英国伦敦基层单元坊区制探源

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英国伦敦基层单元坊区制探源

英国的民主制有着源远流长的历史，可以一直追溯到其最基层的地方自治与地方选举中，其中伦敦城的坊区及坊区选举就是一个重要的样本。伦敦城是大伦敦的一个特殊政治单元，虽然历经千年的发展，但其基本的自治模式几乎没有多大变化。考察伦敦城最基层单元坊区制，无疑对理解伦敦的民主制和伦敦城政治制度历久不变的原因有一定的启示。
一
英国伦敦城的坊区制，大致是在诺曼征服前的长期混乱时期的产物。盎格鲁－萨克森时期，地方政府单位是郡，郡之下最基层的管理单位主要是百户区(hundreds)。只有极少的例外地方，才设有坊区(ward)这个基层单位。
虽然有人认为在7－8世纪就有了百户区，但只有到10世纪中叶威塞克斯国王颁布《百户区法令》(Hundred Ordinance)后，百户区才正式作为一级地方政府存在。百户区的设置标志着以血缘和家臣关系为基础的部落“王权”让位于一种以占有领地为基础的地域性君权(钱乘旦、许洁明:《英国通史》，上海:上海社会科学院出版社2007年版，第28页)。一般来说，每个百户区顾名思义有百来户居民，或有100海德的土地。由于各个郡规模大小不一，因此各郡的百户区数量也多寡不均，如康沃尔郡有140个，莱斯特郡则只有5个(参见程汉大:《英国地方自治:法治运行的三个阶段》，《经济社会史评论》2016年第3期，第6页)。设置百户区的最主要目的是军事与司法意义上的，职能就是组织抵抗北欧海盗的入侵，维护地方安宁，防止盗窃现象。《百户区法令》规定，凡偷盗者除将所盗财物归还原主外，偷盗者本人的财产要没收充公;百户区内的居民都有义务追捕盗贼，拒不履行义务者处以罚款(程汉大:《英国政治制度史》，中国社会科学出版社1995年版，第28页)。
虽然百户区是常态，但也有以坊区为基层单位的。英格兰最北部的四个郡——坎伯兰郡Cumberland)、威斯特摩兰郡(Westmorland)、达勒姆郡(Durham)和诺森伯利亚郡(Northumberland)就使用带有军事意义的坊区作为最基层的行政管理单元，并有依附于城堡的领土构成{沃伦:“诺曼行政管理效率之谜:普罗瑟罗讲座”(1983年7月7日宣读)［W.L.Warren，The Myth of Norman Administrative Efficiency: The Prothero Lecture，(read7July1983)］，《皇家历史学会会报》(Transactions of the Royal Historical Society)第34卷(1984年)，第125页}。以坎伯兰郡为例，为防御来自苏格兰军队的入侵，该郡按军事原则组织起坊区，每个坊区包括一系列宗教性的堂区(parish)。近代以来，坊区一直是英国民政堂区(civil parishes)、自治市(borough)和区委员会(district councils)等选举的最基层地理单位［其他地方或层级使用的称呼稍有差异，如在威尔士称为选举坊区(electoral ward)。英格兰的郡议会(county councils)和一些单一管理区(unitary authorities)选举由选举分区(electoral division)来选举］，如1821年坎伯兰坊区包含了21个堂区［小弗雷德里克·扬斯:《英国地方管理单位指南》卷二《英格兰北部》(Frederic AYoungs，Jr.Guide to the Local Administrative Units of England，Vol.2:Northern England)，伦敦:皇家历史学会1991 年版，第 648～649 页;托马斯·威勒:《英国各类地方政府综合目录》(Thomas Whillier，A General Directorytoall the Counties，Hundreds，Ridings，Wapentakes，Divisions，Cities，Boroughs，Liberties，Parishes，Townships，Tythings，Hamlets，Precincts，Chapelries＆c.＆c.in England)，伦敦:约瑟夫·巴特沃斯和儿子出版1825年版，第28～31页］。
伦敦城也以坊区作为基层单位，但与北方坊区又略有区别。伦敦城/金融城是大伦敦的一个核心区域，有着英国地方政府的古老的原型，而且成功地避免了近现代以来的英国地方政府、城市政府改革的进程，成为一个非常有趣的保持古老传统的地方政府类型。伦敦城拥有一个两级制的市政府机构:一是参事堂(Court of Aldermen)，二是普通堂(Court of Common Council)。伦敦城的这两个机构都是从最基层的单元选举产生而来，这就是坊区。
坊区是自中古遗留下来的传统基层单元，是在伦敦城内拥有自治权的小单元。它们是伦敦城内从政治选举到举行庆典仪式的组织单元，也是地理上和行政上的一种实体。行政上，依历史时期的不同，伦敦城的坊区大致在24～26个。虽然各坊的边界在历史上稍有变动，但坊区的名字和基本区域自中世纪形成之后就基本没有变过。
11世纪时，为了防御丹麦人的入侵，保护伦敦城内稳定正常的商业活动和维护秩序，伦敦城建立了24个坊区，后来这个建制就保存下来了［劳伦斯·曼利主编:《莎士比亚时代的伦敦:一部选集》(Lawrence Manley，ed.London in the Age of Shakespeare:An Anthology)，伦敦:克鲁姆·海姆出版社1986年版，第2页］。坊区“保留了该词来源的盎格鲁－萨克森词汇‘Weard’的防御性内涵。到12世纪，负责防卫和坊区者通常是参事，被称为坊区参事(Al dermanofWard)”［卡罗琳·哥尔顿、威尔福德·达威斯特:《伦敦城的瘸子门坊区》(……?作者原名，The Ward of Cripple gate in the City of London)，伦敦:瘸子门坊俱乐部1985年版，第17页］。到14世纪初，沿着伦敦城墙上的阿尔德门、主教门和瘸子门向北有了带状开发，当然发展最快的是沿着霍尔本(Holborn)和斯特兰德(Strand)，西向一直到威斯敏斯特［D.M.帕利泽主编:《剑桥英国城市史》(D.M.Palliser，ed.，The Cambridge Urban History)第1卷，剑桥:剑桥大学出版社2000年版，第397页］。这些地方，到 1394年时，就构成了外法灵顿坊区(Farringdon Without)，在伦敦城城内的则称内法灵顿坊区(Farringdon Within)。有些坊区则包含了在古老的伦敦城墙外的区域，如瘸子门坊区(Cripplegate)［弗朗西斯·谢泼德:《伦敦:一部历史》(Francis Sheppard，London:A History)，牛津:牛津大学出版社1998年版，第190页］。总而言之，在1394年以前，伦敦有24个坊区，在1394－1550年有25个坊区，从1550年起又变成26个坊区。
泰晤士河以南的萨瑟克(South wark)也属于伦敦城。它是1550年伦敦城设立的第26个坊区，叫桥外坊区(Bridge Ward Without)。不过在行政上与其周围地区属于萨里治安法官(Surrey Justices of the Peace)管辖。原来的桥坊区(Bridge)则更名为桥内坊区(Bridge Within)。
伦敦城坊区的名称，或依区位命名，或依场所命名，或依行业命名。因此，我们可以仅从坊区的名称，追溯其历史渊源。
一类以伦敦城的自然地理特征来命名，如朗伯恩坊区(Langbourn)，有人认为它是以附近的一条溪流命名的，这条河现在已经消失在伦敦城里了。沃尔布鲁克坊区(Walbrook)得名于地下河，英格兰银行和伦敦城市长大厦就坐落在该坊区。康希尔坊区(Cornhill)则得自古代伦敦的三座小山中的一座名称。
一类以重要建筑物命名的坊区。如以城门命名的坊区，比如主教门坊区、阿尔德门坊区、比林斯门坊区、瘸子门坊区等;或以城墙内外的位置命名，如桥内坊区和桥外坊区，内法灵顿坊区和外法灵顿坊区，分别是城墙内外的坊区。伦敦塔坊区(Tower)因靠近伦敦塔而得名，不过并不包括伦敦塔本身。主教门坊区(Bishop’sGate)，以场所——主教门命名。它原是一个属于罗马时期的城门，在1471年由汉萨商人重建，以获取某种特权，该门上常常悬挂着罪犯的脑袋。伦敦城墙常常成为内主教门坊区和外主教门坊区的分野。内主教门坊区包含许多堂区。
一类是以行业来命名的坊区。如面包街坊区(Ward of Bread Street)的名称来自其主要街道——面包街，这条街是古老的伦敦城的面包市场。根据历史记录，该市场出现在1302年。当时命令伦敦的面包师傅不准在家出售面包，必须在面包街露天市场出售。在这条街道上，曾经先后建筑过五个著名的同业公会公司的大厅。17世纪雷恩(Christopher Wren)重建伦敦时，他在该坊区设计了两座教堂。奇普坊区(Cheap)是伦敦城中一个规模较小的坊区，同样得名于场所，意为“市场坊”。它来自古英语的词汇chep，即“市场”。石灰街坊区(Lime Street)也是以行业得名的街道来命名的。这条街在中世纪靠近石灰生产地，因之得名。
科尔曼街坊区(Coleman Street，意为烧炭人坊区)的名称来源于中世纪居住在该地的烧炭职业，意为烧炭人。在17世纪英国革命中，国王没有能成功逮捕皮姆(Pym)、汉普顿(Hampden)、黑塞里格(Haselrig)、斯特拉德(Strode)和赫里斯(Holles)等5个议员，这5人就在藏身于科尔曼街。
一类是直接以街道名称命名的坊区，如宽街坊区(BroadStreet)，上面述及的石灰街坊区和科尔曼街坊区同时都属于此类。伦敦城最小的坊区贝辛肖(Bassishaw)则是以贝辛家族(Bassing)的豪宅命名的，这个家族从13世纪起是伦敦豪门，亨利三世授予该家庭某利特权，该坊有一个由理查三世授权的织物市场。
一类是以人名命名的坊区，如法灵顿坊区(Farringdon)，是伦敦城最靠西的坊区，舰队河原先直接在法灵顿街(Farringdon Street)和新桥街(NewBridge Street)下面流向泰晤士河，是罗马不列颠时期伦迪姆(Londinium，伦敦旧称)的西界。法灵顿家族是中世纪的商人世家，在该坊区获得了大片土地，其中的威廉·法灵顿(William Farringdon)在1280－1281年期间担任执行吏。上面提到的贝辛肖坊区也可算作这一类。
还有一类有着特殊的典故，来自于某种历史“传说”，如瘸子门坊区。瘸子门这个名字来源于这座城市的一个古老的城门，位于现在的白马酒店(White Horse Inn)以西几英尺的地方。传说瘸子门这个名字源于在那里乞讨的瘸子，当殉难国王埃德蒙(Edmund)的尸体于1010年从贝德里斯沃斯(Bedrisworth)、亦即现在的伯里·圣埃德蒙兹(BurySt Edmunds)运到伦敦时，一些在那里乞讨的瘸子痊愈了。虽然日期和奇迹存疑，但乞丐在那儿聚集之事有其他资料佐证［威廉·密勒:《1666年大火前的伦敦》(William Miller，London before the Fire of1666:with an Historical Account of the Parish，the Ward and the Church of St.Giles without Cripple gate，Brought Down to the Present Time)，伦敦:J.H.伍德利 1867 年版，第 20 页］。
历史上，每个坊区下面还有更小的单元。大的坊区下面设立分区(divisions)，参事一般会给每个分区任命一个副参事(Deputy);在分区下再划分成更小的单元小区(precinct)。大部分坊区直接分成若干小区。这些小区的数量与名称在历史上有所改变，小区命名的方式也各不相同，有些以区位命名，有些以所在堂区名称命名，也有的单纯以数字序号命名，如第一小区、第二小区等。如1755年阿尔德门坊区地图上，共有第一到第六个以数字命名的小区，只有一个其他名称的小区。在242个单独小区，小区户主每年开会一次，提名次年的巡察吏人选(现在，坊内小区这一级已经取消。所谓坊区的“内”与“外”，主要指是否在城墙以内还是城墙以外)。

1755年的阿尔德门坊区的小区地图
图片来源:，［发布日期不详］/2016－10－19。
在历史上，坊区和小区的数量都有所变化。1715年，伦敦共有220个坊区，其中最大的外法灵顿坊区有15个小区。在中世纪，宽街坊区包含了10个小区，拥有6座教堂，其中两座教堂一直留存至今。到1800年左右，伦敦城各个坊区的小区数量增长到228个，平均每个小区面积大约3公顷、人口500人左右。大的如内法灵顿坊区有17个小区，桥内坊区有14个小区，也有如阿尔德门坊区(Aldersgate)有8个小区，城内城外各4个;阿尔德门街坊区7个;小的如贝辛肖只有2个小区。
虽然伦敦的坊区制源自防御丹麦人的进犯，维护城内的商业与财产安全，但自产生后就成为伦敦城的最基层单元，经历了漫长的历史演变，从军事性转向日常事务管理的单元。
二
坊区的组织生活方式有其自身的特色。随着时间的推移，坊区除了防卫治安外，逐渐发展出其他行政功能与职责。因此，其主要功能与职责，除了自治以外，政治上要选举产生参事，小区则选举产生普通堂议员。两者职责十分明确。
城市政府在拥有城市自由者中间允许有限的民主参与。在年度坊民大会上，自由民选举产生一个196人的坊会(common council of the ward)，它依次为各个坊的参事员候选人提名。作为伦敦城最基本的政治单元之一，每个坊区选举产一个参事，该参事(Alderman)成为坊的最高领导，因此坊区又称参事选区(Aldernanry)。参事负责主持一年一度的坊民大会(Wardmote)，现在仍然至少每年开一次会。参事在历史上是终身职，现在则一般在70岁时退休。
坊区的日常工作由坊会执行，坊会由参事、副参事、普通堂议事员组成。坊会负责伦敦城的治安。参事协调坊区、小区、堂区和市政法团。坊区选举自己的执事(Beadle)，大多数坊区有一名执事，但大的坊区则有二三名执事。执事的主要职责，是在伦敦城重大活动陪伴参事，宣布坊民大会开始，维持坊民大会的秩序。
坊区的参事主持坊民大会，坊民大会是选民、代表与官员见面的场所。任命坊区的普通堂议员中的一人为该坊来年的代理人，在有些坊区则任命2人，若该坊区的参事当选大市长，那么就由大市长主持。坊区里还有坊区俱乐部，类似于英国其他地方的居民协会，其成员更为广泛些，包括那些没有选举权的人，因此本质上是一种社交俱乐部。
这种模式是逐渐形成的，普通堂成员的数量也稍有差异。1110年前后，一个相当于在温彻斯特召集的“自由民上层”(better burgesses)的伦敦团体，共有300多人，占家庭数量的7%。从13世纪会议的评论看，似乎更多数量的伦敦人(有时包括女性)集会，讨论城市事务，或者使王室的行为合法化。1258年，代表了坊区的864人的集会(可能占户数的7%)在圣·保罗举行，进行评估地租的调查。这个集会似乎比露天群众大会要小。整个13世纪，尤其是最后10年，24人到100人左右的临时机构代表了市民全体，有时由每个坊区的“更富裕更明智的人”组成，他们与参事员共同集会，而“接受”新当选的执行吏的集会人数也可能在300人上下。这样松散界定的团体最终采取了普通堂(Common Council)的形式(D.M.帕利泽主编:《剑桥英国城市史》第1卷，第205页)。1322年，从每个坊区选举两个代表，组成代表全市的机构普通堂。后来，成员一般稳定在250人左右，只有大市长宣召才开会，这一点也与初期的议会类似。1346年，每个坊区选举的代表数根据坊的大小来定。1384年，伦敦城的行会不再选举代表参加普通堂，由此基本确定了普通堂是城市的代表机构，并由坊区选举产生的习惯。到19世纪中叶，其成员数增加到240人。今天，普通堂的人数确定是100人。
坊民大会选举产生普通堂和参事堂成员。由于坊区的数量在历史上有变更，因此普通堂议员的数量也有变动。在坊民大会上，由各个坊区纳税的自由人［事实上大多数地方税纳税人(ratepayer)、不分性别，因此包括自由人姐妹，今天一般选民数量在26000人左右］选举产生普通堂成员，伦敦一共选举产生200多个普通堂成员［威廉·罗伯森:《伦敦的管理与管理不善》(WilliamA.Robson，The Government and Mis government of London)，伦敦:乔治·阿伦和尤恩有限公司1939年版，第30页］。不过，有人认为，其实普通堂议员是从小区选举产生的，每个小区选出1名普通堂议员，据说桥外坊区一直没有分小区，因此也从来没有过普通堂议员。如1715年时，伦敦城的220个小区，产生了220个普通堂议员。到1831年时有236个普通堂议员，其中还包括了代理市议员，有些人除了在小区当选外，也在坊区当选(https://en.wikipedia.org/wiki/Wards_of_the_City_of_London，［发布日期不详］/2016－11－15)。议员格罗特(Grote)在1835年地方政府改革的议会辩论中指出，伦敦普通堂有140个成员，当时成员中保有成员资格的平均年限是9年加3个季度［《英国议会记事录》，1835年7月1日，第29卷第154－168行(HCDeb01July1835vol.29cc154－68)］。
在这些选举中，作为选民的自由人身份是一个必要条件。自由人身份是伦敦城一切政治经济活动的起点。“城市的空气使人自由”这句话，在一定程度上说明了城市自由人身份的重要意义。确实，要想在伦敦城从事任何业务，做任何生意，要想参与伦敦城任何一级的城市管理事务，第一个要素是必须是自由人(freemen)，自由人是一种身份和地位。自由人是指每年支付至少10英镑租金、每年缴纳30先令税金的户主。实际上，大多数自由人都是通过其行会成员获得这个地位。后来，自由人日渐以约曼人(Yeomanry)著称。在伦敦城食物链最底端，是一群量大而又模糊不清的群体熟练工(Journeymen)或平民(commonalty)，他们不得不服从公司的规章，听从公司的管理［杜利特尔:《伦敦城及其制服公司》(I.G.Doolittle，The City of London and its livery companies)，多尔切斯特:加文出版社 1982 年版，第 5 页］。
按伦敦城规章，没有伦敦城的自由人身份，就不能在伦敦城做买卖。这种规章，加上伦敦法团的特权贸易地位，使得自由成为生意成功与否的前提条件。不仅如此，而且它也带来政治特权。在伦敦城的各个坊里，只有自由持有人才能参选为参事或普通堂成员。可见，在伦敦城，自由是攀登漫长艰苦伦敦政治经济阶梯的起点(同上，第4页)。
每个坊区选出一个参事员，他是该坊最高级的官员和代表，参事员组成参事堂(Court of Aldermen)，成为终身参事。参事堂有26个成员，其中1个市长，25个参事。参事员必须是自由人，不过却不一定非得是伦敦城的居民或住户。他们往往是资历深、年岁长的富人。他们往往是有权有势的人，是伦敦城当然的治安法官，其权力主要来自各个坊的选举或伦敦法团选举的有效性，他们的财富使他们成为伦敦最不可腐蚀的法官。
成为参事，从理论上来说就具备了有朝一日成为伦敦城市长的基本条件。因此，我们说，伦敦城的基层民主形式，实质上是伦敦民主制的重要基础。
三
伦敦城坊区的基本建制是一种地方自治的模式，无论是坊区自身的管理，还是作为基层单元，选举产生参事、普通堂议员、本坊区的执事，都是采用民主选举的方式。
第一，基层选举产生几乎所有重要职位的直接民主。“在欧美国家，地方政府历来被视为民主政治训练的场所、公民道德和意识培养的基地、切合公民需要的公共产品和服务的提供者、中央政府集权的制衡者”［戴维·威尔逊、克里斯·盖姆著，……译:《英国地方政府》(第3版)，北京:京大学出版社2009年版，第l页］。在坊区这个层面，既选举产生本坊区的参事，也选举产生本坊区的执事。在下面细分的基层小区里，则选举产生普通堂成员，在现代基层小区已经消失的情况下，那么普通堂议员则也在坊区这个层面进行。然而，不能不承认，从最为基层的小区和坊区选举产生管理本坊工作的代表，是一种非常直接的民主。管理坊民大会的参事和执事是由坊民大会选举而来，伦敦城法团中的参事与普通堂也是由基层的坊区选举而来。因此，伦敦城实行的是基层直接民主制。
即使伦敦城大市长的推举本质上也是从坊区开始的。按伦敦城的选举传统，最初所有参事都是直接在坊区选举，从坊区的自由人中选举产生，而大市长就是从这些参事中选举产生的，因此，从某种意义上说，大市长选举本身与坊区这个最基层的单元密切相关。虽然随着15世纪商品经济的发展，伦敦城的行会逐渐获得了一些政治功能，使得伦敦城参事和大市长的候选人身份有所提高，还必须是伦敦知名的制服公司自由人(Liverymen，指这些制服公司的高级职员)，但选举的模式则一仍其旧，在坊区进行。换言之，伦敦城最高领导机关的候选人，仍然需要在基层的坊区选举产生。
第二，伦敦城的坊区式民主是以经济为基础的。自由人的身份中重要的一条是缴纳地方税，这是一种经济指标，而无关性别、阶级，这也就是为什么当时除了有自由男人，还有自由姐妹。也就是纳了税的女性也一样享有自由权，当时似乎并没有专门列出性别要求。即使后来提高了参事和大市长候选人的资格要求，即必须是伦敦同业公会/制服公司的高级职员，但这仍然可以看成是一种经济要求，是一种经济条件。总之，在伦敦城的坊区式民主中，是否享有选举的政治权利，要考虑的是他/她的经济基础。
第三，伦敦城长期享有的独立性保证了基层坊区制的自由发展。由于历史的原因，伦敦形成了以伦敦城为中心的商业中心，以威斯敏斯特为中心的政治中心，两者并行不悖。中世纪以来，伦敦城从未成为一个政府所在地，在某种程度上保证了它拥有的商业财富和地位。在诺曼征服前，英国的首都大概要算是温彻斯特，在丹麦人统治期间也一样。在征服者威廉征服英国时期，几乎没有多大战火，伦敦城就自愿接受了他的统治，不久他就在威斯敏斯特加冕为王。难怪有人说“不是国王造就了伦敦，而是伦敦造就了国王”［拉斯穆森:《伦敦:独一无二的城市》(修订本)(Steen Eiler Rasmussen，London:the Unique City)，坎布里奇:麻省理工学院出版社1983年版，第38页］。虽然他在英国各地建立了强大的王权，但却用特许状的形式授予了伦敦特权，完全确认了伦敦城既有的权利，让伦敦城选举自己的执行吏(Sheriff，其他地方是由王权任命的，代表王权行使权利，收取税收)。这些特殊的历史际遇，使得伦敦城的基层组织坊区制得以自由发展，没有纳入诺曼王朝的封建体系中去。
第四，坊区制和坊区式民主拥有强大的生命力。这样一整套体制，自中世纪以来已经历时近千年，最迟的举措也有几百年的历史。但直到今天，伦敦城仍然是在英国地方政府中独树一帜，其体制类似于威斯敏斯特议会的上下两院制，而不是其他地方政府的一院制的地方议会或市议会，既有一个普通堂，还有一个参事堂，更有一个无限荣耀的大市长。坊会的活动方式，即通过集体讨论解决问题，在一定程度上奠定了议会体制的基础。这种体制的漫长历史，其延续性说明了其强大的生命力，说明了其坊区式民主构成英国民主社会的重要细胞。