群体性事件的概念源流与内涵辨析
群体性事件的概念源流与内涵辨析摘 要：群体性事件最初是公安系统的工作人员在1990年代初期提出的治安概念，并于1990年代末期成为实务界普遍使用的政治概念。这个概念在诞生之初未被明确界定，至今也未成为一个规范的法律概念。受实务界影响，群体性事件已成为重要的学术概念。不同学者对群体性事件的界定存在分歧。许多学者所界定的群体性事件与现实偏差较大。通过梳理群体性事件概念的源流，我们可以发现群体性事件是指一群人公开在现实空间中作出了某种没有法律依据的行为，并影响了社会秩序、使得公共权力机构卷入其中的集体抗争。构成群体性事件的最低人数应为3人。有关部门应尽早制定法律明确界定群体性事件。
关键词：群体性事件；集体行动；集体抗争；抗议；群体性治安事件
在我国社会主义现代化建设不断取得巨大成绩的同时，一些社会矛盾也仍然存在。中共十九大报告指出：“社会矛盾和问题交织叠加，全面依法治国任务依然繁重，国家治理体系和治理能力有待加强”[注]习近平：“决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告”，载2017年10月28日《人民日报》第1版。。社会矛盾在一定条件下可能会以群体性事件的形式表现出来。“群体性事件”是当前学术界和实务界的一个重要概念。但是，学界对群体性事件概念的界定缺乏共识。正如冯仕政所言，学者们不仅在“群体性事件”这一概念的形成和演变方面尚无定论，而且在“群体性事件”概念界定方面存在明显分歧 。 国内专门对“群体性事件”这一概念的起源进行考证的文章非常少。只有肖唐镖、冯仕政等个别学者对“群体性事件”的概念渊源进行了分析。现有的研究存在一些值得商榷之处。例如，肖唐镖、冯仕政等学者都认为群体性事件这一概念最早出现在1994年 。刘瑾和刘伟认为群体性事件这一概念正式被政府采用是在2004年 。许多学者所界定的群体性事件与现实存在明显偏差。一些学者在研究群体性事件时并不界定其概念，含糊其辞。[注]例如，有学者在分析群体性事件的原因时并未对群体性事件的概念进行明确地界定。参见陈潭、黄金：“群体性事件多种原因的理论阐释”，载《政治学研究》2009年第6期。辨析群体性事件的概念具有重要的理论和现实意义。只有对群体性事件这一概念进行溯源研究和内涵辨析，我们才能更精准地把握群体性事件的本质。下面，笔者先梳理“群体性事件”这一概念的源流，然后评析中国学界有关“群体性事件”概念和内涵的一些代表性观点，并在此基础上尝试对群体性事件作出概念界定。
一、群体性事件的概念源流
在“群体性事件”这一概念被实务界和学术界普遍使用以前，党政机关及其工作人员还曾使用“群众闹事”、“群众性治安事件”、“治安突发事件”、“突发性治安事件”、“紧急治安事件”、“群体性治安事件”等内涵相近的概念 (P.1-5) 。我们可以根据相关文献梳理和挖掘“群体性事件”的概念史。
(一)“群体性事件”概念的提出与普及
有少数学者曾经对“群体性事件”和“群体性治安事件”的概念渊源进行过研究。例如，王彩元等人认为，新中国成立后官方对群体性治安事件的认识和界定主要经历了五个阶段，第一阶段，20世纪50年代初至70年代末，主要称之为“群众闹事”；第二阶段，20世纪80年代初至80年代中后期，主要称之为“治安事件”或“群众性治安事件”；第三阶段，20世纪80年代末至90年代初，主要称之为“治安突发事件”、“突发性事件”、“治安紧急事件”或“突发性治安事件”；第四阶段，20世纪90年代中期至90年代末期，主要称之为“紧急治安事件”；第五阶段，20世纪90年代末至21世纪初期，称“群体性治安事件” (P.1-5)。 但是，王彩元等人未论述“群体性事件”这个概念的渊源。肖唐镖认为“群体性事件”这一称谓从1994年开始出现在官方文件中，在1996年至2002年间逐渐被采用，至2003年取代了“群体性治安事件”等相似概念成为被官方全面接受的概念，并在2004年出现在中央正式文件的标题中。冯仕政认为“群体性事件”这个概念最早应该是由公安部门在1994年提出的，并且在2003年取得概念上的主导地位。肖唐镖和冯仕政的观点也值得商榷。笔者在查阅大量文献的过程中发现了新的材料。
虽然由于相关资料获取的困难，我们难以得知谁最早提出“群体性事件”这一概念，但是，从目前公开的资料来看，很有可能是公安系统(包括公安院校、公安学期刊在内)的工作人员或者其他有权治理群体性事件的官方人士最早提出这个概念。[注]笔者通过查阅书籍、中国知网数据库、网络搜索、咨询相关人士等多种方式竭力查证“群体性事件”这一概念的最初提出者，但依然没有确切的结论。最迟在1990年，已经有人公开使用“群体性事件”这一词语。1990年，公安系统的楚剑最先在公开发表的论文中提及“群体性事件”这一概念，通过列举的方式将集体上访、静坐和游行示威纳入群体性事件的范畴。但是，他并未明确界定“群体性事件”，这篇文章也未引起广泛的注意。[注]楚剑的这篇文章是笔者在中国知网上找到的最早明确使用“群体性事件”这一概念的文章。楚剑的身份信息不详。笔者专门向公安系统、刑法学界、行政法学界的人士打听过此人，一无所获。从文章内容来看，笔者推测楚剑是公安系统的工作人员，而且楚剑可能是笔名。根据中国知网的统计，他的这篇文章和该系列的其他五篇文章至今无人引用，每篇论文的下载数量也只有几十次。因此，楚剑虽然使用了“群体性事件”这一概念，但并未对学术界产生什么影响。楚剑在随后的一系列文章中还有一次使用过这个概念，并且使用了“群体性骚乱”、“群体性治安紧急事件”等概念，将“群体性事件”与“群体性治安紧急事件”混用 。这说明楚剑似乎并非有意识地创造了“群体性事件”这一新概念，可能只是把“群体性事件”当做“群体性治安紧急事件”的代名词或者缩写。随后，在1994年，有公安系统的人士接连公开使用“群体性事件”这一概念。1994年4月，《人民公安》的评论员使用了“群体性事件”这一概念。1994年6月，福建省公安厅厅长黄松禄在论文中提及了“群体性事件”。[注]黄松禄：“关于当前社会治安问题的调查与思考”，载《公安研究》1994年第3期。该文中提到了1993年的群体性事件统计数据，我们似乎可以据此推测一些地方的公安部门可能在1993年或更早之前就已经在正式文件中使用“群体性事件”这一概念。同月，山东省烟台市公安局办公室副主任李进武也在文章中提及“群体性事件”这个词。但是，他们都未明确界定群体性事件的概念。
“群体性事件”这一概念被官方普遍接受是在20世纪末期。由于群体性事件在20世纪90年代呈快速增长的态势，包括公安部门在内的政法系统日益重视群体性事件的研究和治理。从1994年至1999年，在公开发表的论文中使用“群体性事件”这一概念的人几乎都是公安系统的工作人员。[注]笔者在中国知网上查询了主题中包含群体性事件的文章，发现1994年至1999年的绝大多数相关文章的作者是公安系统的工作人员。随着社会形势变化和政法系统日益普遍使用“群体性事件”这一概念，党和国家的最高层在20世纪末期也开始使用这一概念。于是，“群体性事件”从最初的治安概念变成政治概念。1998年12月，江泽民在中央经济工作会议讲话时分析了当时的社会稳定状况，提到了“群体性事件”这个词(P.663)。2000年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅在转发《中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强矛盾纠纷排查调处工作的意见》时也使用了“群体性事件”这一概念，但并未明确进行概念界定(P.18)。
在世纪之交时，“群体性事件”已经在政法系统中被普遍使用。有公安学者指出，早在21世纪初期，公安机关在有关文件和刊物中已习惯于使用“群体性事件”这个概念(P.2)。进入21世纪以后，党中央和国务院越来越多地在正式文件或正式场合中使用“群体性事件”这一概念。例如，2001年9月，中共中央和国务院联合发布的《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》中提及了“群体性事件”，但未界定群体性事件的概念。2003年3月，国务院总理首次在国务院政府工作报告中首次使用了“群体性事件”这一概念，并且将群体性事件与突发性事件紧密联系在一起。2003年11月，全国公安会议上使用了“群体性事件”这一概念(P.41)。2004年，中共中央办公厅、国务院办公厅《转发中央处理信访突出问题及群体性事件联席会议<关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见>的通知》在文件名称中直接使用了“群体性事件”这一概念。许多学者指出该文件对“群体性事件”的概念作了明确的界定。他们认为，2004年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》将群体性事件界定为“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”。[注]参见周保刚：《社会转型期群体性事件预防、处置工作方略》，中国人民公安大学出版社2008年版，第36页；肖唐镖：“当代中国的‘群体性事件’：概念、类型与性质辨析”，载《人文杂志》2012年第4期；谢海军：“我国群体性事件范畴的历史演变及其属性认知变迁分析”，载《马克思主义研究》2014年第5期；薛宏伟：《大规模群体性事件深层原因与破解路径》，中国法制出版社2017年版，第3页。还有个别学者引述这一文件时有不同的说法。例如，缪金祥声称《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》这份文件将群体性事件界定为“由人民内部矛盾引发的，由利益要求、观念主张相同或相近的群众形成群体，聚众以非法的形式、手段来主张合法权益表达意愿的，有较大社会危机应依法妥善处置的事件”(P.10)。这两种说法存在明显差异，至少有一方是错误的。而原贵州省政法委书记崔亚东指出这一文件并未界定“群体性事件”(P.42)。在笔者无法查阅这份文件的情况下，本文暂且采信崔亚东的说法。
从目前公开的资料来看，我国现行的法律、行政法规和中央有关部门制定的公开文件并未对“群体性事件”做统一的、权威的界定。例如，崔亚东也认为目前的法律、法规尚未对“群体性事件”进行权威的、统一的定义(P.40)。但是，中央有关部门的内部文件和一些地方党政机关制定的文件中对“群体性事件”作出了明确的界定。例如，河北省制定的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的实施办法(试行)》规定“群体性事件是指公众参与人员较多，违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身和公私财产安全，以及对社会造成较大不良影响的活动和行为”(P.36)。2005年12月，公安部《关于2006年修改部分公安统计报表的通知》将群体性事件定义为“10人以上(含10人)聚众共同实施违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全行为的事件”(P.42)。
通过上面的文献梳理，我们不难发现，“群体性事件”是一些公安系统的人士在20世纪90年代初期提出的概念，它最初并非国家机关明确界定的术语，但是从20世纪90年代末期开始逐渐被党和国家最高机关接受。“群体性事件”这一概念在1990年代的提出和普及与20世纪末期中国集体抗争现象增多的社会形势密切相关。公安机关作为维护社会秩序、治理群体性事件的排头兵，在实践中提出并且推广了“群体性事件”这个概念。这也使得“群体性事件”这一概念具有明显的公安实务色彩，在严谨性和规范性上有所欠缺。
(二)官方话语中“群体性事件”及其相近概念的内涵
要理解官方话语中“群体性事件”的内涵就不能不回溯官方话语中与之相近的其他概念。在“群体性事件”这一概念未产生、未普及之前，“群众闹事”、“群体性治安事件”等概念是官方更加常用的概念。
“群众闹事”是一个被官方长期使用的重要术语。1957年1月，毛泽东主席在《在省市自治区党委书记会议上的讲话》分析过“少数人闹事”、“群众闹事”，认为有些群众闹事是人民内部的对立，也有些则是敌我之间的对立(P.189-199)。1957年，毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》的讲话中使用过“群众闹事”这一概念，但也未明确界定(P.236-237)。大体而言，群众闹事是指体制外人士因为对某些政策或官员的作为不满而实施的针对党和政府的集体抗议活动。这种集体抗议活动并不谋求夺取政权，属于人民内部的矛盾，并非不可调和的敌我矛盾。毛泽东对群众闹事的认识影响了后来实务界和学术界许多人对群体性事件性质的认识。
1980年，公安部制定的《人民警察使用武器和警械的规定》中使用了“治安事件”这个概念。“治安事件”既包含了个人性的违法犯罪行为，也包括集体性的违反犯罪行为。1994年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于处置紧急治安事件有关事项的通知》，将“紧急治安事件”分为以下七类：非法集会游行示威；聚众包围、冲击党政机关、重要部门和机构；聚众包围、冲击要害单位；聚众堵塞交通，非法占据公共场所；聚众哄抢；大型文体商贸活动中聚众滋事，聚众械斗；严重危害公共安全和社会秩序的其他紧急治安事件。其中，聚众哄抢和聚众械斗等行为属于刑事犯罪行为。“紧急治安事件”这一概念凸显了其突发性和紧急性，体现了公安机关的视角。
2000年4月，公安部出台了《公安机关处置群体性治安事件规定》，对“群体性治安事件”做出了界定。这份文件指出“群体性治安事件，是指聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为”，并列举了群体性治安事件的主要情形：人数较多的非法集会、游行、示威；集会、游行、示威、集体上访过程中出现严重扰乱社会秩序的行为；严重影响社会稳定的罢工、罢课、罢市；非法组织、邪教等组织的较大规模聚集活动；聚众围堵、冲击党政机关、司法机关以及其他要害单位；聚众破坏公共交通秩序或非法占据公共场所；在大型文体、商贸、庆典等活动中出现的聚众滋事或者骚乱；聚众哄抢公私财产；较大规模的聚众械斗；严重危害公共安全、社会秩序的其他群体行为。公安部这份文件对“群体性治安事件”的界定与1994年中共中央办公厅和国务院办公厅对“紧急治安事件”的界定非常接近。《公安机关处置群体性治安事件规定》不仅明确界定了“群体性治安事件”的内涵，而且列举了其主要的表现形式。《公安机关处置群体性治安事件规定》对“群体性治安事件”的界定产生了非常深远的影响，包括学界在内的许多人在理解和界定“群体性事件”或“群体性治安事件”时明显受这个文件的影响。例如，有公安学者在界定“群体性治安事件”这一概念时照搬《公安机关处置群体性治安事件规定》中对群体性治安事件的界定(P.1)。实务界和学界许多人将“群体性事件”与“群体性治安事件”视为两个内涵相同的概念。例如，有公安学者把群体性事件当做群体性治安事件的简称(P.1)。
在官方话语中，“群体性事件”往往接近或等同于“群众闹事”、“群体性治安事件”等概念。在公安实践和公安学理论研究中，“群体性事件”、“群体性治安事件”、“群众闹事”、“紧急治安事件”等概念虽然各有侧重，但是这些概念所蕴含的基本要素基本一致，含义相近(P.1)。大体而言，我国的相关政策将群体性事件理解为聚众实施违反有关法律、法规、规章和政策，扰乱社会秩序的事件。
简而言之，“群体性事件”最早是由公安系统的工作人员在1990年代早期提出并从1990年代末期开始被中央机关普遍使用的概念。这个概念在诞生之初未被明确界定，至今也未成为一个规范的法律概念。在官方话语中，“群体性事件”是一种体制外的集体行动、聚众行为，与“群众闹事”、“群体性治安事件”、“紧急治安事件”等概念非常接近，有时还被混用。
二、学界对“群体性事件”的界定
在1990年代，只有极少数学者使用了“群体性事件”这个概念。中国社会科学院“社会形势分析与预测”课题组的学者在1996年公开使用“群体性事件”这一词语(P.11)。中国社科院的学者在这篇报告中并未界定群体性事件这一概念，而且只在一处使用这一概念。这可能是政法系统以外的学者最早在公开发表的文章中使用“群体性事件”这一概念。随着群体性事件这一概念在党政机关的日益普及，学者们在官方话语的影响下大约从21世纪初期开始普遍地使用“群体性事件”和“群体性治安事件”这两个概念。官方对“群体性事件”、“群体性治安事件”等概念的界定或理解影响了国内学界对“群体性事件”的理解。“群体性治安事件”这一概念是从公安机关的角度来看待和界定群体性事件的，有其局限性，忽略了其他一些类型的群体性事件(P.13)。群体性治安事件这个概念的外延较小，而且带有强烈的公安实务色彩。因此，学术界不宜将“群体性治安事件”混同于“群体性事件”。许多学者曾尝试对“群体性事件”进行学理化地界定。目前，国内学术界对群体性事件的界定存在明显的分歧。下面笔者将分析一些有代表性的观点。
许多人将群体性事件理解为违反法律、法规的群体行为。例如，崔亚东认为群体性事件意味着聚众共同实施违反国家法律、法规或章程的行为(P.40)。对群体性事件的这种认识可能是受《公安机关处置群体性治安事件规定》、《关于2006年修改部分公安统计报表的通知》等公安部文件的影响。现实中许多被政府认定为群体性事件的集体抗争确实出现了违法行为。但是，有些被认定为群体性事件的集体行动未必违法(P.182)。例如，我国的法律法规没有对罢工进行明确界定，如果罢工者没有采取扰乱社会秩序的行为，这种罢工虽然可能被视为群体性事件，却未必违法(P.113)。理解群体性事件未必违法的关键在于要认识到体制外的行为未必违法，在违法行为与合法的体制内行为之间还存在一个虽不违法、却缺乏法律依据的中间地带。
许多学者认为群体性事件在性质上都属于人民内部矛盾，或者群体性事件都是由人民内部矛盾引起的。例如，陈晋胜认为群体性事件是指因人民内部矛盾而引发的群体行为(P.14)。这种认识可能是误解了官方人士的讲话和一些文件。许多学者在界定群体性事件的性质时引用毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中对群众闹事性质的论述(P.167)。实际上，毛泽东的论述主要针对的是1956年发生的一些群众闹事，认为那些群众闹事应按照人民内部矛盾来处理，闹事的人中绝大多数属于人民群众，不要当做反革命来镇压；有少数参加闹事的人属于敌人，有少数事件是不讲理不守法的人故意提出无理要求煽动群众闹事(P.236-237)。毛泽东对群众闹事的论述具有明显的时代性。我们对群体性事件性质的认识不必拘泥于毛泽东对特定时期群众闹事的政治定性。更何况，毛泽东在1957年的另一个讲话中指出有些闹事是因为有对立阶级的存在，有反革命分子策划闹事(P.189-199)。实际上，我国发生的一些群体性事件并非人民内部矛盾。例如，20世纪80年代我国一些地方发生的群体性事件已经超出了人民内部矛盾的范畴(P.8)。有一些文件把群体性事件和人民内部矛盾联系起来。这让部分人误以为所有群体性事件都是由人民内部矛盾引起的。强调从人民内部矛盾的立场出发妥善处理群体性事件对于维护社会稳定、缓和社会矛盾是有利的，但我们对群体性事件进行学理分析时不必囿于此(P.6)。正如河北省政法委的官员周保刚所言，把群体性事件定性为人民内部矛盾不妥，会低估一些群体性事件本身具有的负面因素(P.35-36)。在前文梳理官方政策时也可以发现一些文件在界定群体性事件或群体性治安事件时并未将其局限于人民内部矛盾的范畴之内。总之，我们不必认为所有的群体性事件都属于人民内部矛盾，对群体性事件的概念界定不必局限于人民内部矛盾的范畴之中。
有许多学者在界定和理解群体性事件时夸大了群体性事件造成的负面影响，从而缩小了群体性事件的外延。例如，中国行政管理学会课题组的学者们认为群体性突发事件对社会秩序和社会基本价值产生了严重威胁(P.2)。周保刚认为群体性事件对社会秩序和稳定“造成负面重大影响”(P.37)。应星认为，群体性事件主要针对政府，发生了明显的暴力冲突，出现了较严重的违法行为(P.20)。周保刚和应星的界定都夸大了群体性事件的负面影响，缩小了群体性事件这一概念应有的外延。现实中，有一些群体性事件的抗争方式很克制、温和，对社会秩序的影响也非常小，没有严重的违法行为。
还有些学者对群体性事件的界定则过于宽泛。例如，于建嵘将“社会纠纷”和“有组织犯罪”纳入到群体性事件的范畴之中。有组织犯罪是刑法学中的一个专门概念。我们不应该将一般的有组织犯罪纳入群体性事件的范畴之中。肖唐镖认为群体性事件包括各类群体性的民间械斗、维权抗争和骚乱事件。这样的界定也不太妥。我们不宜将一般的民间械斗归入群体性事件的范畴之中，即使是2000年4月公安部出台的《公安机关处置群体性治安事件规定》也只是将较大规模的聚众械斗归入“群体性治安事件”之中。无论是扩大还是缩小群体性事件的内涵都偏离了现实情况，可能在实践中导致不良后果。
群体性事件的空间问题也值得我们关注。有许多学者把那些发生在网络空间的舆情事件称为网络群体性事件 。不少学者把网络上发生的舆情事件也看成是群体性事件的一种。例如，刘能将那些其起源、发展与结果都发生在互联网空间内部的群体性事件称为“网络场域内生的的群体性事件”(P.16)。这种对网络群体性事件的理解拓宽了群体性事件的范畴，超出了人们对群体性事件的通常理解。我们不宜将那些只停留在语言抗议层面而未在现实空间中进行集体展示的集体抗争视为群体性事件。之所以强调在现实空间公开采取集体的抗争行动才可归入群体性事件的范畴，是因为从非正面接触的言语性抗争发展到现实空间的挑战有相当大的距离。在实务中，有关部门通常不会把只停留在网络空间的言语抗争视为群体性事件。《集会游行示威法》对集会、游行、示威的概念界定都明确包含发生在露天公共场所或公共道路这一构成要件。
对群体性事件的界定还存在许多值得商榷之处。例如，有些学者认为，群体性事件是人民内部矛盾引起的，抗争者的目的或动机是为了维护合法权益。实际上，群体性事件中的参加者的诉求或目的未必属于合法权益。例如，2017年7月24日，被官方认定为传销组织的“善心汇”部分会员到北京非法聚集，影响了正常的社会秩序。这样的群体性事件显然不是在维护合法权益。有许多学者认为群体性事件的参加者拥有某种共同的目的。例如，邱泽奇认为，群体性事件是“为达成某种目的而聚集有一定数量的人群所构成的社会性事件，包括了针对政府或政府代理机构的、有明确诉求的集会、游行、示威、罢工、罢课、请愿、上访、占领交通路线或公共场所等”。这种观点与现实中的大多数群体性事件相符，但是却忽视了像万州事件、瓮安事件这样的泄愤事件。在一些泄愤事件中，事件的参加者并没有共同目的，而是偶然聚集在一起宣泄对地方政府的不满。也有不少学者认为群体性事件的参加者主要是自发参加的(P.20)。这种认识与现实也存在偏差。有不少群体性事件是有组织的。例如，上世纪90年代，湖南一些地方出现了农民有组织的集体抗争。中组部课题组的调查报告也显示许多群体性事件是有组织的(P.285-286)。
综合学术界和实务界的相关界定，我们可以发现群体性事件这一概念有三个关键特征：其一，群体性事件是一种体制外的聚众行为。参加集体抗争的人做出了没有法律依据的行为，对政府权威构成了一定的负面影响。这是群体性事件的法律属性和政治属性，也是群体性事件区别于体制内集体行动的关键所在。其二，参加群体性事件的主体是多个自然人，不是公共权力机构或其他法人，也不能只是一两个自然人。其三，群体性事件必须有现实空间的集体展示，不能只停留在私人空间或虚拟空间的言论层面。这是群体性事件的空间性。这三个关键特征也可以说是群体性事件的构成要件。另外，群体性事件在某种程度上对政府的权威和社会秩序造成了负面影响。群体性事件大多属于人民内部矛盾。构成群体性事件的集体行动不符合现有的法律法规，是体制外的聚众行为，大多属于违法的集体行动。
在国外，学者们往往使用社会运动、集体行为、集体行动、抗争政治等概念来描述群体性事件这种社会现象。我们不妨借鉴国外社会学、政治学等学科的相关研究成果，以比较客观、中性的视角看待群体性事件。例如，社会学大师帕克对“集体行为”做了比较中性的界定：“集体行为是群体在集体共同冲动影响下做出的行为，换句话说，就是社会互动的结果。”[注]Robert Ezra Park,Introduction to the Science of Sociology,中国传媒大学出版社2016年版(英文原版),p.428.为了使群体性事件这一概念名副其实、具有较高的适用性，我们在界定群体性事件这一概念时应该抓住其本质特征，尽力客观地界定其内涵，避免不当地扩大或缩小其外延，尽力追求公民权益和社会秩序的均衡。因此，结合实务界和学术界对群体性事件、聚众行为等社会现象的理解，本文尝试对群体性事件作如下界定：群体性事件是指一群人公开在现实空间中作出了某种没有法律依据的行为，并且在一定程度上影响了社会秩序、使得公共权力机构卷入其中的集体抗争。
三、群体性事件的最低人数标准
群体性事件的最低人数标准是一个经常被研究者忽视的问题。大多数学者在使用“群体性事件”这一概念时并未明确界定其最低人数要求。例如，中国行政管理学会课题组的专家未明确规定群体性事件的最低人数要求(P.2)。国内只有少数研究者明确界定了群体性事件的最低人数标准，而且不同的学者在最低人数标准上还存在分歧。从法治的原则出发，我们有必要明确界定构成群体性事件的最低人数。
目前国内学者在界定群体性事件的参加者人数标准(最低人数)时大致可以分为以下几种：没明确指出人数的“几人”；5人、6人、10人。王来华和陈月生在区分群体性事件的规模时曾指出小规模的群体性事件是“几人、十几人或几十人参与”的，但并未明确规定最低是几人。陈晋胜认为，“群体性事件所指向的群体是由5人或5人以上互动的个体组成”(P.11)。于建嵘认为，群体性事件在人数上的最低标准是是5人以上，依据是《信访条例》规定超过5人的上访属于非正常上访。江苏警察学院的薛宏伟指出，有关部门在认定群体性事件时最低的人数标准是5人以上，这一标准的主要根据是《信访条例》(P.20)。于建嵘和薛宏伟都认为群体性事件最低人数应该是6人。国务院颁布的《信访条例》第18条规定：“多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。”因此，6人以上(含6人)的集体上访属于非法集体上访。在现实中，非法集体上访有可能被有关部门认定为群体性事件。有些学者和政法系统的工作人员认为群体性事件的最低人数是10人。例如，荆州市政法委官员张普华与张钦在界定“群体非法事件”时认为，此类事件应该“具有一定人员规模。事件主体一般应在10人以上。”[注]张普华、张钦所说的群体非法事件其实与本文所界定的群体性事件非常相似。参见张普华、张钦：“浅论群体非法事件”，载《北京警院学报》1997年第6期。一些公安学者认为群体性事件是10人以上(含10人)聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章的事件(P.2)。例如，邱志勇指出，“为了避免对群体人数的无序界定，公安部有关文件规定，十人以上(含十人)才能构成群体。因此，群体性涉访事件中所谓的‘群体’，必须是十人以上。”(P.6)公安系统的人士之所以把10人作为群体性事件的最低人数标准很可能是受公安部《关于2006年修改部分公安统计报表的通知》这一文件的影响。[注]崔亚东在界定群体性事件的概念时借鉴了公安部这个文件。参见崔亚东：《群体性事件应急管理与社会治理——瓮安之乱到瓮安之治》，中共中央党校出版社2013年版，第40页。一些非公安系统的学者也认为构成群体性事件事件的最低人数是10人。例如，代玉启认为群体性事件一般是10人及10人以上的群众实施的。
中国人一般认为3个人是构成集体、群体的最低人数，所谓三人成群。在刑法中，多人也一般是指三人(含三人)以上(P.7)。而群体性事件与刑法中的聚众犯罪有交叉重合之处。考虑到中国日常用语和法学界对“集体”和“群体”等词汇的一般理解，为了便于学界比较和分析群体性事件、集体行动等现象，我们应该将群体性事件、集体行动、集体抗争的最低参加人数界定为3人。如果把集体行动、群体性事件的最低人数界定为5人、6人或者10人，我们在现实中将面临一些尴尬局面。例如，9个人围堵政府不属于群体性事件，而10个人围堵政府却被视为群体性事件。在法律、行政法规并未明确界定群体性事件的最低人数标准的情况下，学界不妨对此做出明确的界定。即便日后有关部门制定法律、法规、规章所规定的人数不同于学者的界定，学者的界定也并非没有意义。如果我们将群体性事件的最低人数标准界定为3人，我们讨论群体性事件、集体抗争和集体行动等概念时就有了共同的统计标准，从而有利于对这些概念及其所反映的社会现象进行系统地分析。
四、结论
群体性事件是一个最初由公安机关在1990年代初期提出并在1990年代末期被普遍使用的治安概念，也是一个被学术界普遍使用的重要概念。虽然一些部委和地方政府明确界定了“群体性事件”的概念和内涵，但是尚无国家层面的法律和行政法规对其进行明确界定。群体性事件在实务中仍是一个内涵不明确的治安概念与政治概念。由于法律和行政法规尚未对“群体性事件”进行权威的界定，导致实践中如何认定一起抗争活动是否属于群体性事件便缺乏明确的法律依据和统一的标准。一些部门和地方政府虽然在相关文件中明确地界定了群体性事件，但留给地方的政府部门尤其是公安机关很大的自由裁量空间。例如，《公安机关处置群体性治安事件规定》中对何谓“严重危害公共安全、社会秩序”并未清晰界定，实际上给了包括公安机关在内的地方党政机关在认定群体性事件、群体性治安事件时非常大的自由裁量权。这样的状况在实践中可能会造成一些负面影响。一些地方的党政机关在维稳压力下有时会高估集体抗争活动对社会秩序的影响程度，并对相关的抗争活动采取失当的处置措施，导致一些社会矛盾被激化。
群体性事件关乎社会的稳定和国家的长治久安。科学界定群体性事件的概念将有助于群体性事件和社会矛盾的治理。中国学术界有必要根据学术研究的需要对群体性事件的概念与内涵进行深入研究，有必要进一步吸收国外社会学、政治学的相关研究成果深化集体行为、群体性事件、抗争政治的研究，祛除群体性事件这一概念上附着的公安实务色彩。在推进全面依法治国的过程中，我们应该依靠法治来解决各种社会矛盾(P.87)。有关部门应该尽早制定法律明确界定群体性事件的概念，重新修订《集会游行示威法》、《刑法》、《治安管理处罚法》、《信访条例》、《工会法》等相关法律法规，建立健全有关体制外集体行动、聚众行为、群体性事件等群体行为的法律规范，为依法治理聚众行为、群体性事件提供有力的法律保障。我们不妨根据群体性事件的不同类别、不同情况规定相应的治理规则，避免一些地方政府在实践中不当地使用自由裁量权随意认定群体性事件，避免一些法治素养不高的地方官员滥用权力打压表达正常诉求的群众。我们应该以法治思维来界定和对待群体性事件、体制外集体行动，提升社会矛盾治理的法治化水平，完善国家治理体系，从而更好地维护人民群众的根本利益和社会稳定。
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