孙中山“平均地权”理论再思考

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孙中山“平均地权”理论再思考
韩 诗 琳
土地是中国现代化进程中的头等大事，考察各个时期的土地主张是认识近代中国各时期政权属性和立场的重要指征。对土地权利的探讨，则是研究土地问题的核心。“权”的力量伴生着“利益”，“权利”往往会被视为一体，因此在面对“平均地权”理论时，研究者们基本默认了地权与地利一体，讨论的空间通常建立在两个点上——国家对土地的态度和国家可行使权利的方针内涵，而没有对方针内容能否对应“平均地权”题目做出回应。事实上，“地权”和“地利”两个概念在“平均地权”理论中并不适合做一体化讨论，推行这一理论，无法通过“地利”的平均实现“地权”的平均。
一 “平均地利”的实质和设计缺陷
孙中山在很多场合解释过“平均地权”的内涵，他却没有对这个概念本身做出定义，他对“地权”概念解释亦很少，而使用最高频率的概念性词汇是“地价”。他在《在南京同盟会会员饯别会的演说》中说：“求平均之法，有主张土地国有的。但由国家收买全国土地，恐无此等力量，最善者莫如完地价税一法……必须有第二条件，国家在地契之中，应批明国家当需地时，随时可照地契之价收买，方能无弊。”(尚明轩主编：《孙中山全集》第7卷，北京：人民出版社2015年版，第38页)他于《在山西同盟会欢迎会的演说》中说：“平均之法，人多误会为计口授田，若古井田之法，则大不然……今平均地权有一最善、最简之法即按价收税而已……价重者税亦重，所负担并不加重，而价轻者税亦轻，得享平均之利益，至公平也。”(尚明轩主编：《孙中山全集》第7卷，第141页)他于《在广州报界欢迎会的演说》中又说:“我国则察看情形，然后定税地标准，因地价现在不平均故也。今于无可平均之中，筹一自然平均之法：一、即照价纳税，二、即土地国有。二者相为因果，双方并进，不患其不能平均矣。”(尚明轩主编：《孙中山全集》第7卷，第72页)“平均地权”理论内容紧紧围绕着“地价”和“土地价值收益”给予说明，它的具体内容可以概括为，国家征收土地时，由地主自行报价，国家照价赎买，增值的土地地价归国家所有；在属于地主的、国家尚未征收的土地实行按价纳税，即“核定地价”、“照价纳税”和“涨价归公”，通过缴税和获取土地增值差价，国家可以把地价这一虚拟估值转化成实际地利(土地收益)。
“地价税”是孙中山“平均地权”理论的核心，它既包含了国家和土地主之间的利税关系，“业主既冀国家之收用其土地，其呈报价格高，而国家之土地收入税，亦因之而增长，此两方面不同，而能相需为用”(孙中山：《在广州报界欢迎会的演说》，尚明轩主编：《孙中山全集》第7卷，第72页)。孙中山也考虑到了土地主之间的纳税平衡，“价重者税亦重，所负担并不加重，而价轻者税亦轻，得享平均之利益，至公平也”[孙中山：《在山西同盟会欢迎会的演说》(1929年9月19日)，尚明轩主编：《孙中山全集》第7卷，第141页]。采取这样的办法能有效达成两项“地利”上的“平均”：国家买进土地时价格不会过高或过低，国家和地主之间的利益博弈上实现了平衡(平均)；在国家未赎买的土地上，土地多者、地质优良者收入多纳税多，土地少者、地质贫瘠者收入少纳税少，一定程度上减轻贫富差距，实现贫富相对意义的“平均”。前一项“平均”保证了国家在赎买时价格不会被抬得过高，土地增值后的红利由国家获得，后一项成为国家在未征收土地时不低的税收保障，二者确保了国家的土地收益，并且兼顾着人民之间的财富平衡。
“地利”存在优先于“平均”。首先，从“三民主义”的设计侧重方向来说，“民族”主义指向爱国、救国的国民观念共识，“民权”提供现代国家赋予国民的权利保障，“民生”要解决“人民生计”的经济问题，如何从土地中获利，这一思考办法符合“民生”的出发点和诉求。其次，孙中山说，“外国患不均，中国患贫”[孙中山：《在中国国民党本部特设驻粤办事处的演说》(1921年3月6日)，尚明轩主编：《孙中山全集》第7卷，第348页]，“平均地权”出台就是要解决“贫”的问题，“如果在中国来提倡发财，人民一定是很欢迎的。我们的三民主义，便是很像发财主义”[孙中山：《民权主义第二讲》(1924年3月16日)，尚明轩主编：《孙中山全集》第1卷，北京：人民出版社2015年版，第408页]。解决“国贫”、“民贫”的问题是第一位的，是现实问题；“平均”要放在第二位，是为了预防以后可能出现的“不均”(产生大资本主义)，这也就是孙中山所说的，“兄弟底民生主义主张‘平均地权’，亦是杜渐防微底意思”[孙中山：《在中国国民党本部特设驻粤办事处的演说》(1921年3月6日)，尚明轩主编：《孙中山全集》第7卷，第348页]。
“平均地权”理论基本契合了孙中山对国情的观察，但仍存在不容忽视的缺陷。其一，“地利平均”前提要“有利”，“平均地权”理论建立在土地一直增值的理想条件下，但实际上土地存在贬值的风险。一旦贬值，地价早已固定，没有赎买的土地税赋仍按照未贬值前的固定地价缴纳，纳税额无形中增高了，土地持有者财产将受损失，只有国家利益不损反增。其二，同样作为土地持有者，地主拥有的财产基数大，自耕农的财产基数小，抵御风险的能力有高低之分，“平均地权”理论中却没有设计保护一般农民(自耕农)利益的条款，无形之中，农民的损失可能更大。第三，鉴于孙中山对地主土地有保护性质的承诺私人土地的地租在一定时期内仍归地主所有的可能更大。尽管初衷是全民均享地利成果，这些不足却会导致，实行过程中能确保的只有国家的绝对收益和地主的相对收益，自耕农和佃农的利益将难以得到充分保障。因此，真正能够实现保障的是“地利”收益，“平均”只能在有限程度内实现。
二 “土地所有权”、“土地使用权”的划分
孙中山没有给出“地权”的明确定义，他的阐述却能够反映对土地权的立场和态度。地权是一个土地法范畴的概念，各国国情不同，采取的土地法规也有差异。中国传统的“王土”土地观念随着帝制被推翻，已经无法应对现代国家对土地法权的规则定义，谙熟欧美文化的孙中山在为中国选择普通法系还是大陆法系土地权利的定位时，有兼采众长之意，又和二者都保持了一段距离。
地权学说吸取了单税论主张(夏良才：《亨利·乔治的单税论在中国》，《近代史研究》1980年第1期，第248页)，但是并没有完整地采用英美法系的地权规定——英美采用的普通法系并不明确区分“所有”(own)和“保有”(hold)概念，“从来不把所有权的概念用于土地”[Michael Harwood,Modern English Land Law,Sweet&Maxwell,1982,503.转引自刘燕：《英美不动产登记法律制度研究》(博士学位论文)，山东大学，2014年，第17页]。美国学者亨利·乔治的单税论学说也体现了这一点，“虽然对土地的私人占有发动了猛烈的抨击，但实际上他并不主张废除私有制，甚至讳言土地公有”(夏良才：《论孙中山与亨利·乔治》，《近代史研究》1986年第12期，第38页)。而在法德等国家采用的大陆法系中，所有权是非常重要的规定，是物权法的核心。孙中山在土地国有权上态度十分明确，同大陆法系亦有契合——只有在法理上宣布国家具有土地的所有权，才能合法赎买地主土地。于是这就形成了看似矛盾的局面：地权学说既主张土地国有，即国家对土地拥有所有权，又不主张把土地尽归国有，“……又土地国有之法。不必尽收归国家也，若修路道，若辟市场……即按照业户税契时之价格，国家给价而收用之”[孙中山：《在广州报界欢迎会的演说》(1912年5月4日)，尚明轩主编：《孙中山全集》第7卷，第72页]。那些没有“尽收”的土地仍然保留在原地主手上，这又类似普通法中私人土地“保有”的概念。因此，单一采用普通法系或大陆法系的土地制度来分析“平均地权”理论并不合适，需要立足孙氏地权学说文本，结合两大法系土地权利的组成要素，取交集研究：孙中山明确提出土地国有制度，土地所有权即为本文研究重点；土地使用权(用益物权)在各国的法律中均有立法说明，孙中山的地权理论也涉及有关土地使用的阐释，因此土地使用权作为研究的另一个重点。
在已有关于平均地权范畴的研究中，有观点认为它主要讲的是城市(特别是大城市)土地，而非农村土地，这一主张未能与农民获得土地直接联系(张磊：《孙中山思想研究》,北京：中华书局1981年版，第127页)。诚然，“平均地权”理论推行的重点是城市土地，相比于农村土地，城镇及其郊区的土地有更大增值空间，在城市化建设发展过程中可以为国家和人民带来更多土地红利；但是该主张也囊括了同农民土地的联系。在《地方自治实行法》中，孙中山讲述“平均地权”的实行细则时，明确指出它面对的对象是“县”“乡村”的农村行政单位，“而合一县百数十万人民，或数乡村一二万人民，而为一政治及经济性质之合作团体……而此后所有土地之买卖，亦由公家经手，不得私相授受”(尚明轩主编：《孙中山全集》第2卷，北京：人民出版社2015年版，第163～164页)。《民报》也刊载过农村田地使用权利的规定：“……亦谓土地国有，小民有田可耕，及非能耕者不得赁田，直接纳租，不受地主私人之朘削而已。”(胡汉民：《告非难民生主义者》，陈红民、方勇编：《中国近代思想家文库·胡汉民卷》，北京：中国人民大学出版社2014年版，第47页)再者，根据孙中山《实业计划》中的设计，“除十八省外，满洲、蒙古、新疆有农地牧地极广，西藏、青海有牧地极广，可依移民计画如吾第一计画所述者，以粗广耕法开发之”(孙中山：《建国方略》，广州：广东人民出版社2007年版，第279页)。可见孙中山对边疆省份的农地牧地也有顾及。这三条可以确定在孙中山的土地规划中确实考虑到了农民土地使用问题。因此，孙中山推行“平均地权”的范畴仍应视作全国领土范围。
国家所有权辖下的土地类别大致有农耕用地、牧地、国有工厂用地、公共交通用地、矿山、森林、河流等，“凡铁路、电车、电灯、瓦斯、自来水、运河、森林各业，均应收归国有”[孙中山：《中国之铁路计划与民生主义》(1912年10月10日)，尚明轩主编：《孙中山全集》第2卷，第82页]。根据《实业计划》中描述，孙中山对公共交通航运事业的规划涉及省份覆盖全国，也可以佐证国家行使土地所有权的范畴就是中华民国的领土范畴。
“平均地权”理论中，国家对土地拥有所有权，意味着国家拥有强制赎买土地权利，将私人土地所有权以经济补偿的形式合法转移到国家手中，无主土地默认归国家所有，并不意味着国家无条件地剥夺地主的土地私人所有权。
孙中山对私人土地所有权的主张主要有三：一是承认地主的私人土地所有权，“惟民生主义之意义维何？吾人所主张者，并非如反动派所言，将产业重新分配之荒谬绝伦”[孙中山：《中国之铁路计划与民生主义》(1912年10月10日)，尚明轩主编：《孙中山全集》第2卷，第82页]。并且予以保护，“讲到这个问题(平均地权)，地主固然要生一种害怕的心理，但是照我们国民党的办法，现在的地主还是很可以安心的”[孙中山：《民生主义第二讲》(1924年8月10日)，尚明轩主编：《孙中山全集》第1卷，第501页]。二是对私有土地的数量进行限制，“在一定时期以后，私人之土地所有权，不得超过法定限度。”[孙中山：《中国国民党宣言》(1923年1月1日)，中山大学历史系、广东省社科院历史所、社科院近代史所主编：《孙中山全集》第7卷，北京：中华书局1985年版，第3页]三是国家拥有随时征收赎买私有土地的权利。
形成这样主张的时代背景，在《论孙中山的“民生主义”思想》(李泽厚：《论孙中山的“民生主义”思想》，《历史研究》1956年第1期，第27页)、《试论孙中山“民生主义”的真谛》(张海鹏：《试论孙中山“民生主义”的真谛》，《中国社会科学院研究生院学报》1996年第5期，第37页)等多篇文章中都有充分分析，认为彼时国内不可避免地走上资本主义道路，农村迅速分化解体，农民走向了破产和赤贫化，土地即将甚至已经有明显的趋势集中在大地主手中；欧美社会劳资关系紧张，大资产阶级垄断形成，国外的前车之鉴令孙中山心生警惕，避免要走欧美的老路，这些致使孙中山要坚持土地国有、限制私人土地所有制发展。
那么孙中山为什么还要承认私人土地所有制？三民主义是一个整体，研究民生主义的土地制度无法脱离它同民族、民权主义的联系，土地私有制这一问题同民族主义的部分观点联系殊为密切。这一联系可以解释孙中山既要限制，又要承认私人土地所有权的内在原因。在民族主义中，“团结”的观念被一再呼吁，如“人为刀俎我为鱼肉，我们的地位在此时最为危险。如果再不留心提倡民族主义，结合四万万人成一个坚固的民族，中国便有亡国灭种之忧。”[孙中山：《民族主义第一讲》(1924年1月27日)，尚明轩主编：《孙中山全集》第1卷，第334页]外国的政治压迫、经济压迫导致“中国民族生存的地位非常危险”[孙中山：《民族主义第二讲》(1924年2月3日)，尚明轩主编：《孙中山全集》第1卷，第343页]，团结所有中国人共同抵抗外国侵略是当务之急。而国内资产阶级兴起带来的劳资矛盾，在他看来是次要的，甚至不重要，“我们本国的资本家，实在没有压迫工人的大能力。现在中国工人所受的最大痛苦，是由于外国的经济压迫”[孙中山：《在广州市工人代表会的演说》(1924年5月1日)，尚明轩主编：《孙中山全集》第7卷，第611页]。因此，此时他不可能施行有损地主利益的、影响“团结”的举措，尽管他心中的天平向农民倾斜，不认同地主剥削，但在救亡结束前，他不可能做出平地主之权的实质性行为，甚至在理论设计上都不会有明显体现。“民生主义，则为思患而预防。”[孙中山：《在桂林对滇粤赣军的演说》(1921年12月10日)，中山大学历史系、广东省社科院历史所、社科院近代史所主编：《孙中山全集》第6卷，北京：中华书局1985年版，第27页]尽管民生主义是三民主义中最被看重的部分，民族主义的优先执行等级却是高于民生主义，民生主义用来“预防”，而民族主义是迫在眉睫的实践。他表示，“我希望看到人民大众的生活状况获得改善，而不愿帮助少数人去增殖他们的势力，直至成为财阀”[孙中山：《中华民国》(1912年7月中下旬)，中山大学历史系、广东省社科院历史所、社科院近代史所主编：《孙中山全集》第2卷，北京：中华书局1982年版，第393页]。颁布土地法会对私人土地的所有权和使用权采取一定限制，而政策必然是温和的，在民族危亡面前，团结为先的孙中山不会制定出严厉的土地政策打击地主利益。
国有土地使用权可以分成三类：一是国家自行开发利用，所得收益归国家，这类土地按照《建国方略》里的规划，主要用来建设铁路，“在中国，吾人亦知铁路之利益。因此种铁路将由政府直接管辖，故其全额收入，将供政府之使用”[孙中山：《中国之铁路计划与民生主义》(1912年10月10日)，尚明轩主编：《孙中山全集》第2卷，第82页]。开掘矿源，筹建大型工厂等，“直隶、山西无尽藏之煤铁，应以大规模采取之。今假以五万万或拾万万元资本，投诸此事业……故制铁、炼钢工厂者实国家之急需，亦厚利之实业也”(孙中山：《建国方略》，第136页)。二是部分土地交由公办事业利用，国家收税，“其他尚待开发之税源，则有各种公共兴办之事业如自来水、电厂、瓦斯、森林等是也”[孙中山：《中国之铁路计划与民生主义》(1912年10月10日)，尚明轩主编：《孙中山全集》第2卷，第82页]。三是“耕者有其田”，国家收买、没收未依法交税的地主土地，收缴无主荒地后，以划拨或出让的方式转移了使用权给私人经营，收取地租[有关这部分论证可见谢刚：《论孙中山的平均地权》，《历史研究》1980年第4期，第67页；郭德宏：《论孙中山的土地主张》(下)，《东疆学刊》(哲学社会科学版)1991年第2期，第35页]，“荒地新增租税”(孙中山：《建国方略》，第279页)。这部分土地不可用于承包和转租，只允许耕种人自己使用，“非能耕者不得赁田”，使用权不会授予全体大众，授予人群有清楚规定，“若其有农具之资本，足以施于农事，则自可向国家请愿而租地……必其继续二年以上不能纳者，始请求废其契约”(胡汉民：《告非难民生主义者》，《民报》，1907年3月20日，第2版)。
“平均地权”没有对私人土地使用权进行说明。
三 “权”“利”分离下的“平均”
在“平均地权”中，能拿来“平均”的土地所有权只能是国有土地，这部分土地所有权属于国家，也即属于全体国民所有。土地所有权的施行范围是全国境内，理论上国家可以通过不断赎买私人土地的所有份额，增大国家所有土地面积，从而逐渐扩大全体国民在国有土地上的所有权利均等范围。对于私人土地，因为孙中山承认和保护私人土地，政府对于私人土地所有权的“平均”鞭长莫及。
国有土地使用权要实现“均权”有些困难，对照上文中国有土地使用权分类，第一、二类土地，在用于公共交通、公共资源(如水资源)的土地使用上，全民使用权利平等，而在用于矿山、大型工厂、部分公办事业的土地使用上，“均权”很难实现，甚至容易陷入“以公谋私”的危险，以国有公用土地为个人及家族集团谋利，挤压甚至剥夺大众土地使用权。历史证明，在孙中山逝世后国民党政权发展过程中，确实出现了这种情况。第三类土地，由于“耕者有其田”的土地授予对象不是全民，无法实现全体国民土地使用权上的“均等”。私人土地使用权建立在私人土地所有权基础上，孙中山承认、保护私人土地所有权，拥有土地所有权的个人有权利支配所拥有的土地如何使用，因此私人土地使用权无法实现平均。
“均利”相较之下更加容易实现，孙中山在解释“平均地权”理论时，阐释的重点放在“地利”和“地利平均”上——由国家直接获取收益或税收的土地，全民能够共享土地收益。根据孙中山描述的规划图景，全民能够均享的收益包括税收、“涨价归公”的土地增值效益、城市基础设施建设和国家交通建设获益、国有产业收益等。然而如上文中分析的那样，“平均地权”理论设计上的缺陷可能导致“平均”只在国有收益可支配范围内有限度地实现。
因此，该理论是在有限土地国有制下，优先确保国家土地利益，争取人民之间地利平均的土地主张。土地国有制的设定为地利收益的“平均”获得提供了制度上的保障：国家对土地具有所有权保障了征收土地税的合法性，使增长的“地价”能够归公，国有土地的使用权保障了人民可以享有产业收益和耕地收益，基础设施建设为大众生活带来便利。“平均地权”的实际落脚点是在“利”而不在“权”上——承认并保护土地私有使“地权”无法全部收归国有，从根本上无法实现人人土地权利均享的“平均”。
确定电阻R39、R40的数值，其中0.8 V为内部参考电压，VOUT为输出电压，此处为12 V.选RLS=R40=3.3 kΩ，则RHS=R39=46.2 kΩ.因为实际情况下没有46.2 kΩ电阻，故选择47 kΩ电阻.经过外部电阻选择之后，芯片便可以稳定的输出12 V电压，进而驱动迪文屏显示达到设计要求.
虽然不彻底，仍需肯定的是，“平均地权”理论上实现了一定程度上私权向公权的让步和过渡。中国传统社会一直存续着“普天之下莫非王土”的天下观，皇帝和他的家族是国家最大的土地私有者，农民起义式的革命不过是重复着这一模式。到了近代，洪秀全提出了“天下田天下人同耕”，不分男女，统一授田，这是农民对土地的渴望与中国传统的大同思想结合的土地政策，从可行性来说，它比孙氏“平均地权”更好实现，“平均”概念也贯彻得更为彻底。可是天下人都成为小土地所有者，小农生产方式还是无从得到改变。孙中山实行国有土地资源的二次分配，平均并不彻底，土地公权实现也不充分，但是他的主张确实限制私有土地制的发展，通过赎买朝着真正意义的“公有”迈进了一步。他的主张能够实现国家对土地集中化管理，进而为中国实现现代化打下基础。中国想要从一个传统的农耕国家转型成为现代国家，必须要把大量农民从被绑牢的土地上分离出来，这是实现大规模机械化种植和现代工业发展的首要前提。将土地集中掌控在国家手中，要比土地被大规模垄断在私人资本手中的发展模式好得多，除了对农民有利外，土地国有化更有利于开发、调配和整合土地资源，有利于现代化农工业发展、现代城市建设和现代交通运输业的开拓。因此，孙中山的地权理论比洪氏理论更具有现代化国家建设的进步意义。

收稿日期 2019-05-15
作者韩诗琳，山东大学历史文化学院博士研究生。山东，济南，250100。
【责任编校 吕满文】