略论美以特殊关系的形成(1958—1967)
略论美以特殊关系的形成(1958—1967)郭 松
在纷繁芜杂的当代中东国际关系中，美以特殊关系自形成以来，形塑和创造着中东国际力量的对比变化。可以说，美以关系是研究美国中东政策的关键切入点，也是考察阿拉伯、巴勒斯坦与以色列之间冲突的重要线索。目前学术界对美以特殊关系的形成过程存在诸多争议，对其动因的研究乏善可陈，缺少一种清晰而全面的阐述。本文拟利用相关的美国外交文件等资料，对冷战前期美以特殊关系形成的过程及其动因略作论析。
一 冷淡与疏远——艾森豪威尔政府任内的特殊关系孕育
美以关系并不是从一开始就是密切的，在杜鲁门总统任内和艾森豪威尔总统第一任期内，美以关系是相当冷淡和疏远的，主要是由于美国决策者出于维护美国在中东利益的考虑，确立了阿拉伯国家优先的原则，因此将以色列视为美国在中东和其他地区的政治和安全利益的障碍，认为如果美国与以色列走得紧密，就有可能会促使阿拉伯国家靠拢对手苏联。
但是，到了艾森豪威尔的第二任期，随着中东局势的发展，美国对以色列的看法逐渐发生了变化。尤其是1958年7月发生的约旦危机，促成了美国对以色列的重新认识。
1958年4月的黎巴嫩国内冲突和7月的伊拉克军事政变，使得亲西方的约旦和黎巴嫩感受到可能会被这股民族主义浪潮倾覆的危险，纷纷向英美求救。美国决定派海军陆战队去黎巴嫩，帮助维持摇摇欲坠的夏蒙政权。英国也决定立即从塞浦路斯向安曼空运1500名士兵，并与美国先后请求以色列允许飞越其领空。美国打算飞越约旦，以显示其对侯赛因国王的支持。在征得以色列的迅速同意后，60架美国轰炸机飞越约旦河西岸和约旦，英国皇家空军也开始越过以色列飞往安曼，并在安曼驻扎了3个月后撤离。
在这场危机中，沙特拒绝允许英国在其领土补充燃料，也不同意给予英美过境权，并且苏联针对以色列允许英美过境，对其发去威胁性的照会，这使得以色列成为准备冒风险阻止埃及颠覆约旦政权的唯一中东国家，也使得美国决策者们认识到以色列在阻止阿拉伯激进主义势力的扩张和维护亲西方政权稳定方面的战略资产价值。这种承认开始出现在美国领导层的思考中，在约旦危机期间及其后被多次表露出来。例如，1958年7月21日，国务卿杜勒斯一反他之前对以色列的多年冷漠，提到美国对以色列生存的保证：“我们在黎巴嫩的行动应该给以色列信心——我们将在相似的情况下回应以色列的请求……如果有一个将对美国关键利益定义的会议，我们不同意排除以色列。这将是不能想象的。”[美国国务院编：《美国对外关系文件集(1958-1960)》(Department of States，U.S.A.，Foreign Relations of the United States，1958-1960)第13卷，哥伦比亚特区华盛顿：美国政府印刷局1992年版，第72页。以下简称FRUS]
上述表明，美国决策者们开始预想把以色列作为美国中东战略的工具，美以特殊关系的概念性基础开始建立。尽管有这个感知变化，美国对以战略价值的承认与其实际政策之间还继续存在着差距。这体现在，1958年7月，当以色列向美国提出购买坦克、小型潜艇和电子设备时，遭到后者的拒绝。
总之，在艾森豪威尔任内，美以同盟仍处于胚胎期。这一段时期应被视为美以特殊关系形成的孕育期，变化的种子实际上已经播下，美以特殊关系的基础已经奠定下来。美国开始认识到以色列在维护其中东利益方面的价值，充当其维护中东地区稳定的战略资产，美以形成默契的同盟存在着很大的潜在可能性。
二 跨过卢比孔河——肯尼迪政府打开特殊关系之门
肯尼迪就任总统后，采取了不偏不倚的阿以平衡政策，既主动与阿拉伯国家尤其是埃及和解，同时大力改善美以关系。但美埃关系由于埃及干涉也门内战和约旦危机的亲纳赛尔骚乱而逐渐恶化，而美以关系由于肯尼迪个人的主动提升，实现了历史性的首次重大突破，使得美以特殊关系得以萌发。
1961年5月30日，以色列总理大卫·本-古里安在纽约与肯尼迪首次会晤，提出购买隼式导弹，肯尼迪政府花费了一年多时间评估以色列的请求，政府内部为此进行了一场激烈的辩论。一向亲阿的国务院反对导弹出售，而国防部、国家安全委员会成员罗伯特·科默和负责犹太事务的总统特别顾问迈尔·菲尔德曼支持军售。科默和菲尔德曼从美国国内政治角度考虑：1962年11月即将进行国会中期选举，需要维持美国犹太人的支持。到了1962年8月初，肯尼迪总统决定将隼式导弹交易与解决巴勒斯坦难民问题的约翰逊计划联系起来，并派遣菲尔德曼出使以色列，告知以方，肯尼迪总统已决定批准对以出售导弹，但希望以色列能配合约翰逊计划的实施。尽管本-古里安对约翰逊计划强烈担忧，但还是在原则上同意合作。为了加强国内亲以势力对其的支持，在导弹出售声明公开之前，肯尼迪两次邀请美国犹太领导人来白宫，私下里告知他们美以导弹交易的消息。
但是，导弹交易的余波未平，以色列对美国强加的约翰逊计划耿耿于怀，本-古里安派梅厄夫人去纽约拜会美国犹太领导人，准备调动美国犹太人的力量，发起反对约翰逊计划的行动。主要犹太人组织主席大会(以下简称“主席大会”)代表两次与助理国务卿菲利普·塔尔博特会面，讨论约翰逊计划，看到后者不为其观点所影响，于是集中精力影响白宫，在申请会见肯尼迪未成后，转而通过肯尼迪的密友菲利普·克鲁茨尼克来说情，让菲尔德曼和总统秘书肯尼思·奥多奈尔一起去说服总统放弃约翰逊计划。与此同时，美国政府承受着来自美国犹太领导人要求放弃计划的日益增大的压力。以色列也继续拒绝配合约翰逊计划。这两个因素使得肯尼迪确信约翰逊计划是不可行的，并且不值得付出较高的国内代价，因而在同年12月决定取消此计划[埃塔·扎布洛克·比克：《种族联系和外交政策：美国犹太人在美以之间的联系角色研究(1956-1968)》(Etta Zablocki Bick，Ethnic Linkage and Foreign Policy：A Study of the Linkage Role of American Jews in Relations between the United States and Israel，1956-1968)，纽约城市大学博士学位论文，1983年，第146～152页]。
肯尼迪设想的把导弹交易与约翰逊计划捆绑的联系战略没有成功，美国只能无奈地吞下这个苦果。但是，1962年8月的美以隼式导弹交易是美以关系的重大突破，是对之前武器政策的重大背离；它开启了美以武器供应关系。
导弹交易给美以关系带来的升温还未消退，以色列外长梅厄夫人在圣诞节后的访美之行，给美以关系赋予了新的色彩，更暴露出肯尼迪总统对美以关系的最初想法和他对以色列安全境况的理解。1962年12月27日，肯尼迪在与梅厄夫人会谈时，向其保证：“美国在中东与以色列有着特殊关系，实际上只有英美关系可以相比……非常清楚的是，万一以色列遭到侵略，美国将会支持以色列。我们有能力并且它在增长。”他还指出：“这个国家(美国)对以色列非常感兴趣，正如他本人一样。我们感兴趣的是，以色列应该继续其敏感且了不起的历史性任务。”[美国国务院编：《美国对外关系文件集(1961-1962)》(Department of States，U.S.A.，FRUS，1961-1962)第17卷，哥伦比亚特区华盛顿：美国政府印刷局1996年版，第276～282页]这样，肯尼迪成为首位将美以关系定义为“特殊”关系的美国总统，确定了美以关系“特殊论”的基调，同时也定义了两国的伙伴关系。但是这种关系“特殊”性仅仅停留在感知和意象层次上，没有演进到美国实际的战略层面和政策；并且，“特殊性”的内涵还不完整充分。
时势造良机，阿拉伯世界内部的纷争多次推动着美以关系向前发展。1963年1月，约旦发生巴勒斯坦难民聚众抗议示威活动。一个月后，亲纳赛尔的军官们夺取了巴格达政权；接着3月8日，激进的复兴党分子在大马士革发动军事政变并号召埃及、伊拉克和叙利亚建立泛阿拉伯联盟。埃、叙、伊三国新联盟利用埃及电台开罗之声进行了一系列煽动性的广播，催促“自由勇敢的约旦人民推翻侯赛因政权”。这些事件引发了约旦河西岸的骚乱并对约旦国王侯赛因的统治造成直接挑战，也引起了以色列的警觉。肯尼迪政府很快采取行动解决这场约旦危机。首先，肯尼迪本人警告以色列不要对约旦河西岸采取先发制人的行动。其次，美国试图利用以色列攻占约旦河西岸的危险来阻止纳赛尔。美国驻埃及大使约翰·巴多警告埃及总统纳赛尔，埃及卷入约旦的任何政变或者派遣埃及军队至以约边界都可能触发以色列的突然军事行动。纳赛尔向其保证，埃及将不会卷入约旦内部的任何骚乱，他认可巴多的观点：以色列进攻约旦河西岸将意味着一场灾难性的埃以战争[亚伯拉罕·本-兹维：《美以同盟的起源：约旦因素》(Abraham Ben-zvi，The Origins of the American-Israeli Alliance：The Jordanian Factor)，纽约：劳特里奇出版社2007年版，第50～60页]。
1963年4月的约旦危机重演了1958年约旦危机的案例，以色列又一次在危机中发挥了阻止埃及颠覆约旦侯赛因政权的重要作用，这次虽是纯消极的角色，但是帮助美国稳定了中东地区局势，也使以色列的战略资产意象进一步加强。
思维是在表象概念基础上进行分析综合、判断推理等理性认识活动的过程。证据和逻辑是科学思维的基础。来自于科学观察、科学实验所获得的科学事实可以成为证据，依据证据分析与综合，寻找规律、形成观点的逻辑过程，也是科学思维能力的形成过程。
三 初步确立——约翰逊政府构筑美以特殊关系
在20世纪60年代，美苏加紧了对中东地区的激烈争夺。苏联越来越大规模地向埃及、叙利亚、伊拉克等阿拉伯国家输入武器。面对苏联在中东的持续扩张，美国对此很为不安。1963年，继任的美国总统林登·约翰逊对此忧心忡忡，他首先采取的对策是积极扶植以色列。
作为老牌亲以分子，约翰逊深深地厌恶和不信任纳赛尔，并且两人互无好感，约翰逊对纳赛尔的激进阿拉伯民族主义很少同情，不像肯尼迪，他缺乏对殖民地民族主义的理解。约翰逊政府从一开始就基本上抛弃了在中东与埃及构建潜在伙伴的观念，这就减少了美国对以色列出售武器的克制。尽管如此，约翰逊还是延续肯尼迪的阿以平衡战略，继续援助埃及，但是随着美埃关系逐渐恶化，约翰逊更加靠近以色列。
1964-1967年间的国内外因素促成美国对以政策逐渐发生了实质性改变。国内因素包括需要获得美国犹太人团体支持政府越来越不得人心的越南政策，以及在1964年总统大选中获得犹太人的选票。主要的外部因素是，美埃关系的恶化和苏联逐渐渗透进入中东。越来越明显的是，埃及的地区政策威胁美国的中东利益，这体现在：埃及在也门的长期干涉，颠覆保守的阿拉伯国家，支持刚果叛军，埃及总统纳赛尔好斗的反美演说，开罗的美国图书馆被纵火，埃苏和好以及苏联与叙利亚伊拉克关系的迅速发展，都促使美国不得不重新考虑其地区政策，尤其是对埃政策。美国感知到埃及已成为美国在中东利益的威胁，这就增强了以色列作为抑制埃及手段的重要性，并且一个强大的以色列可以阻止纳赛尔恶化阿以冲突，还能减少以色列先发制人行动的可能性。
此时美国与以色列接近建立特殊关系，也受益于以色列内阁的更换。列维·艾希科尔出任以色列总理一年后，于1964年访美，他得到了约翰逊的保证：美国将全力支持以色列，如果以色列受到进攻，美国绝对不会袖手旁观[西蒙·佩雷斯：《大卫的弹弓》(Shimon Peres，David’s Sling)，伦敦：威登菲尔德与尼科尔森出版社1970年版，第103页]。艾希科尔要求美国给以色列装备巴顿型M-48坦克和小鹰战斗机，主要是为了平衡苏联向埃及和叙利亚输入武器以及加强以色列的威慑能力。约翰逊强调，美国无意成为以色列主要武器来源，决定通过西德向以色列供应M-48坦克，只有在西德拒绝时，美国将直接向以色列供应。艾希科尔的访美，加快了美以特殊关系的建立。
1964年10月，美国和西德媒体传出德以坦克交易安排的消息。西德担心纳赛尔以承认东德作为报复，并担心其他阿拉伯国家可能紧随着埃及与其断交，于是在1965年2月宣布，西德立即停止对以武器运送，截至中断时，只有40辆坦克运达以色列。以色列自然地转向美国，要求后者直接供应坦克。此时，拖延已久的美约武器交易问题的解决迫在眉睫，美国对约旦购买武器请求的答复时间逼近。约翰逊政府害怕约旦会转向苏联，于是决定答应向侯赛因国王出售20架F-104战机。同时，美国希望避免国内因以色列安全的争吵，寻求以色列默认美约武器交易。
2月10日，约翰逊总统派遣中东问题专家科默去特拉维夫，说服以色列接受美约武器交易。约翰逊考虑对以供应400辆坦克，期望色列默认美约交易。以方告诉科默，只有美国直接对以供应优于美约军火交易的武器，才能弥补德以坦克交易的损失，并且美国对约旦供应武器将威胁以色列的水源供给。以色列的抵制迫使美国在接下来的四周内分别与约、以进行艰难的谈判。约翰逊对以色列的固执己见非常恼火，于当月20日派遣副国务卿艾夫里尔·哈里曼去以色列，与科默一起对以谈判，两人与艾希科尔政府达成一项有限定的协议。
3月10日，美以在特拉维夫秘密签署了一项谅解备忘录“科默-哈里曼备忘录”，中心要点是：以色列政府再次确认以色列将不成为首先将核武器引入阿以地区的国家。美国将以有利的贷款条件向以色列出售或者帮助以色列获得某些武器和军事设备：1.美国应以色列要求，将保证直接对以交易，至少坦克在数量和质量上与美约坦克交易一样。2.万一联邦德国政府不能按照1964年德以坦克交易向以色列提供剩余的150辆M-48坦克，美国将保证完成此计划。3.美国进一步准备保证以色列有机会购买一定数量的战斗机，如果不能从西欧得到，届时可以从美国获得。此外，谅解备忘录的其他条款规定，约旦将美国对其出售的任何坦克部署在约旦河东岸，并且美以坦克交易仍将秘密保留，直到约翰逊政府和艾希科尔政府都同意它能官方宣布[美国国务院编：《美国对外关系文件集(1964-1968)》(Department of States，U.S.A.，FRUS，1964-1968)第18卷，哥伦比亚特区华盛顿：美国政府印刷局2000年版，第398～399 页]。
“科默-哈里曼备忘录”的签署，使得美以特殊关系的内涵得到了极大的丰富。一方面，备忘录重申了美国政府对以色列生存与安全的承诺，强调了以色列的有效威慑能力在维护中东地区稳定中的重要性，美国将继续满足以色列的安全需要并进行地区合作。这就说明，美以双边关系具备了默契的同盟关系，暗含了以色列是美国在中东的战略工具。备忘录以文字形式承诺保证以色列的生存与安全，这不同于之前肯尼迪、约翰逊两位总统的多次口头安全保证，强化了美国对以色列安全的义务。而且，出于维护以色列本土安全的考虑，备忘录还要求出售给约旦的坦克部署在约旦河东岸，保证对以出售坦克和战机。
另一方面，作为不对称关系中弱势的一方，以色列顺从美国的某些意志，承诺不发展核武器。但是以色列又能表明它能够在涉及自身关键利益上反制美国，这体现在美以坦克谈判中以色列对美国的秘密承诺：以色列答应不再反对美约坦克交易并且让美国国会中的亲以分子就此事息声。由此可见，美以初步形成了心照不宣的特殊关系。
美国与以色列特殊关系的建立，苏联与埃及叙利亚等激进阿拉伯国家关系的强化，使得中东地区出现了东西方两极局面，美苏分别成为阿以冲突敌对双方的资助国。以色列作为美国的从属国，获得对阿拉伯国家的军事优势。作为回报，它在1967年六天战争前后表现出对美国意志的顺从。美国在战争危机前期的外交斡旋失败后，默认了以色列对阿拉伯国家的先发制人袭击。并且，在“六日战争”期间，美国支持以色列并且确保苏联明白，美国将不会容忍苏联干涉战争导致以色列失败。
四 结 论
从20世纪50年代末到1967年阿以“六日战争”之前，美以关系经历了艾森豪威尔政府对以新感知萌发，经由短暂的肯尼迪政府的主动提升和定义特殊关系基调，再到约翰逊政府的有意推动等阶段，最终形成了心照不宣的特殊关系。双边特殊关系的内涵在不断丰富扩展，初步具备了三个方面的特征。
第一，美以两国没有签订法律意义上的同盟条约，但在行动上已经成为有深度默契的同盟关系。虽然在冷战初，以色列一直想与美国结盟，但美国不为所动。1964年5月28日科默在给约翰逊的备忘录中，点明了美以关系亲密的限度：“有一件我们要求以色列的事情是，不要尽力迫使我们实行完全亲以的政策。我们要求这个，不仅因为一个平衡政策是将苏联排除中东的战略必需和经济上的石油问题，而且非常符合以色列和我们的利益。如果我们公开选择站在以色列这一边，就会使阿拉伯人与莫斯科结盟，以色列跟我们一样损失很多”[美国国务院编：《美国对外关系文件集(1964-1968)》第18卷，第148页]。也就是说，美国希望在中东地区能尽量争取到阿以双方，虽然实行偏袒以色列的政策，但是不放弃对阿拉伯国家的影响，尤其是对亲西方的阿拉伯国家的支持。反之，如果美国与以色列公开结盟，美国会在中东丧失一大批阿拉伯国家甚至第三世界广大的穆斯林国家。
第二，美以两国在安全战略方面是非对称的。美国在自身安全利益上不需要以色列的支持，但在中东需要以色列的战略支持，充当其维护中东稳定、遏制苏联和阿拉伯激进民族主义的战略工具，而以色列在安全利益上则需要美国的保护。
第三，美以双方可以相互制约。美国可以通过各种援助尤其是军事援助来制约以色列，迫使其顺从美国的某些意志。而以色列能够在很大程度上反制美国的对以政策。这体现在以色列可以调动美国国内的亲以势力去游说美国国会或者直接向白宫、国务院等部门施压。具体而言，美国犹太人利用其选票在美国总统大选和国会中期选举中的重要性，影响美国总统的决策，或者通过国会、白宫和政府部门中的亲以分子直接对决策人员施加影响，这些都可以迫使美国改变其不利于以色列的外交决策。如，肯尼迪总统明白自己当选总统，关键依靠美国犹太人的选票获得微弱胜利，所以在1960年首次会见本-古里安时，主动提出自己能为以色列做些什么。
总之，美以特殊关系作为当代国际关系的“罕见现象”，其形成是美苏冷战与中东地区纷争交互影响的特殊产物。首先，它源自于美国中东冷战战略的需要。冷战初期，美国在中东的利益在于，遏制苏联在中东的扩张，保证西方盟国安全地获得中东石油，发展与亲西方的中东国家的友好关系。以色列在两次约旦危机中充当了威慑阿拉伯激进民族主义和稳定亲西方的阿拉伯政权的战略工具，使得美国开始注意到以色列的作用，并在美埃关系恶化的情况下，考虑扶持以色列，强化以色列的军事威慑作用，维持中东稳定，美以逐渐接近并形成默契同盟。其次，以色列强烈的安全需求。以色列严重的安全困境迫使它寻求与外来大国结盟，从20世纪50年代开始多次寻求与美国结盟或美国公开的安全保证，几经曲折，最终如愿以偿。此外，特殊关系的形成还离不开美国国内亲以势力的影响和推动。美国犹太人选票在大选中的重要性不仅让肯尼迪和约翰逊两位总统忌惮，而且美国亲以势力发挥其强大的游说能力，插手约翰逊计划和美以坦克交易，迫使美国做出有利于以色列的决策。所以，正是这三个方面的因素，使得美以关系呈现为罕见的超级大国与地区中等国家之间的不平衡的同盟关系。
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