重大环境行政决策中的公众参与权利实现路径

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重大环境行政决策中的公众参与权利实现路径
——基于权能分析视角
章楚加

（清华大学 法学院，北京100084）

[摘 要]由于在法律规定和学理认识上，都将公众参与权的权能局限性地界定为意见表达权，削弱了公众参与权应有的法律效果。基于公众参与权的功能定位，其在应然层面至少包含四重权能，即决策信息知情权、参与资格享有权、意见表达权以及获得处理反馈权。各项权能之间相互联系、渐次递进地构成一套完整链条，共同奠定公众对重大环境行政决策权力的运行展开监督与约束的法律资格和行动能力。置身于国家治理体系与治理能力现代化背景，应当以强化权能表达为核心，通过变革权利主体的适格性判断标准，提升公众参与行动的能力，尊重并认可公众的意见表达，强化权利获得司法救济的可能性等路径协同，保障公众参与权在重大环境行政决策实践中真正得到实现。

[关键词]重大环境行政决策；公众参与权；权能分析；意见表达权；获得处理反馈权

一、问题的提出
伴随着环境行政任务专业化、科技化、复杂化程度的骤升，作为提升决策正当性与合理性的一种政治策略或行政手段，在决策过程中引入公众参与，受到行政程序立法的认同。2019年出台的《重大行政决策程序暂行条例》，将制定与环境保护相关的重大公共政策和措施划归重大行政决策事项范畴，公众参与被明确为重大行政决策的法定程序。受环境权理论思潮的影响[1](p103-112)，公众参与权利化思路受到法律、行政法规、部门规章等不同层级的立法确认。然而，无论是立法规定或是学理研究，对于公众参与权作为一项环境行政程序权利所应当涵纳的权能的理解处在不透彻状态。所谓权能是指权利构造内部必不可少的、对权利创制目的的实现发挥特定功能的构成要素[2](p100)。权能概念揭示出权利创制目的的实现与权利构造内部应当具备的构成性规范要素之间存在着紧密勾连，使得权利建构导向了法定性、可处分性以及规范可能性[3](p321)。

由于我国现行立法聚焦于权利外在形态，对权利构造内部的权能表达并不充分，导致公众参与权在法律实践中遭遇阻滞。公众参与权实现困境有三重表现：一是公众参与权实现前提的不确定性。公众是否真正有机会参与到重大环境行政决策过程之中，主要取决于行政机关负责人的主观意志和行为习惯。二是公众参与权行使路径的受限性。在重大环境行政决策过程中，究竟采用何种参与方式并非取决于公众，而是由行政机关自由裁量，参与程度较高的参与方式往往被束之高阁。三是公众参与权实现的有限性。公众针对决策议题所提之反对意见可能遭遇“冷处理”，能否获得环境行政机关的处理反馈处于不确定状态，对重大环境行政决定的形成缺乏实质影响力。

表1：程序法律文本对公众参与权的规定

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尽管近年来学界逐步关注到公众参与权实现问题，但相关学术讨论停留在权利外在形态层面，未能抽象、凝练权利构造内部的各项权能。上述现状映衬出下列问题的探讨价值：何以认定公众参与权的权能并不局限为意见表达权，为实现立法期待的权利创制功能目标，公众参与权的权能应当包含哪些内容，各项权能的确立依据是什么，如何通过对权能的体系性诠释和整体性保护，推进公众参与权在法律实践中得到有效实现。下文将在反思现行法局限性的基础上，超越对权利外观的一般性探讨，转而关注权利构造内部、用以支撑权利创制目的和功能承载得以实现的各项权能，以期对公众参与权利构造形成新的认识，并在此基础上提出规范建构完善思路。

二、何以认定公众参与权的权能不局限为意见表达权
（一）公众参与权的权能被限缩为意见表达权
现行法的局限性主要表现在公众参与权的权能界定遭遇实质性立法限缩。尽管《环境保护法》第53条第1款和《环境保护公众参与办法》第1条明确宣示了公众参与权的保护价值，但是，本应对公众参与权利构造展开精细规定的《环境保护公众参与办法》第4条采用的是一条“反射”保护路径，试图通过明确行政机关征求公众意见与建议的方式，达到保障公众针对决策事项享有意见表达机会的规范效果。公众参与权行使行为的本质被狭义地理解为公众对决策过程的形式介入。环境保护主管部门主动征集掌握，或者公众借助各种媒介渠道向行政机关提出意见和建议的行为表现，被视为公众参与权利行使的全部内容。将公众参与权的权能限缩性地界定为意见表达权，此问题现象并不仅仅存在于环境行政部门规章之中。分析我国中央和地方出台的重大行政决策程序规定法律文本发现，虽然关于公众参与权的条文规定看似丰富多元，但是，相关条文无非是在决策单位公开征求收集社会意见的方式以及公众主动表达意见和建议的渠道形式上有所差异。换言之，条文内容的区别只在于，对意见表达权在不同实践情境中的具体表现形态和实现途径进行了不同表述，在本质上仍是将公众参与权的权能限缩为意见表达权。

若按照现行法构造逻辑，仅将公众参与权的权能界定为意见表达权，是否意味着行政机关只要在重大环境行政决策过程中允许公众提出意见和建议，就可认定公众参与权得到了真正实现？此种程度的公众参与权行使，对最终的行政决定能否产生实质影响，尤其是在涉及利益群体广泛的重大环境行政决策领域，仅允许观点意见表达，不要求实际性处理反馈的低程度的公众参与，能否真正消弭与高度专业性、技术不确定性、决策信息不对称性以及价值结构多元性相伴生的社会群体性焦虑？

（二）现行法局限性之反思
溯及公众参与权利创制之功能目标，上述一连串问题的答案都是否定的。之所以要在重大环境行政决策过程中引入公众参与，盖因其对决策理性证成具有不可替代的功能价值。从公众参与权证立的背景而论，其实际上是消弭传统代议民主制正当性危机的产物。在代议民主制度框架下，行政活动主要是根据立法授权执行法律[4](p6-11)。唯有在法律明确授权的情况下，行政机关方能实施某一行政行为[5](p76)。随着行政任务专业化、科技化以及复杂化程度的骤升，立法难以穷尽行政权的活动边界和具体情形。为适应法律调整情境的新变化，相关条文沿着目的式法规范构造进路，仅明确所欲实现的法律效果，并不详细表述行政机关的具体行为义务，赋予行政机关享有宽泛的技术性、政策性和程序性裁量权限。“法律授权—正当性证成”的逻辑链条因法律规定的滞后性和条文表述的笼统性而解释力趋于弱化。立法者尝试通过公众参与权赋予的形式，消弭法律授权明确性弱化造成的正当性危机。

在重大环境行政决策过程中强调对公众参与权的法律保护，其目标并非是追求形式性的沟通交流，而是以权利行使为途径，寻求多元主体社会治理共识的最终达成。就此而言，支撑公众参与权创制目的得以实现的权能，必然不能局限为意见表达权。比不同社会群体的利益表达和观点言说更为重要的是，公众参与权利行使必须能够对重大环境行政决策产生实质性拘束影响。为实现决策理性证成之功能目标，作为公众参与权重要权能之一的意见表达权不是孤立存在的，而是需要其他各项权能与之相互呼应、彼此支撑。

三、基于功能定位重释公众参与权的四重权能
承前所述，学理研究和立法规定对公众参与权的权能解读过于单一，将其限缩界定为意见表达权。有必要基于公众参与权在重大环境行政决策中应有的功能定位重释其权能。从理论层面对这些权能进行梳理和分类，对重新理解公众参与权利构造、保障公众参与权的有效实现具有重要意义。按照内容、性质和功能的差异性，可将公众参与权所蕴含的权能区分为如下四种：

（一）决策信息知情权
决策信息知情权是指公众享有的、获取重大环境行政决策相关资讯信息的主体资格。决策信息知情权是公众参与权权能链条上的重要一环，为公众参与权的实际行使提供必要前提。之所以要在规范层面保护决策信息知情权，其理由有二：一是为公众有目的性地介入重大环境行政决策过程并积极发挥作用创造条件。当公民个人或社会组织的实体权利可能因重大环境行政决策遭受不利影响之际，对决策事项相关信息的知悉，不仅为其及时充分地准备相关辩驳论据提供了便利，也有利于其针对性地吁求利益保护。二是调整公众与行政机关之间的决策信息资讯不对等地位，提升互动沟通的效率。“行政公开是参与式行政的一个必然要求和重要环节。”[6](p53)根据决策信息的掌握程度与参与有效性成正相关的内在机理，公众在多大程度上获取和掌握相关决策信息，将直接决定其是否有足够的能力对决策对象形成充分的认知，并根据目标选择适当的应对手段以及有组织地表达利益吁求。

就决策信息知情权立法保护现状而言，尽管2019年出台的《政府信息公开条例》第19条蕴含有公众决策信息知情权保护要旨，但该条文并未对“何为需要公众参与的决策情形”进行细致界定。作为我国环境保护基础性法律规范的《环境保护法》，其第53条在将参与权和环境信息知情权并列枚举为环境保护权利的同时，也未对公众的环境信息知情权展开细化规定。《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与办法》仅笼统规定，与建设项目环境影响评价公众参与相关的信息应当依法公开。不仅如此，包括《重大行政决策程序暂行条例》在内的法律文本，也仅简单性规定行政机关有义务公布决策草案及其说明材料。这意味着，即便是涉及社会利益广泛、应当开展公众参与的重大环境行政决策事项，公众也很难依据现行法律法规主张其享有决策信息知情权。公众与行政机关之间实际存在着严重的决策信息不对称鸿沟。一方面是公众或者专家渴望深入了解对其利益有着重大影响的决策事项；另一方面是获取决策信息的过程充斥着森严壁垒和重重阻碍。决策信息知情权立法保护的不足，直接限制了公众参与行动能力的发挥。

（二）参与资格享有权
参与资格享有权兼具身份性权利和行动性权利的双重面相，不仅包括静态意义上的享有参加重大环境行政决策过程的机会，也包括动态意义上的利用法定参与资格介入重大环境行政决策过程并对行政决定的形成产生实质性影响的行动能力。以身份性权利面相出现的参与资格享有权，是以“谁能成为公众参与权利主体”为核心，需要回答哪些社会利益群体符合何种资格要件，享有介入重大环境行政决策过程并发挥作用的活动机会。参与主体资格的适当与否，依赖于立法对相关资格要件进行明确规定。在现行环境保护法律体系中，《环境影响评价公众参与办法》第15条第2款将“地域、职业、受教育水平、受建设项目影响的程度”规定为遴选公众代表的考虑因素，表明社会身份上的广泛性、地域分布上的合理性、教育背景上的差异性以及利益影响范围上的均衡性是公众代表人选是否适当的判断基准。针对“谁能成为公众参与权利主体”这一问题，《环境保护公众参与办法》按照是否具备专业知识以及是否与决策存在利益关联为区分，将意图为行政决策建言献策的专家从广泛意义上的“公众”概念范畴中剥离出来。规范语境中的公众被限定在与行政决策之间存在利害关系的范畴之内。实体权利或利益是否受建设项目或规划环评的影响成为判断公众参与主体资格适当与否的关键要素。

当前立法不足之处在于，与重大环境行政决策不存在直接利害关系、但热心环境保护的普通公众或环境保护社会组织被摒除在参与主体范围之外。换言之，现行立法确立的利害关系单一标准，对公众参与权的实际享有造成了限制，据之所遴选出的公众代表人选难以回应参与主体应当具备的社会利益群体广泛性代表要求。不仅如此，与参与权利主体资格适当性判断标准备受关注不同，现行法未能清楚认识到参与权利主体行动能力的强弱与权利行使实效性之间的密切相关性，未对参与权利主体在重大环境行政决策过程中的活动范围和行动方式提供明确指引。参与途径和参与时机等基础性保障要素的规定缺失，造成参与权利实现受阻。公众参与行动能力的赋予欠缺，导致公众参与权虚置纸上的问题较突出。

（三）意见表达权
所谓意见表达权是指公众针对重大环境行政决策的形成所享有的阐述主观意志和利益诉求的言说机会与表达能力。之所以认为意见表达权是公众参与权的主要权能，理由有三：一是行政机关与公众在重大环境行政决策过程中的互动和沟通必须依赖言语表达得以实现。重大环境行政决策民主正当性的证成有赖于公众的利益诉求和主观意志得到真实的、全面的表达与阐述。公众发表的意见与建议，最终能否被行政决定采纳吸收，无不需要观点言说。二是发表意见和建议的行为是公众表达自身利益诉求、展开互动博弈的基本活动内容。重大环境行政决策的形成过程也是多元利益群体的互动博弈过程。重大环境行政决策中的公众参与权行使，其本质是提供一个权力及利益博弈和协调的平台[7]（p63-71）。公众在意见传递和交流磋商过程中，开展理由阐述、说服论证、沟通对话和平等协商，有助于其过滤和排除明显不合理的价值偏好，吸收和重新理解他人的合理观点并对自身主张进行修正[8](p51-59)。三是我国《宪法》第35条和第41条明确了公民言论自由权和批评建议权的保护价值，从国家根本法高度，规定行政机关有义务保障公众针对重大环境行政决策享有批评和建议的权利。

尽管从形式上看，现行法确立了行政机关在重大环境行政决策过程中听取公众意见的行为义务，相关规定看似较为充分，但就意见表达权受保护的程度而言，需要完善之处仍然存在。由于《环境保护法》第56条仅概括式地规定环境影响评价应当征求公众的意见，且将作为听取公众意见渠道的听证会、论证会等参与方式的适用选择权授予行政机关根据具体情形自由裁量[9](p3-11)，既使公众意见表达权的活动范围被限定在环境影响评价领域，与重大环境行政决策事项的宽阔外延极不相称，也令拘泥于狭窄实践场域的公众是否真正有机会自主表达观点和言说利益诉求处于未定之数，全然取决于行政机关能否实质性地执行公众参与程序规定。如若意见表达权在法律实践中遭遇程序规定的形式性执行或意见征集渠道的被动性限缩，其后果必然是公众难以和行政机关展开有效的沟通与互动，公众参与权所肩负的调和多元利益分歧、证成决策理性的功能也将随之陷入实现困境。

（四）获得处理反馈权
获得处理反馈权与意见表达权在公众参与权的权能链条上是相互衔接的有机整体。公众主动介入重大环境行政决策过程并展开言说吁求活动的终极目的在于保障自身的利益诉求，价值观念能够在最终的行政决定中获得考虑和采纳，对决策过程具备一定程度的实质影响力。表达意见和建议仅是公众参与权的行动途径，更为重要的是其观点和意志在最终的行政决定中得到真正体现。就权利性质而言，获得处理反馈权是指公众享有要求行政机关对其在重大环境行政决策过程中所提出的意见与建议给予合理处置以及反馈答复的程序请求权。获得处理反馈权蕴含四重规范内涵：一是公众有权知悉其所提出的意见和建议在重大环境行政决策过程中如何被处理；二是公众所提之意见和建议应当获得必要程度的尊重；三是公众提出的合理意见应当被行政决定所采纳；四是公众有权要求决策机关公开说明相关意见和建议不被采纳的理由。

公众提出的意见和建议获得多大程度的理解和尊重，是否在重大环境行政决策中被采纳，都与获得处理反馈权受保护的强弱程度息息相关。遗憾的是，现行法对获得处理反馈权的重要价值仅形成初步认识。一是国家和地方层面的重大行政决策程序法律文本对获得处理反馈权的保护普遍不足，仅规定决策机关负有整理、归纳公众意见的行为义务，并未要求决策机关将归纳整理的相关意见向社会及时公开。二是仅有少数法律文本规定行政机关应当向公众说明其所提之意见和建议不被采纳的理由。立法既未明确行政机关向公众积极回应、反馈意见建议处理结果的行为义务，也未对“何为合理意见”的判断基准进行清晰界定。公众所提之意见与建议究竟是否合理，缺乏客观中允的判断标准。合理性判断基准的规定缺失，使得“合理意见应当被采纳”的规定对决策机关的拘束力被削弱。即便公众提出的是合理意见，也可能被弃而不用。三是立法未设置与处理反馈行为义务相对应的法律责任。这意味着，当行政机关在重大环境行政决策过程中未向公众披露反馈相关意见和建议的处理情况，或对公众的意见表达未给予必要限度的尊重，或未采纳公众提出的合理意见和建议，均不构成程序违法事由。对获得处理反馈权保护的不充分，使得公众意见与建议在重大环境行政决策实践中容易遭到刻意规避和应付敷衍。若公众的意见表达在重大环境行政决策过程中难以获得及时、合理的处理反馈，最终结果必然是重大行政决定的社会可接受性被弱化。

四、以权能表达为核心推进公众参与权的实现
若要达成立法期待的功能目标，就需要有一条完整的权能链条在权利构造内部对权利创制目的的实现形成功能性支撑。只有当公众参与权的各项权能获得充分表达，公众方才真正具备参与决策过程的法律资格与行动能力，并在权利遭受损害之际享有获得司法救济的可能性。因此，相关立法设计应当以强化权能表达为核心，通过修改或补充制定重大行政决策程序规定等方式，围绕公众参与权的权能展开系统性诠释，增强其在法律实践中对重大环境行政决策权力形成监督与拘束的法律效果。

（一）变革参与权利主体的资格适当性判断标准：从单一走向复合
按照社会利益代表性越广、决策的民主正当性越强的内在机理，有必要通过修正参与权利主体资格适当性判断标准，允许更多的社会利益群体享有介入重大环境行政决策的活动机会。综观各国立法例，有任何人标准和利害关系标准两种最具代表性的参与权利主体资格适当性判断标准。其中，任何人标准是立法允许所有公众都享有决策参与权。任何人标准在我国香港特别行政区《环境影响评估条例》中有所体现，该条例规定环境咨询委员会以及“任何人”都可在工程项目广告刊登后14天内，就有关指定工程所涉及的环境问题向署长提出意见[10](p193-194)。任何人标准之所以未能得到各国立法者的广泛采纳，盖因过于宽泛的参与权利主体资格适当性判断标准将可能导致公众参与程序执行成本过高、决策机关不堪重负等问题。

表2：程序法律文本对公众参与处理反馈方式的规定

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不同于任何人标准，利害关系标准要求参与主体受法律保护的利益可能受到决策行为的直接影响或与之存在一定程度上的利害关系，方才具备参与决策资格。例如，《奥胡斯公约》第2条第5项规定：“‘所涉公众’指正在受或可能受环境影响、决策影响或在决策中有自己利益的公众；基于本定义的目的，倡导环境保护并符合本国法律之下任何相关要求的非政府组织应视为有自己的利益。”与欧盟法采取的利益相关性认定作扩大解释的路径类似，美国法上的相关判例通过对宪法上的财产权概念进行扩充解释，认定在行政程序的结果中利益受认可者必须允许其自始享有参与权利，赋予受行政机关作为或不作为间接影响者享有行政程序参与资格。与欧盟法和美国法相比，我国环境影响评价法律法规对利害关系实质内涵的界定更为严格。例如，《环境影响评价法》将“公众”范围限定为“可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划和受建设项目影响的公众”。按照我国现行法规定，环境保护社会组织被排除在参与权利主体范围之外。

就立法改进方向而言，参与权利主体的资格适当性判断标准的设定，需要平衡有限行政资源的有效利用和决策民主正当性补强之间的关系，有必要从两方面着手调整：一方面是对现行法中内涵模糊的利害关系标准进行规范表述细化，按照“地域范围拟制”和“法益推定”界分框架，将重大环境行政决策可能形成不良影响的地域范围，对生命权、健康权、财产权、身体权可能造成影响的强度和持久度，不利影响是否具有可恢复性等因素纳入利害关系判断基准；另一方面是在利害关系标准之外进行补充性规定，为热心于公共行政管理事务的普通公众和环境保护社会组织预留充分的活动空间。鉴于环境整体及其要素是具有非排他性的公共物品[11](p85-88)，凡出于环境保护目的，且具备参与决策行动能力的公民个人和环境保护社会组织在满足法定条件的前提下，理应享有介入决策过程的活动机会。现行法律文本应当通过利益群体覆盖面的拓展与社会代表性的增强，达到深化重大环境行政决策参与民主内涵的规范效果。

（二）提升公众良性参与的行动能力
第一，保障决策信息知情权是公众参与行动能力得以充分施展的基础。“开放的信息是有效参与的前提。”[12](p100)决策信息获取渠道通畅与否，直接影响公众能否对重大环境行政决策的事实基础形成清楚认知以及理性、准确判断决策情势。由于现行法对公众决策信息知情权的保护乏力，《政府信息公开条例》第19条仅概括式地明确了行政机关有义务公开需要公众参与的决策信息，因此，有必要通过补充性立法规定，进一步厘清公开决策信息的具体范围、公开程序以及监督事项，奠定公众的决策信息知情权基础。在重大行政决策程序规定中，利用列举式立法技术，将决策对象、与决策相关的事实信息、决策法律依据、决策负责人、参与决策过程的具体途径、监督方式等内容明确为应当公开的决策信息范畴。通过对行政机关的重大环境决策信息公开具体行为义务的明确，为公众决策信息知情权保护提供法制支撑。

第二，强化公众参与的组织性和规范性是引导良性参与的必由之路。我国制度实践表明，公众主要是以分散的个体或松散的群体形式参与到重大环境行政决策过程之中。碎片化的利益组织形式与欠发达的社团文化传统，使得公众在重大环境行政决策过程中缺乏与行政机关展开互动沟通的行动能力。解决上述问题可有三条路径：其一，保障环境保护社会组织的参与机会。“社会中各种利益的组织化，正是公众参与制度赖以维系和有效运行的社会组织基础。”[13](p83)相较于普通公众，环境保护社会组织一般是指以维护环境公共利益作为活动宗旨，具有公共利益代表性、环境保护专业性、活动目的正当性、组织行动严谨性等组织优势，能够为公众有组织地、理性地参与重大环境行政决策提供便利。在利益多元分化的时代，有必要提倡公民通过合法的社会团体积极有效地展开公众参与活动。在组织内部搜集、整合零散观点和利益诉求，提升公众与行政机关展开互动沟通的效率。其二，增强公民个人的言说能力。通过环境保护教育、社会主义民主法治宣传、技术知识传授、谈判技能培训等方式，渐进式地培养和积累公众参与重大环境行政决策的实践经验，增强其言说自身利益诉求的话语能力，培育公众良性参与的思维习惯与行动能力。其三，引导和鼓励公众积极向人大代表和政协委员反馈利益诉求，充分发挥国家权力监督体系的制度优势[14](p32-36)。总之，应当为公众有效介入重大环境行政决策过程并展开活动提供必要的行动路径保障。

（三）尊重和认可公众的意见表达
在重大环境行政决策过程中，公众意见与建议能否得到充分表达并被及时地传递给决策机关，决策机关以何种方式面对和处理公众提出的意见和建议，合理的意见和建议能否被采纳，直接关系到重大环境行政决策的实质正当性与内涵合理性。有必要拓宽意见表达权的活动边界、使其不局限于环境影响评价领域的同时，从下列五方面入手，增强意见表达权的法律效果。

第一，引导决策机关扭转单向度的封闭式决策思维，将公众视为能够进行平等对话的权利主体，尊重其享有并行使意见表达权。在开放式决策模式下，决策机关应当允许、鼓励和支持公民个人或环境保护社会组织积极利用民意渠道，充分、便捷地表达观点、建议与诉求。

第二，明确多元民意表达渠道的建构和保障行为义务。一是在重大行政决策程序法律文本中，规定决策机关有义务搭建政务处理网络平台、电子信箱等民意收集载体，并要求其在一定期限内及时回复公众提出的意见和建议；二是按照决策事项的属性、影响范围、复杂程度、社会关注度等因素，细化各种征求社会意见方式的具体适用情形，确保参与程度高的互动沟通方式在牵涉社会利益广泛的情形下被优先适用。

第三，及时向公众反馈处理结果。要求决策机关充分利用电视、报纸、广播、微博、微信公众号等多元媒介渠道，围绕公众所提之意见与建议是否在行政决定中得到采纳、具体采纳了哪些内容、不予采纳的部分及理由等内容进行充分、公开说明。对涉及社会利益群体较广、可能产生较大社会影响的决策事项，及时归纳整理不同利益群体的意见分歧并积极展开澄清回应，引导公众对重大环境行政决策形成理性认知。针对与重大环境行政决策存在直接利害关系的群体，向其特别说明意见和建议如何被处理，阐述行政决定的论证理由。通过针对性的解释说明，引导公众重新审视自身的观点主张，并对不合理之处展开自我修正。

第四，将积极吸纳公众合理意见和建议明确为重大环境行政决策应当遵循的基本原则。此处所指的“合理性”判断基准，建立于合法性、合程序性、合社会道德伦理性、合科学规律性之上。针对公众依据法律法规和相关政策规定，依据社会伦理道德以及公序良俗，依据科学原理和经验法则提出的意见和建议，决策机关在经过斟酌论证后应当予以采纳。如若不采纳公众意见或建议，决策机关还需要论证其与上述合理性判断基准之间存在何种抵触龃龉，并向公众公开说明不予采纳的理由。此外，作为理性公共选择载体的行政程序，其运行结果是民意共识的达成。对经过法定协商程序所形成的结论性意见，决策机关应当给予充分尊重。

第五，借鉴域外经验，严格的司法审查对行政机关积极回应公众意见具备良好的监督效果。例如，美国法院判例认定，行政机关若未合理回应重大政策争议或对公众评论提及的重要观点未予以说明，将被裁判构成《联邦行政程序法》规定的“恣意武断和反复无常”情形，继而导致行为效力被否认[15](p100-111)。尽管我国暂未制定统一的行政程序法典，但在对重大环境行政决策程序行为进行司法审查时，也可将不处理回应公众意见和建议的行为扩大解释为程序违法构成情形，并根据情节严重性赋予不同的法律评价。此外，建立与各项行为义务相配套的法律责任追究机制，监察部门可依职权或依公众检举，针对决策机关懈怠、消极处理公众意见的行为展开调查并追究法律责任。

（四）强化公众参与权获得司法救济的可能性
强化公众参与权获得司法救济的可能性，其终极目的不在于追求完美无瑕的行政决定，而在于通过司法监督确保最低限度的决策合理性以及程序正义价值在决策过程中得到彰显。由于现行的行政诉讼法律体系将诉权与实体性权利紧密挂钩，与重大环境行政决策不存在直接利害关系的、被实质性地剥夺表达意见机会的公民、法人或社会组织无法以程序违法为由针对行政机关不履行公众参与程序规定而导致其参与权利受损的行政行为提起行政诉讼。此外，无论是国家或地方出台的重大行政决策程序法律文本也都未对公众参与权利救济问题进行规定。有鉴于此，有必要对《行政诉讼法》第25条确立的原告资格判定标准进行修订扩充，促使传统行政诉权建构与行政程序法制发展进程相同步，通过特别立法的补充规定，超越诉之利益理论框架对第三人行政诉权的拘束限制，允许公众或环境保护社会组织在公众参与权遭受损害之际享有获得司法救济的可能性。通过公众参与权司法救济可能性的强化，对决策机关正当执行重大行政决策程序形成制度上的倒逼效应。

五、结语
当“法律授权—正当性证成”的逻辑链条对重大环境行政决策过程的解释力日渐弱化之际，透过公众参与权的确立与行使以补强决策正当性的理性证成框架，对身处社会转型期的中国具有重要意义，蕴含有调和多元主体的利益分歧、证成决策理性、提升重大行政决定的社会可接受性等多重功能价值。基于国家治理体系与治理能力现代化的宏阔背景，保障利害关系人或符合法定资格要件的第三人享有参与重大环境行政决策的法律资格，增强其参与管理环境行政公共事务的行动能力，既是促进单向度的封闭式决策模式向多元主体共同参与的开放式决策模式的路径转型探索，也是构建“多元共治”生态环境保护体系的有益尝试。

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[DOI编号]10.14180/j.cnki.1004-0544.2021.05.010

[中图分类号]D912.6

[文献标识码]A

[文章编号]1004-0544（2021）05-0082-09

基金项目：国家社科基金重大项目“整体系统观下生物多样性保护的法律规制研究”(19ZDA162)；国家社科基金重大项目“加快推进生态治理体系和治理能力现代化研究”（20&ZD091）。

作者简介：章楚加（1991—），女，安徽桐城人，法学博士，清华大学法学院助理研究员，昆明理工大学生态文明与环境法治研究基地研究员。

责任编辑 杨 幸