中国国家治理“韧性”研究的分析与展望

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中国国家治理“韧性”研究的分析与展望
赵玉丽 1，2

（1.南京大学，江苏 南京 210023；2.南京森林警察学院，江苏 南京 210023）

[摘 要]自黎安友（Andrew J.Nathan）提出中国的国家治理“韧性”概念之后，围绕着中国国家治理“韧性”产生的“原因”形成了四个重要的研究视角，它们分别是中央与地方关系、公共政策体制、官员管理以及国家与社会关系。这些研究揭示出我国的地方政府竞争、地方政策实验、选贤任能的官员管理制度和权威协商式的社会治理体系在我国的国家治理“韧性”的形成中具有重要作用，将我国国家治理理论的研究推向到一个更具体和更系统的高度，展示出中国的国家治理体系相对于西方治理体系的内在活力。从国家治理“韧性”理论的内在逻辑出发，我们还需要从如何加强党的领导，消除国家治理机制的不完善之处，以及如何结合历史传统进行制度创新等角度进一步展开后续的研究。

[关键词]国家治理“韧性”；中央与地方关系；公共决策体制；官员管理；国家与社会关系

改革开放以来，一些西方的学者和观察家，基于其特有的意识形态视角，普遍对中国特色的国家治理模式持消极看法，其主要的表现就是不断涌现出的关于“中国崩溃论”的预测[1](p18)。他们认为，随着改革开放以来市场经济的发展和对国际社会的融入，中国的国家治理作为一种高度精英主义的体制是一种僵化的体制，无法进行科学的决策以及选择具有开放视野的治理人才，也很难根据社会条件的变化而发生相应的变革，必然无法应对社会多元化及开放市场经济的挑战。

然而，令这些人感到意外的是，经过近二三十年的发展，中国的国家治理在保持自身特色的情况下，取得了举世瞩目的发展成就，面对市场经济的发展、公民社会的崛起以及国际社会的压力，中国独特的国家治理模式不但能够持续地生存巩固，而且日益发展壮大。韩博天和裴宜理（Sebastian Heilmann and Elizabeth J.Perry）将中国国家治理模式兴起所产生的挑战比喻为社会科学领域的“黑天鹅”事件：“共产主义政党国家的政治韧性，结合经济快速的扩张、国际竞争、统一的经济体的形成，作为一个明显的偏离和不期然的事件，不但对全球政治经济权力的分配，也对发展模式的全球争论都产生巨大的潜在冲击。”[2](p4)

在中国发展的强力冲击之下，西方一些学者渐渐摆脱意识形态的僵化认识，开始从政治科学的视角来冷静探索中国国家治理内在的秘密。美国政治学家黎安友（Andrew J.Nathan）提出了中国国家制度“韧性”(resilience)概念来形容这一现象。黎安友认为中国国家治理的韧性的关键原因在于“制度化”（institutionalization），“其含义或者指的是目前流行意义上的行为被正式或非正式的规则所限制，或者在旧的意义上被塞缪尔亨廷顿归纳为具有适应性，复杂性，自主性，及国家组织的连贯性”[3](p6-7)。中国国家制度“韧性”这一概念一经提出，就受到不少学者们的关注，成为研究中国政治发展的最有影响力的词汇之一。近几十年来，学术界围绕着中国国家治理韧性出现了多个研究视角。黎安友本人将中国国家治理的韧性归纳为四个方面的原因，即：“政治继承的制度化的增强；政治精英的选拔以才能而不是派系为标准；体制的分工和功能专业化；政治参与制度的建立以及在公众中加强合法性的建设。”[3](p6-7)马丁·迪米特罗夫（Martin K.Dimitrov）则将中国国家治理韧性的研究路径分为“开展经济改革”“包容改革的胜利者和失败者”“发展水平制度和垂直的责任制度”，以及“对于知识分子和普通大众来说可信的意识形态。”[4](p6)这些不同的研究视角丰富了我们对于中国国家治理韧性的认识，使人们摆脱了那种将中国国家治理标签式归结为“权威主义”的印象，推进了中国国家治理理论研究的进一步发展。

为了进一步挖掘中国国家治理中隐藏的秘密，本文试图从国家治理能力视角对相关文献进行分析，总结这些研究在深化我们对于中国国家治理韧性认识上的主要贡献，并在此基础上提供进一步的研究展望。著名学者周雪光将国家治理制度区分为中央与地方之间的关系和国家与民众之间的关系①周雪光认为，“国家治理模式主要包括两个线索，一个是中央权威与地方权力间的关系，一是国家与民众之间的关系”（参见，周雪光.权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑[J].开放时代，2011（10）：69）。。不过另外一些学者则强调我国灵活的公共决策机制[5](p1-15)，以及政治精英的选拔机制在促进国家治理韧性方面所具有的关键作用②庞保庆、耿曙、钟灵娜（Baoqing Pang，Shu Keng，and Lingna Zhong）提出：“我们将中国的官员管理看成是理解中国的权威主义韧性的特例的关键因素。”Baoqing Pang，Shu Keng，and Lingna Zhong.Sprinting with Small Steps：China’s Cadre Management and Authoritarian Resilience[J].The China Journal，2018，80：92.。不过，这种分歧并不表明以上学者的观点是对立的，而是因为所采用的理论视角的差异。概括起来说，中央与地方之间的关系和国家与民众之间的关系侧重于从静态的“制度主义”展开分析，而公共决策机制和政治精英的选拔机制则倾于动态的“行为主义”探讨，四者构成了一种相互依赖的补充关系，共同充实了我们对于国家治理韧性问题的理解。在本文中，我们首先从这四个方面对以往的重要文献进行讨论和分析，探究其理论构成的内在逻辑。然后我们对这些研究文献进行总结，并进一步对未来可能的研究方面提出相关建议。

一、压力型政府背景下的地方分权制度
由于不采用西方意义上的选举制度，中国的国家治理的稳定与韧性需要在很大程度上依赖于“政绩合法性”，即党和政府通过维持长时间的较高的经济增长速度，来增强民众的认可。正是在这一视角下，我国中央与地方政府之间的关系性质引起学者们的重视，认为这一制度结构与改革开放以来我国的国家治理绩效有着十分密切的关系。一些学者首先观察到我国的中央和地方政府在权力关系上有着“自上而下”的特征。荣敬本等人发现，我国政府与西方国家的代议制政府结构下的中央与地方政府关系明显不同，具有“压力型政府”的特点。所谓“压力型政府”，指的是一级政治组织（县乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。为了完成经济赶超任务和各项指标，各级政治组织把这些任务和指标，层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩[6](p28)。虽然荣敬本对压力型政府的论述主要指的是一级政府组织内部的压力，实际上这种模型同样也适应于中央和地方各级政府之间的关系。在“压力型政府”的国家结构当中，中央政府处于主导地位，将地方政府看成其权力的代理人，采取考核等各种方式激励促进经济发展，对那些绩效不良的代理人进行惩罚。在国家与社会关系当中，政府处于主导地位，经济和社会发展方式受国家管制。

中央与地方政府之间的“压力”关系并不否认中央与地方政府之间存在着高度的分析关系。钱颖一、许成钢对中国与改革开放前俄罗斯的国家结构进行了对比，他们认为相对于苏联政府的“H”型结构，我国中央与地方之间的关系具有“M”结构的特点，表现在地方政府拥有着较大的经济管理、财政和人事权力[7](p3-4)。地方政府会为了增加地方财政收入，采取各种改革手段促进经济发展，这对中国从计划经济向市场经济转型产生了重要影响。谢淑丽（Susan L.Shirk）从历史的视角研究了中央与地方关系对经济发展的影响。她指出，中国改革开放以来的经济增长与改革开放前的政策有着密切的联系。20世纪50年代之后，毛泽东基于对苏联中央集权式计划经济的不满，将中央大部分管理权力下放地方，使得中国的地方政府形成了与苏联的中央计划经济十分不同的结构，其中地方拥有着较大的经济管理权力和经济资源。这种政府结构对改革开放以来的经济发展产生十分有益的影响，许多改革正是在地方政府的自主改革中探索出来的，为经济的迅速发展奠定了基础[8](p5)。经济学家许成钢将我国中央与地方政府之间的分权结构称之为“地区分散的权威主 义 ”（Regionally Decentralized Authoritarianism）[9](p1081-1806)，并表示正是这一结构促成了改革开放以来中国经济奇迹的产生。

在中央地方政府结构“分权”的基础上，一些学者重视地方政府之间的竞争关系对经济发展的影响。周黎安将中央与地方政府之间看成是“自上而下的发包制”关系，地方政府需要为中央政府负责。为了激励地方发展经济，中央政府对地方政府实行绩效考核，并将这种考核与官职晋升联系起来，这在地方政府之间创造出了强烈的竞争关系，为经济发展提供了强大的动力。张五常从制度经济学的视角出发，同样将中国经济增长与中央地方之间分权关系联系起来。他认为，改革开放以后的中国政府逐渐形成了以“县际竞争”为核心地方政府竞争体制。为了在竞争中取得优势，地方政府采取各种方式积极吸引外资，进行各种经济改革尝试，为地方经济的发展注入了强大的动力。他认为这种竞争制度是一种了不起的制度创造，也是中国经济奇迹赖以产生的秘诀[10](p5-17)。政治学家戴慕珍（Jean C.Oi）观察到我国地方政府发展经济手段的独特之处，她认为我国地方政府并不像西方国家的地方政府一样将其职能定位在提供公平的法律制度，而是具有“地方国家公司主义”（Local State Corporatism）特点。“地方政府将其辖区内的企业当一个大的公司的组织部分，地方政府官员们像董事会成员一样对企业进行指导，有时甚至成为直接的执行官员，其中党的书记成为掌舵伏特加，”地方政府的行为像是一个从事多种经营的实业公司[11](p1132)。

中央与地方关系的研究对于揭示中国的国家治理韧性有着十分重要的地位，它使人们认识到国家治理的纵向结构划分对于提升政府的治理绩效的重要价值。它解释了为什么同样是社会主义国家，为什么中国的改革成功了，而苏联的经济改革就失败了，其中主要的原因就在于中国的地方分权制度赋予了地方政府以较强的自主性，同时中央采取各种政策和指标引导和规范地方政府的政策目的和政策行为，有效实现了统一性和创造力之间的结合。

二、国家与社会关系
国家与社会之间的关系是我国国家制度“韧性”研究的另一个重要的领域，因为随着市场经济的发展和人们利益的分化，政府自上而下的治理将会面对社会力量的挑战。正如布鲁斯·格蕾（Bruce Gilley）所说：“权威体制一般被政治理论家认为其在本质上是脆弱的，……这种体制的内在弱点将会逐渐得到显现，资源将从国家向自主的社会领域转移。”[1](p18)如果不能应对社会力量发展的这种挑战，处理好国家与社会力量之间的关系，国家治理制度的可持续性将会受到威胁。我国自改革开放以来，私有产权的保护以及市场的发展使得人们在一定程度上获得了马克思所谓的“以物的依赖性为基础的人的独立性的存在”。[12](104)与此同时，传统单位制的解体也促进了具有一定独立性的利益集团和社会力量的出现，这要求政府在政策制定过程当中应当合理回应民意要求。在这种背景下，地方政府如果在政策制定中仍然按照原来的习惯，排斥和忽视这些社会力量，就可能会引发社会冲突，导致政治不稳定。一些学者注意到，中国政府在实践中对自身的行为进行了渐进的调整，发展出了一套颇为有效的民意吸纳管理机制，为改革开放提供了有效的政治保障。

针对中国国家治理中的国家与社会关系问题，一些学者侧重于考察政府对社会组织和民众的影响和控制机制。程熙、杨鸣宇认为中国模式在实践中创造出一套国家对社会的“嵌入式治理”策略，表现为政府采用自身的各个组织资源，通过渗透、动员、宣传等各种方式对社会群体施加影响力，将社会群体纳入有序化的政治参与。他们认为，党和政府在对社会组织的“嵌入”过程中主要使用“利益同构”和“差别响应”两种手段，“前者是指运用吸纳或合作等方式使体制外的社会精英和党的利益取向相互重叠”“后者则是指在政策过程中根据具体情况选择不同的方式来应对社会要求。”[13](p10)陈锋则通过对鲁中东村的实地调研，描绘出国家是如何在村民自治的过程中利用村内的宗族矛盾等因素，通过奖惩机制、调解机制等将国家权力渗透到乡村的社会网络当中，实现了对乡村社会秩序的整合与控制[14](p23-32)。

另一些学者则侧重考察我国政府在公共治理中如何通过“协商民主”的方式吸纳民意。他们的研究指出，我国政府虽然在决策过程中具有精英色彩，但是在决策中对于民意的态度不是封闭的，而是通过各种不同的方式加以回应。金耀基将我国政府的决策模式看成是“行政吸纳政治”的过程[15](p27-34)，它指的是我国政府在不采用西方式的选举制度的情况下，通过行政决策制度的改进将民众的意见吸收到公共政策当中。不过，政府需要在决策中向社会让渡一些权力，使社会力量能够参与到决策中来。陈济冬、珍妮弗·潘和徐轶青通过在中国2103个县级政府的网站进行在线实验，揭示政府官员回应公民诉求的动因。在研究中他们发现，大约1/3的县级政府会对网络民意做出回应，当公民的诉求包含群体性事件和越级上访的威胁时，县级政府的响应力明显增强。如果面对群体性事件的潜在威胁，地方官员则更倾向于公开回应民意[16](p398)。孟天广、珍妮弗·潘和杨平进一步通过实证的方式分析中国地方政府官员对民众意见做出响应的具体条件。他们发现，无论是来自正式制度还是网络渠道，超过半数的政府官员都会接纳民众的意见。当政府官员认为干群关系紧张时，则可能拒绝网络民意，不过通过正式制度反馈的民意则不受这一因素的影响。蔡永顺分析了中国公共治理当中对于弱势群体利益的保障问题。他发现，虽然许多人认为中国的政策具有精英色彩，富人有资源可用于交换权力，但实际的案例研究表明，“弱势群体的利益往往能恰好匹配了国家的政策目标或者在政府和社会中得到了同盟者的支持，因而也可以通过表达诉求实现自己的利益。”在这一过程当中，“国家的合法性和韧性得到了增强”[17](p109)。

通过以上分析可以发现，政府应对民意的两种方式——自上而下的“嵌入式治理”和横向的“协商民主”实际上是相互关联在一起的，它们的区分反映的往往只是研究者观察视角的不同，因此一些学者创造出新的概念将这两者结合在一起进行论述。赵娜（Jessica C.Teets）认为，地方政府公共治理过程中一方面将社会组织作为实现其目的的工具之一，另一方面也惧怕社会组织的发展失去控制影响到社会稳定，于是在实践中发展出一种倡导与间接控制相结合的社会组织发展政策机制，使得地方政府的治理具有“协商型权威主义”的特征[18](p32-35)。何包钢与马克·瓦伦（Baogang He，Mak E.Warren）则指出，我国地方政府已经认识到，在一个日益多元和复杂的社会环境中，公共政策单纯依赖“强制权威主义”已经“无法取得成功”，因而南非要在实践中逐渐将“权威规则”与“审议原则”结合起来，构成了“权威式审议”(Authoritarian Deliberation)[19](p273)。何包钢对中国的协商性权威主义的发展持乐观主义态度，认为中国事实上已经建立起了权威协商制度。张艳娥通过对改革开放以来国家与社会关系发展历程的追溯，认为我国的国家治理已经从“嵌入吸纳”走向了“协商治理”阶段[20](p5)。

曹正汉从治理体制风险的角度分析了我国政府的社会管理制度。他指出，在社会日益开放和多元化背景下，如何化解公共政策与民众的利益冲突是当前国家治理中的需要迫切对待的事务。为了应对这一挑战，中国政府在实践中创造出了“上下分治的治理体制”，“中央政府主要执掌选拔官员的权力，以及监督、考核和奖惩官员的权力（简称‘治官权’），至于实际管治各地区民众的权力（简称‘治民权’），则交给所挑选的地方官去行使。”[21](p4)在这一体制下，只要地方官员不违背中央政府所定大政方针，均可以因地制宜地行使其治民权，灵活地处置所管理地区的实实在在的民众事务。曹正汉认为，我国的国家治理体制实际上隐藏着十分深刻的统治智慧，它包含着降低执政风险的两个机制——发散执政风险的机制和自发调节集权程度的机制，他将之比喻成为“分散式烧锅炉”，使风险只会发生在局部，不会殃及整个国家治理体系。李连江关于“政府信任”的研究从另外一个角度为曹正汉的观点提供了佐证。他发现民众对不同层级的政府的信任呈现为“差序信任”的特点，“多数人倾向于认为更高层次，特别是中央层次，比底层次更值得信任”[22](p229)。这种等级化的政府信任体系无疑在一定程度上可以缓解公民社会对中央政府的压力，有利于保持政治稳定。

21世纪以来的发展表明，我国政府在社会日益复杂化的背景之下，通过构建政府与社会力量之间复杂的协商关系，比较有效地化解了政府与社会之间的矛盾，使得政府的治理能力和社会的和谐程度都有了较大的提升。在世界范围之内，无论与发展中国家还是与发达国家相比，我国民众对于政府的支持力和信任水平一直维持在较高的水平，这表明在中国的国家治理过程当中，政府对于民众的需要给予了较好的回应。

三、政府公共决策过程
在关于中国国家治理“韧性”的研究中，另一些学者将目光投向了中国政府特殊的“公共决策”过程。正如伊斯顿所言：“政治是社会价值的权威性分配”[23](p167)，公共政策在公共治理当中有着十分重要的地位。从一定程度上来说，公共决策的质量是一个政府的社会治理能力的反映。最早地从公共决策体制的角度分析中国国家治理能力的是美国著名学者李侃如（Kenneth G.Leiberthal）和奥森伯格（Michel Oskenberg）。他们认为20世纪末中国政府的决策过程并不是一体化的，而是呈现出“碎片化权威主义”的特点，即“是一个碎片化的、分割的、分层的国家结构。这促成了相关部门之间进行谈判、讨价还价和寻求共识的体制[24](p22-27)。他们的研究打破了以前人们认为中国政府具有“一言堂”模式的刻板印象，揭示出中国政府决策中所含有不连续的，渐进主义因素。

韩博天和裴宜理（Sebastian Heilmann and Elizabeth J.Perry）认为，灵活的有创造力的决策体制并不是全新的，而是来自中国革命的历史经验。“尽管大胆的哲学努力去宣称‘告别革命’，中国的革命过去并没有被扔进历史的垃圾堆”[25](p5)。他们注意到，革命时期毛泽东在革命根据地所创立的“游击队政策制定样式”（Guerrilla-style policy-making）“继续影响今天的政策制定，增长共产党制度的灵活性和变化性”[26](p4)。他们认为，虽然“游击队样式政策制定”在革命时期主要运用于军事领域，是为了应对不确定性的革命环境而发明的，不过该政策方法“被证明能够产生一系列的创新——前瞻的和规避的——管理突然变化和不确定性”，因而对当今中国政府采取的“等级制下的实验”的政策制定方式有着直接的影响，有利于中国政府在决策中应对不确性的国内和国际环境。

相对于上文对中国政府的决策体制和“政策实验”过程的一般考察，韩博天后续的论文更注重探讨“中央与地方的关系”对中国政府政策创新体系的影响。他根据马奇、西蒙等新制度主义的决策理论，认为现代政府的决策是在一种不确定、模糊性的制度条件下进行的，决策中往往面临着相互冲突的多元目标，受到多种因素的制约。韩博天认为，改革开放以来的中国政府，在实践中逐渐形成了“非中央化的地方实验制”(decentralized experimentation)决策体制[27](p4)。在这种决策体制中，中央政府只制定原则性的公共政策目标，地方政府被赋予了广泛的人事、财政及经济发展权力，在中央政府原则的指导下结合地方的具体情况进行政策实验。从整个国家的决策体系来说，这种决策体制的运转是一个“由点到面”的过程，地方政府首先对各种经济与社会问题提出政策进行实验，进而将取得的有效经验吸收到中央政府的决策之中，而被地方政府证明为不成功的决策则被限制在较小的范围之内。韩博天认为，中国政府的这种决策体制具有“有远见的修补”（foresihgted tinkering)的特点，即“在优先追求长期政策的同时不断寻找和实验有效的政策工具。”[28](p2)

韩博天关于中国决策体制具有“非中央化的地方实验制”特点的描述得到不少人的认同，一些学者继续沿着这一视角做进一步的考察。蔡文山和尼古拉·迪恩（Wenshuan Tsaiand Nicola Dean）两位作者在韩博天的分析框架的基础上进一步研究影响“地方政府实验”的一些相关因素。他们发现，就省级政府所进行的政策实验来说，“中央与地方关系的动力可以解释改革的程度，但是改革的类型却与独特的地方省份的经济条件相关”[29](p341)。梅茨奇（Ciqi Mei）和刘芷林（Zhilin Liu）进一步考察了“地方实验制”决策过程中的中央政府的角色问题。他们两人通过对改革开放以来中国房地产政策的分析，反驳了那种认为中国政府的决策模式是缺乏设计的渐进主义的观点，揭示出“在中国，自发的政策实验并不值得期待，由中央政府发起的实验也是有限的”[30](p334)。何艳玲对中国的政策决策体系有着十分类似的观察，她认为中央对地方政府的决策具有“嵌入式治理”的特征，即“地方必须在国家特定的发展环境中进行自主治理，但其治理活动同时会对国家环境具有渗透性与反作用力。前者关注国家环境如何影响着地方治理的效果；后者则关注地方行动对国家环境的反作用。国家与地方任何一方力量过于强大，都不足以维持嵌入式自治。”[31](p496)

赵娜（Jessica Teets）从“政策学习”的理论视角对“地方决策实验制”进行了颇为新颖的分析。在她看来，为了深入了解地方政策进行政策实验的动力，我们需要进一步研究地方政府官员进行政策实验时的动机。她不同意那种认为改革动力来自上级的压力和来自地方社会的压力的观点，虽然这些方面对于激励官员的积极性有一定的作用，但地方官员可以通过“表面创新”（face innovation）来应对，即“进行不可持续的浪费资源的创新”[32](p2)。在面对着政策创新的不确定性和风险的时候，地方官员进行政策创新的最主要动力来自他们参与了一个学习过程，通过这种机制他们认识到革命策略是最为成功的职业发展路径，也是解决不断出现的地方问题的最佳方法。

相对于绝大多数学者对地方实验制的关注，攀鹏则更为关注中央政府层次的决策过程。他通过对中国医改过程的详细分析，认为中央政府的决策既不是“一言堂”的，也不是“碎片化”的，而是具有“共识决策”的特点。“所谓共识型决策，就是由各决策主体、社会团体和大众寻求广泛参与和一致同意的决策过程。”[33](p48)在中央政府的决策过程中，各个主要政府部门要经历多次商讨，只有那些最终的方案取得各部门之间所达成的“共识”的决策才会得到中央政府的采纳。据此，攀鹏认为，我国政府的决策实际上是一种“共识民主模式”，“所设置的制度和法规旨在使人们广泛地参与政治过程，并就政府推行的政策达成普遍的一致。”[34](p40)这种决策模式有着超越于西方阶级性的决策模式，体现了社会主义民主精神。

关于中国政策过程的研究改变了以往学术界认为中国政府是一种僵化的，无法应对全球化和开放社会发展挑战的观点，表明了中国的公共治理体制能够实现公共决策的稳定性和灵活性，开放性和效率性之间的结合，从而解释了我国政府何以在改革开放以来，能够根据社会发展的状况，在不同的时期实现建设的重点内容从“经济建设”，到“社会建设”，再到“生态建设”以及“科技核心竞争力”等的顺利变迁。

四、官员选拔与管理
按照社会学家马克斯·韦伯的观点，现代社会对国家制度提出了两个方面的功能要求，一方面它要为市场经济的发展提供一个理性主义的制度基础，使人们的经济活动具有可依赖的和可预测的制度环境；另一方面，现代政治还必须要响应民意的要求，引领和满足人们的利益和价值诉求。韦伯认为，前者要求国家行政制度的构建必须具有理性化的精神，选择有专业知识的公共管理人才，后者要求人们选择出具有卡理斯玛精神的领袖，为社会做出重大的政治决策[35](p105-106)。韦伯的这一观点表明，在现代政治生活当中，政治和公共管理人才的选拔与管理是十分重要的，没有这些人才，就不可能构建出有效的现代国家。因此，研究中国国家治理“韧性”的学者对中国政府的人才选拔和管理制度给予了极大的关注，“中国共产主义的体制稳定的核心在于强烈的政治共识和党的官员的高度的行政能力。”[36](p4)他们认为，改革开放以来的中国政府在实践中形成了一整套富有特色的官员选拔与管理制度，对中国的国家治理能力产生了十分有益的影响。

李世默虽然是一位从事风险投资的人士，但是他对于中国国家治理模式和官员选择的论述却引起了相当大的反响。李世默认为，中国共产党改革开放以来取得了非常大的成就，这与党的组织部门能够有效地选拔优秀人才这一能力有着十分密切的关系。中国共产党组织部在选择人才过程中有两个十分重要的特点，一方面，在官员晋升方面引入强烈的竞争制，这种竞争程度越到高层越强烈，只有十分优胜者才能够上升为国家领导人。另一方面，党的组织部门在选择干部过程中，淡化了早期的意识形态色彩，更为重视官员的公共治理能力。现有的证据显示，平民身份出身的干部在我国中央干部中占据绝大多数，所占比例甚至高于西方代议制国家。这种官员选拔制度可以保证党的高层官员具有丰富的资历和执政经验，有利于将我国的国家治理能力维持在较高水平[37]。庞保庆等人研究发现，中国的官员选拔有两种并行的制度，一部分官员打破了党的常规制度被快速提拔，而另外一些人则是按照常规的方式获得提升。这种党的人才选拔模式可以概括为“选择性的制度化”“它使得中国的体制能够平衡合法性和支配之间的关系，从而对于中国共产主义的体制的韧性有重要贡献”[38](p68)。

周黎安借用经济学理论，以一种十分精确的方式构建了我国官员管理的理论模型。周黎安认为，改革开放以来的中国政府逐渐在传统官员管理制基础上，建立起“下管一级”的官员管理制度。在此基础上，中央政府以政绩为标准对官员进行考核，优先晋升那些取得良好绩效的官员。这个制度为官员追求发展政绩提供了强大的动力，形成了官员晋升的“政治锦标赛模型”[39](p17-18)。张军、高远重点对中国官员的任期制和异地交流制度进行了实证研究。他们发现，官员的任期限制和异地交流制度对经济增长从总体上有相当大的推动作用，并且这个结论具有比较好的稳健性。他们还将这种官员任期制和异地交流制与西方发达国家的选举任期制进行了比较，发现我国的“官员任期与经济增长的关系呈现倒U形的特征，通常这个现象不会在西方民主选择体制下出现”[40](p101)。

托马斯·海贝勒将研究的视角目光投向了县、乡地方官员群体，认为县乡地方官员在中国国家治理体系当中有着极其重要的地位，是中国国家治理体系中具有主动性的“战略性群体”[41](p85-90)。一方面，海贝勒(Thomas Heberer)和舒耕德(Gunter Schubert)借助科尔曼、帕特南等人提出的社会资本理论以及布迪厄提出的文化资本理论，发现这些县乡干部拥有着相似的经济资本、文化资本、社会资本、象征资本以及结构资本，在利益、心态和行为方面有着高度的相似性，具有共同的作为地方精英的集体意识。另一方面，在中央与地方实行分权制度的背景下，县乡干部群体处于一种“有组织的无政府状态”政策环境中，“地方领导干部不仅在认知和偏好上存在差异，而且必须在上级下达的任务不完全清晰的情况下进行决策，因为上级的政策或指示通常是很模糊的，解释很宽泛”[42](p30)。在这种情况下，县乡干部对上级政府政策的解释也是具有多元性和自主性的，为了完成其政治稳定与合法性和提高治理绩效为目标，能够实现目标导向的合作，也有共同的服从机制，并且在政策执行的过程中有着相对于上级和社会力量的相对较高的政治自主性，能够积极主动地根据地方条件因地制宜地进行战略规划。海贝勒认为，县乡干部这一战略性群体使得中国的国家治理体系可以摆脱僵化的整齐划一，具有较强的灵活性和创造性，对于提高政治的社会治理能力起到了十分关键性的作用。

相对于以上这些学者对于官员选拔和管理的关注，黄宗智更加注重分析我国政府吸纳社会贤能人才参与社会治理的运行机制。他认为，我国政府在社会管理改革中通过建立村民自治、社区自治以及发展社会组织参与管理等制度，吸纳社会力量参与公共管理，减少政府权力向社会的过度延伸，形成富有特色的“集权的简约治理”制度，即政府官员在公共治理中不是包办一切，而应当将一些基础的公共事务交给社会当中的贤人——一些半官方性质的在社会中有影响力的人才协助管理。黄宗智认为这种政府的社会管理方式是中华帝国古已有之的传统，“中华帝国在其政府与社会的关键性交汇点上的实际运作，则寓于半正式行政的治理方法、准官员的使用以及政治机构仅在发生纠纷时才介入的方法。由此，我在这里提出了‘集权的简约治理’的概念”[43](p25)。

贝淡宁（Daniel A.Bell）在上述研究成果的基础上，以“官员选拔”制度为核心，结合我国政府治理的各方面的因素，提出了“贤能政治”模型。贝淡宁认为中国政治生活的实际运作远非一般西方观察家所认为的那样是一个自上而下的权威政府那么简单，其优良的治理绩效实际上是由一个完整的治理体系决定的。贝淡宁指出，中国国家的治理体系包含着三个重要的组织部分，即“基层民主、中间实验、高层尚贤”来概括[44](p164)。这三个部分构成了一个相互联系的统一整体，中央层次的政府主要的职能是选择贤能的官员，省级至乡镇级的政府则需要因地制宜地结合当地情况开展政策实验，并将较好的政策经验上升到上一级政府。在基层社会则采取民主制的治理原则以化解民众的内部矛盾，也能够将民意向上层反映出来。不过，贝淡宁认为政府治理的三个层次的划分并非是泾渭分明的，其功能划分只具有相对的意义，在政府的基层、中层和上层都同时存在着“民主、实验和尚贤”三个因素。贝淡宁强调，中国治理模式继承了传统中国的儒家治理智慧，使得中国政府能够有效地处理发展中的各种问题，相对于一人一票式的西方式民主，中国政府的选贤任能机制更适应中国的传统与国情。

现代国家治理能力竞争中的重要一环就是政治精英的选拔与管理。一个有效的公共治理体制必须要能够吸纳足够的优秀人才，并且最大地发挥其效能才能够提供公共治理的效能。相对于西方国家实现代议制的民主制度和官僚制度相结合的人才选拔制度，我国将自上而下考核制和开放式的竞争制结合起来，从而使得我国在公共治理中能获得高质量的政治和公共管理人才。在这种制度下，中国的官员有着极大的竞争压力，同时也释放出巨大的活力，为国家治理的韧性提供了重要保障。

五、结论与研究展望
以上关于中国国家治理韧性的理论研究大大深化了我们对于中国政治发展的认识，揭示出了中国国家治理所具有的“有效性”的内在原理。这些理论研究表明，我国的国家治理并非如一些西方观察家基于意识形态的偏见而视之为一种僵化体制，而是形成了一个复杂的、具有一定科学性和张力的制度和运行体系。改革开放以来中国发展的成就并不是偶然的，而是有着深刻的制度基础。在这套制度体系中，中央与地方政府之间进行人事、财政和经济管理划分权限的基础上，通过以政绩为中心的官员选拔制度，激励地方官员为了提高治理绩效而展开激烈的竞争。这种中央统一领导下的分权和竞争为大范围的政策实验制和政策学习奠定了基础，使得公共政策制定一方面能够保持连续性，同时又具有灵活的创新性，避免了能够影响全局的公共政策失败的出现。面对社会利益的分化和民意力量的兴起，地方政府在决策中一方面通过一定的方式嵌入到社会组织，另一方面注重与社会力量展开协商与合作，增强了政府对社会的控制力和影响力的同时，提高了社会的满意度。总之，学术界关于中国国家治理韧性的四个主要原因的分析——国家结构、选择用才、决策体制和社会治理，将我国国家治理理论的研究推向到一个更具体和更系统的高度，超越了以往宏观式地只注重政治秩序和国家建设理论的研究视野，展示出中国的国家治理体系相对于西方治理体系的内在活力。

不过，从制度“韧性”的视角对我国国家治理机制的这些研究还存在着一些问题，需要我们持续深入。首先，要进一步研究如何加强党的领导与以上四个方面的国家治理机制之间的配合协调关系。我国国家治理结构的这四个方面之所以能够有效地结合在一起，构成一个严密的体系，主要的原因在于我国的国家治理是在中国共产党的全面领导下展开的。中央与地方之间关系，官员的选拔，公共决策体制以及政府与社会的关系，是党的思想、政治、组织领导在各方面“制度化”呈现。党一方面是一个具有能动性的“行为者”，另一方面又需要在国家治理方面实现领导和组织的“制度化”，如何实现党作为“行为者”和“制度化”对象的双重任务是一个在理论和实践方面都较为棘手的问题，需要我们理顺其中的内在逻辑。其次，要研究如何在保持国家治理制度优势的同时消除其中的一些不完善之处。当前我国的国家治理机制一方面是国家效能的基础，另一方面也产生一些消极方面，如地方政府对中央政府的“选择性执行”，地方政府之间存在的“保护主义”，地方官员之间的“共谋”与“政策空转”，部分地方官员的“唯政绩主义”和“非制度化”，以及部分地方政府与民众之间的冲突等等，因此需要进一步探究如何消除或减少这些消极的因素。不过需要注意的是，我们也要防止为消除这些不利因素而破坏我国国家治理本身所存在的优势，这就需要探究我国国家各种治理机制之间的复杂的因果关系，在尊重其内在原理的基础上加以完善。最后，还要加强我国国家治理机制与历史文化传统之间关系的研究。政治文化学及组织文化学的研究表明，任何制度都是在一定的文化背景之下才能发挥作用，一个国家的政治制度及组织效能与一个国家的历史文化传统之间有着十分密切的关系。传统中国的历史文化及党在革命和建设中形成的传统对于当前我国的国家治理机制的形成有着十分重要的影响。当然，这种研究并不是简单的回归过去，而是要运用现代的政治理论对之进行科学的剖析，研究组织如何在新时代的基础上进行演化与发展。只有这样，才能使我国的国家治理机制建立在深厚的历史底蕴基础之上，成为一个现代的，体现了中国独特文明范式的具有竞争力的国家治理模式。

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[DOI编号]10.14180/j.cnki.1004-0544.2020.05.004

[中图分类号]D60

[文献标识码]A

[文章编号]1004-0544（2020）05-0037-11

基金项目：教育部人文社会科学青年基金项目“省市县交界‘小区域’警务合作实施机制研究”（16YJCZH158）；江苏省教育厅高校哲学社会科学基金资助项目（2016SJD630036）。江苏省第五期“333工程”人才培养计划基金支持。

作者简介：赵玉丽（1979—），女，辽宁北票人，南京大学政府管理学院博士生，南京森林警察学院副教授。

责任编辑 申 华