清代州县佐杂官司法审理权探析

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清代州县佐杂官司法审理权探析＊

［摘 要］清代长期规定州县佐杂官不得擅自受理诉讼，但在实际行政过程中，或由上司、正印官批委，同城佐贰官临时拥有审理某些轻微案件的权力；或由朝廷批准，一些分防佐杂官长期拥有除命盗重案以外的司法审理权。自雍正朝起，由督抚奏请、朝廷同意而设立分防佐杂的公文，是为某一官缺或某一批官缺制定的规章制度。分防佐杂官的司法审理权源自这些公文中的规定，而不是《清会典》《吏部处分则例》等法典中的条文。
［关键词］清代；州县佐杂官；司法审理权；清会典；吏部则例
一 以往观点及存在的问题
清代州县佐杂官包括州县的佐贰官和杂职官中的巡检。清代以前，巡检一直分驻关隘或重要镇村，佐贰官大多与正印官——知州、知县同驻治城，即同城。清代在一些关隘或重要镇村移驻或新设佐贰官，因而出现分防佐贰官。据统计，康熙年间仅出现2例新设或移驻分防县丞的案例，雍正年间出现了54例①胡恒：《清代佐杂的新动向与乡村治理的实际——质疑“皇权不下县”》，杨念群主编：《新史学》第5卷，北京：中华书局2011年版，第179页。。由此州县佐贰官以驻地划分为同城、分防两大类，成为清代县级政区官员设置的特点之一。康熙、雍正两朝《清会典》，谓各州的同知、判官与各县的县丞、主簿“因事添革，无定员”②康熙《清会典》卷五《吏部》，大清五朝会典第1册上，北京：线装书局2006年影印本，第45页；雍正《清会典》卷五《吏部》，大清五朝会典第3册，第51页。，未言其职责。乾隆《清会典》谓“州有知州、同知、判官，县有知县、有丞、有主簿，各治其土田、户口、赋税、辞讼”③乾隆《清会典》卷四《吏部》，大清五朝会典第10册，第31页。，将正印官与佐贰官的职责综合在一起叙述。嘉庆、光绪两朝《清会典》卷四谓“州佐贰为州同、州判，县佐贰为县丞、主簿，所管或粮，或捕，或水利。凡府州县之佐贰，或同城，或分防。其杂职内之巡检皆分防管捕，或兼管水利”④嘉庆《清会典》卷四《吏部》，大清五朝会典第12册，第30页；光绪《清会典》卷四《吏部》，大清五朝会典第16册，第29页。，对于分防佐杂官的驻地、职责的规范比以前详细，但同样没有言及佐杂官的司法权限。由于清代州县佐杂官不是一个全国统一的、标准化的设置，因而嘉庆、光绪两朝《清会典》卷四的规范只是举例说明。在另外一些记述中，如“佐杂微员，专司差遣、巡缉”⑤《钦定大清会典则例》卷八《遴选》，文渊阁四库全书第620册，台北：台湾商务印书馆1986年影印本，第196页。，则代表了朝廷大员对地方底层官员在政务运作中所起作用的认识。
以往研究中所关注的州县佐杂官司法权限，主要指这些官员审理案件的权力，即审理权。较早的论著通过对清代法典条文的解读，认为法律规定州县佐贰不能受理诉讼，也就是不拥有司法权，分防佐贰官仅有治安管理权①瞿同祖著，范忠信、晏锋译：《清代地方政府》，北京：法律出版社2003年版，第25～26页；张伟仁辑著：《清代法制研究》，台北：“中研院”历史语言研究所1983年版，第1册，第165页；张晋藩：《中国法制通史》第8卷（清），北京：法律出版社1999年版，第342页。，并认为县丞、巡检等官时常违例受理民词②那思陆：《清代台湾案件的司法审判机关》，原载《空中大学社会科学学报》第6期，1998年，后收入那思陆著，范忠信、尤陈俊校：《清代州县衙门审判制度》，北京：中国政法大学出版社2006年版，第253页。。或者认为州县的佐贰、杂职官没有司法审判权，但是在他们的职责范围内，仍要参与司法事务③吴吉远：《清代地方政府司法职能研究》，北京：故宫出版社2014年版，第77页。。
近年来，利用档案对清代州县佐杂官司法权限的研究渐趋深入、全面。清代在四川省南部县富村驿先后派驻有县丞和巡检，并且留下大量档案。一些研究者注意到，在南部县衙档案中，“县丞对所辖三乡的民事诉讼有裁决权，一切户婚田土词讼准其审理，与知县职责无异”，“巡检在其辖区也可断案”；并注意到实际司法情形与制度规定之间存在着差异：“就南部县而言，县丞、巡检在其分管区域内，具有独立的司法裁决权。特别值得强调的是，档案对他们断案职能的记载并没有因‘佐杂人员不得擅受词讼’的规定而有丝毫的隐瞒，而是白纸黑字明确地记在档案中，也可见这已经不是秘密，而是公开的事实。”④吴佩林：《清代县域民事纠纷与法律秩序考察》，北京：中华书局2013年版，第305、309、311页。或认为这些佐杂官的职权“超越制度规定”⑤左平：《从档案看清代州县巡检及其衙门》，《四川档案》2010年第4期，第16页。。一些研究者对州县佐杂官的司法权限进行细分：或认为命案检验在审理权限中具有核心地位，清代佐杂官逐步获得了命案代验权，由此事实上获得了审理权⑥茆巍：《万事胚胎始于州县乎？——从命案之代验再论清代佐杂审理权限》，《法制与社会发展》2011年第4期，第95页。；或认为清代州县佐贰官的司法权包括并拥有勘验权、承缉权、审断权和执行权等，“作为特殊区域主官的分防佐贰官，其本身仍是县级衙门，自然不存在超越州县司法的可能”⑦王兆辉、刘志松：《清代州县佐贰官司法权探析》，《西南大学学报》2014年第4期，第164页。。将州县分防佐杂官拥有的司法权责，称之为“法外司法权责”⑧王兆辉：《清代州县佐贰官研究综述》，《中国史研究动态》2014年第2期，第39页。、“其他非制度性职能”⑨赵思渊：《屏盗之迹、拯民之恫：明清苏州地区的巡检司》，《中国社会历史评论》第11卷，天津：天津古籍出版社2010年版，第288页。、“超越典例的词讼受理权”⑩左平：《清代县丞初探——以〈清代南部县衙档案〉为中心》，《史学月刊》2011年第4期，第56页。，等等，均包含有州县分防佐杂官的司法权超越了法典或制度规定这一意思。也有观点认为，州县佐杂官在官方明令禁止之下仍受理民词，是州县正印官的批委，或是分防佐杂官私下承接案件⑪丁天立：《“非正印者，不得受民词乎？”——清代州县佐杂官“滥受民词”现象刍议》，《中西法律传统》第13卷，北京：中国政法大学出版社2017年版，第192页。。
上述研究引用的清代法典⑫按，本文清朝“法典”的含义参考了日本学者浅井虎夫《中国法典编纂沿革史》中的说法，包括一般法典中的行政法典（如《会典》及《会典事例》）、刑法典（如《律例》）和特殊法典（如《则例》《处分则例》《中枢政考》）等（参见浅井虎夫著，陈重民译，李孝猛点校：《中国法典编纂沿革史》，北京：中国政法大学出版社2007年版，第235页）。或制度，以《清会典》《吏部则例》《六部处分则例》（或《吏部处分则例》）为主。在这些法典中，有具体条文规定州县佐杂官“擅受”（违法、违规受理）词讼将要受到哪些处分。检“清实录”，朝廷对此也是三令五申，如嘉庆十四年（1809年）十一月，“谕内阁……定例佐贰杂职不准擅受民词”⑬《清仁宗实录》卷二二一，嘉庆十四年十一月乙酉，北京：中华书局1986年版，第987页。；道光十四年（1834年）七月上谕云，“嗣后著各省督抚务严饬所属地方官，遇有词讼案件，恪遵前降谕旨，虚衷听断，不准佐杂等官擅行收审，致酿人命。如有仍前擅受酿命者，将该佐杂等官照例治罪”⑭思桂等修：《钦定吏部则例》卷四七《审断》，清道光二十三年刻本，上海图书馆藏，第21页。；光绪四年（1878年）十一月“又谕：内阁侍读学士广安奏，请严禁佐贰各员擅受民词等语。佐贰杂职、营汛各员不准擅受民词，例禁綦严……著各直省督抚随时访察，严行禁止，如有此等情弊，即著严参惩办，毋稍姑容。将此通谕知之”⑮《清德宗实录》卷八一，光绪四年十一月丙辰，北京：中华书局1986年版，第243页。。因违例受到处罚的在“清实录”中屡见记载，较晚的一条在宣统三年（1911年）闰六月：“赣县桂源司巡检、前署鄱阳县典史翟宝书擅受擅理，几酿命案。均著即行革职。”①《宣统政纪》卷五七，宣统三年闰六月辛丑，北京：中华书局1986年版，第1017页。然而，以南部县驻富村驿县丞、巡检为代表的一部分州县分防佐杂官缺长期受理案件而未受到处分，说明这些官缺事实上拥有司法审理权。显然，不能简单地以制度规定和实际政务运作之间的差异来解释这种现象。清代部分州县分防佐杂官缺的司法审理权限是如何获得的？《清会典》《吏部则例》等法典的相关条文应如何解读？本文拟对这两个问题进行探讨。
二 州县分防佐杂官缺司法审理权限的授权过程
《清会典》对州县佐杂官缺职责的规定，如前所引。以四川省南部县驻富村驿县丞、巡检为代表的部分分防佐杂官缺所拥有的司法审理权，显然不是依据《清会典》中的条文获得的。
清代州县佐杂官分驻乡镇，管辖一定区域内的某些事务。督抚在奏请移驻或增设分防佐杂官缺的题奏中，一般都向朝廷说明这些乡镇地理位置的特殊性或重要性，也就是移驻或增设分防佐杂官缺的必要性，同时请求朝廷授予这些官缺一定的权限、一定的管理区域，以便进行有效管理。朝廷在收到督抚的奏请后，由吏部等部门核议并提出意见，最后由皇帝允准，由此完成朝廷同意或否决授权的行政程序。这在史籍或档案中屡见记载，以下略举数例。
雍正五年（1727年）八月，吏部议复云贵总督鄂尔泰奏请时云：贵州省“应于普安州添设州判一员，分驻其地（黄草坝），耑理细事，并管三江，稽查奸宄，遇有命盗重案仍报州审详”②《兼吏部行走朱轼题议贵州广西以红江划界设立州治营汛以安边境本》（雍正五年八月二十日），中国第一历史档案馆编：《雍正朝内阁六科史书·吏科》，桂林：广西师范大学出版社2002年版，第37册，第307页。。朝廷“从之”③《清世宗实录》卷六○，雍正五年八月癸卯，北京：中华书局1986年版，第920页。。总督在题奏中拟定“命盗重案仍报州审详”，那么“耑理细事”之“细事”应是除了命盗重案以外的其他案件。南笼厅驻黄草坝分防州判由此获得除命盗重案以外案件的司法审理权。
雍正六年（1728年）十二月，福建总督高其倬奏：“福清一县所管海坛一处，其地隔海，民人涉海远出到县，纳粮结讼均属不便。但臣再四细筹，其地难设一县，应将福清县县丞移驻于海坛。其县丞一员，应于通省拣选廉干之员题调，即令其就近办理征催、词讼之事。至徒流以上之罪，其案件仍归福清县审拟完结。余民间小讼，即令就近断结详报。则词讼、钱粮皆易清楚，似为妥协。”④《福建总督高其倬奏报闽省地方事务折》（雍正六年十二月二十八日），台北故宫博物院编：《宫中档雍正朝奏折》第12辑，台北：台北故宫博物院1978年版，第162～163页。雍正八年（1730年），署福建总督史贻直为此专门题请。三月，“移福建福清县县丞驻平潭”⑤《清世宗实录》卷九二，雍正八年三月庚辰，第233页。，由此完成程序。福清县驻平潭（海坛）分防县丞获得了“民间小讼”的审理权。雍正九年（1731年）九月，吏部议复闽浙总督刘世明奏请时云：福建省泉州府“南安县县丞移于罗溪地方驻扎弹压，一切户婚、田土、斗殴细事，就近赴县丞控理归结，情重者仍归本县究讯，洵于地方有益”⑥《兼吏部尚书张廷玉题请将福建南安县县丞准其移驻罗溪适中地方本》（雍正九年七月二十八日），中国第一历史档案馆编：《雍正朝内阁六科史书·吏科》，第65册，第586页。。“清实录”记载为“移福建南安县县丞驻罗溪，从福建总督刘世明请也”⑦《清世宗实录》卷一○八，雍正九年七月庚寅，第444页。。该分防县丞由此得到朝廷的授权，拥有审理户婚、田土等经济类和斗殴等治安类案件的权力，只有“情重者”即命盗重案的审理权仍归知县。在这次奏请中，总督拟定了分防佐杂官较为具体的司法权责，规定哪些可以受理，哪些不可以受理。
乾隆八年（1743年）十一月，“吏部议复原署两广总督策楞等疏称，广州一府，省会要区，东南紧接大洋，前已奏设香山、虎门二协，而文员未有专属，防范难周。又澳门番夷亦宜严密弹压。请将……香山县县丞移驻澳门，专司民番词讼，属该（前山寨）同知管辖……从之”⑧《清高宗实录》卷二○四，乾隆八年十一月辛卯，北京：中华书局1986年版，第633页。。策楞在奏疏中拟定香山县驻澳门县丞的职责为“专司民番词讼”，也就是有权审理当地民众与葡人之间的诉讼，同时规定该县丞的上级主管官员是驻前山寨的广州府同知（俗称澳门同知）。香山县分防澳门县丞审理“民番词讼”的司法权由此得到朝廷的授权。
乾隆三十二年（1767年），四川总督阿尔泰奏请改设南部县驻富村驿县丞之事，“清实录”只是简单地记载了官缺变动：“裁四川南部县西河口盐大使缺为富村驿县丞，中江县盛家池盐大使缺为胖子店巡检。从总督阿尔泰请也。”①《清高宗实录》卷七九八，乾隆三十二年十一月丙申，第767页。看不出分防富村驿县丞是否拥有司法权限。四川总督阿尔泰在八月二十二日的奏折中明确拟定了该县丞的管理区域与司法权限：“将附近之永丰、富义、宣化、安仁等乡分拨管辖。除命盗重案仍归县审办外，其逃盗、奸匪、赌博、斗殴、私宰等事，俱听该县丞就近稽察办理。”九月十五日“奉朱批：该部议奏。钦此”②《四川总督阿尔泰奏请将西河口盛家池盐大使裁汰事》（乾隆三十二年八月二十二日），中国第一历史档案馆藏，档号：03－0122－043。。吏部复议后上奏，十一月初六日议准③《清高宗实录》卷七九八，乾隆三十二年十一月丙申，第767页。。由此可见，一是南部县驻富村驿分防县丞的司法权限，与福建南安县罗溪县丞、贵州南笼厅黄草坝州判一样，除了命盗重案之外，其他案件均可审理；虽然具体罗列的只有逃盗、奸匪等类案件，但是由于有“除命盗重案仍归县审办外”这个规定，户婚、田土等经济类案件也是可以审理的。二是南部县富村驿分防县丞的设置与其所拥有的司法、治安权限，是由四川总督阿尔泰在乾隆三十二年八月二十二日上奏，经过吏部议复后，皇帝于十一月初六日依议，完成了督抚奏请、吏部等部门复议、皇帝允准的行政程序。
道光二年（1822年）五月，为加强对盐务管理，南部县县衙禀请将富村驿分防县丞移驻新镇坝：“应请将该县丞移驻新镇坝，凡遇引盐过关，责成按引点包，盘查验收。并将附近积上、积下、临东三乡分拨管辖，除命盗重案仍归县审办外，其贼盗、奸匪、赌博、斗殴、私宰等事，俱听该县丞照旧就近稽查办理。”移驻后的县丞司法权与乾隆三十二年奏准时相同。南部县又认为：“惟查富村驿亦系冲要之区，今既将县丞衙门移驻，似应于事简之州县中裁汰巡检一员，移驻该处，以资弹压缉匪。”④《南部县衙为具禀将酌改县丞巡检分驻地方以资稽查盐务事》（道光二年五月十九日），四川省南充市档案局（馆）编：《清代四川南部县衙门档案》第12册，合肥：黄山书社2015年版，第17页。道光三年（1823年）正月，四川总督陈若霖奏请将南部县富村驿分防县丞移驻新镇坝，同时将广元县朝天镇巡检改设为南部县富村驿巡检⑤《四川总督陈若霖奏请将富村驿县丞移驻新镇坝并广元县朝天镇巡检移驻富村驿事》（道光三年正月二十日），中国第一历史档案馆藏，档号：04－01－12－0370－018。。陈若霖在奏折中只是提到了官缺的调整，并未言及移驻后的县丞与巡检的司法权限。二月十七日奉朱批吏部议奏。部议同意此方案，要求总督就县丞、巡检“各员是否能胜新移之任，及一切未尽各事务”题咨各部办理。三月二十九日奉旨依议。吏部文选司将此公文抄发四川总督。公文层层下批，南部县县衙为此就县丞和巡检的司法、治安等权限再次上报确认。关于县丞，“应请将附近积下、临□［东］乡分拨该县丞管辖。其应管地方，除命盗重案归县耑办外，其贼盗、匪徒、赌博、斗殴、私宰、窝娼等事，俱听该县丞就近照例查办。遇有盗劫、抢夺等犯脱逃，限满无获，□［照］例开参。”关于巡检，“又查朝天镇巡检裁改移驻富村驿，作为南□［部］分驻富村驿巡检”。“又查富□［村］驿地方离城一百八十余里，地方冲要，民俗刁悍。附□［近］之富义、永丰、安仁三乡，向系县丞分辖，遇有盗□［贼］、匪徒、赌博、斗殴、私宰、窝娼等事，俱听该县丞□□办理。今将县丞裁改，新设巡检，一切均应责成□［巡］检照例经理”。分管的三乡地方，遇有盗劫、抢夺等犯脱逃，限满无获，即将巡检照例开参⑥《保宁府衙为酌改县丞巡检分驻地方以资稽查盐务事》（道光四年八月十一日），四川省南充市档案局（馆）编：《清代四川南部县衙门档案》第12册，第25～30页。。由上可知，南部县县衙建议新移驻的巡检拥有与分防县丞一样的司法审理、治安管理等权限。四川总督据此咨部。道光四年（1824年）十二月，“移四川南部县富村驿县丞驻新镇坝，广元县朝天镇巡检驻富村驿，改铸印信条记。从署总督戴三锡请也”⑦《清宣宗实录》卷七七，道光四年十二月戊寅，北京：中华书局1986年版，第241页。。由此完成行政审批过程，移驻的县丞、巡检都获得了除命盗重案之外其他案件的审理权。
光绪十一年（1885年），金华府永康县县丞移驻八保山之事，“清实录”只记载了该官缺的驻地变化：“改浙江永康县县丞为永仙分防县丞，金华协中军都司为巡防都司，均移驻八宝山。从浙江巡抚刘秉璋请也。”⑧《清德宗实录》卷二一五，光绪十一年九月乙巳，第1028页。光绪《永康县志》载：“知府陈文建议以县丞署移驻八保山，管理四十六七都并仙居二十三四都地方词讼，作为永仙分防县丞。巡抚刘秉璋会总督杨昌浚入告，得旨交议，报可。”①光绪《永康县志》卷二《公署》，中国方志丛书·华中地方第68号，台北：成文出版社1983年影印本，第1册，第100页。永康县县丞由此移驻八保山（即今义乌与金华交界的八宝山），管辖的区域为永康县的四十六、四十七都和仙居县的二十三、二十四都，成为永仙分防县丞，有审理“地方词讼”的司法权限。由此可知，此次移驻由金华府知府陈文提出方案，浙江巡抚刘秉璋与闽浙总督杨昌浚会衔奏请，最后经朝廷批准。
与州县佐贰官合称为佐杂官的巡检，主要职责是治安，只有少数巡检拥有司法审理职能。除前引四川南部县富村驿巡检外，乾隆六年（1741年）在广西庆远府宜山县设立的白土村巡检又是一例。乾隆五年（1740年），白土、邱索等十八村寨不服永顺土司管束，两广总督马尔泰、巡抚安图、提督谭行义派汉土官兵三千余名分路平定。庆远府同知屠用中提议设立白土巡检：“其白土等村户婚、田土细故，照宜山理苗县丞之例，该廵检自行审理完结。其命盗大案，仍报印官勘验通报。”②屠用中：《敬陈南巢善后事宜详文》（乾隆五年），乾隆《庆远府志》卷九《疏议文檄》，中国地方志集成·广西府县志辑第21册，南京：凤凰出版社2014年影印本，第258页。马尔泰等据此上奏，将白土、邱索共二十四村划归宜山县管辖，在白土添设巡检。部议同意：“令该廵检不时廵查，亲历各村，宣讲□□明律条，使其咸知礼法，风俗日驯。至各村内如□□殴、拐逃以及户婚、田土细事，许廵检就近准理审断，详县完结。命盗大案仍报印官勘验通报。”③《南巢善后事宜部议》（乾隆六年），乾隆《庆远府志》卷九《疏议文檄》，第248页。该巡检由此拥有经济类、治安类案件的审理权。
前引数例，梳理了分防佐杂官缺司法审理权的获得过程。与知州、知县等正印官的司法审理权相比，分防佐杂官缺拥有的司法审理权限大多是不完整的，大致可以分为两类：一类是仅有治安类案件的审理权，一类是拥有包括户婚、田土等经济类案件以及治安类案件的审理权，但命盗重案必须由正印官审理。
“清代州县佐贰官的合法审断权被严加限定在民事案件方面，而是否拥有刑事审断权便成为区分佐贰官与印官司法权限的重要标志”④王兆辉、刘志松：《清代州县佐贰官司法权探析》，《西南大学学报》2014年第4期，第164页。。个别佐杂官拥有完整的司法权，与当地特殊的地理环境有关。如雍正二年（1724年）十月，甘肃裁卫所，置西宁、凉州等四府，规定由肃州通判管理靖远卫⑤《四川陕西总督年羹尧奏明河西各厅请改郡县折》（雍正二年十月十三日），台北故宫博物院编：《宫中档雍正朝奏折》第3辑，第310页；《清世宗实录》卷二五，雍正二年十月丁酉，第396页。。雍正七年（1729年）四月，陕西总督岳钟琪奏请裁撤肃州通判、新设肃州知州时言：“肃州地处极边，路当冲要。向设卫守备一员、通判一员，经理地方事务，凡一切钱谷刑名案件俱由肃州道核明，移送兰州布、按二司转结。自雍正二年沿边卫所议裁，其肃州卫守备一缺亦在裁汰之内……遂将地方事务统归通判管理，仍隶肃州道专辖。”⑥《岳钟琪奏请将肃州通判裁汰改为直隶知州折》（雍正七年四月十八日），台北故宫博物院编：《宫中档雍正朝奏折》第12辑，第883页；岳钟琪：《建设肃州议》，乾隆《重修肃州新志·肃州十三册》，中国地方志集成·甘肃府县志辑第48册，南京：凤凰出版社2008年影印本，第260页。由岳钟琪的奏折可知，雍正二年十月后的肃州通判看上去是一个普通的分防佐贰，实际上因肃州卫守备的裁撤，被授予了管理原肃州卫辖区内钱谷刑名事务的权力，是一个拥有全权的行政长官，隶属于肃州道。又如同治十二年（1873年），左宗棠奏请“于盐茶同知辖境迤西打拉池地方，添设县丞一员，划分界址，将所辖命盗词讼、钱粮赋役由县丞勘验征收，统归新升固原直隶州管辖”⑦左宗棠：《升固原州为直隶州添设下马关知县并改盐茶厅同知为知县折》（同治十二年五月二十一日），左宗棠著，刘泱泱校点：《左宗棠全集·奏稿五》，长沙：岳麓书社2014年版，第422页。。打拉池县丞驻地距海城县距离遥远，被授予了包括审理命盗案件在内的全部司法审理和钱粮征收权力，直接受固原直隶州知州管辖，只是名义上为分防佐贰。因此，对于拥有完整司法权的分防佐贰，需要同时关注其是否拥有征收钱粮之权力。如果同时拥有钱谷、刑名之权，实际上就是其管辖区域的行政长官。
那些只有一般治安管理权的州县分防佐杂官缺，其职能也需经督抚奏准。道光十二年（1832年）五月，河南巡抚杨国祯奏请裁汰淅川县知县，以南阳府同知改为淅川厅抚民同知，同时移南阳县县丞分防荆子关，归淅川厅管辖：“荆子关本可毋庸再驻文员，惟该处距淅川城九十里，如有私盐枭贩并酗酒、打降等事，需员就近稽查巡缉，送厅审办。查有南阳县县丞与知县同驻府城，并无专管事件，应请将该县丞移驻荆子关，改为荆子关分防县丞，归淅川厅统辖，庶巡防益为周密。”①《河南巡抚杨国祯奏为议裁淅川县知县等官并以政务较简同知改为抚民同知移驻治理事》（道光十二年五月二十八日），中国第一历史档案馆藏，档号：03－2624－018；咸丰《淅川厅志》卷一《沿革》，河南历代方志集成·南阳卷第10册，郑州：大象出版社2017年影印本，第86页。同年六月，朝廷议准②《清宣宗实录》卷二一四，道光十二年六月辛丑，第176页。。由南阳县丞改设的淅川厅驻荆子关分防县丞没有司法权责，只有“稽查巡缉”的治安管理权，案件的审理需“送厅审办”。
督抚在奏折中有时会遗漏相关事项，或者在奏折中说明待朝廷同意方案后再将具体事项上奏，吏部等部门在复议时就会提出具体意见。如前引道光三年正月四川总督陈若霖的奏请。又如宣统二年（1910年），山东巡抚奏请将蓬莱县县丞移驻龙口改为分防县丞、宁海州州同移驻莱山镇改为分防州同，吏部奉旨议奏时提出，“至换铸印信、明定职掌、划分汛地及一切未尽事宜，再行详细筹议，分别咨部核办”③《吏部议复鲁抚奏移驻县丞州同各官改为分防片》，上海商务印书馆编译所编纂，林乾、王丽娟点校：《大清新法令（1901－1911）（点校本）》第8卷，北京：商务印书馆2010年版，第393页。。即山东巡抚需要将分防官缺的印信文字、职权、管理区域等具体事项再次上奏。
由上引诸例可知，州县分防佐杂官缺的司法权限，从雍正年间到清末，是通过督抚奏请、吏部等部门复议、皇帝谕旨“依议”的程序，取得朝廷的授权。由于清代正式移驻或新设州县分防佐杂官缺都需经过这个程序，因此清代所有移驻或新设的州县分防佐杂官缺的权限（包括司法权）都是以朝廷授权的形式获得的。
三 州县分防佐杂官缺的授权公文是国家成文法的组成部分
某一个或某一批州县分防佐杂的移驻或新设，经过督抚奏请、吏部等部门复议、皇帝允准后的公文，就是一项新法令或新制度。其依据有以下两个方面。其一，清末时，这些公文归属于法令。上海商务印书馆编纂的《大清新法令》之《凡例》中言，“谕旨为法令源泉”，“本编专辑京外各衙门奏定各项章程，以奉旨俞允，通行国内，有永远遵守之效力者为断”④上海商务印书馆编译所编纂，李秀清等点校：《大清新法令（1901－1911）（点校本）》第1卷，北京：商务印书馆2010年版，第45页。。这说明大臣所奏事项经皇帝允准后即为法令。该书“外官制”收录的公文中，既有《政务处议复滇抚林奏裁云南巡抚缺折》，也有《东三省总督徐奏请添设州判要缺并酌移州县治所折》《粤督张奏裁撤南雄州州同及三水司巡检缺等片》等，后者即为州县分防佐杂设置与裁撤的公文。宣统年间，北京政学社编有《大清法规大全》，地方官制的公文归入“吏政部”之“外官制”。清末如此，乾隆、嘉庆年间的公文同样也应视作法令或制度。其二，一般认为，清代成文法分为法典（包括《清会典》和《大清律例》）、则例、省例、其他成文法等几类。其他成文法包括部分诏敕、告示等，诏敕中包括地方大员督抚的坐名敕、司道的传敕等⑤织田万撰，李秀清、王沛点校：《清国行政法》，北京：中国政法大学出版社2003年版，第51～66页。。坐名敕、传敕的内容之一就是对该官员职能的规定。督抚奏请设立或移驻分防佐杂、经皇帝允准后的公文，可以归入成文法。与综合性的“会典”“则例”相比，这些公文可视之为单行法或单行法律，即单为某一官缺或某一批官缺制定的规章制度，与司道的传敕有某些相似性。因此，州县分防佐杂官缺的司法权虽然不见于《清会典》等法典，但仍然是法令内、制度内的权责。这些得到朝廷授权的分防佐杂官员审理相关案件，是依法、依照制度在执法，由此才会出现一方面有大批州县佐杂官因违例审理案件而受到各种处分、另一方面又有一批分防佐杂官长期在审理案件这种看上去非常矛盾的现象。
清代法典中的制度，是一种全国性、普遍性的制度，如乾隆《清会典》之《凡例》所言：“《会典》以典章会要为义，所载必经久常行之制。兹编于国家大经大法，官司所守，朝野所遵，皆总括纲领，勒为完书。”⑥乾隆《清会典》卷首《凡例》，大清五朝会典第10册，第3页。清朝公文中规定的制度，仅仅施行于特定官缺，具体而细微，两者相辅相成。清朝在地方管理上实行“因地制宜”，督抚的坐名敕、司道的传敕中，同一类官缺的职能也会有所不同。地方性更强、差异性更大的州县分防佐杂，拥有哪些权限，只能以公文为准。《清会典》等法典没有对这些分防佐杂官缺的职能（包括司法权）进行统一的规范，这些官缺的职能也不大可能一一载入法典。总之，不能将清代的制度仅仅理解为是法典中的制度，应该是由各种法典中的制度与相关公文（含皇帝谕旨）中的规定共同组成。今天研究分防佐杂官的司法权限或其他权限有没有超越制度规定，有没有违例，不能简单地以综合性的“会典”和“吏部则例”等法典作为参照，应主要参考由督抚奏请、经皇帝允准的相关公文。
这些“奉旨依议”后形成的公文，吏部将相关内容摘录存档，以供日后查核或作为编纂吏部则例的资料。同治年间，吏部谓，“现在各司存销章程稿件，虽经裒集成帙，皆系按年分全行抄录，未按《则例》各归各例、条分缕析。计距修例时已二十余年之久，章程浩繁，其中多有因时制宜暂行变通办理，将来不能全行入例”①《吏部奏折》（同治五年八月十九日），《钦定吏部章程》卷首，清同治十二年刻本，复旦大学图书馆藏，第1页。；“其外省因一缺一事，随时请示核复之案”②《吏部奏折》（同治十二年正月十四日），《钦定吏部章程》卷首，第3页。。说明这些一缺一事、因时制宜变通处理的制度，将来不可能全部编入吏部则例。同治十二年编纂的《吏部章程》，收录了同治五年（1866年）十月奏准的山东济宁州州同移驻湖团地方一案：“山东济宁州同盗案。一、济宁州州同移驻湖团地方，专令分司缉捕，该地方编排保甲、稽查盗贼奉行不力，并遇有劫窃等案，即将该州同照分防地面失事之例查参。其人命案件以及钱漕词讼仍归鱼台县专管，不准该州同干预擅受。（应增入‘盗贼上’门湖北武黄厅沿江盗案之后。同治五年十月二十日奏定）”③《钦定吏部章程》卷二五《盗贼上》，第10页。从“应增入‘盗贼上’门”的说法可以看出，“章程”的编纂者认为该事例将来可以编入新的《吏部处分则例》中。
吏部将“奉旨依议”后形成的公文按规定抄发给督抚，称为部文。各省据此逐级批转。这些公文收藏在各级官衙，由于是纸质，很容易灭失。再加上时间久远，分防佐杂的司法权就容易被外界误解。咸丰年间，巴县民人周昌谟状告白市驿县丞擅受民词。周昌谟对制度一知半解，遂有此告，被重庆府知府批驳④胡恒：《清代江南佐杂分防与市镇管理献疑——以苏松二府为例》，刘昶、陆文宝主编：《水乡江南——历史与文化论集》，上海：上海古籍出版社2014年版，第187页。。
有的方志，直接收录了督抚奏疏或部文的主要内容。如乾隆十八年（1753年），湖南巡抚范时绶奏请将芷江县县丞移驻县东九十里的榆树湾（今怀化市鹤城区），稍后成书的乾隆《沅州府志》就收录了范时绶题奏中的主要内容：
兹查沅州府属芷江县与黔省接壤，该县有榆树湾地方，为黔楚水陆通衢，民商错处，且有附近之黄岩、茶山、禾栗江、楼溪、滕家垅等处出产硫磺，奸徒每多偷挖，廵防更宜严密。该处离城九十里，知县查察难周，应移驻专员以资弹压。该县有同城驻扎县丞一员，并无专管事件。应请将该县丞移驻榆树湾地方，将附近之黄岩、茶山等处分拨稽查，实于地方有益。除命盗重案及户婚、田土事件仍听印官审理外，其一切窃盗、赌博、斗殴、私宰等事，即令该县丞查拿审理，详县归结。所有官役俸工均照旧额支领，毋庸另议。再该县丞原系州同旧署，可以移建，毋庸另造。统候允准之日，将应给分驻关防另行咨部铸给⑤乾隆《沅州府志》卷一四《公署》，稀见中国地方志汇刊第40册，北京：中国书店1992年影印本，第557页。。
遇到公文灭失，有一个案例可见当时官场的补救办法。嘉庆五年（1800年），福建云霄厅准备向上级衙门申请设立厅学。云霄厅官员了解到江西吉安府莲花厅设有厅学，于是发公文请莲花厅提供设立厅学的章程，作为自己申请设立厅学的参考。莲花厅一查，发现“设学、考试原卷，因乾隆三十六年科房被水，霉烂无存”，已经无法提供。于是依据《钦定学政全书》《莲花厅志》《赋役全书》的记载，将设立厅学所需学额由哪些县拨出、各县拨出多少名、相关支出银两的数目一一查出，然后注明，“以上《全书》《厅志》所载学校各事宜，俱查与现在定制相符”，以回复云霄厅⑥嘉庆《云霄厅志》卷二《学校》，中国方志丛书·华南地方第89号，台北：成文出版社1967年影印本，第69～71页。。
综上所述，设立分防佐杂官缺的公文经过皇帝允准后，是清代法律制度的组成部分。这些分防佐杂官员是依法审理部分经济或治安类诉讼。对于当时官场而言，督抚、司道、府县或根据档案、志书，或依据传统，对属下的分防佐杂官缺有哪些司法权责，有没有违例，是可以查核清楚的。
四 《清会典》《吏部则例》相关条文的变化和解读
以往对清代州县佐杂官司法权责的研究，大多参考了两条清代法律条文：一是“佐杂不准擅受民词”，二是“凡官非正印者，不得受民词”。梳理清楚这两条条文的变化过程并进行合理的解读，是理解清代同城州县佐贰官是否具有司法审理权限、清代法典层面如何规范州县佐杂官缺司法职能的一个重要途径。
“佐杂不准擅受民词”是明清时期常见的一种说法，如丁日昌在公文中言：“窃照得本司先后通饬所属各该府厅州县，佐杂不准擅受民词。”①《详明、通饬川沙等厅县奉行事件不将遵办缘由具复［记］过由》，赵春晨编：《丁日昌集》上册，上海：上海古籍出版社2010年版，第348页。这一规定的法律条文名称和具体内容，在法典中是有所变化的。
“佐杂不准擅受民词”的规定，在明代已经存在。明隆庆元年（1567年）十二月，户科都给事中魏时亮奏：“佐贰官如有违例擅受民词者，罪之。”“得旨：近来司府官避事怠职，其于讼词弗亲听理，一概批委所属，以故作弊多端，百姓受害，殊非朝廷设官为民之意。今后有蹈此者，抚按官即指名民奏治。”②《明穆宗实录》卷一五，隆庆元年十二月乙酉，台北：“中研院”历史语言研究所1962年校印本，第407页。按，“指名民奏治”中的“民”字为衍字（参见黄彰健：《明穆宗实录校勘记》，台北：“中研院”历史语言研究所1962年版，第134页）皇帝要求巡抚、巡按对擅受词讼的佐贰官奏请处罚。高攀龙天启年间拟上《申严宪约责成州县疏》中有一条云：“佐贰不得令擅受民词，擅出牌票。衙役尤宜钳束。佐贰之害民，即令之害民也。”③高攀龙：《高子遗书》卷七《疏》，文渊阁四库全书第1292册，第457页。崇祯年间有谕：“至于佐贰等官，尤不许擅受词讼、径送监铺，违者拿问治罪。”④孙承泽：《春明梦余录》卷四四《刑部一》，文渊阁四库全书第868册，第796页。由此可见，明朝虽然不准佐贰官擅受民词，违者问罪，但是均未言及擅受民词将会受到怎样的处分，很可能是没有一个处罚标准。
康熙十五年（1676年），清廷对此重新作出规定，并编入康熙《清会典》（下限为康熙二十五年）：“凡佐贰官擅准词状。康熙十五年议准，佐贰官员奉正印官批行事件方许审理，若擅准词状者降一级调用。如正印官不行查报，事发，正印官罚俸一年。”⑤康熙《清会典》卷一二《处分杂例》，大清五朝会典第1册上，第135页。雍正《清会典》所记与之同⑥雍正《清会典》卷一八《处分杂例》，大清五朝会典第3册，第227页。。在雍正《吏部处分则例》中，条文名称被改为“佐贰官不许准词状”。其内容为：“原例。一、佐贰等官凡词讼不许准理。如正印官批行事件，方许审理。如佐贰等官擅准词状，降一级调用；正印官不行查报，罚俸一年。”⑦《钦定吏部处分则例》卷四二《审断》，故宫珍本丛刊第281册，海口：海南出版社2001年影印本，第376页。“原例”应是指康熙末年纂修的《吏部则例》。乾隆《清会典则例》将此事系在康熙十四年之下：“又奏准，佐贰等官，凡辞讼不许准理。如正印官批行事件，方许审理。如佐贰等官擅准辞状，降一级调用；正印官不行揭报，罚俸一年。”⑧《钦定大清会典则例》卷二五《断狱》，文渊阁四库全书第620册，第481页。对比上引史料可知，一是在康熙朝编纂《清会典》《吏部则例》时，已经将它作为一条法律条文编入，并被此后的雍正《清会典》《吏部处分则例》所继承；二是条文的名称，康熙、雍正《清会典》为“凡佐贰官擅准词状”，重点在“擅准”，雍正《吏部处分则例》为“佐贰官不许准词状”、乾隆《清会典则例》为“凡辞讼不许准理”，含义发生了明显的变化。通过对条文的解读，不难看出康熙十五年规定的关键点：佐贰官原则上不许受理词讼，没有审理权，若违例，正印官与佐贰官均要受到相应的处罚；同时又规定，佐贰官在正印官授权（批行）的情况下，可以临时拥有审理权。这反映了清代制度的原则性与灵活性。综上，还可以推断出康熙十五年规定与明代制度的差异之处：佐贰官擅受民词的情形被发现后，有了一个可以操作的具体处罚标准，不再是明崇祯年间比较宽泛的“拿问治罪”。由此可见，以往相关论著在引用该条文时，关注的是该条文的标题，佐贰官在得到授权的情况下拥有的临时审理权被忽略。
“佐贰官不许准词状”的规定，在此后编纂的《吏部则例》或《吏部处分则例》中一直存在。乾隆四十八年（1783年）阿桂主持纂修的《钦定吏部则例》，相关条目的文字比雍正朝《吏部处分则例》更为简单：“佐贰等官凡词讼不许准理。如佐贰等官擅准词状，降一级调用。正印官不行详查，罚俸一年。”①阿桂等编：《钦定吏部则例》卷四二《审断》，故宫珍本丛刊第283册，第379页。虽然仍有“擅准”字样，但是删去了“如正印官批行事件，方许审理”一句，给读者的感觉是佐贰官在任何情形下均不可以受理词讼。而且佐贰、杂职官擅受词讼和相关正印官受处罚的标准也在不断细化。道光《吏部则例》专列“稽察佐杂”一目，规定：“佐杂人员不许准理地方词讼，遇有控诉到案，即呈送印官查办者，无庸议。如擅受而审理者降一级调用（私罪），失察之印官罚俸一年（公罪）。其因擅受而致酿人命者，佐杂官革职（私罪），失察之印官降一级留任（公罪）。若印官规避处分匿不揭报，即照讳命例革职（私罪）。”②思桂等修：《钦定吏部则例》卷四七《审断》，第又21页。排列其后的多项条文，都是对各种情形下佐杂官审案不当的处分规定。
“凡官非正印者，不得受民词”之规定，始见于嘉庆《清会典》卷四十二《刑部》，光绪《清会典》卷五十五《刑部》条与之相同。全文如下：
凡官非正印者，不得受民词。（缉捕官除察访不轨、妖言、命盗重事外，其余军民词讼，不许干与。提镇副参等官，惟有告叛逆机密重情，准接受词讼，会同有司追问。若户婚、田土、斗殴人命，一应民词，均不得滥受。分防佐贰等官，所收呈词内有命盗等案，即移交州县拘提审讯。）户婚、田土之案，皆令正印官理焉③嘉庆《清会典》卷四二《刑部二》，大清五朝会典第13册，第510页；光绪《清会典》卷五五《刑部三》，大清五朝会典第17册，第510页。。
括弧外之文字原为单行大字正文，括弧内的文字原为双行小字，是对正文的补充和说明。这是一条处分条文，如果只看括弧外之正文，与上引《吏部则例》《吏部处分则例》中的相关条文相似，规定佐贰官不得受理诉讼，只是文字更加简明扼要。但是将注文与正文一起解读，则与《吏部则例》《吏部处分则例》中的条文有着很大的差异。该条文的主体是“凡官非正印者，不得受民词。户婚、田土之案，皆令正印官理焉”。这一句可以解读为只有知府、知州、知县等正印官有审理权，所有同城、分防佐杂官缺均无审理权，并特别强调户婚、田土这两类经济案件只能由正印官审理。注文第一句“缉捕官除察访不轨、妖言、命盗重事外，其余军民词讼，不许干与”，是指缉捕官不得受理任何词讼。“缉捕官”是个泛称，主要指绿营中下级武职，也可包括文职中与正印官同城的典史和分驻的巡检。第二句“提镇副参等官，惟有告叛逆机密重情，准接受词讼，会同有司追问。若户婚、田土、斗殴人命，一应民词，均不得滥受”，指的是绿营高级武官提督、总兵、副将、参将等，只有接到关于“叛逆”的控告，才许受理，而且要与文官一起共同审理。其他经济或治安案件，这些高级武官均不得滥受。第三句“分防佐贰等官，所收呈词内有命盗等案，即移交州县拘提审讯”，按照文字的意思可以理解为：分防佐贰官遇到命盗等案必须移交州县正印官审理。深入一层，则可以解读为：分防佐贰等官除了命盗等案外，其他案子是可以受理的。由于有这条注文的限定，正文中的“官非正印者，不得受民词”中的职官，就可以确定为指同城佐贰官。
嘉庆、光绪两朝《清会典》中“分防佐贰等官，所收呈词内有命盗等案，即移交州县拘提审讯”的条文，是朝廷对雍正以来分防佐贰不断以个案形式获得司法审理权现象累积到一定数量后而产生的新认识，进而在法典层面进行规范。即朝廷以《清会典》条文的形式，从一个侧面承认了分防佐贰官有限度的司法审理权，可以审理除命盗案件以外的一些案件。但是这条条文出现在刑部之下，重点仍是规定分防佐贰不准受理“命盗等案”。吏部之下的州县分防佐贰职能，仍为本文一开始所引用的“所管或粮，或捕，或水利”，因而并不表示所有的州县分防佐贰官都可以自动获得司法审理权。具体分防佐贰官缺司法权限的获得仍然需要朝廷授权，即必须有一个督抚题请、吏部复核、皇帝允准的过程。
从康熙朝不准佐贰官“擅准”词状，到嘉庆《清会典》中“分防佐贰等官，所收呈词内有命盗等案，即移交州县拘提审讯”的规定，条文内容变化很大。这种变化的推动力，就是雍正年间开始施行的分防佐贰制度。当一批分防佐贰和部分巡检拥有不同程度的司法审理权后，促使朝廷修改法典的相关条文。对州县佐杂司法权限的规定，也从吏部层面的法典《吏部则例》《吏部处分则例》上升到国家层面的《清会典》，体现了朝廷对分防佐杂官缺司法权责的重视。
五 结 语
清代州县佐贰官从雍正年间开始分为同城与分防两大类。《清会典》《吏部则例》《吏部处分则例》等法典所载是清代综合性的制度。督抚奏请设立分防佐杂官缺、部议后“奉旨依议”的相关公文，可以视作是一种单行法，即单为某一官缺或某一批官缺制定的规章制度，与司道的传敕有某些相似性。
通过对《清会典》《吏部处分则例》等法典的解读可知，清代不准州县佐杂官缺拥有司法审理权的规定是沿袭明代旧制，康熙十五年有了具体的处分细则，适用于全体州县佐杂官。但该年的规定中还包含有一种特殊情形，即由州县正印官授权，同城佐贰官可以临时审理一些案情轻微的诉讼。这种特殊情形容易被忽视。从雍正年间开始，朝廷在增设、移驻州县分防佐杂官缺的过程中，对这些官缺的司法审理权进行了授权，一些州县分防佐杂官缺经授权后获得合法的司法审理权，可以审理除命盗重案外的经济、治安类案件。因此，“佐杂不准擅受民词”、“凡官非正印者，不得受民词”是有清一代的基本原则，同知与通判①按，同知、通判作为知府的佐贰官，其司法审理权限的获得与州县佐贰官相似。、州同与州判、县丞与主簿及巡检这些佐杂官，作为一个整体，是不具有司法审理权的。由于实际政务运作、地方控制的需要，或由上司、正印官批委，某个同城佐贰临时拥有审理某些轻微案件的权力；或由朝廷批准，某个分防佐杂长期拥有除命盗重案以外的司法审理权。也就是说，部分州县佐杂官缺在一定条件下可以拥有除命盗重案以外的不完整的司法审理权，这是符合制度规定的。随着获得司法审理权的分防佐杂官缺数量的增加，对分防佐杂官缺司法审理权的规定，由六部层面的《吏部则例》《吏部处分则例》上升到国家层面的《清会典》，嘉庆、光绪两朝《清会典》对此进行了规范。清代一些州县佐杂官或集体、或个别的擅受民词，则是违反了制度规定。