这些组织网络为UNESCO参与全球教育治理奠定了实质性基础。
随着UNESCO在国际教育领域影响力的与日俱增，支持UNESCO等国际组织参与全球教育治理已成为完善我国教育对外开放战略布局的重要组成部分。2016年4月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》（以下简称《意见》），要求到2020年实现“双边多边教育合作广度和深度有效拓展，参与教育领域国际规则制定能力大幅提升”的工作目标。《意见》提出，要“健全质量保障。推动亚太区域内双边多边学历互认，支持UNESCO建立世界范围学历互认机制。加强与国际组织的合作，积极参与国际教育质量标准研究制定”。[3]由此可见，新时期我国将积极支持UNESCO全球教育治理，借UNESCO的平台推进我国的教育对外开放进程。从UNESCO的角度来看，促进包括中国在内发展中国家的教育发展已经成为UNESCO推动全球教育治理的重要原则。因此，我国支持UNESCO进行全球教育治理是双赢举措，既符合UNESCO在全球教育治理进程中的价值取向与宗旨，又符合我国开创高质量和高水平教育对外开放新局面的需求。本文从全球教育治理的概念界定出发，基于相关文献，对UNESCO参与全球教育治理的目标与价值取向，尤其是它参与全球教育治理的组织网络进行深入探析，并提出相关的对策思考。
一、何为全球教育治理(Global Education Governance )
意欲对全球教育治理的概念进行明晰界定，就需要先厘清“治理”的深层意蕴。“治理”是对“统治”与“管理”的延续和发展，其目标是对资源进行优化配置。治理理论在公共管理领域肇始于詹姆斯·罗西瑙（James N. Rosenau），他认为“治理是不同规制间的制度安排，是对不同规则的重叠、冲突和竞争发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。”[4]英国学者格里·斯托克（Gerry Stoker）指出：“治理的实质在于管理机制不再依靠政府的权威与制裁，政府可以运用新的工具和技术进行指引。”[5]世界银行的《治理与发展》（Governance and Development）报告指出：“治理是政府组织和非政府组织在社会经济层面运行权力的一种方式”。[6]在陈光胜看来，“治理主体不一定是政府，也不一定要由强制性强的国家机器加以保障。”[7]贾恩·库伊曼（Jan Kooiman）和范·弗利艾特·莫妮卡（Van Vliet Monique）也指出“治理的特点是它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它只发挥作用，治理是多种进行统治、以及相互发生影响的行为者的互动”。[8]
全球化进程带来的是治理理论的发展与完善。全球化背景下的很多国际问题不能依靠单一的民族国家进行解决，需要多国进行合作参与，即要求传统的国家统治向全球治理转变，相应地，治理理论的内涵与外延变得愈加完善，全球治理（Global Governance）理论亦成为治理理论的重要组成部分。全球治理委员会（Commission on Global Governance）在1995年的报告《我们的全球之家》（Our Global Neighborhood）中定义全球治理：个人和机构团体处理共同事务的总和，不同利益体的矛盾和冲突可以因其得到缓解与调和，并走向合作。[9]詹姆斯·罗西瑙在《全球治理》（Global Governance）中指出：“全球治理是从家庭到国际组织包括所有层次人类活动的规则系统。由世界上的不同共同体，不同层级的权威中心组成。”[10]劳伦斯·芬克尔斯坦（Lawrence S.Finkelstein）则指出詹姆斯·罗西瑙（James N.Rosenau）对全球治理的定义较为广泛，在他看来，“全球治理是超越国家界限的非主权治理，它是一种活动，而非系统。”[11]相比之下，劳伦斯·芬克尔斯坦对全球治理的界定更为清晰与具体。学者俞可平教授是国内较早研究全球治理的学者之一，他在《全球治理引论》等论文或著作中阐述了自己对全球治理的理解，并在学界产生一定影响。俞可平认为“全球治理是各国政府与国际组织为健全和发展新的国际政治和经济新秩序，而确立的处理解决全球政治经济问题的国际规制。其目的是能最大程度地实现共同利益有所增加。”[12]当然，俞可平教授对全球治理的研究也存在一定局限性，他将全球治理的领域集中在政治和经济层面。
基于中外文献对“治理”、“全球治理”概念的界定，本文将全球教育治理界定为全球范围内的个人或机构团体，通过正式或非正式的国际规制，对教育领域产生超越国家界限影响和作用的过程与结果。
二、UNESCO参与全球教育治理的目标与价值取向
作为全球教育领域的枢纽中心，UNESCO自成立之日起就对推动教育国际化和引领世界各国教育变革产生了广泛且深远的影响，成为负责全球教育事务的权威国际组织。UNESCO以其特有的途径与方式为推动全球教育发展作出了突出贡献。教育国际化背景下，UNESCO参与全球教育治理的的地位、影响力也与它的目标定位密切相关。追求和平与保障人权是UNESCO长期以来追求的永恒主题，教育领域亦不例外。UNESCO所参与的全球教育治理，其根本目标就是落实教育基本人权，全纳地保障所有人的教育机会。为实现这一根本目标，UNESCO又基于本组织的定位提出其参与全球教育治理的直接目标，即成为“教育思想的实验室”、“教育标准的制定者”、“教育信息的交流中心”、“成员国教育能力的建设者”、“教育国际合作的推进者”。
基于参与全球教育治理的根本目标，UNESCO指出组织参与全球教育治理的价值取向。即为推动教育国际化，促进各国教育的协调发展，UNESCO主张促进教育公平，落实教育基本人权；主张加强教育合作，促进人才与知识的跨境流动；主张保障教育质量，助推教育的内涵式发展；主张推动教育能力建设，引领成员国教育的长远发展。从全球教育治理的视角来看，UNESCO参与全球教育治理的目标定位与价值取向使其在教育治理方面具有先天的优势。
三、UNESCO参与全球教育治理的组织网络
教育国际化背景下，UNESCO参与全球教育治理目标的实现和作用的发挥离不开其在成立初期所构建起的组织网络，不管是宏观层面的UNESCO大会等组织架构，还是微观层面国际教育局等与全球教育领域密切相关的教育部门，以及UNESCO遍布全球的合作网络都帮助UNESCO参与全球教育治理迈出了至关重要的一步，成为UNESCO成功参与全球教育治理的重要前提与关键因素。
（一）UNESCO参与全球教育治理的组织架构
UNESCO参与全球教育治理需要依托一定的组织架构，UNESCO大会、UNESCO执行局、UNESCO秘书处成为UNESCO参与全球教育治理组织架构中的不可或缺部分，因为UNESCO所有与全球教育有关的公约或建议都需要经过这些组织架构的讨论、制定与发布，正是这些组织架构的存在，让UNESCO作为全球教育的倡议者与推动者成为可能。
1.UNESCO大会
大会作为UNESCO最高级别的决策机构，由其成员国派出的代表所组成。大会每隔两年召开一次，成员国与准成员国参加会议。另外，大会还邀请非成员国、政府间国际组织、非政府间国际组织等参加会议。UNESCO成员国无论其综合国力和缴纳经费的大小，均享有“一国一票”进行表决的权利。大会通常会在总部巴黎召开，偶有几次在其他成员国举行。大会制定UNESCO的政策方针与工作计划，商议通过UNESCO下个双年度的经费预算。每隔四年任命UNESCO的总干事，选举出UNESCO的执行局委员。大会的官方语言为：英语、汉语、阿拉伯语、俄语、法语、西班牙语。大会现任主席（即大会第39届会议主席）是来自摩洛哥的祖澳·阿劳伊（Zohour Alaoui）女士，作为摩洛哥常驻UNESCO的代表大使，她凭借着30多年的外交经验为践行UNESCO的价值观作出了巨大贡献。[13]
2017年11月，UNESCO大会召开了第39届会议，通过了一系列工作计划和预算决定，指出UNESCO当前所面临的挑战。在教育方面，大会重申了UNESCO在协调、监测2030可持续发展议程教育目标、可持续发展目标4（Sustainable Development Goal 4，SDG 4）中所发挥的作用。[14]
2.UNESCO执行局
执行局作为UNESCO大会结束期间运行的专门机构，其职责是管理和监督大会商议的工作目标能如期实现。执行局的58名委员由大会选举产生，任期为4年，大会选举这些委员时会考虑其地理来源和所代表的文化多样性，以彰显UNESCO普世性的价值观。执行局每年举行两次会议，其职责依据为UNESCO《组织法》和大会所制定的规则和指令。执行局的具体职责有：制定大会议程，审查UNESCO的工作计划，向总干事提交工作预算，并在大会上提出相关建议；就接纳UNESCO新成员国提出建议；讨论总干事的任命；负责大会通过计划的执行工作，审议总干事提交的UNESCO活动报告；召集大会特别会议；依据大会条例召集教育、科学和文化等领域的政府间和非政府间的国际会议。执行局的附属机构有：非政府合作伙伴委员会（Committee on Non-Governmental Partners，NGP）、财务与行政委员会（Finance and Administrative Commission，FA）、特别委员会（Special Committee，SP）、公约与建议委员会（Committee on Conventions and Recommendations ，CR）、计划和对外关系委员会（Programme and External Relations Commission，PX）。[15]
2017年11月16日，UNESCO执行局召开第203届会议，选举韩国李炳铉（Byong-hyun）为执行局主席，这是第一次由韩国人担任该职务，任期为两年。执行局主席的职责具体包括：编制、修订临时议程；指导委员进行讨论；确保委员遵守执行局规则并赋予其发言权；向投票提出问题并宣布决定。执行局主席所领导的主席团成员共有12名（含执行局主席），包括6个来自不同国家的副主席、5个附属机构委员会主席。主席团的主要任务是：协助主席履行其职责；确保不同会议议程项目的均衡分配；组织大会工作，为大会工作计划和预算做好准备。[16]
3.UNESCO秘书处
秘书处由总干事和其任命的工作人员组成。据UNESCO官网统计，秘书处雇佣了来自170个国家的约2000名工作人员，其中700名工作人员遍布世界各地的65个办事处，工作人员主要分为“专业服务”和“一般服务”两个类别。秘书处的下设机构包括：总干事办公室（Office of the Director-General，ODG）；计划部门（含教育、自然科学、社会和人文科学、文化、促进言论自由与建设知识社会等部门）；支持部门（含对外关系与公共信息、管理等部门）；核心服务部门（含领导机构秘书处、外勤支持和协调司、国际标准和法律事务办公室、内部监督服务办公室、人力资源管理局、非洲部、道德操守办公室、战略规划局等部门）。另外，总部外办事处（Field Offices）和UNESCO相关研究所和研究中心也接受秘书处的领导。[17]
表1 UNESCO历任总干事名单

资料来源：UNESCO. Directors-General[EB/OL].(2017-11-15)[2018-01-01].http://www.unesco.org/.
2017年11月，UNESCO大会第39届会议选举法国奥德蕾·阿祖莱（Audrey Azoulay）接替伊琳娜·博科娃（Irina Bokova）担任秘书处总干事。奥德蕾·阿祖莱于11月15日就职，任期为四年。[18]通过分析历任总干事名单（如表1所示），可以发现以下特点：多来自欧洲和美洲（欧洲6人、美洲3人、西非1人、东亚1人）；多来自发达国家（美国2人、法国2人、英国1人、日本1人、西班牙1人、意大利1人、墨西哥1人、塞内加尔1人、保加利亚1人）；多为男性（11位总干事中，女性仅占2位）。总干事多来自欧美主要发达国家，这与发达国家多为UNESCO主要会费国不无关系：美国、日本、英国、法国、意大利均为缴纳UNESCO会费相对较多的国家，各国会费的多寡一定程度决定了它们在UNESCO发言权的大小。近两任总干事均为女性，彰显出UNESCO对女性权利的日益重视。
（二）UNESCO参与全球教育治理的教育部门
作为当今世界上最有影响力的国际教育组织，UNESCO自成立之初便创立了若干参与全球教育治理的教育机构和国际、区域研究所（中心），尤其是它所创立的教育机构更是帮助UNESCO成为全球教育领域内的“协调者”和“牵头者”。UNESCO框架下的教育部门具体包括6个研究所、2个研究中心（如表2所示）。它们分别是：国际教育规划研究所（International Institute for Educational Planning，IIEP）、国际教育局（International Bureau of Education，IBE）、终身学习研究所（UNESCO Institute for Lifelong Learning，UIL）、教育信息技术研究所（Institute for Information Technologies in Education，IITE）、非洲能力建设研究所（International Institute for Capacity-Building in Africa，IICBA）、拉丁美洲和加勒比地区高等教育研究所（Instituto Internacional para la Educación Superior en América Latina y el Caribe，IESALC）、欧洲高等教育中心（Centre Européen pour l’Enseignement Supérieur，CEPES）、国际职业技术教育与培训中心（UNESCO International Centre for Technical and Vocational Education and Training，UNEVOC）。[19]
表2 UNESCO框架下的教育部门

资料来源：UNESCO.Institute and Centres[EB/OL].(2017-11-15)[2018-01-10].http://www.unesco.org.
国际教育局、国际教育规划研究所等这些在UNESCO框架下与教育领域紧密相关的组织或机构为UNESCO在教育国际化背景下参与全球教育治理，推动世界教育发展奠定了实质性的基础。
（三）UNESCO参与全球教育治理的合作网络
除了在其内部构建起的组织架构与教育部门，UNESCO参与全球教育治理离不开它在全球范围内所创建的广泛伙伴合作关系与合作网络，正是有这些强大合作系统的存在，UNESCO可以集中世界各国力量对在全球教育领域所面临的共同挑战作出有效回应，同时也能让UNESCO所提出的教育倡议及其内在价值取向由理想变为现实。
1.与联合国母体的合作
作为联合国框架下的专门机构，1947年11月联合国大会通过的《专门机构特权与豁免公约》（Convention on the Privileges and Immunities of the Specialized Agencies）承认UNESCO享有法人资格，同时它还具有签约、处理动产和不动产、提起法律诉讼的权利。[20]由此，UNESCO可以依照《组织法》所授予的权限，在其负责的领域内开展相关工作。同时，作为联合国框架的重要组成部分，UNESCO的地位在《联合国宪章》（Charter of the United Nations）中也得到了正式确认，并依据1946年12月联合国大会通过的《联合国与联合国教育、科学及文化组织之间的协定》（Agreement between the United Nations and the United Nations Educational,Scientific and Cultural Organization），在互派代表、议程提案、交换信息和文件等多个方面与联合国展开合作，[21]从而与联合国框架下的其他机构一道为实现联合国“于人之思想中构建和平”的目标而共同努力。
UNESCO与联合国共同合作参与全球教育治理体现在两个方面。一方面，联合国为UNESCO参与全球教育治理提供经费、技术等方面的支持，缓解了UNESCO的相关资源尤其是经费资源的短缺和紧张；另一方面，UNESCO利用联合国提供的经费与联合国展开项目合作，这些合作既包括UNESCO独自开展国际教育领域的相关活动，使其能满足联合国广泛议程所提出的目标，又包括联合国授权UNESCO在国际教育领域扮演领导与协调等重要角色。总的来说，UNESCO与联合国的合作使得UNESCO能得到更多资源支持，使其能在国际教育领域的舞台发挥主导作用。同时，UNESCO在国际教育领域所开展的相关活动成为联合国实现其根本目标的重要推力。UNESCO与联合国在国际教育领域的合作案例有很多，例如：1949年开始施行的“联合国技术援助扩大方案”（United Nations Expanded Programme of Technical Assistance），该方案旨在为亚洲和拉美等地区培训教育、技术相关方面的人才，促进这些地区的教育发展。UNESCO在方案实施前会调查成员国的需要，在方案实施过程中提供专业的咨询服务。基于方案实施经验，UNESCO在1956年设立成员国活动参与项目，成员国可以依据需要提出援助申请。[22]1958年，联合国设立特别基金（Special Fund），向UNESCO提供常规预算以外的经费以提升UNESCO的运行效率。[23]UNESCO自成立以来，始终保持着与联合国的合作和联系，正如1956年UNESCO总干事在第9届大会上所指出的：“作为联合国大家庭的重要一员，UNESCO正在与联合国一道为实现总体目标而共同努力。”[24]
2.与政府间国际组织的合作
UNESCO依据《组织法》的相关规定与世界上许多政府间国际组织（Intergovernmental Organizations，IGOs）保持合作。为实现与这些国际组织的共同目标和使命，UNESCO与它们签署了87项合作协议，协议的签署和实施有效扩大了UNESCO在全球、区域、国家等层面各项活动的影响力。与UNESCO合作的政府间国际组织覆盖范围较广，如伊斯兰教科文组织（Islamic Educational,Scientific and Cultural Organization，ISESCO）是UNESCO的长期合作伙伴之一；欧盟与UNESCO长期保持密切的合作关系和业务关系；2013年11月和12月东南亚联盟（Association of Southeast Asian Nations，ASEAN）和加勒比共同体（Caribbean Community，CARICOM）与UNESCO签署协议以延续和加强UNESCO与这些国际组织的密切合作。以欧盟为例，2012年10月，欧盟与UNESCO签署谅解备忘录（Memorandum of Understanding between UNESCO and the EU），以加强双方的对话和合作，尤其是共同推动国际教育等领域的发展。在谅解备忘录中，UNESCO与欧盟都希望通过全球教育伙伴关系来支持成员国的教育事业，通过加大教育援助力度与开展教育政策对话促进全球教育水平的整体提高。为支持UNESCO在教育等领域参与全球治理，欧盟在2015年向UNESCO捐款2,240万美元，高额捐款使其成为UNESCO重要的资金来源。欧盟作为当今世界官方发展援助（Official Development Assistance，ODA）中援助量最大的国际多边组织，在UNESCO所收到自愿捐款总额减少的情况下，2015年它给UNESCO的捐款仍然增加了48%，可以预见的是未来几年欧盟仍有可能会继续加强与UNESCO的合作。
UNESCO与政府间国际组织在教育领域的合作与UNESCO在教育领域所扮演的角色有着密切关系，UNESCO在国际教育领域扮演的领导者、协调者等角色促成UNESCO与政府间国际组织能在教育领域顺利开展对话和磋商，充分彰显其在国际教育合作中的推动作用。为了扮演好在教育领域的角色，UNESCO与遍布全球的政府间国际组织构建起较为广泛的合作网络。UNESCO与政府间国际组织在教育领域所建立的合作体系，一方面为UNESCO在国际教育领域开展活动提供了更为丰富、广泛的资源，极大提升了UNESCO参与全球教育治理的影响力；另一方面，UNESCO与政府间国际组织搭建的全球教育合作网络，成为UNESCO传播其教育观念、开展教育活动的重要平台，有助于增强UNESCO在国际教育领域的权威性和号召力。
3.与非政府组织的合作
非政府组织（Non-Governmental Organizations，NGO）是UNESCO实施相关活动和计划的民间合作伙伴。UNESCO的《组织法》指出：“联合国教科文组织可以与非政府组织就具体事务进行磋商与合作，同时可以邀请非政府组织承担某些具体任务”。自成立以来，UNESCO一直在寻求与非政府组织进行合作，并与在教育等领域具有专长的非政府组织建立起宝贵持久的合作网络。从1950年，UNESCO与非政府组织举行第一次代表会议以来，到目前UNESCO已经与389个非政府组织、31个基金会建立起正式伙伴关系。除此之外，UNESCO还与这些非政府组织在全球、区域、国家等层面就教育等领域的问题开展了一系列活动。UNESCO与非政府组织的伙伴关系主要包括业务关系与正式关系，其中正式关系又包括了：协商性伙伴关系，即UNESCO与非政府组织在其教育等主管领域建立的动态、灵活伙伴关系；协作性伙伴关系，即UNESCO与在教育等主要领域都具有公认能力的非政府组织保持密切合作的伙伴关系。
UNESCO与非政府组织合作的目标是遵从全球公民意愿建立民主、公平的全球治理体系，确保UNESCO在全球的行动效率有所提高。作为强有力的民间参与平台，非政府组织是UNESCO参与全球教育治理的重要合作伙伴，它们能帮助UNESCO集中有效资源和发挥比较优势，并在全球范围内对教育议题采取行动。具体来说，与非政府组织的密切合作可以让UNESCO在全球、区域和国家层面的行动更具知名度和影响力；相关计划和活动的实施效果得到显著提高；规划框架的实施能得到有效监督；提高惠及社会各阶层的能力；建立战略联盟等等。[25]
4.与成员国的合作
UNESCO在《联合国教科文组织1996年-2001年中期战略》（Medium-Term Strategy of UNESCO for 1996-2001）中指出“没有成员国的支持和努力，相关活动是难以取得成果的”。[26]由此可见，成员国对UNESCO参与全球治理的重要性。目前，UNESCO的成员国有195个，准成员国有9个。成员国全国委员会对UNESCO与成员国的合作、联系发挥了重要作用，它成为UNESCO与成员国在相关事项中的重要联络机构。成员国全国委员会应依据UNESCO公约或者倡议，以及各国关于教育等方面的法律采取相应行动，并向UNESCO提交专门报告。为了更好地推动与成员国的合作，2004年，UNESCO第20届大会通过了《联合国教科文组织全国委员会章程》（Charter of National Commissions for UNESCO），章程规定了全国委员会的职能和目标，以及成员国和UNESCO对全国委员会的相关责任。章程体现了UNESCO对成员国如何能更好地参加组织相关活动的重视，旨在让全国委员会成为UNESCO全球合作网络中的政策咨询、沟通联络、信息宣传机构。[27]
作为成员国的能力建设者，UNESCO需要与成员国建立起密切的合作关系，这成为UNESCO顺利履行各项职能的重要基础。UNESCO在其筹备会议上就提出帮助成员国在教育等领域有所发展的职能。[28]为履行好这一职能，UNESCO在教育等主管领域协调成员国开展国际合作，并帮助成员国及其相关机构建设能力和培养人才，突出表现之一便是UNESCO在20世纪60年代发起的教育规划运动。1961年，UNESCO在非洲亚的斯亚贝巴组织召开第一次区域教育部长会议；1963年，UNESCO为了加强成员国在教育系统规划与管理方面的能力，筹建成立了国际教育规划研究所。在此之后，区域教育部长会议在世界的不同地区定期召开。会议将不同地区的教育发展趋势作为制定教育发展规划纲要的依据，从而为这些地区国家教育的发展与变革提供相应指导。UNESCO所主导的教育规划运动不仅非常注重成员国的高水平人才培养，而且以国际会议和虚拟网络等作为广阔平台来传播和倡导UNESCO的教育规划理念。例如，UNESCO为支持成员国的教育规划，便创建了教育和管理虚拟网络（E-Network on Educational Planning& Management）。教育和管理虚拟网络可以促进UNESCO与成员国在教育规划和管理方面的专业知识、专业研究交流；为研究人员和从业人员在教育规划和管理方面搭建起国际交流平台；建设成员国在教育规划和管理领域的能力；推动教育规划和管理领域的南南合作。[29]
在UNESCO参与全球教育治理的合作伙伴中，除了联合国、政府间国际组织、非政府组织、成员国以外，还有跨国企业和慈善基金会等私营部门、拥有强大宣传能力和广泛宣传途径向公众和决策者传达信息的媒体等。UNESCO与这些主体所构建的全球合作网络成为UNESCO顺利参与全球教育治理的成功要素，正是有这些合作伙伴的存在，UNESCO可以在得到丰富资源和技术等支持的同时能充分发挥其相对优势，进而有效提升其参与全球教育治理的行动效率和国际影响力。
四、UNESCO参与全球教育治理的对策思考
了解UNESCO及其参与全球教育治理的组织网络、充分发挥UNESCO在全球教育治理领域的独特优势，积极加强与UNESCO在国际教育规则制定与运用方面的合作成为新时期我国完善教育对外开放战略布局的需要。为深化对UNESCO参与全球教育治理理念与实践的认识，应从以下两方面开展相应的对策布局。
一要加强对UNESCO及其参与全球教育治理活动的深入研究。当前，关于UNESCO参与全球教育治理的研究还相对较少，且没有引起人们的足够重视和关注。原因可能如UNESCO前总干事松浦晃一郎所说的：“国际组织很少能对人们的日常生活产生引人注目的影响，急促的全球化时代妨碍人们认识到国际组织在国际舞台上扮演的重要角色。”[30]全球化让国际教育的交流与合作超越民族国家界限，UNESCO在推动教育国际化方面起着重要作用。因而，我国需要加大对UNESCO的研究，把握UNESCO的运行规律和机制、厘清UNESCO的价值取向，从而合理有序地解决全球教育治理进程中可能存在的冲突和矛盾。在教育学学科中，受学科特点影响，比较教育学更需肩负起UNESCO学术研究的光荣使命，比较教育学研究机构也应成为我国参与UNESCO全球教育治理的重要“智库”。正如顾明远等学者认为的，“比较教育学科面临的问题不再是单向的教育借鉴或国别教育差异分析，应加大对国际组织的研究，关注全球治理框架下的比较教育使命。”[31]
二要积极参加UNESCO组织的全球教育治理活动，有效利用UNESCO参与全球教育治理的作用机制，并在其中发挥积极作用。同时，主动参与国际教育规则和标准的制定，由以往国际教育规则和标准的执行者向制定者转变。最近几年，我国政府开始认识到UNESCO在扩大国家影响力、提升我国教育水平方面的作用。各级教育机构官员和民间组织开始主动参与国际教育组织的活动，拓宽了与国际教育组织合作的层次、形式。我国在2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010年-2020年）》也正式提出“加强与UNESCO等国际组织的合作，积极参与双边，多边和全球性、区域性教育合作。积极参与和推动国际组织教育政策、规则、标准的研究和制定”。[32]为了提升我国教育整体水平，提高我国教育的国际影响力，我国必须继续深化与UNESCO的合作，提高我国在UNESCO中的地位，与UNESCO开展跨区域的教育援助与开发，在教育合作与交流中实现共赢。
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