论监察权监督属性与行权逻辑

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论监察权监督属性与行权逻辑
程 衍

(华东政法大学 科学研究院， 上海 201620)

摘 要：中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，其中提出要坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督。监察监督是国家监督体系中最重要的一环，监察监督体系的构建，需依循两条主线：首先是对权力本体的宏观监督，其次是对具体行权个人的微观监督。监察宏观监督以间接方式实现，以人大监督为依托，其功能定位是发现与提出，即发现被滥用的权力并提交行权主体或人大机关实现纠正，监察委员会无权直接否定与处置。监察微观监督应定位为“监察的再监察、监督的再监督”，以“公权合规制度”为手段。在权力单向监督的体系框架下，对监督者的监督必不可少。对监察委员会的监督应区分内外，双向构建。内部监督通过两种途径实现：一是监察机关内部职能分离与机构分立，重点改变当下领导审批的行政性办案模式，增加办案人员、办案机关自主性；二是强化专门监督，需进一步明确监督管理部门职权。外部监督重点依靠人大监督和检察院监督，其中人大监督应在立法完善以及监察和司法委员会的监督实效化方面推进；而检察院监督需在诉讼程序中严守法治底线。

关键词：监察体制改革； 监察委员会； 权力监督； 监察监督

监察体制改革是中国特色国家治理体系完善的重要组成部分，实现了反腐败力量与资源的整合，重塑了我国政权组织形式。(1)参见魏昌东：《〈监察法〉与中国特色腐败治理体制更新的理论逻辑》，《华东政法大学学报》2018年第3期；袁钢：《国家治理视阈下中国特色监察制度研究》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2019年第2期。 监察体制改革是中华人民共和国成立70年来最为迅捷的一次重大政治体制改革，监察权作为一项独立的国家权力分支首次获得了宪法地位，使新中国成立以来基本稳定的中国特色国家政治权力架构模式发生了重大变化，因新型权力加入既有权力系统，而产生的与既有权力分支的关系模式、协同类型，必然成为改革中至为重要的问题。然而，囿于国家监察权独立化改革中的理论准备不足，由此酿生出监察权的基本属性之争，以及对“大监督权”与“小监督权”的应然性取向选择的问题。(2)此处“大监督权”与“小监督权”即是后文论及的宏观监督模式与微观监督模式的划分。 尽管在《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)中，对国家监察权采用了“小监督权”的定位，进而将监察权仅定位为以用为本、以对人监督权为核心的腐败治理权，但这一定位是否完全契合于重大政治体制改革的初衷，有待商榷。

对国家监察权属性进行准确界定是构建科学合理的国家监察体系的基础，也是推动中国特色反腐败体制机制建设，推进国家治理体系和治理能力现代化的必要前提。就此问题，当下学界研究方兴未艾，诸多学者进行了颇有成效的探索：首先在宏观权力架构层面学界观点基本一致，即监察权并不归属于传统立法、行政、司法三权，而是新的权力单元或系统，是一种独立的权力类型(3)参见秦前红：《国家监察体制改革宪法设计中的若干问题思考》，《探索》2017年第6期；陈光中、邵俊：《我国监察体制改革若干问题思考》，《中国法学》2017年第4期。；其次在微观权力属性方面，如何定性这一新兴权力，学界莫衷一是，代表性观点有整合性(4)参见吴建雄：《国家监察体制改革的前瞻性思考》，《中国社会科学报》2017年2月15日。 、复合性(5)参见徐汉明：《国家监察权的属性探究》，《法学评论》2018年第1期。 、准司法性(6)参见朱福惠：《国家监察体制之宪法史观察——兼论监察委员会制度的时代特征》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2017年第3期。、 反腐败特别权力(7)参见魏昌东：《国家监察委员会改革方案之辨正:属性、职能与职责定位》，《法学》2017年第3期。 、道德权力(8)参见黄美玲：《监察模式及其权力本质的历史解释》，《中外法学》2019年第4期。 等。改革至今，关于监察权属性尚未有定论，在理论根基缺失的前提下，监察权能难以有效发挥，严重妨害了制度优势向治理效能的转化。因此，明确监察权属性，并以此为前提进一步完善监察制度实为当务之急。针对理论与实践困境，本文立基于监察制度设计，以国家政治体制为切入点，力图明晰中国特色社会主义语境下监察权属性及其行权逻辑，希望对改革的进一步深化有所裨益。

一、监察权系国家独立监督权
如何有效监督权力，是政治社会发展的永恒主题，监督制度的完善成为国家制度体系建构的重要内容。“人类迄今为止的权力监督制度演进史可以被划分为两个阶段：第一个阶段是专制或集权时代，权力不可监督；第二个阶段，近代以来，一些西方国家率先实现了飞跃，使权力得到了有效监督。”(9)任建明：《决策权、执行权、监督权的制约与协调——十七大以来的理论与实践》，《人民论坛·学术前沿》2012年第14期。伴随权力监督的需要，人类建构出与监督体系具有不同关联模式的“权力失灵”纠偏机制。在封建专制时代，权力监督以统治者维护王朝的政权稳定为中心，其监督对象是处于“委托—代理关系”另一端的行权者个人，监督机制比较简单，导致以对滥用权力个人的惩罚，成为最受倚重的制度机制，国家中心主义和“惩戒中心主义”是这一体系的重要组成部分。进入民主制时代以后，保障人权、抑制腐败成为权力监督之“二元”价值导向，人民成为国家的主人，其监督理念已然由单纯的惩戒威慑转向制度设计层面的思考。西方分权的制度设计是通过权力间的交互式制约实现控权目标(10)参见Jerry Frug，“Decentering Decentralization,”U. Chi. L. Rev.，60(2)，1993，p.253 .，但并非唯一形式。当下，专门性监督权力、监督力量的构建亦成为潮流，成为控权最直接的形式，例如欧洲国家普遍建立的“保民官”(Ombudsman)制度。(11)参见Buhari Gulme D., “Ombudsmanship and Turkey’s Europeanization in World Society,”Journal of Contemporary European Studies,19(4) , 2012, p. 475.

监察体制改革是国家监督制度的改革，形成了独立、集中的国家权力监督机制，而监察权即是国家监督权。监察监督超脱于之前的“发现—惩治—预防”的传统监督模式(12)参见魏昌东：《现代化、腐败治理模式与中国反腐立法选择》，《社会科学战线》2016年第6期。，监察委员会行使“大监督权”，对权力机构和行权个人施以前置化、全覆盖式监督，保障人权、治理腐败。

(一)结构性权力制约与功能性权力监督的模式划分
如何控制权力、防止滥用是人民组建政权所面临的最重要问题之一。在权力体系构建之初，相应的控权机制亦随之设计。现代国家控权模式涉及制约控权和监督控权两种形态。其中，制约基于对权力的过程性分权，强调分工与制衡，因此在制约控权逻辑下，权力法治更指向民主和公平；监督基于权力的功能性分权，它强调权力代理主体的完整事权，只有在违背委托意图时，才会受到制裁。因此在监督控权逻辑下，权力法治更指向科学和效率。现实中不同领域的权力行为具有不同的价值指向，进而也需要相应的控权模式来匹配。因此，需要理解和区分不同类别的权力行为及内在逻辑，通过分类控权来保障权力的运行效率。(13)参见陈国权、毛益民等：《权力法治与廉政治理》，北京：中国社会科学出版社,2018年，第117-123页。当下在宏观权力体系架构层面，控权模式主要包括两种：结构性权力制约与功能性权力监督。结构性权力制约以分权为逻辑起点，通过建立框架性权力制度结构，实现权力间的交互式制约；功能性权力监督是通过创设监督性权力，实现权力监督的专业化与专门性。(14)参见唐亚林：《权力分工制度与权力清单制度：当代中国特色权力运行机制的建构》，《理论探讨》2015年第3期。结构性权力制约与功能性权力监督均以权力善治为目标定向，但是通过不同路径来推动实现。

1.结构性权力制约

自文艺复兴以来，自由主义思想深刻影响甚至决定了西方国家政治、经济、法律等相关制度的发展，是推动时代变革的最主要动力之一。就权力制约而言，自由主义从人性恶的角度出发，强调对抗性博弈，核心观点是：权力只能靠权力来制约。(15)参见J. H. Baker, “English Law and The Renaissance,”Cambridge L.J. ，44(1)，1985，p.1. 正如孟德斯鸠三权分立的思想表达，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，要防止滥用权力就必须以权力约束权力。(16)参见孟德斯鸠：《论法的精神》上册，北京：商务印书馆，1961年，第155-156页。 在与君主专制的斗争当中，“以权制权”“分权制衡”成为资产阶级发动革命以及后续建立政权的主要指导思想，其反对国家最高权力形式的存在，认为不受制约的权力必然导致腐败，国家权力应被划分为立法、行政与司法等属性，并依此建立不同行权机关，各权力、各机关之间相互制约、相互均衡，从而保障公民自由。(17)参见尹志学：《分权制衡与现代法治——孟德斯鸠三权分立学说的历史反思与现实启示》，《法律科学》1998年第4期。 三权分立的政治体制设计即是结构性权力制约，其反对由一方垄断决策和发起行动的完整权力(最高权力)，因此将国家权力分割为性质不同的三种权力——立法、行政与司法，且各权力不分位阶在各自领域均是最高级别的存在。(18)参见丹尼斯·朗：《权力论》，北京：中国社会科学出版社，2001年，第12页。 立法、行政、司法三权依照不同程序规则运行，权能互有交织，实践中辅以多党竞争、公开选举、司法独立等制度，形成了相互制约的交互式控权结构。(19)参见Tom Clark, “Separation of Powers,”Willamette L.J. 11(1)，1974,p.1.

结构性权力制约是在国家政权组织上形成了多维度、多层次的分权制衡机制，将国家权力分割为不同属性的各部分，各权力法律地位平等，在实践运行中互有交叉，且各自权能中包含了双向或多向的交互制约内容。在结构性权力制约模式下，不需专门监督性权力的存在，仅凭借国家权力结构的合理划分以及相互制约的权能设计，即可实现对权力的有效控制，防止权力滥用。当下西方发达国家，虽然政治体制各有不同，但基本都采用了分权制衡的结构性权力制约模式。

结构性权力制约并非唯一有效的控权模式，而且随着社会发展其内在缺陷也日益显露：首先，社会资本对政治的过度介入催生了议会、政府与资本集团的利益共同体关系，资本掌控者成为新兴的支配阶级，破坏了权力制衡格局(20)参见威廉·多姆霍夫：《谁在统治美国：权力、政治和社会变迁》，南京：译林出版社，2009年，第5页；Rebecca Menes, Corruption and Reform: Lessons from America's Economic History,Chicago：University of Chicago Press, 2006,pp.63-91. ；其次，基于社会治理需要，当下行政权极度扩张，政府首脑成为权力核心，打破了权力制约平衡；最后，当下国际争端频发、国内局势复杂，权力分工制约同时可能导致权力掣肘，其运作机制在实践过程中发生种种扭曲和异化，功能失调乃至负功能现象频发，无以有效统合、及时应对各种不确定性与复杂性交织的挑战。(21)参见文森特·奥斯特洛姆：《美国公共行政的思想危机》，上海：上海三联书店,1999年，第154页。

2.功能性权力监督

功能性权力监督是在国家权力体系中创建监督性权力，并由专门机关或个人司职监督，约束国家权力运行。当下，世界范围内很多国家亦采取此种控权模式，例如欧洲国家普遍建立的 “保民官”制度，即属于功能性权力监督。保民官办公室通常设立于议会之下，主要职能是监督行政、司法甚至军事权力运行的合法性和公正性，有权调查、建议、公开监督事项并进行控诉。(22)参见P. Nikiforos Diamandouros, The European Ombudsman Origins, Establishment, Evolution, Luxembourg：Office for Official Publication of the European Community, 2005,pp.106-108. 当下，世界范围内至少有90多个国家采用了这种监督模式。(23)参见黄美玲：《监察模式及其权力本质的历史解释》，《中外法学》2019年第4期。 例如在西班牙，议会之下建有保民官办公室，保民官由议会任命产生，职责是监督各权力运行以保障人权。每当发现有权力滥用之情形，西班牙保民官有权进行调查，其中包括到场了解情况、调取材料(包括涉密材料)、与相关人员谈话等。对于个人滥用职权，一经查实保民官可要求其改正、向其单位递交调查报告、公布于媒体、向议会呈报。对于政府机关行为，例如政府制定了不公平或者侵犯人权的规章，保民官无权直接废止规章，但可以要求相关部门自行修改或者向立法机关建议修改。西班牙保民官独立于行政、司法等机关，且除非经有专门管辖权的高等法院决定，不受逮捕、起诉和审判。(24)参见Enrique Mugica Herzog, The Book of the Ombudsman,Madrid:Official State Bulletin, 2008,pp.196-198.

3.我国主要采用功能性权力监督模式

功能性权力监督是我国政治体制下最主要的控权模式。我国的政治体制建设选择了与西方三权分立截然不同之路径，我们实行的是人民代表大会制度。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第2条规定：“中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民代表大会是最高权力机关，而代表行政权与司法权的“一府两院”均产生于人民代表大会。人民代表大会与“一府两院”是主从关系，后者需对前者负责，接受前者监督。在权力有位阶差异的体制下，权力间难以形成交互式结构性制约关系，唯有上位权力对下位权力之监督，即人大对“一府两院”的监督。在下位阶的权力层面，由于司法独立、违宪审查等制度的缺失，权力间同样难以形成结构性制约格局。因此，在我国政治体制下对于权力的约束只能通过功能性权力监督来实现，创建监督性权力由人民代表大会集中行使，或在各权力系统内由专门机构具体行使。事实上，功能性权力监督在党的建设中有着久远的历史传承，早在1927年中国共产党第五次全国代表大会上即成立了中央监察委员会，主要负责对党内财物和机关工作进行监督。(25)参见李莉：《国家监察体制改革视域下的制度设计变迁——新中国成立以来权力监督的历史梳理》，《当代世界与社会主义》2018年第3期。

在权力监督的初级阶段，监督性权力缺乏统一的行权主体，各权力体系内甚至各机关内会各自组建监督力量，权力监督通常呈现分散化格局。中华人民共和国成立后，权力监督机制建设持续深化并长期呈现分散式格局——在各权力系统内由专门机关负责本系统内的行权监督。

(二)我国分散式权力监督体系的实践困境
如何有效地监督权力、惩治腐败一直以来都是党和国家所要解决的重大课题。在中国共产党统一领导的国家权力结构体系下，形成了党内监督和国家监督的双元权力监督体系。党内监督以纪检监察为主导方式，国家监督有人大统摄性监督和各权力系统的内部监督，行政机关依法行使行政权，派生出行政监察权；检察机关依法行使法律监督权，并由此派生出职务犯罪侦查、职务犯罪预防权。(26)参见徐汉明：《国家监察权的属性探究》，《法学评论》2018年第1期。可见我国权力监督体系呈现分散化格局，而分散化权力监督体系存在着内生性缺陷，实践中难以有效发挥权力监督效能。

1.人大监督实践存在短板

在我国的权力运行链条中，人大对权力的监督可以区分为对决策权、执行权和监督权的监督。在制度设计层面，人大通过对重大事项和人事安排等重大决策权进行审议，并通过备选方案的选择和合法化过程实现对决策权的监督；通过对预算执行、政府工作报告审议等实现对执行权的监督；通过对司法机关的工作审议，建立上下级人大的双向监督机制，实现对监督权的监督。(27)参见陈国权、毛益民等：《权力法治与廉政治理》，第337-338页。但是在实践中，我国人大监督多受牵制，难以取得切实的实践效果。监督方式宏观且被动，实践中各级人大及常委会除每年听取政府及司法机关工作报告外，质询、罢免等监督方式更是极少适用；人大机关在腐败治理方面也未能发挥应有的作用。(28)参见李红勃：《迈向监察委员会：权力监督中国模式的法治化转型》，《法学评论》2017年第3期。

人大监督效果不彰，难以发挥约束权力之功能，究其原因，缺少实践抓手，即人大机关对由其产生的其他国家机关的监督由于缺少实体化的监督机构而难以有效推进。(29)参见吕永祥、王立峰：《反腐败机构的模式比较及其启示》，《中州学刊》2018年第9期。依照《宪法》规定，人民代表大会作为国家最高权力机关代表人民管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。而人民代表大会并非常设机构，常委会亦人力不足，因此在纷杂的事务中如果没有强力的机构和人员专职监督，则人大监督必定落空。可以说，专门性监督力量是人大监督由静态、被动，转向动态、主动的推动器。

2.监督资源分散

监督资源的分散化，是监察体制改革前中国监督体系的主要特点，突出表现为：一是司法权的地方化。在中国功能性权力监督体系中，司法监督的立法设计具有其特殊性。“司法监督依托行政诉讼制度对行政机关的具体行政行为是否合法进行审查。合法性审查原则是我国司法监督的主要制度——行政诉讼制度的核心所在，它对行政行为的程序违法、超越职权、滥用职权等违法行为依法审查和判决，为权力的运行构筑了一条法律边界。司法监督是人大监督的重要补充，其公正性、权威性、决断性、补救性等特征使得它在权力监督中具有独特的不可替代的作用。”(30)陈国权、毛益民等：《权力法治与廉政治理》,第337-338页。不仅如此，中国政治权力架构中还专门设立有作为独立法律监督权而存在的检察权。然而，司法监督权的地方化，导致司法监督的效能常因人权(人事任命权)、财权(财政保障权)与事权(监督处置权)上受制于地方，而无法发挥其应有的效能。二是专门监督的系统内部化。在分散式监督模式下，国家反腐败监督力量在党、政、法系统内独立构建，各自为政、边界不清、职能重叠。(31)参见秦前红：《困境、改革与出路:从“三驾马车”到国家监察——我国监察体系的宪制思考》，《中国法律评论》2017年第1期。由于各监督主体在权力属性、职权范围、行权程序等方面皆具有根本差异，因此在缺乏上位统筹的情况下相互之间难以形成稳定、高效的协作机制，反腐合力难以形成，削弱了监督效果。将腐败行为依违纪、违法、犯罪区别定性，在不同程序内由不同主体查处实则不利于资源的高效利用，而且同一案件往往涉及不同属性之腐败行为，那么各监督主体间的协调与衔接本身亦是资源的消耗。

3.同体监督乏力

监察体制改革前，我国权力监督体系呈现“党纪委为主导、检察院为保障、政府监察机关为补充，三轨并行、相对独立，分工运作、协作配合”的“三驾马车”模式。但此“三驾马车”之行进局限于各自轨道，党纪委、检察院和政府监察机关所履行的实为内生性监督权力，其在各自系统内对各行权主体进行同体监督。(32)参见秦前红、石泽华：《论监察权的独立行使及其外部衔接》，《法治现代化研究》2017年第6期。 此内生性同体监督的症结在于监督权难以独立行使并受制于系统内各方压力：首先，各系统内均建构有行政等级制度，在级别压制的情况下对上监督难以实现，对下监督备受制约，领导意志成为主导；其次，同体监督类似“左手反右手”，在同一工作环境内人情世故不可避免，系统内部的自我监督效果实则难以保证。

(三)监察权的国家独立监督权定位是摆脱权力监督困局的关键
西方分权制度下，国家权力体系被束缚于立法、行政与司法的属性划分，国家机构亦是在权力属性下对应设置，因此三权划分穷尽了国家权力类型。与西方国家形成鲜明对比，我国宪法体制框架实质是一个多元权力的包容体制。我们可以根据时代发展需要和所需达到的改革目的，在宪法层面上将一个又一个不同于立法权、司法权和行政权的国家(宪法)权力表达出来。因此，我国的权力体系架构和国家机构设置是开放性的，可以在人民代表大会之下根据现实需求创设新的国家机构和权力类型。(33)参见刘茂林：《国家监察体制改革与中国宪法体制发展》，《苏州大学学报(法学版)》2017年第4期。监察体制改革即是针对国家权力监督乏力的实践困境，整合了分散的监督力量，形成了集中、统一的国家监督权力。监察机关的创设即是为了国家监督权的有效、统一行使，而监察权即是国家监督权，是摆脱权力监督困局的关键。

首先，监察体制改革改变了我国基本政治权力的结构与关系模式，原人民代表大会下的“一府两院”模式进化为“一府一委两院”模式，与此同时，各类权力之间的关系也由单一的纵向关系(人大与一府两院之间)，进化为纵向与横向(监察委员会与一府两院之间)关系。监察委员会的职能定位是代表人民履行国家监督权，以对所有行使公权力的公职人员进行监督。独立监督权的实效化，有效破解了人大监督范围抽象、模式单一而导致的效果不彰问题。作为人民代表大会授权实际行使监督权的实践抓手，监察委员会是国家权力机关的专门监督机关，将纸面上的国家监督权力转化为实践的监督效能。

其次，监察体制改革将政府的监察厅(局)、预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会，并且实行纪监合署。如此格局下，原本分散的监督力量被全部整合，解决了分散监督的体制性缺陷，形成了反腐败合力。(34)参见钱小平：《监察追诉时效问题的再思考——兼与刘练军教授商榷》，《法学论坛》2019年第5期。在监察委员会的统一行使下，国家监督权将更有效地发挥功能。

最后，监察委员会系人民代表大会下的独立机关，专职履行国家监督权，在级别、资源以及人事方面，彻底改变了既往监督模式中受制于监督对象的问题，其监督职能履行具有外部性和独立性。此外，《宪法》《监察法》赋予监察委员会崇高的地位与丰富的权能，以保障其独立、有效地行使国家监督权。监察体制改革打破了同体监督格局，监察委员会的外部监督模式将大幅提升监督效能，助力于国家反腐败事业发展。

二、监察监督的正向逻辑——监察委员会监督体系构建
权威高效的监察监督体系是监督职能有效发挥的前提，但是，囿于制度初设中的理论准备不足，监察监督的模式、方式、对象、手段等内容都亟待明确。权力监督涉及宏观与微观的层次划分，而监察监督的目标定向与具体制度设计亦应以此为基础。

(一)监察监督的职能定位
“大监督权”和“小监督权”的定位选择是设计监察监督制度的前提。所谓“大监督权”，即指全面的监督权，涵盖宏观监督权与微观监督权两种行权模式；而“小监督权”，即指微观监督权。宏观监督的核心是对权力机构行权的监督，目的是保障公共权力设定目标的有序实现；微观监督则是对行权者个人的监督，目的是维护公务行为的廉洁性。当下《监察法》在监督定位上采“对人监督”之模式，属“小监督权”，但是，立基于国家政治权力框架行权的规范性目标，向“大监督权”的定位转向迫在眉睫。

1.权力监督的宏观与微观层次划分

首先，在宏观监督层面，依据《宪法》规定，人民代表大会是国家最高权力机关，代表人民行使国家权力。在否定“议行合一”的基本立场上(35)有众多学者就“议行合一”进行过批判。参见童之伟：《“议行合一”说不宜继续沿用》，《法学研究》2000年第6期；王玉明：《议行合一不是我国国家机构的组织原则》，《政法论坛》1989年第4期；周永坤：《议行合一原则应当彻底抛弃》，《法律科学》2006年第1期。，我国国家权力的实践运行首先要完成权力分工，在功能主义权力配置观指导下人民代表大会通过《宪法》将权力分配于不同国家机构具体行使。与西方分权模式不同，功能主义的权力配置观，不再机械地迎合分权理念以追求权力间的相互掣肘、削弱，而是以国家的效能需求和治理能力为目标，强调将权力配置给在组织、结构、程序、人员上最具优势、最有可能作出正确决定的机关，同时要求承担某项国家权力的机关，在组织、结构、程序、人员上相应调整以适应职能。这一原理的基本价值导向是国家权力行使的“正确性”。(36)参见张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，《中外法学》2018年第2期。纵观我国国家机构改革历史，新机构创设通常会先明确某个特定的目标，再对数个国家机构的职能和权力进行整合，组建新的国家机构，创设新的权力分支。(37)参见陈明辉：《论我国国家机构的权力分工：概念、方式及结构》，《法商研究》2020年第2期。但是，功能主义导向下的权力配置同样具有一定的局限性——其仅在权力分工和国家机构设置的初始阶段发挥指引功能，而在此之后，由于缺乏分权逻辑下的交互式权力制约机制，国家机构是否“正确”履行职权则需要对其进行专门监督。特别是社会高速发展的当下，权力结构的复杂化和权力种类的多样化使得对权力的有效监督更是迫在眉睫。(38)参见张康之：《评政治学的权力制约思路》，《中国人民大学学报》2000年第2期。在权力配置层面对行权机构的监督即是宏观监督，其实践内容可包括国家机构是否依法履职、有无越权或怠权；权力运行程序是否合法；职权履行是否符合比例原则、必要性原则等。

其次，在微观监督层面，国家机构划定之后，权力的实践运行仍要由具体的个人完成。权力以维护公共利益而生，同时支配有大量公共资源，但个人私欲实则难以消除。如此，权力内容的公共性与行权主体的个人性之间即存在紧张的冲突关系，进而导致了权力的两面性：一方面权力运行的功能定位在于公共服务与管理，另一方面行权主体的私利观念普遍存在。为保障权力有效运行，需尽可能消除权力之两面性，消除公共与个人间的冲突。消除权力之两面性即涉及抑制权力主体在行权过程中的私利性，促使其秉公用权、廉洁从政。如此便需要对权力主体施加一定影响，或者通过激励、教育实现正面引导，或者通过监督实现反面约束。而此处对掌握权力的具体个人的监督即是微观层面的权力监督。《监察法》赋予监察委员会的监督、调查与处置职能，广义而言此三项职能均属于微观监督范畴。区别在于，《监察法》中的监督强调事前预防，而调查与处置致力于事后惩戒。

2.监察监督权系“大监督权”，承担宏观监督与微观监督双重职能

《监察法》明确规定了监察职责、权限以及行权程序，标志着监察体制改革正式步入法治轨道。但依据立法者的设计，监察对象局限于具体行权个人。有学者指出，监察机关的监督对象仅限于行使公权力的公职人员，监督的重点是公职人员是否存在职务违法和职务犯罪的情况。(39)参见陈瑞华：《论国家监察权属性》，《比较法研究》2019年第1期。 另有学者进一步明确，监察委只能对个人监督，不能对具体的权力内容进行干预。(40)参见秦前红、石泽华：《论监察权的独立行使及其外部衔接》，《法治现代化研究》2017年第6期。 但是就我国政治体制下的权力监督现状而言，更亟须完善的是宏观层面针对权力本体和行权机构的监督。

在我国，人民代表大会制度下权力层面的宏观监督是依靠人大及其常委会来实现的，理论基础是人民代表大会代表人民行使国家权力，因此应当保证由其产生的国家机构合理行权，维护公民的自由与权利。但是实践中，各级人大及其常委会的宏观监督职能基本处于空置状态，难以发挥监督、制约权力之效果。(41)参见李红勃：《迈向监察委员会：权力监督中国模式的法治化转型》，《法学评论》2017年第3期。在监察体制改革之前，我国不断构建与完善的权力监督体系，无论是党纪监督、行政监察还是检察反贪，实则均是以行权个人为对象的微观监督，而近些年来取得显著成效的反腐败斗争同样是党和国家在微观监督层面的胜利。反观权力本体层面的宏观监督，近几十年来并未有太多发展。如果说微观监督是防止个人滥用职权，那么宏观监督则是防止国家机构所承载的整体权力的不当行使，而后者实则更加危险，因为其可能影响到大范围不特定群体的自由与权利。例如，实践中有地方公安机关出台规定，涉黑、涉恶案件不允许律师会见，这些都明显违反了《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)之规定。但对于上述情况微观监督难以发挥效果，进而只能由监察委员会对公安机关进行宏观监督。

(二)监察委员会宏观监督职能设计
1.监察委员会宏观监督的内容与对象

宏观监督关注权力本体层面，强调监督的整体性，即权力作为抽象概念在具象到现实政治活动中时，是否发挥了应有功能而未有超越界限侵犯公民自由之现实。监察委员会宏观监督之内容可概括为权力行使的正当性，具体说来包括是否符合比例原则、法律保留原则、职权法定原则、权力是否过度扩张等。

抽象权力的现实化是以行权机构为载体。依据我国《宪法》规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，人民代表大会下又产生了国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关，具体行使相应权力。因此实践中，监察宏观监督的对象是国家机关，但其中并不包括人民代表大会及常务委员会。因为首先，在我国政治体制下人民代表大会是我国最高权力机关，其权力行使是人民意志的体现，在人民主权原则下人民作为整体是不能被监督的。其次，依据我国《宪法》,国家一切权力属于人民，人民代表大会由人民选举产生，受人民监督；各国家机构由人民代表大会产生，受人民代表大会监督。因此在权力衍生逻辑下，权力主体间的监督关系是层级式自上而下的。监察委员会在本层级内履行监督职能，是人民代表大会对由其产生各机构进行监督的具体执行主体，而对其权力母体——人民代表大会实则无权监督。

2. 监察委员会宏观监督的方式

监察委员会宏观监督方式应当是间接的，即监察委员会不应就监督事项直接作出正误判断，并给予决定性处置。因为，首先就权力层级而言，在我国政治体制下，监察委员会所履行之监督权与行政、司法等权力处于同一位阶，均是人民主权下的治权划分，权力产生于人民代表大会。因此在同一层级内，监察权不应具有否定其他权力运行之功能，否则即打破了权力等级设置。其次，如果监察机关拥有权力处置职能，那么其将成为“超级”机构，权力无法遏制。西方分权体制下，各权力间的制约是交互式的，因此不会产生压倒性的强势权力。而我国权力监督模式是由监察委员会单向实施，如果监察监督能够直接否定并处置其他权力运行，则监察委员会将实际成为所有权力事项的最终决定主体。

依据《宪法》第3条的规定，国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。因此，人民代表大会及其常务委员会当然有权否定并处置各国家机关的权力运行内容。监察委员会的宏观监督应当以间接方式实现，并依托于人民代表大会。具体而言包括两步式的监督程序：首先由监察委员会就监督事项向牵涉单位提出监察建议。(42)《监察法》第11条第3款即规定有监察建议相关内容，但是主要涉及反腐败方面。今后可将监察建议扩展到针对各机关职权运行的宏观监督方面。监察建议并不具有强制性效力，而相关单位可自主决定是否整改，但应将实施情况回复监察机关。其次，如监督对象无正当理由拒绝或消极回应监察建议，则监察委员会可提请人民代表大会或其常务委员会处置。例如，曾经在我国颇受争议的劳动教养制度(43)2013年12月28日，全国人大常委会通过了《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》，这意味着已实施50多年的劳教制度被依法废止。，依据主要包括1957年的《国务院关于劳动教养问题的决定》、1979年的《国务院关于劳动教养的补充规定》、2002年的公安部《关于公安机关办理劳动教养案件规定》和 2005年的公安部《关于进一步加强和改进劳动教养审批工作的实施意见》。现时代，上述规范性文件明显与《宪法》《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)相违背(44)参见时延安：《劳动教养制度的终止与保安处分的法治化》，《中国法学》2013年第1期。，此即可作为宏观监督内容，由监察委员会向制定机关提出监察建议，随后提请全国人大或其常委会直接废止相关规范性文件。《立法法》第99条规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，而人大常委会有权改变或撤销相关法规。监察委员会同样应当有权提出审查要求，不同点在于其他机关的审查申请通常是各机关行权不畅的结果，基于机关、部门利益要求修改或废止相关法规、规章，具体范围常局限于申请者权属和业务领域；而监察委员会的审查要求具有广泛性，产生基础是其监督职能，以公正、合法以及人权保障为目标导向提出申请。在宏观监督模式下，监察委员会是权力运行瑕疵的发现机关，亦是人大监督职能实现的推进器。

(三)监察委员会微观监督职能落实
微观监督以具体行权个人为对象，关注的是公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政等问题，可以说微观监督与党和国家的反腐败事业密切相关。《监察法》就微观监督有着明确规定，因此立基于法治原则相关研究应以《监察法》为准据。

1.监察委员会微观监督的功能定位

《监察法》第11条规定，监察委员会对公职人员履行监督、调查与处置职能，此中监督即是微观层面对行权个人之监督。依据《width=8,height=11,dpi=110中华人民共和国监察法width=8,height=11,dpi=110释义》(以下简称《监察法释义》)，监察监督的目的是“惩前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜渐”。(45)参见中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写：《width=8,height=11,dpi=110中华人民共和国监察法width=8,height=11,dpi=110释义》，北京：中国方正出版社，2018年，第90-91页。因此，《监察法》中监督职能的功能定位是预防腐败行为的发生或进一步恶化，确保权力不被滥用。监察委员会三项职能中，调查与处置系针对已然发生之腐败，那么监督的职能定位应是防范于未然，即预防腐败行为之发生。

2.监察微观监督的实践困境

监督职能是监察委员会第一职能，是中国腐败治理取得根本性胜利的重要保障。(46)参见魏昌东：《监督职能是国家监察委员会的第一职能:理论逻辑与实现路径——兼论中国特色监察监督系统的规范性创建》，《法学论坛》2019年第1期；钱小平：《监察委员会监督职能激活及其制度构建——兼评width=8,height=11,dpi=110监察法width=8,height=11,dpi=110的中国特色》，《华东政法大学学报》2018年第3期。然而，在法律供给上，《监察法》除在第11条规定了对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查外，对于至为关键的监督职能实现机制等方面却未作规定，制约了监督职能的实践推进。(47)参见张云霄：《width=8,height=11,dpi=110监察法width=8,height=11,dpi=110实施中的若干问题与完善建议》，《法学杂志》2020年第1期。

如何预防腐败，落实对公职人员的监督，各地监察机关仍在不断探索。就改革现状而言，监察委员会当下所践行的是“盯人式”直接监督，即凭借监察人员的直接在场威慑公职人员，以起到预防腐败之效果。当下在全国范围内普遍开展的巡视监督、派驻监督等，均体现了监察人员与被监督对象的直接对应式监督关系。依据《监察法释义》，监察机关履行监督职责的方法包括列席或者召集会议、听取工作汇报、实施检查或者调阅、审查文件和资料等。而上述监督方法同样系直接式，由监察机关工作人员亲历性完成震慑式监督。直接监督模式具有实践价值，但亦存在显著缺陷——人力成本过高，其需要监察人员亲临现场直接完成监督行为。在相对局限的监督范围内，直接监督能够发挥最好的效果，但是当下监察体制改革要求“监察全覆盖、监督无死角”，所有行使公权力的公职人员下至村委干部上至中央要员均在监督范围之内。对如此庞大的范围进行直接监督，仅依靠监察委员会恐怕难以实现，而且监督效果必将大打折扣。

3.监察微观监督的间接模式

监察委员会微观监督应以间接模式实现，定位为“监察的再监察，监督的再监督”。具体而言，可依据企业刑事合规构建公权力合规制度。刑事合规是借助刑事法手段，以推动组织体自我管理的相关立法和实践。(48)参见李本灿：《刑事合规理念的国内法表达——以“中兴通讯事件”为切入点》，《法律科学》2018年第6期。其内容是赋予企业及其经营者一定的刑事风险管理的积极义务，即企业需要建立实现这种义务的组织，为预防和发现违法犯罪行为建立完善的内部机制(措施)。(49)参见孙国祥：《刑事合规的理念、机能和中国的构建》，《中国刑事法杂志》2019年第2期。刑事合规具有出罪功能，例如,根据意大利2001年6月8日颁布的第231号法令第6条的规定：如果公司能够证明在犯罪行为发生之前业已确立旨在防止该类犯罪行为的管理体制并且该体制得以有效运行，公司可以免于承担责任。(50)参见范红旗：《意大利法人犯罪制度及评析》，《刑法论丛》2008年第3期。通过构建刑事合规制度可实现犯罪预防的前置化，充分激发企业能动性，以更小的国家投入实现企业犯罪遏制效果。

监察全覆盖改革背景下，“盯人式”直接监督难以实现，借鉴刑事合规构建公权合规制度，应是监察委员会实现微观监督职能之路径选择。具体而言，应赋予各国家机关及其党政一把手腐败风险管理的积极义务，即由党政一把手负责在机关内部建立旨在预防、发现和制裁腐败行为的合规机制，而监察机关的工作则是对各单位合规机制内容和实践运行情况进行审核。如果机关内部没能建立行之有效的公权合规机制，那么单位负责人应就单位内发生的腐败行为承担监管失职责任，具体可由监察委员会给予相应形态的处置。公权合规机制的建立具有阻绝监察处置之效力，可免除单位负责人监管不力之责，不再因属下腐败行为而遭受监察处置。

三、监察监督的反向逻辑——对监督者的监督
改革后，监察委员会无疑成为国家机构中最为强势的存在，有权对人民代表大会下所有公权力机关，以及所有公职人员进行监督。但绝对的权力导致绝对的腐败，通过监督制约，把位高权重的各级监察委员会的活动约束在宪法、法律范围内，是设立国家监察机关这一事关全局的重大政治体制改革获得成功的必要条件。(51)参见童之伟：《对监察委员会自身的监督制约何以强化》，《法学评论》2017年第1期。 因此监察委必须树立法治思维，坚持法治原则，遵循法治程序。(52)参见韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，《法学评论》2017年第3期。对监察委员会的监督可从内、外部双向进行。

(一)内部监督
监督性权力得以有效运转的前提是监督主体的独立性，即只有充分排除外在干扰，才能客观、公正地履行监督职能。因此，对监察委员会之监督需谨慎设计，目标是在不影响其独立行权的前提下，避免权力滥用。类比之下，监察权与司法权在此方面具有相似性。为防止权力滥用，同时保障独立属性，西方国家率先进行了司法权能分立与机构分离之改革，检察机关应运而生。就刑事追诉而言，世界范围内的主流模式是由检察机关承担控诉职能，法院负责审判。如此，对公民权利有着极大影响的刑事追诉由不同机关把握“入口”与“出口”，二机关之间形成了职能上的相互制约关系，避免单一权力主体下的擅权，保障公民自由与财产免受权力恣意的损害。(53)参见陈卫东：《我国检察权的反思与重构——以公诉权为核心的分析》，《法学研究》2002年第2期；郭烁：《检警关系视野下的不起诉制度》，《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2019年第5期。

对监察机关的监督可同样采取内部职能分立与机构分离之模式。事实上随着《监察法》出台，当下监察机关办案已初步形成了部门分权的格局。《监察法》第36条第1款规定：“监察机关应当严格按照程序开展工作，建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机制。”实践中，由案件监督管理部门、调查部门和审理部门分别负责线索处置、立案调查和案件审理。三部门在业务上前后链接，形成了相互审查的监督模式。除此之外，《监察法》还规定有专门的内部监督制度。《监察法》第36条第2款规定，应设立相应工作部门负责监督管理工作。实践中，由案件监督管理部门专门负责内部监督。监督手段包括监督检查、跟踪研判等，此外各业务部门还需将工作进展情况主动报送案件监督管理部门，便于监督和汇总分析。(54)参见中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写：《width=8,height=11,dpi=110中华人民共和国监察法width=8,height=11,dpi=110释义》，第87-89页。

当下监察机关的内部监督包括职能分离与专门监督两种模式，在一定程度上发挥了控权效果，但仍存在制度性缺陷需进一步完善。首先，监察权能划分局限于监察机关内部，虽然各监察职能由不同部门负责，但各部门不能独立行权，具体办案仍受相关负责人统一领导。而且监察案件办理以政治性为导向，充分贯彻领导意志，例如，监察机关从获取线索到最终决定立案调查，共需经过7道审批程序，且每次审批均由监察机关相关负责人作出。(55)参见叶青、程衍：《关于独立监察程序的若干问题思考》，《法学论坛》2019年第1期。 在集权的监察系统内部，职能部门划分的监督效果仅局限于部门层面，而对统筹监察权运行的上层权力主体难以进行有效监督。因此在今后改革中，应逐步消除负责人审批程序，借鉴法院系统构建办案人员负责制，以进一步强化办案自主性。同时应充分贯彻法治原则，降低政治性影响，将监察机关建设成为国家监督办案机关。其次，关于监察机关内部的专门监督，《监察法》及《监察法释义》仅规定有监督主体与监督手段，但监督后果并未涉及，因此难以发挥震慑效果。应借鉴《刑事诉讼法》在监察办案规则中建立程序性制裁机制，超越职权或违反程序的监察行为应被归于无效。同时制定对监察人员违规办案的惩戒准则，以完善监察机关的内部监督。(56)参见陈瑞华：《程序性制裁理论》，北京：中国法制出版社，2017年，第55页。

(二)外部监督
监察委员会的外部监督主体主要包括人民代表大会及其常务委员会和检察机关。人大监督具有全面性，而检察机关监督主要在诉讼程序中完成。

1.监督主体

《宪法》第3条规定，监察机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人民代表大会是监察权之源，因此人民代表大会对监察机关享有天然的监督权力。而且人大监督应是全面性的，既包括政策制定、规则设计等宏观方面，亦能聚焦于具体监察案件办理。检察机关被宪法定位为法律监督机关，在诉讼职能中监督各执法主体依法行权。(57)参见魏晓娜：《依法治国语境下检察机关的性质与职权》，《中国法学》2018年第1期。监察机关在办理职务犯罪案件中与检察机关存在职能衔接，而检察机关应借此充分履行法律监督职能，坚守法治底线。

2.人民代表大会监督

首先，人民代表大会应行使立法权，进一步将监察权运行纳入法治轨道。在否定《刑事诉讼法》适用的基本立场下，立法者通过《监察法》创建了独立监察程序以规范和指引监察权运行。但是《监察法》监察程序规则相对泛化，细节性内容的缺失使其难以有效发挥控权之功能。在改革深化进程中，立法机关应制定“监察程序法”，进一步明确和细化监察权运行之程序规则。“监察程序法”应包括涉及监督、调查与处置三项职能的程序规则，其中监督程序应区分宏观监督与微观监督；调查程序应在现有《监察法》基础上，依不同调查阶段逐步细化调查程序；处置程序应区分实体性处置与程序性处置，分别构建程序规则。(58)参见叶青、程衍：《关于独立监察程序的若干问题思考》，《法学论坛》2019年第1期。

其次，充分落实全国人大监察和司法委员会对监察机关的对口监督。2018年3月，全国人大调整了专门委员会机构设置，将内务司法委员会更名为监察和司法委员会, 增加了涉及监察方面的职责，其中最重要的一项即是对监察工作的监督。但当下机构初更、职能初定，如何对监察机关进行监督并未明确。监察和司法委员会所实践履行的主要是推动制定和完善《监察法》配套法律；加强同国家监察委员会及其派驻机构的沟通和协调；开展监察体制改革和《监察法》实施情况的调研等方面的工作。(59)参见《成立满一年的全国人大监察和司法委员会，都做了哪些工作》,https://www.shobserver.com/news/detail?id=137907 ，最后访问时间：2020年4月20日。上述工作内容难以实现对监察工作的监督效果。为落实人大对监察工作的监督职能，应明确监察和司法委员会的具体监督方式、手段，并制定详细的监督程序规则。有了明确授权以及详细的行权规则，监察和司法委员会的监督工作才得以有序展开。

3.检察院监督

检察院对监察委员会之监督聚焦于职务犯罪调查，依靠审查起诉职能在刑事诉讼程序中实现。检察院监督的主要内容可分为实体和程序两方面：实体上严守罪刑法定原则，程序上保障依法行权。首先，在实体层面，《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)第3条规定，法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑。公诉案件的犯罪追诉由国家承担，经侦查(调查)、审查起诉和审判三个阶段前后衔接完成。侦查(调查)是犯罪追诉程序的起始，如果侦查(调查)机关怠于履行职责则后续阶段必受影响，如此便意味着定罪处刑难以实现、罪刑法定原则落空。实践中，为避免上述情况的发生，就普通犯罪而言，如果侦查机关怠于履职，则检察院可施以监督。《刑事诉讼法》第113条规定，人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案；《人民检察院刑事诉讼规则》第567条规定，侦查机关不应当撤案而撤案的，人民检察院应当监督。(60)参见董坤：《法规范视野下监察与司法程序衔接机制——以width=8,height=11,dpi=110刑事诉讼法width=8,height=11,dpi=110第170条切入》，《国家检察官学院学报》2019年第6期。 监察体制改革之后，绝大多数职务犯罪的追诉由监察委员会启动，但是《刑事诉讼法》并未赋予检察机关对监察调查的监督职权。而且职务犯罪通常是无被害人犯罪，亦不在刑事自诉范围内，如此便导致了对职务犯罪调查的监督缺失。实践中，监察机关对监督执纪“四种形态”的运用相对灵活。在“挽救为主、治病救人”的政策导向下，第四种形态(移送审查起诉)更是经常被转换为内部处置。监督执纪各形态间的转换并未有明确的标准，实践中的原因可能是被调查人的认罪态度、办案的特殊需要等考量，这样也损害了罪刑法定原则，使得职务犯罪游离于刑罚之外。因此，应当赋予检察院对监察机关内部处置的监督职权，具体而言可授予检察院要求监察机关移送案件之职权，以约束监察机关在内部处置方面的自由裁量。

其次，在程序层面，保障监察调查在法制框架下运行。程序性控权是监督、制约权力的一种有效手段：立法者通过程序法规定权力主体的行权过程、顺序、方式、方法、时限及违背程序法应承担的责任，将权力约束于法律框架之内。(61)参见汪进元、汪新胜：《程序控权论》，《法学评论》2004年第4期；魏昌东：《〈监察法〉监察强制措施体系的结构性缺失与重构》，《南京师大学报(社会科学版)》2020年第1期。当下立法者通过《监察法》设定了监察权运行程序，其中关于监察调查有着详细的规定。监察调查的首要目标是发现和收集证据，因此如果调查行为违法，那么非法证据排除应是最有效的程序性制裁内容。(62)参见冯俊伟：《width=8,height=11,dpi=110监察法width=8,height=11,dpi=110实施中的证据衔接问题》，《行政法学研究》2019年第6期；程衍：《论非法证据排除程序中侦查人员的程序性被告身份》，《当代法学》2019年第3期。《人民检察院刑事诉讼规则》第341条规定，人民检察院在审查起诉中发现有应当排除的非法证据，应当依法排除，同时可以要求监察机关或者公安机关另行指派调查人员或者侦查人员重新取证。在程序衔接中，检察机关应当严把证据关，依法审查监察证据，对于非法证据严格排除，以实现对监察调查之监督，避免非法取证行为的发生。(63)参见谢登科：《论监察环节的非法证据排除——以〈监察法〉第33条第3款为视角》，《地方立法研究》2020年第1期；程衍：《中国特色独立监察程序下非法证据排除规则的制度建构》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2019年第2期。

中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，其中提出要坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督。监察监督是国家监督体系中最重要的一环，是完善国家权力监督体系的关键。在国家宏观权力体系框架下，在权力监督的迫切形势下，监察监督的实践定位不应局限于《监察法》所限定的针对个人的“小监督权”，监察委员会应享有“大监督权”，并以宏观、微观两种模式对权力本体和行权个人进行全覆盖式地监督。只有在权力的准确定位下，才能真正有效地发挥监督功能，实现人权保障、公权善治的目标。