地方产业政策之于区域创新活动的影响
地方产业政策之于区域创新活动的影响——基于政府行为视角下的理论解读与经验证据
摘 要： 基于中国经济创新驱动转型的现实要求，借助1999-2015年中国30个省市自治区的面板数据，检验地方产业政策对区域创新活动的影响。研究发现，地方产业政策的出台的确促进了区域创新活动，然而不同属性产业政策之间的协同创新驱动作用尚不如人意。进一步地，地方的绩效考核压力的确扰动了地方产业政策的创新导向，但也已尽可能地校正了对总量经济增长模式的偏爱；财政收支均衡是维系产业政策促进区域创新的重要因素，即便存在财政压力，地方政府也有着较强“精打细算”的能力，能够尽可能地利用产业政策拓展创新空间。特别地，法规型地方产业政策的效力更佳，在良好市场机制下的功效更为明显。因此，想要促成区域有竞争力的创新动能，要充分考虑政府绩效考核和财税激励结构对产业政策的影响，也应在产业政策自身的“结构性”调整上倾注努力。
关键词： 产业政策； 区域创新； 地方政府行为； 市场化程度
一、引言
改革开放以来，中国经济的高速增长已成为全球经济的一大“奇迹”。然而，随着中国经济进入“新常态”，经济增长模式逐步从要素和投资驱动转为技术创新驱动，以此摆脱有形生产要素生产的边际效益递减规律。在“十三五”规划中，明确把技术创新作为整个经济社会发展的重要战略支撑，由此彰显出研发创新活动的先导作用。2018年中央经济工作会议更是鲜明指出，将“大力培育新动能，强化科技创新，推动传统产业优化升级”作为供给侧结构性改革的重要着力点，并进一步“加快建设创新型国家，推动重大科技创新取得新进展，促进大众创业、万众创新上水平”。
如何推动技术创新？这需要“大学—产业—政府”的“三股螺旋”机制发挥核心支柱作用。其中，政府机构作为国家(地区)创新体系中的重要建构力量，可以通过财政税收调整、金融结构变迁和财政科技投入等方式来提高地区创新动能。但一个更直观的特征事实是，中国经济的增长奇迹，突出体现在各类产业的发展壮大上，产业发展和升级与地区创新的关系十分紧密，甚至成为地区创新驱动的重要载体。尽管中国地方政府出台了大量支持产业发展的政策文件，在推动产业优化转型升级上更是不遗余力，但这是否表明中国的产业政策在推动地区创新上成效卓著呢？然而，该问题的答案并非显而易见。在理论上，地方政府不一定能够出台和实施对技术创新有积极作用的产业政策，概其原因，在于地方政府的产业政策可能关注产业经济体量的壮大而非创新动能的提升。在实践中，世界各国都有着将产业政策作为地区经济(创新)活动的重要抓手，其中不乏日本、韩国等国家的成功典型，当然也有数量不菲的失败案例。简单地对案例经验进行横纵比较并不能得到确切的结论，对这一问题的追索仍有高度的理论价值和实践意义。
当前的研究文献有如下缺憾：其一，现有研究多将精力倾注在“产业政策—微观企业(创新)发展”的范式框架中，未将产业政策的研究视角提升至宏观层面，学术界所初步形成的宏观产业政策的理论框架和内在逻辑并没有依托事实进行科学、系统的经验剖析；其二，大量文献对国外经典研究有着较强的路径依赖，如探讨产业政策之功效(产业政策对企业运营绩效的效应；产业政策对企业投资的影响等)，并在此基础上提出优化建议后便“戛然而止”。但事实上，产业政策的执行在很大程度上依赖于当地政府的介入，即地方政府的产业政策会受到地方政治、财政激励的影响乃至扭曲。如若产业政策存在效率沉降乃至失效，很可能在于它与当地政府的激励结构间存在显著错位。毕竟，任何一种经济政策都与政治制度相互嵌合进而影响市场主体，而这恰恰是现有文献较少涉及之处。较之已有的研究成果，本文可能的增量贡献主要集中在：第一，在有效识别宏观层面的地区产业政策水平基础上，剖析不同属性的产业政策之于地区创新的(联合)驱动作用；第二，基于中国地区经济发展制度特征事实——官员绩效考核与财政力量的解读，给出一个理解“产业政策—地区创新”效应的理论逻辑框架和经验证据；第三，从市场经济发展程度的角度出发，判别当前产业政策存在的有效性和必要性，为当前的“产业政策之争”提供有实证检验支撑的有效参考，这对我国产业政策转型研究大有裨益。
二、文献综述与理论分析
目前，针对产业政策的研究文献中，仍多以定性分析为主。在定量研究中，基本采用的是宏微观结合的方式，即通过宏观产业政策文件与微观企业数据进行匹配，以研究产业政策对微观企业主体的经济(创新)活动的影响。在宏观层面(省际面板数据)上识别产业政策的文献十分罕见，但可惜的是，该文献仅聚焦在产业政策何以影响产业结构变迁的讨论上，对产业政策的经济(创新)效应刻绘较少。
一般而言，关乎地区创新能力的战略新兴产业有着显著的准公共品特质，技术创新内生出的高风险使得这类活动饱受市场失灵的困扰，简单依靠经济个体自身来吸收这类不确定性显然难以提高创新技术的供给水平。在产业政策的调节下，政府部门可以通过建构适配科研创新的基础设施、财政补贴和金融扶持等手段，分散技术创新活动中存在的风险和研发成本，以实现“市场—政府”在技术研发上的协同作用，从而推动产业技术创新。正如Aghion等(2015)所言，适宜的产业政策完全可以扮演技术创新的推动者角色。
反对产业政策施行的理由同样值得关注。产业政策低效乃至无效主要取决于：第一，政府机构毕竟不是市场主体，受到有限信息和有限理性的约束，地方政府难以如同企业家一般具有对市场的敏锐嗅觉，其在预测符合技术演替潮流的产业走向上失误频频；第二，地方政府由于自身特殊的主体属性，在产业政策的制定上容易引发寻租行为，从而被特殊利益集团所俘获，由此导出的产业政策很可能形成“劣币驱逐良币”的效果；第三，地方政府往往以中央政府产业政策为“蓝本”制定符合自身优势的产业政策，但在实践中，地方政府的产业政策模式极易被周边地区所模仿，以至于形成了同质产业政策的泛化现象。更有甚者，某些欠发达地区会主动偏离自身的生产边界，被动“挪移”发达地区的先进经验，造成区际间的产业同构化和分工不足，这种产业政策的“偏向性”扭曲极大地减损了地区的经济(创新)效率。
客观来看，上述文献仅着重探讨地方产业政策的经济后效差异，却忽略了中国经济转型的独有特质，使得这些研究文献只能拘泥于发达国家情境进行研究工作的重复再造，其结论导向所蕴含的学理价值和应用价值大打折扣。抽象来看，产业政策的要求不外乎经济总量和经济质量两类要求(不同时期的侧重可能有所差异)，这使得中国的产业政策与日本、韩国乃至欧美的产业政策相比不存在显著差异，但在落实产业政策的主体以及主体面临的约束(激励)方面，中国的产业政策却独具特色。无论是Qian和Weingast(1997)的“中国特色财政联邦主义”抑或是周黎安(2007)的“晋升锦标赛”理论，都无一例外地指向了地方政府在特定激励情境下致力于辖域内经济发展的特征事实，这为我们撩起了窥探中国地方产业政策制度演进机理的窗帷：本就具备浓厚政府意志的产业政策，与地方政府的行为函数天然有着千丝万缕的联系。不难发现，解决原有文献不足的核心在于，识别转型经济背景下的“产业政策—区域创新”机制，并重点研究表征制度安排的潜在变量—地方政府行为是如何影响产业政策进而影响了区域创新的。有鉴于此，本文从刻画地方政府行为的政治激励和财政激励两条主线出发，对其进行深入的探讨。
中国经济转型时期一大显著特征即在于地方政府的“晋升锦标赛”制度。地方政府官员长期在以GDP为中心的“标尺竞争”氛围中，必然会衍生出对经济总量更加偏好的行为函数。这种浸染了明显短期性色彩的地方经济发展导向，与创新活动的长期性特征相错位。其逻辑结果是，地方政府对基础设施等能够在短期兑现经济增长的建设活动有着近乎本能的浓厚兴趣，并由此恶化了地区创新活动的生存环境。Guan和Yam(2015)就发现，类似支持地区科技创新的支出，仅在地方政府行为函数中占据了较小权重。地方政府会依托产业政策引导，鼓励产业发展“比规模、拼产值”，从而将自身的政治晋升目标转嫁给辖区内的经济个体，扰动了地区正常的创新活动路径。值得强调的是，这并不一定会导出“政府在晋升压力的驱使下所制定的产业政策会阻滞地区创新”的悲观结论。这是因为，当前中国(区域)经济体系的发展已然进入新旧动能转换新时期，简单依赖有形生产要素的积累并不能有效带动经济增长，在绩效考核的压力下，地方政府只能寻求新的经济增长路径，而通过创新驱动来实现上述目标已成为诸多经济发达省份的共同默契。由此可见，地方政府的“工具理性”心态会随着时代经济背景的变迁而加以调整，当这种单纯以经济增长为考核中心的偏向被(适度)纠正后，地方政府行为的干预可能会更加积极理性、主动，其所制定的产业政策也会更加向有利于区域创新的路径偏移。当然，黎文靖、郑曼妮(2016)中的企业策略性创新行为也极有可能会映射至宏观地区的创新活动上：地方政府制定的产业政策也极有可能对那些“多快好省”的创新项目有着更高的偏好，以满足相关的考核要求，从而抑制了地区的实质性创新行为。
在中国的财政制度变迁进程中，财政收支结构已成为刻画地方政府行为的关键变量。郭庆旺、贾俊雪(2006)认为，“财权上移—事权留置”现象的普遍演绎，使得地方的财政支出压力日渐沉重，在经济资源的调配和使用上时常面临捉襟见肘的困局。于此境况下，地方政府在制定产业政策时不得不考量自身的财政状况：一方面，地方政府无意制定那些能够促进地区科技创新的重大产业政策，因为这需要政府诸多财政资源的匹配，在财政收支状况紧绷的情况下更是如此，并最终造成了区域创新的减益效果；另一方面，收支境况不佳的地方政府，更加关注如何在有限时间内能够从辖域内摄取足够的财政税收资源以弥补收支缺口，那些周期短、效益好，且能够提供丰厚税收资源的产业更容易被地方政府的产业政策所“关照”；而长周期、高风险，甚至需要政府支持补贴的创新活动项目则多容易被“理性”忽略。更何况，地方区际竞争下的财政收支结构会出现系统性扭曲，如傅勇(2010)就观测到了地方政府更重视基础设施建设而忽略科技创新的公共设施建设的“支出偏向”，由此而生的产业政策难以起到强有力的创新驱动作用也就不难理解了。与上述见解不同，张梁梁、杨俊、罗鉴益(2016)的看法却十分乐观：在财政不平衡的状态下，地方政府对有限财政资源进行精打细算的激励和能力都有显著提高，不但承担了辖区内的大部分经济、社会事务，还促进了当地财政科技投入的稳中有升。可以推论的是，为了更好地发挥财政资源的作用，地方政府更有激励利用好产业政策，以进一步推动地区的经济(创新)发展。当然，上述理论是否合乎实践，仍需要更为深入的实证检验与理论分析。
三、研究设计
(一)数据来源
各省(直辖市、自治区)的GDP、财政、产业结构等数据源于各地区的历年统计年鉴，地区人口数据来源于中经网统计数据库，地区的财政科技支出来自于前瞻网数据库和《全国科技经费投入统计公报》，相关的区域创新专利数据则来自于《中国统计年鉴》和前瞻网数据库。地区税收数据则来自于中华人民共和国国家统计局网站。本文截取1999-2015年中国大陆30个省、直辖市、自治区的平衡面板数据(不含西藏)作为研究载体[注]由于西藏地区的数据缺失较为严重，且同中国其他省份的数据差异十分明显。特别的，中国香港、澳门和台湾省由于经济制度等差异使得数据结构、口径上存在着较大不同，数据可获性不高，故本文对上述地区进行了排除。。相关的产业政策文件数据则来自于中国法律法规数据库。
(二)变量设定
1. 被解释变量
创新变量组(Inven、Uti、Des)。在过往研究文献中，研究开发投入(R&D)常被作为创新能力的测度指标，但此类指标仅能作为创新能力的一个“中间”而非“终极”测度变量。因此，以专利产出代替研发投入的新路径逐渐被学界所重视。在专利数据的甄别上，有两套数据体系，一为专利申请数；二为专利授权数。本文认为，在当前中国专利申请参差不齐甚至存在大量冗余的情况下，采用专利授权数更能剔除出创新数据中的“噪音”。有鉴于此，本文拟以地区的专利授权数作为创新能力的测度指标，并得到了Inven(发明创新专利数)、Uti(实用新型专利数)和Des(外观设计专利数)三个创新能动性递减的数据体系，从而为本文考察区域创新能力异质性提供坚实的数据基础。
2. 核心解释变量
产业政策变量组(Policy_N、Policy_L)。当前中国的产业政策导向是由政府政策法规等文件进行传递的。因此，以地方政府相关法规规章的文件数量作为测度产业政策的手法，应具备一定的适当性。于此，遵循如下数据筛选方法：第一，由于本文的研究定位为省域产业政策，更关注的是地方为产业发展乃至地区创新所做出的努力，因此那些对中国全域都有普遍影响的司法解释、行政法规和部门规章等不在考虑之列；第二，行业规定、团体条例乃至市一级的地方性规章、法规，其影响边界难以覆盖全省，本文对此也予以剔除；第三，各类产业政策文件中，筛选出那些“现行有效”“已被修订”“已被修正”“部分失效”的政策作为有效文件，剔除那些处于“已失效”状态的产业政策文件。如上所述，本文利用Python爬虫工具，归集并筛选中国法律法规数据库中全国各省、直辖市、自治区每年与产业发展相关的政策文件。进一步地，韩超等(2017)认为，无论是在作用方向还是传导路径上，不同类型的政策带来的影响可能有所不同。一般认为，地方法规的位阶较高，在调整社会经济关系中具有一定的权威性，而政府规章的位阶和权威性则相对较弱，其在内容上侧重于规范行政主体行为和程序性规范。在某种程度上，地方性规章并没有如地方性法规一般，对新的权利(义务)进行创制，而是对现有法律体系规定的权利(义务)进行内容具体化和补充延展。不难发现，简单忽略这一差异则无法准确刻画出产业政策影响的稳健结果。对此，本文进一步地将这些产业政策文件界分为地方性规章文件数量(Policy_N)和地方性法规文件数量(Policy_L)，以此来量化地方的产业政策水平。
增长考核压力(Develop)。拟通过Press指标来度量地方政府考核压力：某省所处地区板块的GDP均值增长率减去该省GDP增长率所得到的差额。若该差额大于0，则该省的相对经济绩效较差，官员则面临被替代的风险会上升，从而加剧官员为绩效考核而产生的竞争，反之亦然[注]中国要素禀赋差异极大，在绩效考核上简单将所有地区放置在同一起跑线上，只能是形式公平而非实质公平。本文对相关省份按照东中西部板块进行分离，既考虑到了地区差异，又注重临近比照，是较为合理的选择。。
财政不平衡(Disorder)。本文借鉴了宫汝凯(2015)的处理手法，将以如下表达式来测度地方政府的收支不平衡状态：一般预算支出/一般预算收入，该比值越大，则意味着当地的财力不平衡程度越深，反之则反是。
3. 控制变量
借鉴既有文献，加入一系列能影响地区创新的变量。如地区人力资本存量——地区总人口数(RP)、产业结构(Structure，第二产业产值与第三产业产值的比值)、财政科技投入强度(TFI，地方财政科技投入总额与当地GDP的比值)、地方GDP增长速度(GDP_SPD)以及地方税负水平(TAX_Burden，增值税+营业税+企业所得税+个人所得税)/当地GDP)。描述性统计参见表1。
表1 描述性统计
(三)模型设定
为验证政府产业政策对地区创新能力的影响机制，构造如下实证研究模型
Patit=α+β1Policyit+ΣФCV+εit
其中，地区专利状况Patit为被解释变量，包含了三个层次的创新专利(Invenit、Utiit和Desit)，核心解释变量Policy为地方产业政策水平，包含Policy_N和Policy_L两个指标，分别代表地方性规章文件数量和地方性法规文件数量；在控制变量组CV中，包含了地区人力资本存量(RP)、产业结构(Structure)财政科技投入强度(TFI)、地方GDP增长速度(GDP_SPD)以及地方税负水平(TAX_Burden)；εit为模型随机误差项。考虑到专利创新产出的时效问题，对核心解释变量(Policy_N和Policy_L)进行滞后期处理，这在一定程度上也能减轻反向因果问题对模型的不利扰动。对于模型中的非比值型变量，统一进行了对数化处理。为了克服模型中可能存在的异方差扰动，在所有回归中默认采用了稳健标准误校正技术，并根据Hausman检验结果采用了固定效应模型(FE)进行估计。
四、实证结果及经济解释
(一)产业政策与区域创新
表2的报告是基于本文基准模型的检验结果[注]囿于篇幅，在后文的实证检验中，本文略去了相关控制变量的回归结果。备索。。无论是以地方性规章数(LnPolicy_N)还是以地方法规数(LnPolicy_L)作为衡量产业政策的变量，无论被解释变量是采用何种层次的专利创新产出来测度，相关的产业政策变量的回归系数都为正值。这说明与产业发展相关的地方性规章和地方性法规的制定与推进都在地区创新驱动发展战略中扮演了较为重要的角色，初步验证了地方产业政策的必要性和有效性。但进一步细致对比可发现，在各个层次的专利创新活动上，较之于地方政府规章，地方性法规的促进作用更为明显(系数值更大)，甚至还在时间序列上展现出一定的动态自我强化特征(在两个滞后期的检验中都显著为正)。上述结果可以从产业政策的位阶层次得以解释：由地方政府出台的规章制度仅具备了行政效力而缺乏严格的法律支撑，依靠行政力量推动的地方性规章对于政府和市场而言都不具备有效的约束和强制规定，也缺少相应的规范和保障。一方面，这种产业政策在制定、核准和实施上难以回避随意性，甚至会滋生寻租空间，阻碍市场竞争机制发挥作用；另一方面，缺乏足够强制力的产业政策往往会在具体实践中被“迂回折中”，在政企寻租行为的扰动下甚至会面临失效的困境。上述经验实证和理论阐释，与当前经济法学界流行的理论观点不谋而合。可以推定，具备一定法律约束条件的地方性法规，在一定程度上合乎“产业政策内容法律化”之要求，其在经济实践中展现出更强劲的创新动能也就成为逻辑使然了。特别地，根据韩永辉等(2017)的整理分类，发现地方性法规形式的产业政策多以规划型为主，而规章形式的产业政策则多具有引导型和促进型特征。本文认为，规划型的产业政策多具备长期性的特征要素，这迫使地方政府更加关注地区经济(创新)发展的远景，在制定上会更加谨慎科学，在实践中的经济(创新)促进作用亦会更加长远；而引导型和促进型的规章式产业政策，较易受到短期的经济利益的扰动，所展现的创新动能驱动效果就十分有限。
在控制变量组中，地区人力资源变量总人口数(RP)并不会对区域创新产生显著的促进作用。原因在于，人口基数越大，会摊薄有限的科技资源，反而不利于地区创新能力的提升。产业结构(Structure)对区域创新能力的影响并不具有统计意义的显著差异，说明当前的产业结构优化导向仍无法向区域创新供给足够的动力，这也折射出当前产业结构调整滞缓的隐忧。相比之下，地区的财政科技投入之于创新的作用十分显著，在6个组别的回归中，指标TFI都为正值且通过了1%的显著性测试。这说明当前的财政科技投入较好地解释了当前中国区域创新能力逐步提升的现实。地区的经济增速(GDP_SPD)在各个模型中多显著为负，表明地区的经济增长越快，则越有可能阻滞区域创新动能，这为地区短期经济增长与专利创新长期性的“错配”现象提供了证据支持。其逻辑在于，想要实现地区增速提升，则必须将有限的资源用以见效快的项目(如基础设施建设等)，那些具有长期性的创新活动资源会面临一定的挤出效应(Crowding-Out Effect)，并由此抑制了地区创新动能。当然，本文所发现的有趣现象不仅于此。一般认为，地方税收在创新上时常扮演着负面角色，原因不外乎税负会抽取地方(企业)的可用资源，从而缩小了创新可能性边界。但在表2的实证检验中却呈现出截然不同的结果(TAX_Burden基本显著为正)。究其原因，在于当地政府通过税收归集收入后，能够拥有更多的资源用以创新配套设施的建设，并最终提升了区域的创新产出效果，相比之下，较低水平的税收不足以保障地方政府的财政力量，无法为地区创新提供有效支撑。
表2 产业政策与地区创新：基准回归
注：(1)***、**和*分别表示在1%、5% 和10% 水平上显著；(2)括号中为稳健的t统计量，下文同。
表3 产业政策协同与地区创新
在表2的回归检验中，本文仅是通过产业政策的单项变量来考察产业政策之于地区创新的影响。但在现实中，地方政府规章抑或是地方政府法规同时存在(生效)的情况具有典型的普遍性，检验这两类产业政策的协同作用则显得十分必要。由此，本文在实证回归中加入了两类产业政策的交互项(LnPolicy_N×LnPolicy_L)以进行深入考察(详见表3)。
在表3的实证结果中，无论是地方性规章抑或是地方性法规的单项变量依旧对区域创新活动有着正面的促进作用，其系数大小和显著性也基本同表2的实证结果吻合，这也佐证了原有实证结果的稳健性。然而，当本文将研究中心转向交互项时，情况发生了变化：无论滞后期如何，地方产业政策交互项的t值都偏小，无法通过任何惯常水平下的显著性检验。这说明，当前地方政府产业政策在制定和实施上的协同理念不足，由此导出的政策联动效果不尽如人意。一方面，这可能与地方政府在产业政策制定过程中有较大的灵活性和随意性有关，以至于产业政策之间出现相互拮抗抵触的异象；另一方面，这也与地方政府在政策制定时缺乏统筹思维有关，不同的产业政策间出现了一定的各自为政的独立现象，不利于发挥协同效应，由此蕴藏的改进空间十分可观。
表4 产业政策、绩效考核压力与区域创新
(二)产业政策、地方政府行为与区域创新
产业政策本身就蕴含了相当的政府意志。换言之，地方政府行为在很大程度上决定了产业政策的制定和实施路径，其对地区创新驱动所能产生的影响不容忽视。为了清晰刻画这种路径，本文研究了不同程度的地方政府行为(考核晋升压力，Press；财政不平衡程度，Disorder)下的产业政策效应，具体的回归结果见表4和表5。
根据既有的理论文献，如若地方政府有着较大的绩效考核压力，那么形成了对地区经济总量的“偏爱”和对远期投资活动(如创新研发活动)的“偏见”也就不难理解了。在表4的实证结果中，尽管没有发现地方政府在较大绩效考核压力下所制定的产业政策挤出了地区创新活动的经验事实[注]这确实也说明了强化核心竞争力已然成为现阶段中国(区域)经济发展的重要目标导向，即便对方政府存在较大绩效考核压力，也不会轻易地大幅挤出对创新活动的支持(吴非、杜金岷、李华民，2017)。，但依旧发现了一些有趣的结构性差异。首先，较大的绩效考核压力确实是扰动地方政府支持区域创新的重要因素。在以实质性创新能力(发明专利LnInven)的回归组别中，较大绩效考核压力组别下的产业政策(LnPolicy_N和LnPolicy_L)尽管在滞后一期项中展现出了正向促进作用，但其与较小绩效考核压力组别相比，仍有一定差距(LnPolicy_L在滞后两期都显著为正，展现了较强的动态自我强化路径)。这说明存在较大考核压力的地方政府，在产业政策的制定上会自觉不自觉地将目标导向偏移至地区经济总量的提增上，从而降低了对创新活动的关注，反之则反是。其次，产业政策通过地方性法规的形式颁布执行，其创新促进效果更优于地方性规章(在实用新型和外观设计创新活动中都有一定的促进功效)。这可能归因为地方性法规存在的强制约束力，有效地划分了地方政府行为的“四至范围”，即便当地政府在绩效考核压力的驱使下有着忽略创新活动的动机，但在约束机制下，已尽可能地校正了对总量经济增长模式的偏爱。
进一步地，本文将研究转向了影响地方政府行为的财政激励因素上(表5)。研究发现，地方政府制定并施行的产业政策，有着明显的异质性差异。通过地方政府规章形式推行的产业政策在财政因素的影响下仅展现出了微弱的促进效果(在模型M(1)和M(2)中系数为正且通过10%的统计显著性检验)。这说明当前的政府规章在制定和施行过程中并没有依循当地的财政收支状况，以至于财政状况差异难以影响产业政策的效果，这也从侧面体现出政府规章式的产业政策科学性和严谨性尚有缺憾，无法有效利用当地财政力量来搭配产业政策的实施。而与此成鲜明对比的，是以政府法规形式颁布的产业政策展现出了较强的创新动能。具体来看，在财政收支压力较小的地区，地方政府的财政资源利用程度较好，也多意味着地方政府的(财政)治理能力较强，此时的法规式地方产业政策更能借助地方财政力量实现对创新活动的支持。在财政压力较小的组别中，LnPolicy_L的滞后项在所有层次的专利创新上都显著为正(至少通过了5%的显著性检验)便是明证。当然，上述实证和理论阐述并不意味着较大的地方财政收支压力会削弱地方法规式产业政策的创新驱动效果。在模型M(7)和M(9)中可以发现，即便在较大财政压力的情境下，地方性法规虽没有展现出时间序列上的动态促进效果，但依旧展现出了有趣的“结构性”创新驱动作用。Dittmar和Thakor(2007)的研究发现，那些财务资源紧缺的企业在促进自身研发创新时可能更为有效，其理由是，财务资源的捉襟见肘会迫使企业更加有效地利用资源，并最终形成合意的经济(创新)促进效果。上述研究的结论是可以进一步延伸的，对于财政收支压力较大(或说财政力量相对不足)的地方政府而言，会更加注重利用地方产业政策促进地区创新，其结果是，LnPolicy_L促进了地区的高、中层次创新活动(LnInven和LnUti)。可以推定，面临较强财政约束边界的地方政府，有着强烈的“精打细算”的行为偏好，不会将(产业政策)精力集中在低端创新研发活动中。在模型M(11)中，LnPolicy_L对低端创新活动LnDes的促进作用不甚明显便是明证。
表5 产业政策、财政收支压力与区域创新
(三)拓展性研究：产业政策何去何从？基于产业政策“结构性”调整的研究
“产业政策”概念一经问世，就带有着浓厚的政府干预色彩。特别是地方政府缺乏对产业、技术演进的完全信息，在产业选择和培育上有明显局限，更不用说这种模式容易出现体制僵化、成本高企现象。对于长期浸染在计划经济体制的中国，现阶段中许多看似“市场失灵”的现象，实质上是政府对微观经济主体管制过多的结果，产业政策也不例外。一个直观的问题是，在市场经济发育程度较好的地区，产业政策的效力是否会逐步衰减，以至于市场机制能够逐步替代产业政策。如若答案是肯定的，那么合乎逻辑的路径是，培育好地区的市场经济发育程度，以逐步筛减掉带有浓厚政府干预(引导)色彩的产业政策，最终向高阶的市场经济体制迈进。为了确证上述问题，本文界分了地区市场化程度“较好”和“较差”两个组别[注]本文使用各省的非国有企业固定资产占地区总固定资产投资的比重来度量市场化程度。，并进行回归检验(详见表6)。
表6 产业政策、市场化程度与区域创新
研究发现，政府规章制度类的产业政策，在不同程度的市场化地区都无法展现出对创新活动的促进作用。这说明，当前政府规章类的产业政策制定并非以当地的市场经济条件为归依，缺乏市场根基的产业政策，难以有效地扮演区域创新驱动的角色。表6中Panel A的研究，也同前文中“规章类产业政策效力较弱”的研究结论保持着较高的一致性。但就Panel B来看，情况则发生了较大的变化：滞后一期的政府法规类产业政策(LnPolicy_Lt-1)，在较好的市场化环境下强有力地推动了地区创新活动的开展。具体来看，政府法规在三个层次的专利创新活动上都有着显著的促进作用(变量LnPolicy_Lt-1的系数为正且都通过了1%的显著性检验)，且在高层次的发明专利组别中(LnInvent)，系数为0.232，较之中低层次的专利创新活动(LnUtit和LnDest)的产出系数更大(分别为0.154和0.171)。这说明，在较好市场环境下的产业政策，能够更突出地集中力量推进区域实质性创新能力的养成。当然，也需要意识到的是，Panel B中产业政策变量在远期(滞后二期)的创新驱动效果并不明显，折射出了当前产业政策在制定和推行仍有不小的改进空间，这是后期地方政府应进一步努力的方向。
表6的实证结果可得到如下结论：其一，并非所有类型的产业政策都一贯有效，只有政府法规类的产业政策在指导地区创新上具备了较好的创新动能，因此在产业政策的制定上，更应注重产业政策自身的“结构调整”(如更重视政府法规类产业政策)；其二，产业政策效力的发挥，离不开良好市场机制的支持，与其说产业政策与市场机制是替代性关系，倒不如说产业政策效力的发挥需要市场发展的相互配合。这也进一步确证了在当前的经济条件下，市场力量固然重要，但并不能以此摒弃地方产业政策的使用。如何做到产业政策与市场机制的“琴瑟和鸣”，是当前区域创新驱动发展的一大重要路径。本小节的研究，也进一步为林毅夫(2017)的新结构经济学理论体系提供了新的经验证据。
(四)内生性处理
在前文的技术处理中，本文对核心解释变量采用滞后项处理，可以最大限度地减弱反向因果的内生性干扰，但依旧面临着遗漏变量问题。对此，本文引入了专利创新活动的滞后一期、滞后二期作为解释变量，进一步解决遗漏变量问题，并刻画出地区创新的惯性趋势。此时，面板模型被称为“动态面板模型”(DPD)。使用传统的回归技术手段会产生较强的动态面板偏误，因此本文拟采用一步系统GMM进行动态面板回归。由表7的底部检验统计量可知，所有方程都通过了残差自相关的AR(1)、AR(2)检验和工具变量联合有效的Sargan检验，这表明表7的回归系数是确当的。结果显示，使用动态面板模型，以滞后因变量作为不可观测变量的代理变量，本文相关的研究结论依旧同上文保持一致，支持了“法规性质的产业政策在地区创新中更优于规章性质的产业政策”的结论。
表7 产业政策与地区创新：动态面板SYS-GMM检验
五、结论性评述
本文利用了同产业相关的地方性规章和法规数据测度了地区的产业政策水平，进而依托中国1999-2015年30个省市自治区的面板数据，试图为“产业政策—区域创新”的关系提供合乎现实的经济解释，并将地方的“绩效考核”和“财政压力”两大衡量地方政府行为的因素嵌入上述分析框架。本文实证发现，产业政策显著推动了地区的创新活动水平，尽管政策间的协同作用仍有较大优化空间；产业政策发挥积极作用还取决于地方政府行为的异质性，其在很大程度上影响了产业政策的效果。想要进一步释放产业政策的创新动能，需要辅之以良好的市场制度环境。
本文具有以下重要的政策启示。第一，产业政策能显著促进地区创新。这肯定了产业政策存在的合理性和有效性，在当前中国经济由“唯GDP”的发展路径到创新驱动发展战略的转向来看，应科学把握产业政策的创新引导作用，以系统、高效的产业政策体系推动地区创新能力的提增。第二，地方政府不同的产业政策应更加注重政策导向的耦合协同，避免政策间的路径出现拮抗、相互抵触的现象，在逐步引导产业政策聚焦地区创新的基础上强化产业政策的统筹协同机制。第三，积极探索适应“新常态”和“供给侧结构性改革”要求的新型地方政治激励关系，进一步削弱地方政府在产业政策执行上存在的激励扭曲现象。应坚定地从过去单一强调GDP总量增长转向注重创新驱动等一揽子目标，在降低传统经济总量指标的考核权重基础上，适当提高与创新能力相关的考核要求，将其作为地方绩效考核的一个正向指标来进行核评，从制度上优化地方政府的政治晋升行为，降低产业政策的资源错配程度，提高对创新活动的支持力度。第四，建立相对合理的地方财政制度体系，避免因地方政府缺乏财政资源而降低了对地区创新的重视程度，建立起“财权—事权”相对平衡的运转模式，确保地方政府拥有足够的资源来匹配产业政策的制定与推行，从而将地方的创新活动维系在一个较高水平。第五，产业政策和市场化之间具有着明显的互补特质，区域创新驱动战略应当超越“市场抑或是政府”的争辩泥潭，在优化自身政策结构体系的基础上实现同市场机制的融合，既要强调无形之手，也要发挥产业政策有形之手的调控引导作用。
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The Impact of Local Industrial Policy on Regional Innovation——Theoretical Interpretation and Empirical Evidence from the Perspective of Government Behavior
QIAO Zhi-cheng1, WU Fei1,2, LIU Shi-yuan3
(1. School of Economics, Jinan University, Guangzhou 510632, China; 2. Research Center of Regional Finance Policy, Guangdong University of Finance, Guangzhou 510521, China; 3. School of Economics, Xiamen University, Xiamen 361005, China)
Abstract：This paper examines the impact of local industrial policies on regional innovation through panel data from 30 provinces, autonomous regions and municipalities, from 1999 to 2015 in China. Different from the existing researches, this paper not only considers the relationship between “industrial policy and regional innovation” macroscopically, but also includes the local government behavior function into the analytical framework. The study found that the introduction of local industrial policies did promote the regional innovation activities. However, the synergistic innovation-driven role of industrial policies with different attributes was not satisfactory. Further study found that the pressure of local performance appraisal has indeed disturbed the innovation orientation of local industrial policies, but also corrected the preference of total economic growth patterns as much as possible. The balance of financial revenues and expenditures is the key to sustaining industrial policies and promoting regional innovation factors. Even if there is financial pressure, local governments also have a strong “cost-effective” ability to maximize the use of industrial policy to expand innovation. In particular, the effectiveness of regulatory local industrial policies is better, and their effectiveness under a well-established market is even more pronounced. Therefore, in order to promote competitive innovation in the region, efforts should be devoted to the “structural” adjustment of the industrial policy itself.
Key words：industrial policy; regional innovation; local government behavior; degree of marketization
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