美国与越南海上安全合作的发展与制约因素

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美国与越南海上安全合作的发展与制约因素[1]
宋清润 杨耀源
【内容提要】 进入21世纪以来，美国与越南的海上安全合作持续发展，屡有突破，其发展以双边为主，多边为辅，内容丰富，涵盖传统安全领域与非传统安全领域。越南是与美国开展海上安全合作最密切的社会主义国家。美越海上安全合作是美国构建印太地区海上安全合作网络的重要组成部分，其发展动因有：两国的伙伴关系愈发密切，在外交、安全等领域存在相似理念与利益契合点。但美越海上安全合作亦受到两国意识形态差异、部分利益分歧、军队软硬件不同等因素制约。未来，美越海上安全合作将更加紧密，但短期内仍难以达到美国与菲律宾、泰国等盟国的海上安全合作水平。
【关 键 词】美国 越南 海上安全合作 美越关系
美国是世界唯一超级大国，正在积极推进其“印太战略”，从经济、外交、（海洋）安全等诸多领域加强对中国的制衡。[1]近年来，“印太战略”有多个版本，美国、日本、印度等国均提出过“印太战略”概念，文中所指是特朗普政府推动的美国“印太战略”。越南是中国的重要邻国、东盟重要成员国（2020年东盟轮值主席国）和印太地区的重要海洋国家。1975年4月越战结束后，两国关系发展缓慢。美国政府于1977年5月3日启动对越关系正常化谈判。1986年，两国开始合作解决越战期间失踪美军问题。1990年，美国国务卿詹姆斯·贝克（James Baker）在纽约会晤越南外长阮基石，这是两国越战结束之后进行的最高级别接触。1994年2月，美国总统克林顿在参议院批准解除对越南的贸易禁运。1995年7月12日，美国和越南建立大使级外交关系。此后直到20世纪末，两国关系依然处于恢复阶段，但双方安全合作很少，也鲜有海上安全合作。进入21世纪以来，美越关系日益密切，安全合作持续发展。尤其是近年来，两国海上安全互动与合作行动密集，进展较大，海上安全合作成为两国安全合作的重要支柱之一。[2]Xuan Loc Doan,“US,Vietnam Strategic Partners in All but Name,”Asia Times,April 10,2019,https://www.asiatimes.com/2019/0 ... s-in-all-but-name/.当前，美越海上安全合作成为美国构建印太地区海上安全合作网络的重要组成部分，对南海局势乃至地区局势均产生了复杂影响。
本文拟通过对美越海上安全合作的系统研究，剖析其发展动因及制约因素，以弥补当前国内外相关研究的不足，并有助于更准确地研判当前的南海局势以及美国“印太战略”走势，对于中国维护海洋权益、推进与东盟制定“南海行为准则”谈判、应对“21世纪海上丝绸之路”建设遇到的挑战、缓解美国战略压力等提供些许参考。
一、美越海上安全合作特点
21世纪以来，美越海上安全合作不断增多，并屡有突破性进展，内容涵盖传统安全与非传统安全领域，其主要特点如下：
第一，美越高官重视持续推动两国海上安全合作。美国政府积极推动美国军舰访问越南。2000年3月，美国国防部长威廉·科恩（William Cohen）访越，会晤越南国防部长范文茶时提议磋商“美舰访越的可能性”。[1]“Cohen Looks to Closer Ties with Vietnam,” The New York Times, March 15,2000,https://www.nytimes.com/2000/03/ ... h-vietnam.html.2002年和2003年，美国太平洋舰队司令丹尼斯·布莱尔（Dennis Blair）两度访越，与越方磋商安排美舰访越等事宜。[2]“Hanoi Rules Out U.S.Cam Ranh Bay Treaty,” Cable News Network, February 14,2002,http://edition.cnn.com/2002/WORL ... anh/index.html.2003年11月，范文茶访美时表示同意“美舰访越”。同月，越战结束后首艘美舰访越，自此美舰几乎年年访越。奥巴马政府时期推进“亚太再平衡”战略，强化美军在亚太海域的存在。2012年6月，美国国防部长莱昂·帕内塔（Leon Panetta）到访越战时美军关键海外基地——越南金兰湾，成为越战结束后首位访问该湾的美国国防部长和最高级别官员。他呼吁美越加强海上安全合作，希望美舰多赴越南交流，重申美军会帮助越南提升维护海权的能力。[3]Demetri Sevastopulo,“Panetta Makes Symbolic Visit to Vietnam,” The Financial Times,June 3,2012,https://www.ft.com/content/e98dd6d4-ad6f-11e1-bb8e-00144feabdc0.特朗普上任后，在积极推进“印太战略”的框架下，更加重视越南的地区战略价值，越南也日益重视对美关系，涉及两国海上合作的军政高层互动密集。
2017年5月，越南总理阮春福访美，成为特朗普政府执政后首位访美的东盟国家领导人。两国首脑在联合公报中强调，加强两国海上安全合作，越南希望购买美国巡逻艇等装备。[4]The White House,“Joint Statement for Enhancing the Comprehensive Partnership between the United States of America and the Socialist Republic of Vietnam,” May 31,2017,https://www.whitehouse.gov/brief ... -republic-vietnam/.
2018年1月和10月，美国国防部长詹姆斯·马蒂斯（James Mattis）两度访越，国务卿蓬佩奥同年7月亦访越，双方磋商的议题之一，就是落实两国首脑联合公报，加强美越海洋安全合作。[1]The U.S.Embassy and Consulate in Vietnam,“Fact Sheets: U.S.Security Cooperation with Vietnam,” August 16,2018,https://vn.usembassy.gov/fact-sh ... tion-with-vietnam/.蓬佩奥在与越南副总理兼外长范平明等会晤时，讨论了“南海军事化问题”，表示要加强两国在“维护南海航行与飞越自由”等方面的合作。越南领导人表示欢迎美国在维护南海稳定方面发挥强有力作用。[2]“Pompeo,Vietnam Leaders Express Concern about Militarization of S China Sea,”Sputnik, July 9,2018,https://sputniknews.com/asia/201 ... am-southchina-sea/.同年美国负责印太安全事务的助理国防部长薛瑞福（Randall Schriver）三次访越，表示美越海洋安全合作是两国安全关系乃至全面伙伴关系的重要支柱之一。[3]Xuan Loc Doan,“ US,Vietnam Strategic Partners in All but Name,” Asia Times, April 10,2019,https://www.asiatimes.com/2019/0 ... rs-in-allbut-name/.
2019年4月，美国印太司令部司令菲利普·戴维森(Philip Davidson)访越，强调美越要加强海洋安全合作。[4]Minh Nga,“US to Bolster Maritime Support for Vietnam,with Possible Warship Visit this Summer,” VnExpress,April 18,2019,https://e.vnexpress.net/news/new ... ummer-3911452.html.同年9月12日，越南国防部副部长阮志咏会见美国新任驻越南武官托马斯·斯蒂文森（Thomas Stevenson），肯定了近年来双方在海上联合搜救行动方面的成绩，强调美国将致力于推动双方防务合作关系进一步发展。[5]“Deputy defence minister welcomes new US defence attaché，” Vietam+,September 12,2019,https://en.vietnamplus.vn/deputy ... tache/160341.vnp.10月9日，薛瑞福对越南进行工作访问，他在与阮志咏会晤时表示，海上安全合作是双方未来军事合作重点方向，美国将继续帮助增强越南的军事能力。[6] “Vi Nam - M nh trí thúc   tác  phòng，”tuoitre, 9 tháng 10,  2019, https://tuoitre.vn/viet-nam-my-n ... 91009201952238.htm.（《越南与美国同意继续促进国防合作》，《越南青年报》网，2019年10月9日)。11月19—21日，美国国防部长马克·埃斯珀（Mark Esper）在对韩国、泰国和菲律宾开展“盟国之行”中，还专门访问了越南，凸显越南在美国印太外交与安全格局中的重要性。埃斯珀与越南国防部长吴春历会谈时，双方一致同意继续在具体领域开展海上安全合作。[1] “Vi Nam - M trí  thúc  phòng，”tuoitre, 9 tháng 10, 2019, https://tuoitre.vn/viet-nam-my-n ... 91009201952238.htm.（《越南与美国同意继续促进国防合作》，《越南青年报》网，2019年10月9日)。12月13日，阮志咏率团出席在华盛顿举行的年度高层“美越防务政策对话”（U.S.-Vietnam Defense Policy Dialogue），他对“美方向越南移交第二艘汉密尔顿级巡逻舰、提高越南海警的执法能力的举措”表示感谢。[2]“Vietnam,US hold defence policy dialogue，”Vietnam Net, December 13,2019,https://vietnamnet.vn/en/politic ... ogue-598895.html.12月18日，阮志咏在会见美国国务院负责东亚和太平洋事务的助理国务卿戴维·史迪威(David Stilwell)时，双方重申进一步提升包括防务在内的两国合作关系，其中提及注重提升双方海上安全合作。[3]“US committed to supporting a prosperous,independent Vit Nam,” Vietnamnews,December 19,2019,https://vietnamnews.vn/politics- ... dent-viet-nam.html.由此可见，两国军政高官交流频密实属罕见，双方会晤磋商的重要议题之一就是推动两国海上安全合作。
第二，美越设立多个涉及海上安全合作的机制或协议。2008年两国开启年度副部长级“美越政治、安全与防务对话”机制 [4]比如，2009年该对话结束后发表的联合声明中就涉及双方海洋安全合作，参见：U.S.Department of Defense,“Joint Statement on U.S.-Vietnam Political,Security and Defense Dialogue,” June 8,2009,https://2009-2017.state.gov/r/pa/prs/ps/2009/06a/124460.htm.，2010年8月以来美越多次举行副部长级“年度高层防务政策对话”，都讨论了两国的海上安全合作。美越高层签订的一些防务合作文件也重视推动海上安全合作，包括2002年签署的《双边搜救协议》、2007年签署的《双边海事协议》、2011年签订的《提升双方防务合作备忘录》[5]Carl Thayer,“Vietnam Gradually Warms Up to US Military,” The Diplomat, November 6,2013,https://thediplomat.com/2013/11/ ... up-to-us-military/.、2015年发布的《防务关系联合愿景声明》[1]U.S.Department of State,“U.S.-Vietnam Relations,” December 11,2017,https://www.state.gov/u-s-relations-with-vietnam/.等文件，均涉及到推动美越海上安全合作。
第三，美越军舰交流次数增多，合作领域扩充，成为两国海上安全合作重要渠道。自2003年11月越战后首艘美舰访越以来，美舰访越次数逐渐增加至每年数艘。访越美舰类型亦多元化，从最初的护卫舰到后来的驱逐舰、医疗舰、运输舰、搜救舰、濒海战斗舰、两栖指挥舰等，大型军舰也在增多。美舰访越初期主要是开展人员互动与文体交流，后在越南开展军舰保养与维修、美越联合军演等诸多活动，经常开展海上安全合作。2010年8月，作为庆祝美越建交15 周年的重要活动之一，美国核动力航母、“宙斯盾”驱逐舰等与越南军舰在南海首次开展救灾、维和等非战斗性联合演习。[2]宋清润：《“亚太再平衡”战略背景下的美国与东南亚国家军事关系：2009-2014》，北京：社会科学文献出版社2015年版，第214页。而后，美越海军每年都开展互动和联合演习，参演武器和人员增多。2011年7月，美越军舰在南海开展一周非战斗性联合军演，演习科目包括提升舰队航行技术和维修能力等。[3]“U.S.Navy Ships Arrive in Vietnam for Scheduled Visit,” Reuters,July 15,2011,https://www.reuters.com/article/ ... 76E15220110715.2012年4月，美越又在南海举行联合军演，参演舰艇数艘，规模约千人。[4]“Vietnam Begins Naval Exercises with the US,” The Telegraph, April 23,2012,https://www.telegraph.co.uk/news ... th-the-US.html.2017—2019年，美越多次举行海上联合军演。总体看，美越海军联合演习已常态化，有些演习规模达千人左右，演习科目涉及海上安全合作领域，包括海上救灾与救援、提升两国军舰协作能力、维护海洋权益等。[5]Prashanth Parameswaran,“US,Vietnam Kick off First Naval Engagement Activity in Trump Era,” The Diplomat, July 6,2017,https://thediplomat.com/2017/07/ ... vity-in-trump-era/.此外，2019年9月25—27日，两国在河内举行了第九届关于飞行安全方面的专家交流会，分享两军的空中和海上作战经验。[1]Sgt.Mikaley Kline，“Ninth Iteration of US-Vietnam Airman-to-Airman Talks Held in Hanoi，” Pacific Air Forces Public Affairs, Octobers 10,2019,https://www.pacom.mil/Media/News ... tion-of-us-vi/.2018年3月上旬，越战后美国航母战斗群首次访越。[2]Thomas Maresca,“U.S.'Super Carrier' USS Carl Vinson Makes Historic Port Call in Vietnam,” USA TODAY, March 5,2018,https://www.usatoday.com/story/n ... nam/394324002/.2020年3月上旬，美国航母战斗群再度访越，进行了多日的军事交流，庆祝两国建交25 周年，凸显越南在美国印太战略中的重要作用[3]Tran Hung,“Visit by US aircraft carrier to Đà Nang boosts ties with Washington，”Asianews，March 11,2020,http://asianews.it/news-en/Visit ... hington-49527.html.，且美国航母舰队访越有常态化趋势。
第四，美国多措并举，支持越南提升巡逻、侦察等维护海上安全的能力。在硬件方面，美国多次向越南援助武器或出售武器，其对越援助量有时在美国对东南亚国家同类援助总量中的占比较大。美国在2012—2017 财年，通过对外军事资助项目（The Foreign Military Financing Program）共向越南提供海上武器装备等援助超过5500万美元，用以提升越军的海上侦察与行动能力。其中，有两笔较大的援助项目：一是2017年5月向越南移交一艘退役的“汉密尔顿”级巡逻舰“摩根索”号，这是越战后美国首次向越南移交的大型军舰，该舰成为越南海岸警卫队的最大舰只；二是美国援助越南24艘“金属鲨”（Metal Shark）巡逻艇[4]“U.S.Delivers Six Patrol Boats to Vietnam amid Deepening Security Ties,” Reuters, April 1,2019,https://www.reuters.com/article/ ... ties-idUSKCN1RD1YA.，目前已交付18艘。同时美国还帮助越南建立配套的人员训练中心。
2019年5月31日，美国防部宣布将向马来西亚、印尼、菲律宾和越南共出售34 架“扫描鹰”（Scan Eagle）无人侦察机，其中越南将获得6 架。美国此举旨在增强其盟国和伙伴国在南海的空中侦察能力，加大对华施压。[1]Mike Stone,“U.S.to Sell 34 Surveillance Drones to Allies in South China Sea Region,”Reuters, June 4,2019,https://www.reuters.com/article/ ... gion-idUSKCN1T42ST.同年11月，美国国防部长埃斯珀访越时宣布，美国2020年将向越南海警再提供一艘巡逻舰，以提升越南在海上的“执法和防御能力”。[2]Phil Stewart and James Pearson,“U.S.to Provide Ship to Vietnam to Boost South China Sea Patrols,” Reuters, November 20,2019,https://www.reuters.com/article/ ... trolsidUSKBN1XU0UP.
在软件方面，美国从多层面向越南提供帮助。2009年4月22日，美军核动力航母停靠越南东南部昆岛（Con Dao Island）附近海域，越南军官应邀登上航空母舰观摩学习。[3]John Ruwitch,“Vietnamese Officers Visit U.S.Aircraft Carrier as China Celebrates Navy Anniversary,” Reuters, April 23,2009,http://blogs.reuters.com/global/ ... -navy-anniversary/.同年12月，美国邀请到访的越南国防部长冯光青参观美国核潜艇。2011年，越南首次派员赴美国海军参谋学院(Naval Staff College)深造，此后有更多越南海军（海警）人员赴美深造。2013年10月，美国海岸警卫队司令罗伯特·帕普（Robert Papp）访越，与越南海警司令阮光淡签署了合作协议，规定两国将在海上安全、舰艇护航、海上预警研究和经验分享、人员培训等领域深化既有合作，拓展新合作。[4]Stephanie Young,“Coast Guard Strengthens Relationship with Vietnam Marine Police,” U.S.Coast Guard Compass Archive,September 13,2013,https://coastguard.dodlive.mil/2 ... nam-marine-police/.美国海岸警卫队还与美国国务院和驻越使馆合作，向越南海岸警卫队提供教材，助其建设教室，培训越南海警，培训内容涉及行动规划、海上执法与搜救等。[5]Stephanie Young,“Coast Guard Strengthens Relationship with Vietnam Marine Police,” U.S.Coast Guard Compass Archive,September 13,2013,https://coastguard.dodlive.mil/2 ... nam-marine-police/.同年12月，美国国务卿约翰·克里（John Kerry）访越时宣布，美国将向东南亚提供额外3250万美元援助，以加强本区域海事安全及“确保航行自由”，其中越南将获得价值1800万美元援助（包括2014年接收美国5艘高速巡逻艇等项目）。在此项多边援助中，越南所获额度超过美国此次援助东南亚国家总额一半，超过美国给予盟国菲律宾和泰国的援助。[1]U.S.Department of State,“U.S.-Vietnam Comprehensive Partnership,” December 16,2013,https://2009-2017.state.gov/r/pa/prs/ps/2013/218734.htm.
第五，越南参加美国主导的多边海上安全合作增多。一是参加地区多边联合军演。2002年，越南首次获邀以观察员身份参加美国和泰国主办的东南亚重大年度多边联合军演——“金色眼镜蛇”演习，但截至2020年6月，越南仍是该军演的观察员。2012年，越南首次以观察员身份参加美国主导的“环太平洋”联合军演，2018年升级为正式参演国，曾派8名官兵参加海上救灾、救援等演习科目。2019年8月19日，越南海警巡逻船参加美国主导、东南亚部分国家参与的第18届“东南亚合作与训练”海上联合军演，演习内容涉及打击海上非法活动、搜捕演练等，目的是加强区域海上执法与反恐能力。[2]Linh Pham: “Vietnam joins biggest-ever SEACAT exercise led by US Navy,”hanoitimes，August 21，2019，http://hanoitimes.vn/vietnam-joi ... s-navy-45917.html.9月，越南派军舰参加美国与东盟10 国的首次海上联合军演，该演习科目主要集中在非传统安全领域。
二、美越加强海上安全合作的动因
冷战结束后，美越改变对彼此的认知及政策立场，化敌为友。美越两国存在共同利益，是推动其海上安全合作日益密切的重要因素。美国是超级大国，其利益遍及全球，与越南开展海上安全合作有更广泛的利益考虑；越南与美国开展海洋合作的利益关切主要在本国及其周边地区。
第一，美越建交后关系不断改善，在外交、安全等领域有较多相似理念，为两国海上安全合作创造了良好条件。冷战结束后，美越于1995年建交，此后双方关系日益密切，2013年建立全面伙伴关系。越南共产党总书记阮富仲2015年访美前表示，越南将美国视为其对外政策中最重要的伙伴之一，两国克服民主、人权等领域分歧的最佳办法是进行建设性对话，避免这些分歧阻碍双边关系发展。[1]《越共中央总书记阮富仲访美前夕接受美媒采访》，越通社，2015年7月6日，https://zh.vietnamplus.vn/%E8%B6 ... BB%B2%E8%AE%BF%E7%B E%8E%E5%89%8D%E5%A4%95%E6%8E%A5%E5%8F%97%E7%BE%8E%E5%AA%92%E9%87%87%E8%AE%BF/40493.vnp.美国国防部2019年6月发布的《印太战略报告》称，美越基于共同原则和利益来建设“战略伙伴关系”。[2]U.S.Department of Defense,“Indo-Pacific Strategy Report,” June 1,2019,https://media.defense.gov/2019/M ... PORT_JUNE_2019.PDF.美越在地区事务、海上安全等领域有较多相似理念，这些因素均有利于两国开展海上安全等领域合作。
建构主义认为，国家间的角色互构是决定彼此能否合作的重要因素，一国将他国视为“敌人、对手或朋友”，会影响该国与他国的关系；而国家间认同度上升会建构或增加彼此间共同利益。[3]夏安凌、黄真：《文化、合作与价值——建构主义国际合作理论评析》，载《当代亚太》2007年第5期，第15—19页。一国对彼国的认知影响其对彼国的安全政策，当一国认为彼国是对手或敌人时，或对其采取敌视乃至战争政策；而当一国认为彼国是朋友时，或与之开展安全合作。[4]杨恕、王术森：《议题性质、威胁认知、共同利益与“可合作安全”》，载《国际安全研究》2018年第2期，第6—7页。冷战结束后，美越淡化处理意识形态分歧，化敌为友。美国国防部长马蒂斯2018年2月访越时甚至称美越是“志同道合的伙伴”（Like-Minded Partners），“美国和越南在相互尊重和共同利益的基础上分享价值观，包括航行自由、尊重国际法和承认国家主权”。[1]U.S.Department of Defense,“Mattis Calls U.S.,Vietnam ‘Like-Minded Partners’,”January 25,2018,https://dod.defense.gov/News/Article/Article/1424401/.美国国防部2019年6月发布的 《印太战略报告》中，将越南作为美国在东南亚拓展伙伴关系的首要国家来论述（排在印尼、马来西亚等美国伙伴国之前），称两国对“自由和开放的印太”持有共同愿景，基于共同原则和利益来建设“战略伙伴关系”（strategic partnership），加强海军、海岸警卫队等部门的合作。[2]U.S.Department of Defense,“Indo-Pacific Strategy Report,” June 1,2019,https://media.defense.gov/2019/M ... PORT_JUNE_2019.PDF.越南也将美国作为域外的重要合作伙伴，认同美国的“印太战略”理念。
第二，美越彼此的利益需求是推动两国海上安全合作日益密切的关键因素。对美国而言，越南在地缘政治与地区安全层面具有重要战略价值。东南亚是欧亚大陆的重要边缘地带，亦地处太平洋和印度洋交通要冲，是大国必争之地。[3]王正毅：《边缘地带发展论——世界体系与东南亚的发展》，上海人民出版社1997年版，第29—31页。美国学者斯皮克曼还指出，海陆兼备国家是大国地缘政治与安全争斗中的关键区域。[4][美]斯皮克曼：《边缘地带论》，林爽喆译，北京：石油工业出版社2014年版，第57—58页。越南是欧亚大陆边缘地带的重要海陆兼备国家，面临南海，海岸线长3260多公里，良港众多，地处印太海域的交通要道。[5]中国外交部：《越南国家概况（最近更新时间：2019年4月）》，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjh ... 292/1206x0_677294/.因此，21世纪以来，美国高度重视越南的地缘价值，持续推进美越海上安全合作。小布什政府时期，东南亚是美国全球反恐战争“第二战场”，美国需要越南等国配合打击在海上流窜的恐怖分子。奥巴马政府推进“亚太再平衡”战略，美国加强与越南的海上安全合作，可增强美国海军在亚太的存在。2012年帕内塔访问金兰湾时表示，与越南等国开展海洋安全等领域的合作，对美国推进“亚太再平衡”战略非常重要[1]U.S.Department of Defense,“Media Availability with Secretary Panetta in Cam Ranh Bay,Vietnam,” June 3,2012,https://archive.defense.gov/tran ... ?transcriptid=5051.；美国与越南、菲律宾、泰国、新加坡等美国盟国和伙伴国共建地区安全合作网络，有利于美国在亚太实施“空海一体战”，维系其海上霸权。[2]宋清润：《“亚太再平衡”战略背景下的美国与东南亚国家军事关系：2009—2014》，北京：社会科学文献出版社2015年版，第206—207页。2017年11月，特朗普总统访越时称“越南位于印太地区中心”，彰显越南在美国“印太战略”中的重要性。[3]Huong Le Thu,“Vietnam Manages Delicate Balance between US and China,”Nikkei,November 14,2017,https://asia.nikkei.com/Spotligh ... tween-US-and-China.特朗普政府次月发布的首份《国家安全战略报告》指出，越南、印尼、马来西亚和新加坡是美国的安全和经济伙伴，美国要加强与这四国以及其他东盟国家的关系，使之成为合作型海洋伙伴。[4]The White House,“The National Security Strategy of the United States,”December 18,2017,https://www.whitehouse.gov/wp-co ... 2-18-2017-0905.pdf.美越海上安全合作持续升温，有助于美国在印太地区构建广泛而有力的海上安全合作网络，推进“印太战略”，维护和拓展美国的利益。
越南强化与美国的海上安全合作，有助于其维护国家利益。越南国土南北狭长，东西窄，海岸线长，国家发展依赖海洋资源，但与中国、泰国、印尼等国存在海洋权益争端，其维护海洋安全等国家利益的能力不足。[5]韦民：《小国与国际安全》，北京大学出版社2016年版，第79—83页。越南加强与美国海上安全合作，融入美国主导的印太海上安全合作网络，可以增强越南维护本国海洋安全的能力，提升其国际地位和影响力。
第三，美越加强海上安全合作的共同目的之一是在南海问题上联合对华施压。近年来美国对中国崛起担忧日增，奥巴马政府实施“亚太再平衡”战略的重要目的之一是制衡中国，特朗普政府则将中国视为挑战美国利益和改变国际秩序现状的“修正主义国家”和“战略竞争对手”。[1]Demetri Sevastopulo,“Trump Labels China a Strategic ‘Competitor’,” The Financial Times, December 19,2017,https://www.ft.com/content/215cf8fa-e3cb-11e7-8b99-0191e45377ec.美国作为与南海问题毫不相关的域外国家，要介入南海争端，在南海维持和扩大自身的军事影响力，并利用南海问题加大对华施压，就需要越南等地区国家的呼应与配合。[2]吴士存：《南海正发生令人担忧的新变化》，环球网，2020年7月7日，https://m.huanqiu.com/article/3ywup3HToca。2019年11月，美国国防部长埃斯珀访越时称：“中国在南海问题上对小国施压”，呼吁“美国、越南等国家共同对抗中国的压力”。[3]Steven Stashwick，“US Defense Secretary Highlights Vietnam as Partner Against Chinese Influence，”The Diplomat, November 21,2019，https://thediplomat.com/2019/11/ ... chinese-influence/.从地缘政治与威胁认知的角度来看，越南尽管是地区中等国家，但相对于中国而言是“小国”，自然会感到中国崛起带来的地缘政治压力，而南海争端则加剧了越南的这种心理。[4]韦民：《小国与国际安全》，北京大学出版社2016年版，第273页。美国使用“楔子战略”，利用南海争端分化中越关系。美国还频频指责“中国在南海问题上言行强硬”“威胁地区稳定与和平”[5]Hoang Anh Tuan and Nguyen Vu Tung,“Growing Maritime Security Concerns in Southeast Asia: A Greater Need for Further Regional Cooperation,” The Center for the National Interest,June 19,2015,https://nationalinterest.org/fea ... r-13145?page=0%2C1.，增加了越南对中国的误解与疑虑，服务于美国制衡中国、维护霸权的战略目标。而越南与中国存在南海争端，且实力相差悬殊。美国在东南亚和印太地区的海军力量强大，越南拓展与美国的海上安全合作，可从美国获得武器、训练等硬件和软件支持，同时可向国际社会展示其维护海洋利益获得了美国的较大支持，增加了越南在地区海洋事务中的发言权，以及在南海问题上与中国博弈的声势和能力。[1]Phương ，“ Nam: Sc manh cng ,Viettime,”03/8/2016,http://viettimes.vn/dia-chinh-tr ... en-dong-70129.html.（[越]邓方讨：《越南软硬兼施的南海战略》，《越南时报》网，2016年8月3日）。
鉴于以上情况，美越在南海问题上经常彼此呼应，联手施压中国。2009年4月22日，中国海军成立60 周年大阅兵前夕，越南军官首次获邀登上美军航母参观交流。[2]John Ruwitch,“Vietnamese Officers Visit U.S.Aircraft Carrier as China Celebrates Navy Anniversary,” Reuters, April 23,2009,http://blogs.reuters.com/global/ ... y-anniversary/.2016年上半年南海争端较为激烈之时，美国全面解除对越南的武器禁运，为越南购买美国海上军备等开绿灯，力图帮助越南增强海上军力和在南海抗衡中国的能力。2017年11月，特朗普访越时与越南国家主席陈大光会晤后发布联合声明，其中提及加强美越海上安全合作，呼吁有关各方在南海尊重“航行和飞越自由”，在南海争议区域军事化问题上进行克制。[3]The White House,“Joint Statement between the United States of America and the Socialist Republic of Vietnam,” November 12,2017,https://www.whitehouse.gov/brief ... ublic-vietnam/.2018年蓬佩奥访越时与越南副总理兼外长范平明等领导人会晤，讨论“南海军事化问题”，表示要加强“维护南海航行与飞越自由”等合作。2019年中越在南海问题上发生龃龉，美国再次表示支持越南，并借机推动美越海上安全合作。[4]Christopher Sharman,“After a China-Vietnam Standoff,Expect a Turn to the US,” The Diplomat, September 20,2019,https://thediplomat.com/2019/09/ ... -a-turn-to-the-us/.
此外，提升与越南的海上安全合作，有利于美国拓展对越武器销售，削弱俄罗斯在越南和印太地区的影响力。美俄在印太地区争夺武器出口市场和外交安全影响力，这是两国在全球激烈博弈的重要一环。越南军队总兵力约45万，其中海军3.5万人[1]中国外交部：《越南国家概况（最近更新时间：2019年4月）》，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjh ... 292/1206x0_677294/.（上网时间：2019年6月16日），正推进海军、海岸警卫队等军种现代化，是世界上进口武器较多的国家之一。据瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所（SIPRI）2016年初的报告，越南2011—2015年间武器进口额增长699%，成为全球第八大武器进口国。[2]Prashanth Parameswaran,“Vietnam Now World's Eighth Largest Arms Importer,” The Diplomat,February 23,2016,https://thediplomat.com/2016/02/ ... est-arms-importer/.越南与俄罗斯的安全合作关系悠久而密切，越南最大武器进口来源国是俄罗斯，长期以来，越南的军舰、潜艇、战机等维护海上安全的主要武器基本购自俄罗斯。而且，俄越军队经常在越南附近海域举行联合军演。俄罗斯对越南安全的影响力较大，这也增强了俄罗斯在印太地区的力量存在，不利于美国推进印太战略。美国持续拓展与越南的海上安全合作，有利于美国武器商与俄罗斯武器商争夺越南市场，在经济、安全等层面削弱俄罗斯在越南和印太地区的影响力。
三、美越海上安全合作的制约因素
美越海上安全合作持续发展，两国关系日益密切，但仍有诸多制约因素。如有些军舰到访交流“形式大于内容”；美国在双边合作中是主导方，双方实力差异巨大，合作的不对称性凸显，主要是“美国援助越南”或“美舰赴越交流”，而越南军舰则很难实现访美，也难在海上安全合作方面向美国提供实质性帮助；年度海上联合军演频率较低，规模最大时也就在千人规模，并聚焦非战斗性科目和非传统安全领域，尚未开展联合作战演练。在东南亚地区横向对比，越南与美国的海上安全合作水平仍逊于泰国、菲律宾这两个美国的盟国，尤其是海上联合军演。2010年以来，美泰每年举行数十次联合军演。[1]Emma Chanlett-Avery,Ben Dolven and Wil Mackey,“Thailand: Background and U.S.Relations,” Congressinal Research Service Report,July 29,2015,p.7,https://fas.org/sgp/crs/row/RL32593.pdf.尽管杜特尔特上台后菲律宾与美国龃龉不断，同盟关系发生波折，但两国仍维持一定水平的安全合作。2018年10月，美菲达成协议，将在2019年将两国年度联合军演从261次增至281次。[2]Jason Lemon,“U.S.,Philippines to Increase Joint Military Activities Despite Duter’s Promise to Push Out American Troops,” Newsweek, October 1,2018,https://www.newsweek.com/us-phil ... activities-1147276.而且美泰、美菲的很多联合军演涉及海上巡逻、联合作战、反潜、海上封锁、救灾、打击海盗、反走私等领域，战斗性科目较多，规模更大。比如，美泰2011年“联合海上战备和训练演习”（Cooperation Afloat Readiness and Training Exercises,简称CARAT,也称“卡拉特”演习）规模约3800 人[3]任芊：《美泰双方对联合军演结果表示满意》，国际在线，2011年5月21日，http://news.cri.cn/gb/27824/2011/05/21/3245s3254320.htm.；美菲2018年“肩并肩”联合军演规模达8000 余人。[4]曾繁强：《菲律宾又与美国进行联合军演 能玩转平衡术吗》，载《人民日报海外版》2018年5月12日，第6版。
美越海上安全合作的制约因素主要表现在以下几个方面：
首先，美越的意识形态分歧和越战阴影犹存，致使两国关系难以彻底改善。美国经常在意识形态、人权等问题上向越南施压，越南在政治、安全上对美国的疑惧心理犹存[5]李春霞：《越南对美国政策的演变及走向》，载《国际论坛》2017年第3期，第1页。，越南共产党仍担心其执政地位受到“敌对势力开展和平演变”的威胁。[6]Nguyen Manh Hung,The Politics of The United States-China-Vietnam Triangle in the 21st Century, Singapore: IESAS Publishing,2015,p.4.尽管美越两国的互信在逐渐增加，但越战的阴影亦导致越南在安全上难以高度信赖美国，防范心理犹存。2015年越军少将李文强对俄罗斯媒体表示，越南与俄罗斯的长期友谊是能够经受得住历史检验的，两国高度互信，但美越曾经交战，越南军队不敢大量换装美国武器而导致国家安全过分依赖美国。[1]此外，越南财力有限也使其难以大量购买美国海军武器，美国的武器通常比俄罗斯的武器更昂贵。比如，越南2018年的军费开支约54.51亿美元 [2]，进口俄罗斯武器比进口美国武器更划算。因此，越南近年来购买的美国武器只有少量的海上巡逻机以及配套的机载反潜鱼雷、海上无人侦察机等，像美国核潜艇、大型军舰等重型尖端武器，越南暂时还“买不起”。
第二，美越军队的硬件、软件和运作模式差异大，越南军队短期内难以适应。越南军队受前苏联和俄罗斯影响70多年，其武器装备、作战理念、行动模式等与美军迥异，越军缺乏熟悉美国军队和武器的人才，美俄武器在越军的训练和实战中较难整合，都对两军的海上安全合作形成制约。比如，越南潜艇、军舰、战机等涉及海上安全的主要武器装备都是俄制武器，越南很多军官曾在俄罗斯受训。因此，美越两军协作性比美国与泰国、菲律宾等盟国军队协作性差，每年开展几次中小型海上联合军演等难度不大，但开展高频率、大型海上联合军演等海上安全合作的难度高。因此，越南目前即使购买美国核潜艇、大型军舰等重型尖端武器，也“用不好”。
第三，美越虽然试图联手制衡中国，但两国均不会轻易在南海问题上为对方利益与中国发生武装冲突。2012年6月帕内塔访问金兰湾前表示，美国不想担负解决南海问题的责任，希望由中国与南海争端方共同解决问题。[3]特朗普政府执政后，美国军舰与中国军舰在南海多次“近距离接触”，但美国并未因在南海问题上支持越南而与中国发生武装冲突。越南则对中国采取“软平衡”策略[1]Xin Qiang,“US-Vietnam Security Cooperation: Development and Prospects，” China Institute of International Studies,May 11,2015,http://www.ciis.org.cn/english/2015-05/11/content_7894319.htm.，不断平衡其与美国及中国的关系，尽量在美中之间保持“平衡外交”，不得罪任何一方而与两国均交好符合越南的利益。[2]Keegan Elmer,“Vietnam Risks Beijing's Ire as It Uses US Freedom of Navigation Exercise to Stake Its Claim in South China Sea,” South China Morning Post, January 14,2019,https://www.scmp.com/news/china/ ... freedom-navigation.《2019年越南国防》白皮书也再度强调：越南主张“在国际关系中不使用武力或以武力相威胁”，积极主动地阻止和消除战争危机，是和平时期越南国防的重要任务之一，即不需要进行战争就能保卫国家主权、统一和领土完整。[3]Ministry of National Defense of Vietnam,“2019 Vietnam National Defense,” November 5,2019,http://www.mod.gov.vn/wps/wcm/co ... -9b5c-81a9e2b14455.越南迄今未与美国开展海上联合作战军演，原因之一是避免在南海问题上过分刺激中国。[4]Carlyle A.Thayer,“U.S.-Vietnam Defense Relations: Convergence Not Congruence,”The University of Nottingham's Asia Research Institute,March 12,2014,https://theasiadialogue.com/2014 ... ce-not-congruence/.总体看，南海问题并非中越关系的全部内容，与美国的关系也非越南对外关系的全部内容。越南需要搞好对华关系：中国是越南最大邻国和最大贸易伙伴国，中越是全面战略合作伙伴关系，是“好邻居、好朋友、好同志、好伙伴”，中国“一带一路”倡议和越南“两廊一圈”发展战略持续对接合作[5]《【专访中国驻越南大使洪小勇】政治互信促中越各领域务实发展“四好”精神奠定民间友好合作基石》，中国央视网，2017年11月7日，http://news.cctv.com/2017/11/07/ ... oP9WJj171107.shtml.，两国必须保持长期的友好合作关系。
第四，重大突发事件或不可测因素也会影响美越海上安全合作。2020年，在全球暴发的新冠肺炎疫情极大影响美越海军军舰与官兵的交流与合作。美国新冠肺炎疫情严重，据美国约翰斯·霍普金斯大学发布的数据显示，截至美国东部时间7月8日11时，美国已有逾300万人感染新冠肺炎，死亡13万多人，是全球新冠肺炎确诊病例最多的国家。[1]《美国新冠肺炎累计确诊超300万例》，新华网，2020年7月9日，http://www.xinhuanet.com/world/2020-07/09/c_1210694121_2.htm。与此同时，越南新冠疫情也较为严重，4月1日越南政府宣布，新冠肺炎疫情已成为全国性疫情，截至7月6日上午，越南新冠肺炎确诊病例已增至369 例。[2]《越南新增14例新冠肺炎确诊病例，累计确诊369例》，腾讯网，2020年7月7日，https://new.qq.com/omn/20200707/20200707A09A4X00.html。美国海军经常在全球各地开展交流活动，容易受到新冠肺炎疫情的影响，成为美国陆海空三军中的“疫情重灾区”。从3月中下旬开始，美国海军多艘航母和作战舰艇上的官兵中发现确诊病例或疑似病例。要防范新冠肺炎疫情，必须限制人员聚集和密切接触。因此，从2020年3月中下旬开始，美越海军便较难开展面对面的舰艇与人员交流、联合军演等海上安全合作项目，何时能够恢复正常尚待观察。
四、美越海上安全合作发展趋势
美越对彼此的国家利益需求仍将持续增加，尤其美越在南海协同制衡中国，将会是继续推动两国加强海上安全合作的重要因素之一。特朗普政府将中国视为“战略竞争对手”，加之2020年美国将举行大选，共和党和民主党的斗争及其引发的政治极化现象加剧，新冠肺炎疫情对美国造成巨大冲击。面对美国疫情严重、经济下滑、失业骤增等难题，美国两党均难提出有效的、能广泛争取民意的解决之策，两党为解决国内经济等难题和转移矛盾，均主张对华强硬，对华政策也将进一步极端化。[3]张文宗：《美国政治极化与对华政策的极端化》，载 《和平与发展》 2020年第2期，第40页。
在上述因素推动下，2020年以来，美国在南海开展更具挑衅性的军事行动，加大“挑动南海军事化”力度，在海洋安全领域加大对华施压力度。美军在南海开展所谓“航行自由”行动的频率和烈度显著增加。截至2020年7月6日，美军当年已在南海开展了5次所谓的“航行自由”行动，加强对中国军队的侦察和情报搜集工作，并在6月下旬罕见地在南海举行两轮“双航母”演习。[1]吴士存：《南海正发生令人担忧的新变化》，环球网，2020年7月7日，https://m.huanqiu.com/article/3ywup3HToca。同时，美国也加强了与越南、菲律宾等国在南海开展更多挑衅中国权益的行动，比如，否定“中国在南海的‘历史性权利’、南沙群岛的岛屿地位和海域管辖主张”等，破坏南海局势稳定，加大对华施压力度。[2]Beyza Binnur Dönmez,“US backs Philippines,Vietnam over China's sea actions”，Americas, July 3,2020,https://www.aa.com.tr/en/america ... a-actions-/1899026#；吴士存：《南海正发生令人担忧的新变化》，环球网，2020年7月7日，https://m.huanqiu.com/article/3ywup3HToca。
越南近年也动作频频，持续在南海问题上与中国展开博弈。2019年12月31日，越南国防部副部长潘文江称，越南将在全国14个省建立海上民兵队，其主要任务是维护主权和保护经济发展。[3]“Vietnam to build maritime militias in 14 coastal provinces”，Vietnam Net, January 23,2020,https://vietnamnet.vn/en/politic ... vinces-611424.html.近来越南渔船还频繁进入中国西沙海域活动。4月2日，越南渔船QNG90617TS号进入中国西沙群岛海域进行非法侵渔活动，拒不驶离，撞到中国海警4301 舰后沉没，船员被中方救起。[4]《海警局：越渔船撞击中国海警船后沉没 8人被移交越方》，中国新闻网，2020年4月3日，http://www.chinanews.com/gn/2020/04-03/9147239.shtml。中国南海研究院院长吴士存指出，越南近期还扬言要对中国“提起新的南海仲裁”[5]David Hutt,“Vietnam may soon sue China on South China Sea,”Asia Times，May 7，2020，https://asiatimes.com/2020/05/vi ... n-south-china-sea/.，其背后显然有美国等力量的支持，否则越南是没有胆量和实力来如此强硬地挑战中国南海利益的。[1]吴士存：《南海正发生令人担忧的新变化》，环球网，2020年7月7日，https://m.huanqiu.com/article/3ywup3HToca。上述因素都会促使美越未来持续加强海上安全合作。
因此，从长远发展而言，尽管美越海上安全合作可能在短期内会受到新冠肺炎疫情等一些因素的影响，但美越关系总体将持续发展，海上安全合作也会更密切，甚至有可能出现新的增长点：一是美国航母靠港越南或经常化；二是美越海岸警卫队在南海的联合演练或增加；三是美越联合军演或增加战斗性科目。
当然，美越海上安全合作的制约因素也将长期存在，合作水平短期内难以提升到美菲、美泰的海上安全合作水平，美国海军军舰和人员也较难在越南长期、大规模驻留。从目前来看，新冠肺炎疫情仍将影响美越海军交流与合作，双方海军的合作水平短期较难有较大提高，因此两国海军不会举行大规模、持续时间较长的交流合作活动和联合军演。而从长期来看，由于越南国防奉行“三不政策”：不参加军事联盟、不联合一国反对另一国、不允许外国在越南设立军事基地或使用越南领土反对另一国[2]Ministry of National Defense of Vietnam,“2019 Vietnam National Defense,” November 5,2019,http://www.mod.gov.vn/wps/wcm/co ... 4c86-9b5c-81a9e2b14 455/2019VietnamNationalDefence.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=08963129-c9cf-4c86-9b5c-81a9e2b14455.，加之越南作为东盟成员国，必须支持东盟在印太地区（海上）安全事务中发挥重要作用，须统筹考虑越南的涉美、涉华、涉俄等各方的利益，其与美国的海上安全合作步伐不会迈得太大。越南对中、美、俄等大国的外交和防务政策，会尽量采取“大国平衡”政策，避免“选边站”，并争取从大国的“竞争性拉拢”中获取最大利益。尤其是当前在国际秩序调整时期，无法判断国际秩序的演变前景，“选边站”的潜在风险或令中小国家较难承受。[3]韦民：《小国与国际安全》，北京大学出版社2016年版，第55页。因此，越南对美国只是“有限追随”而非“全面追随”和言听计从，在南海等问题上，越南与美国合作制衡中国也有一定限度，避免充当反华先锋，避免把中越关系推向极端对立。[1]苏晓晖：《“印太战略”背景下美越关系的现状及趋势》，载《太平洋学报》2019年第5期，第16页。比如，越南一方面允许美国的非战斗性军舰靠港金兰湾进行补给、维修等商业活动，同时也允许俄罗斯、日本、中国的舰船靠港金兰湾，从多国获取商业和外交利益。[2]William Wan,“Defense Secretary Panetta Seeks Closer U.S.Ties to Vietnam during Visit,” The Washington Post, June 3,2012,https://www.washingtonpost.com/w ... term=.992eb1367d7c.
总体看，美国加强与越南的海上安全合作，有助于美国持续推进其“印太战略”，在印太地区构建更为广泛的海上安全合作网络，增强对该地区海上安全事务的影响力，削弱中、俄的地区影响力，并增加美国介入南海问题的机会和影响，加大对华制衡的力度。
美越海上安全合作持续推进，会对地区局势构成复杂影响。美越海上安全合作的一些举措涉及南海，致使南海、甚至印太地区的不稳定因素增多。中国和东盟国家的“南海行为准则”谈判在2017—2019年持续取得进展，但正如吴士存院长所说，谈判进程除了因为新冠疫情而暂时受阻外，2020年 5月以来美越等国联合在南海问题上增大对华挑衅力度，导致南海局势发生令人担忧的新变化，增加了中国与东盟国家完成“南海行为准则”谈判的难度，也影响中国与东盟部分国家在南海开展海上合作[3]吴士存：《南海正发生令人担忧的新变化》，环球网，2020年7月7日，https://m.huanqiu.com/article/3ywup3HToca。，并影响中国与东盟共建“21世纪海上丝绸之路”。