美国“印太战略”对中国-东盟关系的影响与应对
美国“印太战略”对中国-东盟关系的影响与应对刘 稚 安东程
【内容提要】“印太战略”是美国整合印太地区、平衡中国影响力的地缘制衡框架。东盟作为联结印度洋和太平洋的中心地带，在美国“印太战略”中占据重要地位。拜登政府在地区和国家层面对东盟进行精准拉拢，并呈现政治、安全、经济领域联动之势，近期发布的《印太战略报告》提出“塑造中国周边战略环境”，重构对华竞争领域，将东盟定位为关键盟友和伙伴。美国对东盟的拉拢和定位，形成分化中国-东盟关系的压力，但受制于东盟的利益诉求和政策选择，也为中国-东盟关系发展提供了契机。中国应积极化解美国“印太战略”的影响，巩固中国-东盟全面战略伙伴关系。
【关 键 词】拜登政府 “印太战略” 中国-东盟关系
“印太战略”是美国整合印度洋、太平洋地区，进行战略布局以平衡中国影响力的地缘制衡框架。拜登政府延续并重塑特朗普政府的“印太战略”，2022年2月发布的《印太战略报告》（以下简称《报告》）强调，面对来自中国的挑战，美国必须与盟友和伙伴合作，建立更紧密、更繁荣、更安全、更具韧性的“自由开放”的印太地区。《报告》认为中国正在整合本国的经济、外交、军事和技术实力，在印太地区寻求势力范围并力争成为最具影响力的大国，因此美国的目标不再是寻求改变中国，而是塑造中国周边的战略环境，建立对美国及其盟友和伙伴最有利的“影响力平衡”（balance of influence）。 “Indo Pacific Strategy of the United States,” The White House, February 22, 2022,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.
东盟作为联结印度洋和太平洋的中心地带，在拜登政府“印太战略”布局中占据重要地位，而东盟作为中国周边的外交优先方向和全面战略合作伙伴，也是美国急于补齐的战略短板。当前，中国-东盟关系迎来新的历史发展阶段。2021年11月22日，双方共同举行中国-东盟建立对话关系30周年纪念峰会，宣布建立“面向和平、安全、繁荣和可持续发展的中国-东盟全面战略伙伴关系”。 《中国—东盟建立对话关系30周年纪念峰会联合声明——面向和平、安全、繁荣和可持续发展的全面战略伙伴关系》，载《人民日报》2021年11月23日，第2版。在当前形势下，及时研判、准确把握拜登政府“印太战略”对中国与东盟关系的影响及其走向，提出具有针对性、前瞻性和指导性的对策建议，对于打破美国遏华包围圈、巩固中国-东盟全面战略伙伴关系、塑造良好的周边环境具有重要意义。本文基于美国与中国-东盟关系互动的视角，解构美国“印太战略”对东盟的目标定位和拉拢策略模式，并探析其对中国-东盟关系的影响。
一、美国“印太战略”对东盟的目标定位
拜登政府发布的《印太战略报告》明确提出“塑造中国周边战略环境”的战略方针，并在印太地区促进“自由开放”、加强盟友伙伴关系、驱动经济繁荣、强化安全、应对跨国威胁的目标。在新的对华战略竞争策略之下，美国重视东盟对塑造中国周边战略环境的作用，并对其进行重新定位。
（一）借助东盟重构地区秩序观念
《报告》对“自由开放”的印太地区做出定义，即保证相关国家政府能够做出符合国际法义务的主权选择，在海洋、天空和其他共同领域可以享有法治。 “Indo Pacific Strategy of the United States,” The White House, February 22, 2022,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.拜登政府以重构印太地区秩序为目标，强化意识形态色彩，力促东盟接受“自由开放”的地区秩序观念，进而塑造中国周边战略环境。
美国“印太战略”要推动东盟各国内部的“自由开放”，为重构地区秩序观念奠定基础。美国提出将努力支持开放社会，确保印太各国政府能够在免受胁迫的情况下做出独立政治选择，并通过加强民主机制、新闻自由、公民社会来达成这一目标。 Ibid.拜登政府重视中美意识形态竞争，将其定性为“民主与专制的较量”，并试图将具有相同意识形态的国家纳入民主阵营。“印太战略”的意识形态化绝不仅限于昭示中美价值观差异，而是要借此凝聚印太国家的反华情绪，为打造遏华阵营提供合法性。 王鹏权：《美国印太战略的价值观与意识形态特征分析》，载《当代世界社会主义问题》2021年第3期，第140页。美国对东盟国家的国内政治有长期而广泛的影响，拜登政府试图动员一些东盟国家的政治力量，将中国发展与这些国家的经济和安全关系“政治化” 刘若楠：《中美战略竞争与东南亚地区秩序转型》，载《世界经济与政治》2020年第8期，第39-40页。，从社会文化层面对东盟国家施加影响，从其内部着手塑造“自由开放”的地区秩序观念。
此外，美国“印太战略”要促进东盟各国对外“自由开放”，接受美国主导的地区秩序观念。美国提出要与志同道合的伙伴加强合作，确保印太地区保持无障碍开放，保障国际法成为印太领海领空的治理基准。其中美国支持基于规则的海洋治理，这涵盖中国南海和东海。美国还将与盟友伙伴加强合作，共同推动关键新兴技术、互联网、网络空间应用，促进基于共识的与价值观相一致的技术标准。 “Indo Pacific Strategy of the United States,” The White House, February 22, 2022,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.美国将海空域和新技术领域竞争纳入地区“自由开放之争”，就是要加大对华竞争态势，迫使地区国家在中美之间“选边站”，构建以美国为中心的地区秩序。而长期主导地区合作机制及其议程并与中国有漫长边界和领海争端的东盟国家，是美国在中国周边地区战略布局中极其重要的一环。在美国“印太战略”规划中，一旦东盟接受排斥中国的“自由开放”地区秩序、在海空域和新技术领域疏离中国，就意味着美国在塑造中国周边战略环境方面取得突破。
（二）整合东盟成为美国遏华的盟友伙伴
美国“印太战略”提出与认同“印太愿景”的联盟国家、新兴伙伴和区域组织合作，将东盟整合进美国的盟友伙伴关系网络，使其成为美日印澳“四边安全对话”机制（QUAD）和“美英澳三边安全伙伴关系”（AUKUS）等小多边机制的合作伙伴。
一方面，美国加快把东盟融入其盟友伙伴网络。一是在地区层面加强美国-东盟战略伙伴关系。《报告》在“十大印太行动计划”中专门提出支持东盟的赋权和团结。具体包括：除出席东亚峰会和东盟地区论坛外，美国还邀请东盟领导人在华盛顿举行双边特别峰会，并寻求新的部长级接触；对双方关系进行新的投入，实施超过1亿美元的美国-东盟倡议。 Ibid.二是在国家层面加强美国与东盟国家的盟友伙伴关系。《报告》提出，美国正在深化与菲律宾、泰国的条约联盟，并加强与印尼、马来西亚、越南的伙伴关系。美国将在整个东南亚地区扩大双边合作，优先努力加强卫生安全、应对海上挑战、增加互联互通并深化人文关系。 “Indo Pacific Strategy of the United States,” The White House, February 22, 2022,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.随着中美战略竞争加剧，美国意识到无法凭一己之力制衡中国，因此对联盟和合作伙伴的需求不断增长，对东盟的重视程度和动员力度也相应增加。
另一方面，美国希望东盟成为QUAD、AUKUS机制的区域合作伙伴，在美国盟友伙伴网络发挥中心作用。《报告》提出，美国将与东盟密切合作，加强其作为区域主导多边机构的韧性，并将探索QUAD与东盟合作的机会；支持南亚与东盟建立更紧密联系，将以AUKUS等创新方式聚集印太和欧洲伙伴。 Ibid.这表明美国加强排他性小多边主义运用，打造多个制衡中国的小多边地区架构，寻求东盟对遏华机制的配合与支持；而将东盟视为区域架构的核心，实质是希望其发挥联结美国盟友伙伴网络的作用。
（三）促使东盟分担美国遏华的安全成本
《报告》提出维护印太安全和应对“跨国威胁”的目标，力图激化东盟国家与中国的安全矛盾，使东盟国家在传统安全和非传统安全领域充当对抗中国的“马前卒”和“代理人”，分担美国的遏华安全成本。
美国鼓动东盟南海声索国充当遏华“马前卒”。《报告》强调加强威慑和反胁迫能力建设，向“太平洋威慑倡议”和“印太海洋安全倡议”提供资金，以更有效反制改变领土边界、破坏主权国家海上权利的行为。美国将优先考虑“唯一最大的不对称力量”——美国安全联盟与伙伴关系网络，明确提出将继续与菲律宾、泰国等条约盟国共同推进军事装备现代化，加强东南亚伙伴的防务能力。尤其要扩大美国海岸警卫队在东南亚的存在与合作，重点开展咨询、培训、部署和能力建设。 Ibid.这表明美国当前的南海战略方针以维持美国军事威慑力为目标，并且加强与东盟国家在安全上的不对称依赖，推动美国海岸警卫队的常态化部署。从而激化东盟南海声索国与中国的矛盾，使其充当美国遏华“马前卒”，进而分散遏华成本。
美国谋划湄公河国家成为遏华“代理人”。《报告》提出美国将与其盟友伙伴一起应对气候危机，包括共同制定符合将全球升温限制在1.5摄氏度的2030、2050年目标、战略和计划，减少盟友伙伴对气候变化、环境退化影响的脆弱性，解决能源安全问题；敦促中国承诺并实施将升温限制在1.5摄氏度所需的行动。 “Indo Pacific Strategy of the United States,” The White House, February 22, 2022,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.长期以来，美国聚焦湄公河国家与中国的水资源争议，主导推动水资源问题安全化，强调只有制衡中国才能维护湄公河国家安全。 “A Free and Open Indo-Pacific: Advancing a Shared Vision,” U.S. Department of State, November 3, 2019, https://www.state.gov/a-free-and-open-indo-pacificadvancing-a-shared-vision/.预计随着湄公河流域日益受到气候变化的影响，美国将把气候议题作为介入水资源开发合作的重要抓手，侧重以非传统安全领域为切入点，激化双方矛盾，使该流域国家成为遏华“代理人”，继而分担其安全成本。
（四）推动东盟配合美国对华经济脱钩计划
以2018 年中美经贸摩擦为分水岭，美国对华经贸“脱钩”成为其对华施压以实现战略目标的重要政策手段，且具有长期性。 余振、王净宇：《美国对华经贸的“脱钩”与“再挂钩”：思想渊源与现实逻辑》，载《国际展望》2022年第3期，第98-101页。拜登政府与特朗普政府一样，将供应链重塑、主导数字贸易规则等作为其印太经济战略的重要目标。与特朗普政府不同的是，拜登政府寻求缓和与盟国伙伴之间的贸易紧张关系，从而在经贸问题上构建更紧密的对华施压阵营。 赵明昊：《盟伴体系、复合阵营与美国“印太战略”》，载《世界经济与政治》2022年第6期，第45页。美国力邀东盟国家参与排斥中国的经济合作框架，并重点提供替代性基础设施。
一是力促东盟参与排斥中国的“印太经济框架”（IPEF）。2021年10月，美国总统拜登在东亚峰会上宣布，美国将与合作伙伴打造IPEF。 “Readout of President Biden’s Participation in the East Asia Summit,” The White House, October 27, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statementsreleases/2021/10/27/readout-of-president-bidens-participation-in-the-east-asia-summit/.《报告》提出，将IPEF作为实现“促进印太地区繁荣”目标的重要工具，以及未来两年重点实施的十大核心行动之一。 “Indo Pacific Strategy of the United States,” The White House, February 22, 2022,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.2022年5月，美国公布《关于印太繁荣经济框架的声明》，提出四大支柱领域，强调要加强成员国合作，寻求建立高标准、包容性、自由和公平的贸易承诺；提高供应链的透明度、多样性、安全性和可持续性；加快开发和部署清洁能源技术；制定和实施有效和稳健的税收、反洗钱和反贿赂制度。 “Statement on Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,” The White House, May 23, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statementsreleases/2022/05/23/statement-on-indo-pacific-economic-framework-for-prosperity/.显然，美国要借IPEF围堵和孤立中国，在产业链、供应链和创新链方面促动中国与印太国家之间的剥离，进而消解中国在该地区的经济影响力，为美国的对华战略竞争赢取优势。美国将与东盟新兴经济体合作，试图用协调标准和规则的方式平衡中国的经济影响力。
二是重点为东盟国家提供替代性的基础设施。2021年6月，拜登政府重启“蓝点网络”计划（Blue Dot Network），并在当年G7峰会上提出“重建更美好世界”（B3W）倡议。2022年，美国又联合盟友在G7峰会推出“全球基础设施和投资伙伴关系”（PGII）计划，将在未来5年筹集6000亿美元，为发展中国家提供发展基础设施的资金。这一系列动向表明，美国将在基础设施建设领域加强对华战略竞争，为发展中国家提供中国“一带一路”倡议的替代方案，而在该领域与中国合作密切的东盟则成为重点拉拢对象。《报告》提出美国将通过B3W倡议，赋能印太地区的新兴经济体，借助QUAD为东盟国家提供高标准的基础设施，并将努力提高其网络能力。 “Indo Pacific Strategy of the United States,” The White House, February 22, 2022,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.为实现遏制中国的目标，QUAD将加强非军事合作，将议题从海上安全扩展到基础设施、疫苗合作、气候变化。 Wooyeal Paik, Jae Jeok Park, “The Quad’s Search for Non-Military Roles and China’s Strategic Response: Minilateralism, Infrastructure Investment, and Regional Balancing,” Journal of Contemporary China, Vol.30, No.127, 2021, pp.36-52.
二、美国“印太战略”拉拢东盟的主要路径
根据对东盟的目标定位，美国“印太战略”通过多种路径拉拢东盟围堵中国，呈现地区、国家层面精准拉拢，“政治、安全、经济领域联动”并走深走实之势。
（一）支持东盟中心地位和加强民主阵营
美国“印太战略”以支持东盟中心地位和《东盟印太展望》换取对方的支持，强调“自由开放”价值观，力促东盟的印太秩序构想与美国“自由开放”印太秩序方案融合。特朗普政府时期，美国总统曾连续三年缺席东盟-美国峰会、连续四年缺席东亚峰会、未派遣美国驻东盟大使等，均引发东盟不满。拜登政府“印太战略”通过回归以东盟为中心的多边外交，安抚和拉拢东盟。2021年，美国总统拜登先后出席东盟举办的东盟-美国峰会和东亚峰会，重申支持东盟中心地位和《东盟印太展望》，强调双方伙伴关系对维持“自由开放”的印太至关重要。 “Remarks by President Biden at the Annual U.S.-ASEAN Summit,” The White House, October 26, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speechesremarks/2021/10/26/remarks-by-president-biden-at-the-annual-u-s-asean-summit/.美国国务卿布林肯（Antony Blinken）也在一系列外交场合不断重申拜登政府对东盟及其“印太展望”的坚定支持。2022年5月，美国邀请东盟国家领导人赴美出席双方特别峰会，并提名美国驻东盟大使。此外，2021年缅甸政局突变后，拜登政府多次表态支持东盟与缅甸军方达成的“五点共识”解决该国问题。
2019年6月，东盟峰会通过《东盟印太展望》，表达了其对印太地区秩序的构想。对此，美国积极规划与东盟合作，以争取其对“自由开放”印太秩序的接受和认可。2021年，东盟-美国峰会发布联合声明，表示将共同致力于通过现有东盟主导机制维护东盟中心地位，在《东盟印太展望》确定的优先领域开展合作。 “Chairman’s Statement of the 9th ASEAN-United States Summit,” Association of Southeast Asian Nations, October 26, 2021, https://asean.org/wp-content/uploads/2021/10/85.-Final-Chairmans-Statement-9th-ASEAN-US-Summit-As-of-27-Oct-2021.pdf.同年8月，美国务院发布支持上述目标的事实清单，包括促进海上合作、构建互联互通、推进经济合作伙伴关系等，并强调《东盟印太展望》所体现的包容性、开放性、基于规则、良政和尊重国际法等原则，均已反映在美国“自由开放”的“印太愿景”之中。 “U.S. Support for the ASEAN Outlook on the Indo-Pacific,” U.S. Department of State, August 4, 2021, https://www.state.gov/u-s-support-for-the-asean-outlook-onthe-indo-pacific/.
此外，美国还试图将东盟民主国家纳入民主阵营。2021年8月4日，在第11届东亚峰会外长会上，美日等国代表突然炒作与会议主题毫不相干的涉疆、涉港问题，企图让东盟国家在意识形态和价值观上与美国保持一致。11月，美国总统拜登与印尼总统佐科（Joko Widodo）在联合国气候变化大会COP26期间举行会谈，拜登肯定印尼对民主价值观的强有力承诺，表示支持印尼作为世界第三大民主国家在印太地区的领导地位。 “Readout of President Joseph R. Biden, Jr.’s Meeting with President Joko Widodo of Indonesia,” U.S. Department of State, November 1, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/11/01/readout-of-president-joseph-r-biden-jrs-meeting-with-president-joko-widodo-of-indonesia/.12月，美国举办线上所谓“世界领导人民主峰会”，主题聚焦反对“威权”主义、腐败和保护人权，并且邀请印尼、马来西亚和菲律宾与会。
（二）缓解东盟对安全小多边机制的疑虑
美国为缓解东盟对安全小多边机制的疑虑，重点强调其与东盟的互补性，并开展非军事议题合作和多层次互动对话。
一是强调QUAD与东盟的互补性与合作空间。2021年7月，美国防长奥斯汀（Lloyd Austin）在新加坡声称，在东盟扮演区域核心角色的同时，美国将重点放在区域“互补机制”上，QUAD将使区域的安全体系更持久。 “Secretary of Defense Remarks at the 40th International Institute for Strategic Studies Fullerton Lecture,” U.S. Department of Defense, July 27, 2021, https://www.defense.gov/News/Speeches/Speech/Article/2708192/secretary-of-defense-remarks-at-the-40thinternational-institute-for-strategic/.2021、2022年QUAD峰会联合声明，都强调支持东盟中心地位及其“印太展望”，并要以务实和包容的方式与东盟开展合作。 “Quad Leaders’ Joint Statement: The Spirit of the Quad,” The White House, March 12, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/12/quad-leaders-joint-statement-the-spirit-of-the-quad/. “Joint Statement from Quad Leaders,” The White House, September 24, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefingroom/statements-releases/2021/09/24/joint-statement-from-quad-leaders/. “Quad Joint Leaders’ Statement,” The White House, May 24, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/24/quad-joint-leaders-statement/.实际上，为了缓解东盟国家的疑虑，美国一直试图促成QUAD与东盟在疫苗等非军事领域开展合作，为此成立了疫苗、新兴技术等工作组，加强与东盟的合作：2021年3—9月，澳大利亚先后宣布出资7700万美元、2.12亿美元、2.19亿美元援助东南亚和太平洋国家购买疫苗，支持“最后1英里”疫苗的推广 “Fact Sheet: Quad Leaders’ Summit,” The White House, September 24, 2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/24/fact-sheetquad-leaders-summit/.；2022年，向柬埔寨和泰国捐赠世卫组织批准的“印度制造”疫苗。 “Quad Joint Leaders’ Statement,” The White House, May 24, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/24/quad-joint-leadersstatement/.
二是推动AUKUS与东盟开展多层次对话。为进一步拉拢东盟、缓解其对AUKUS的疑虑，美国积极推动英澳与东盟开展对话。2021年8月，英国与东盟国家建立对话伙伴关系，成为25年来首个被东盟授予对话伙伴地位的国家。10月，澳大利亚和东盟建立战略伙伴关系，成为首个与东盟建立全面战略伙伴关系的国家。12月，英国作为G7轮值主席国，邀请东盟国家外长及澳大利亚、韩国、印度和南非等国家外长与会，与G7成员国外长就中、俄问题展开讨论。2022年8月4日，在第12届东亚峰会外长会议召开前，英国、澳大利亚和东盟分别发布《推进东盟-英国对话关系行动计划（2022—2026）》《推进东盟-澳大利亚战略伙伴关系行动计划(2020—2024)》。
（三）推动地区问题安全化并加大合作力度
美国“印太战略”把重心聚焦在海洋领域和水资源领域，积极推动南海问题和湄公河开发问题安全化，加大与东盟国家的合作力度。
一是南海问题安全化。美国大力渲染“中国威胁”，并加大对东盟相关国家的安全投入。2021年7月，美国防长奥斯汀访问越南，强调地区需要一个能够捍卫主权的越南，主张加强美越海上执法能力合作。 “U.S., Vietnam Discuss COVID-19 Aid, New Program to Find War Dead,” U.S.Department of Defense, July 29, 2021, https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/2712112/us-vietnam-discuss-covid-19-aid-new-program-to-find-war-dead/.随后在访问菲律宾期间，奥斯汀承诺支持其主权和安全，强调《美菲共同防御条约》适用于南海，并全面恢复《访问部队协议》。 “Secretary of Defense Lloyd J. Austin III Holds a Joint Press Conference With Philippines Defense Secretary Delfin Lorenzana, Manila, Philippines,” U.S. Department of Defense, July 30,2021, https://www.defense.gov/News/Transcripts/Transcript/Article/2714190/secretary-ofdefense-lloyd-j-austin-iii-holds-a-joint-press-conference-with-phi/.8月，美副总统哈里斯（Kamala Harris）与越南国家主席阮春福会面，提出向越南增派1艘美国海岸警卫队巡逻艇，并帮助越南加强海上能力建设。 “Remarks by Vice President Harris and President Phúc of the Socialist Republic of Vietnam in Hanoi, Vietnam,” The White House, August 24, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/08/24/remarks-by-vice-president-harrisand-president-phuc-of-the-socialist-republic-of-vietnam-in-hanoi-vietnam/.12月，美国务卿布林肯访问印尼期间，渲染中国的行动每年威胁价值超过3万亿美元的商业活动，并与印尼签署海上合作协议，加强防卫和情报能力合作。 “A Free and Open Indo-Pacific,” U.S. Department of State, December 14, 2021,https://www.state.gov/a-free-and-open-indo-pacific/.在随后访问马来西亚时，布林肯重申美国对南海和平与稳定的承诺，并讨论安全等合作。2022年5月12日，拜登政府在美国-东盟特别峰会上宣布一项1.5亿美元的拨款计划，其中最大的一笔资金6000万美元将投入于海事相关项目，包括增派海岸警卫队人员和购买器材，协助伙伴国提高海事防卫能力。 “FACT SHEET: U.S.-ASEAN Special Summit in Washington, DC,” U.S.Department of State, May 12, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statementsreleases/2022/05/12/fact-sheet-u-s-asean-special-summit-in-washington-dc/.6月初，美国防长奥斯汀在香格里拉对话会上表示，美国将持续加强印太安全，在区域派驻超过30万美军，同时规划61亿美元的“太平洋威慑倡议”，以加强多边信息分享以及支持与伙伴的训练。 “Remarks at the Shangri-La Dialogue by Secretary of Defense Lloyd J. Austin III,”U.S. Department of Defense, June 11, 2022, https://www.defense.gov/News/Speeches/Speech/Article/3059852/remarks-at-the-shangri-la-dialogue-by-secretary-of-defenselloyd-j-austin-iii-a/.
二是湄公河开发问题安全化。美国利用既有的“湄公河-美国伙伴关系”“湄公河之友”机制作为拉拢该流域国家的平台。2021年7月，布林肯在东盟-美国特别外长会议中首次提出建立“自由开放的湄公河”地区。 “Secretary Blinken’s Meeting with ASEAN Foreign Ministers and the ASEAN Secretary General,” U.S. Department of State, July13, 2021, https://www.state.gov/secretaryblinkens-meeting-with-asean-foreign-ministers-and-the-asean-secretary-general/.8月，“湄公河之友”外长会议发表联合声明，强调该机制是印太合作的组成部分。 “Joint Press Statement of the Friends of the Mekong ‘Recovery and Resilience’,”U.S. Department of State, August 5, 2021, https://www.state.gov/joint-press-statementof-the-friends-of-the-mekong-recovery-and-resilience/.2022年8月，美国务卿布林肯在湄公河-美国伙伴关系外长会议上公布4个旗舰项目，即“湄公河保障措施”“湄公河水数据倡议”“湄公河-美国伙伴关系1.5 轨政策对话”“探路者健康计划”，并通过了三年行动计划（2021—2023）。 “Secretary Blinken’s Participation in the Mekong-U.S. Partnership Ministers’Meeting,” U.S. Department of State, August 3, 2021, https://www.state.gov/secretaryblinkens-participation-in-the-mekong-u-s-partnership-ministers-meeting/.此外，美国注重利用这些既有平台和项目炒作建构“中国大坝威胁论”，2021年利用“湄公河大坝监测”项目每周发布的中国11座大坝的水文和水位监测数据，炒作“中国大坝导致湄公河流域干旱”等话题。而美国分别在2021年3月和9月举办湄公河-美国伙伴关系1.5轨政策对话，与湄公河国家政府、非政府组织、学界、企业代表讨论跨界水资源和能源相关问题。美国还利用媒体、非政府组织炒作“债务陷阱论”，如声称老挝因“东南亚蓄电池”水电、中老铁路等项目已陷入“债务陷阱”。
（四）淡化经济保护主义和加强新兴经济领域合作
拜登政府在经济领域淡化保护主义色彩，重新回归经济多边主义立场，并重点开展新兴经济领域合作，为动员东盟盟友伙伴创造条件。
首先，拜登政府加大对东盟的经济投入，推动地区经济复苏。2021年8月4日的美国-东盟峰会上，美国宣布支持东盟中小企业、建立公私伙伴关系、帮助该地区数字发展和绿色增长的新计划。 “The United States and ASEAN: Strategic Partners for the Indo-Pacific,” U.S.Department of State, August 4, 2021, https://www.state.gov/the-united-states-and-aseanstrategic-partners-for-the-indo-pacific/.美国总统拜登宣布计划拨款1.02亿美元扩大美国-东盟战略伙伴关系，重点加强健康、气候、经济和教育领域合作，承诺向东盟成员国提供4000万剂以上疫苗和2亿美元以上紧急卫生和人道主义援助。 “Readout of President Biden’s Participation in the U.S.-ASEAN Summit,” The White House, October 26, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statementsreleases/2021/10/26/readout-of-president-bidens-participation-in-the-u-s-asean-summit/.11月，美国在印太商业论坛上宣布在菲律宾和印尼启动交通、能源基础设施项目。 “2021 Indo-Pacific Business Forum Promotes an Open, Interconnected, Resilient, and Secure Indo-Pacific,” U.S. Department of State, October 29, 2021, https://www.state.gov/2021-indopacific-business-forum-promotes-an-open-interconnected-resilient-and-secure-indo-pacific/.在美国国务院发布的事实清单上，除了海上合作，美国宣布的1.5亿美元计划中，有4000万美元、1500万美元、600万美元分别用于支持东南亚的清洁能源、健康监测、数字创新等项目。 “FACT SHEET: Quad Leaders’ Tokyo Summit 2022,” The White House, May 23,2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/factsheet-quad-leaders-tokyo-summit-2022/.
其次，重点加强与东盟国家在新兴经济领域的合作。美国“印太战略”侧重以新兴经济领域合作吸引东盟国家。2021年8月，美国副总统哈里斯访问新加坡期间，宣布建立“美新增长与创新伙伴关系”，重点关注数字经济、能源与环境技术、先进制造业和医疗保健领域。10月27日，美国-东盟领导人峰会专门就数字发展问题发表声明，提出将在数字贸易、数字互联互通、数据治理等领域深化合作，并就低碳能源转型的数字化解决方案展开协商。 “ASEAN-U.S. Leaders’ Statement on Digital Development,” The White House, October 26, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statementsreleases/2021/10/27/asean-u-s-leaders-statement-on-digital-development/.此前，自美国总统拜登在2021年东亚峰会上宣布“印太经济框架”后，美国商务部长雷蒙多、贸易代表戴琪先后出访东盟主要国家，游说东盟国家参与供应链、绿色经济等新兴领域的合作。11月中旬，美国商务部长雷蒙多在吉隆坡同马来西亚首相依斯迈沙比里、国际贸易及工业部部长阿兹敏会谈，两国同意就合作加强半导体等产品供应链安全性等议题展开谈判。 《推动“印太地区经济框架” 美国与马国合作改善供应链安全性》，（新加坡）联合早报网，2021年11月19日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211119-1214885。2022年4月5日，美国贸易代表戴琪访问新加坡，与李显龙总理讨论两国在数字和绿色经济领域的合作。 《李总理与美贸易代表戴琪会面》，（新加坡）联合早报网，2022年4月6日，https://www.zaobao.com/news/singapore/story20220406-1259745。5月23日，美国总统拜登在日本宣布启动“印太经济框架”，创始国除美国、日本、韩国、印度、澳大利亚、新西兰外，还有印尼、新加坡、泰国、越南、文莱、马来西亚和菲律宾7个东盟国家。7月10日，美国国务卿布林肯访问泰国，双方签署供应链合作的谅解备忘录。未来，美国将继续围绕新兴经济领域合作与7个东盟成员国进行谈判。
三、美国“印太战略”对中国-东盟关系的影响
美国“印太战略”在多个方面对中国-东盟关系形成挑战，其行径也在很大程度上触及东盟的基本原则并引发其疑虑和不满，从而为中国-东盟关系的发展提供契机。
（一）美国“印太战略”对中国-东盟关系的挑战
其一，冲击中国-东盟政治互信。一方面，在美国的拉拢之下，多数东南亚国家的战略摇摆性都有所增加。美国“印太战略”以对华战略竞争为核心目标，压缩了东盟自主选择的战略空间，将其推入“选边站队”的困境，并促使东盟国家改变一贯外交政策，出现“常选边”“总换边”现象，不确定因素增多。 聂文娟：《东南亚地区中美战略均衡的机制论》，载《国际政治科学》2022年第1期，第113页。如2021年7月，菲律宾总统杜特尔特会见美国防长奥斯汀，双方恢复曾被菲律宾三次威胁废除的《访问部队协议》。 “U.S. Secretary of Defense Welcomes Recall of VFA Abrogation, Reinforces Strong U.S.-Philippine Alliance During Manila Visit,” U.S. Embassy in the Philippines, July 31,2021, https://ph.usembassy.gov/us-secretary-of-defense-welcomes-recall-of-vfaabrogation-reinforces-strong-us-philippine-alliance-during-manila-visit.另一方面，美国与中国竞争加剧引发东盟对华战略焦虑。美国对华打压愈加激烈，东盟国家对中国实力增长的担忧就更深。《东南亚态势：2022》调查报告显示，和过去三年的民调结果相同，中国仍被视为在东南亚最具影响力的国家，而受访者中64.4%对中国持续扩大的经济影响力表示担忧，76.4%担心中国的政治与战略影响力加大。 “The State of the Southeast Asia: 2022 Survey Report,” ISEAS Perspective,February 16, 2022, https://www.iseas.edu.sg/wp-content/uploads/2022/02/The-State-of-SEA-2022_FA_Digital_FINAL.pdf.东盟除中国外也与澳大利亚建立“全面战略伙伴”关系，表明东盟担心中国崛起冲击地区大国平衡格局，试图与美国盟友伙伴有更多接触，平衡中国权力与地区角色的考虑。 Hoang Thi Ha, “The ASEAN-China Comprehensive Strategic Partnership: What’s in a Name?” ISEAS Perspective, No.157, November 24, 2021, https://www.iseas.edu.sg/wp-content/uploads/2021/10/ISEAS_Perspective_2021_157.pdf.在2022年5月东盟-美国特别峰会的联合声明中，承诺在11月举行的第十届东盟-美国峰会上将双方关系升级为“全面战略伙伴”关系。
其二，促使中国-东盟地区热点进一步安全化。一方面，南海问题继续升温。在美国拉拢之下，越南、菲律宾等南海声索国欢迎美国在南海问题上的立场，积极回应其提出的航行自由、基于规则的秩序等主张，与美国开展海上安全合作。菲律宾、越南、马来西亚、印尼为巩固和扩大既得利益，掀起新一波自20世纪80年代之后所罕见的岛礁占领和油气勘探开发浪潮。 陈相秒：《南中国海形势转折点来临》，（新加坡）联合早报网，2022年1月8日，https://www.zaobao.com/forum/views/story20220108-1230750。这些国家试图借助美国的力量在南海对抗中国，并且加紧推进单边行动，使南海问题持续升温、“南海行为准则”（COC）的谈判磋商更加艰难和缓慢。另一方面，湄公河水资源问题进一步安全 化。美国多次将湄公河次区域与“自由开放的印太地区”相联系，迎合了部分湄公河国家将水资源问题国际化、东盟化的诉求，加剧湄公河水资源问题的安全化趋向。
其三，影响中国-东盟经济合作。一方面，削弱东盟国家参与“一带一路”的动力。拜登政府加大对基础设施投资，重点提供高端基础设施项目，迎合了东盟国家减少对华依赖、寻找可替代选择的心理。部分东盟国家对美国的基建倡议持开放态度，选择与美国投资者合作，而放缓与中国的基础设施互联互通、经济走廊建设步伐。 罗圣荣、赵祺：《美国“印太战略”对中国—东盟共建“21 世纪海上丝绸之路”的挑战与应对》，载《和平与发展》2021年第3期，第124-125页。一些东盟国家甚至希望通过与美国开展基建合作加入美国主导的供应链，继而提升自身在全球供应链中的地位。 Nguyen Cong Tung,“ Uneasy embrace: Vietnam’s Responses to the U.S. Free and Open Indo-Pacific Strategy amid U.S.-China Rivalry,” The Pacific Review, March 2, 2021,https://doi.org/10.1080/09512748.2021.1894223.这都在一定程度上影响东盟国家参与“一带一路”的积极性，契合美国引导东盟国家对华“脱钩”的目标定位。另一方面，对中国-东盟合作构成压力。美国提出“印太经济框架”与“区域全面经济伙伴关系”（RCEP）形成竞争态势，对中国-东盟经济整合趋势造成一定冲击。与此同时，美国试图主导新兴经济领域的规则与标准，并拉拢东盟新兴经济体参与。目前，7个东盟国家成为IPEF的创始成员国并开始洽谈部分领域的合作。部分东盟国家欢迎美国在经济领域确立的政策目标与原则，或将影响中美两种“地区经济方案”之间的博弈。
（二）美国“印太战略”为中国-东盟关系发展提供契机
美国“印太战略”加剧了东盟对自身中心地位和内部团结被冲击的担忧，这为中国-东盟增加政治互信提供了机会。美国在印太地区采取的针对某些国家、排他性的行动，与东盟安全、经济合作框架形成竞争，从而弱化了东盟的区域合作中心地位。东盟虽然也提出“印太展望”，重构自身中心地位，但囿于实力有限，难以单独抵挡美国“印太战略”对其中心地位的碾压。 罗圣荣、张新：《中国与东盟应对美国“印太战略”的政策比较及启示》，载《和平与发展》2022年第2期，第65页。美国基于“投资回报”重点拉拢东盟一些国家，但对其他较小国家的忽视可能会让东盟在战略上更加不连贯，也更加分裂。 Hoang Thi Ha, “Southeast Asia Holds Mixed Perceptions of the Biden Administration,” ISEAS Perspective, No. 17, February 23, 2022, https://www.iseas.edu.sg/wp-content/uploads/2022/01/ISEAS_Perspective_2022_17.pdf.在此形势下，最大程度维护东盟的中心地位并联合自强，是地区国家的战略选择。可以预计，东盟将继续以其“印太展望”为抓手维护战略自主性，同时加强共同体建设，引导构建开放、包容、合作的地区秩序。中国进一步支持东盟中心地位和其共同体建设，对双方关系发展具有重要意义。中国-东盟的非对称关系是影响双方政治互信的深层次因素。在东盟承受美国“印太战略”的压力之际，让东盟坚信中国会坚守多边主义、在地区合作进程中不谋求主导地位，以及不分裂东盟，是提升中国-东盟政治互信的关键。
美国“印太战略”小多边机制引发东盟国家的安全疑虑，为中国-东盟安全合作提供空间。长期以来，中国-东盟安全关系的发展与经贸关系的进展极不相称。近年域外国家对南海问题的干涉进一步使中国-东盟安全互信不足问题突显。构建和平、自由和中立区（ZOPFAN）和东南亚无核武器区（SEANFWZ）是东盟的长期战略构想，但是美国“印太战略”对东盟实现上述目标构成重大障碍。 Laura Southgate, “ASEAN: Still the Zone of Peace, Freedom and Neutrality?”Political Science, Vol.73, No.1, 2021, pp.31-47.QUAD的强化是东南亚无核区所面临的不确定因素，而AUKUS更加剧了东南亚地区核扩散和军备竞赛风险。东盟在2021年东亚峰会声明中强调，致力于维护东南亚作为一个没有核武器和其他大规模毁灭性武器的地区，同时根据相关条约，支持裁军、不扩散及和平利用核能的全球努力。 “Chairman’s Statement of the 16th East Asia Summit,” Association of Southeast Asian Nations, October 27, 2021, https://asean.org/wp-content/uploads/2021/10/96.-FINALChairmans-Statement-of-the-16th-East-Asia-Summit-on-27-October-2021.pdf.印尼发表措辞严厉的外交声明，表示对于美英澳关于建造核潜艇的协议深切关注，担忧区域军备竞赛和力量投射。 “Statement on Australia’s Nuclear-powered Submarines Program,” Ministry of Foreign Affairs of the Republic of Indonesia, September 17, 2021, https://kemlu.go.id/portal/en/read/2937/siaran_pers/statement-on-australias-nuclear-powered-submarinesprogram.马来西亚总理发表声明，称上述协议可能成为地区核军备竞赛的催化剂。 Ravil Shirodkar,“Malaysia Says AUKUS Alliance May Lead to Arms Race,Provocation,” Bloomberg, September 18, 2021, https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-09-18/malaysia-says-aukus-alliance-may-lead-to-arms-race-provocation.在东盟国家纷纷对澳大利亚拥有核潜艇表示关切的背景下，中国与马来西亚、印尼、文莱等国加强磋商协调，与东盟深化在相关国际地区事务上的沟通配合，给双方提升战略协调程度带来更多契机。 杜兰：《疫情下中国—东盟关系的新进展与未来挑战》，载《国际问题研究》2021年第6期，第56页。对东盟来说，在外部压力增大的情况下，加强与中国在核问题上的合作，是在无核区发展上取得突破的重要途径。 刘津瑞、卢光盛：《五核国声明后的东南亚无核区展望》，载《世界知识》2022年第5期，第31页。
美国“印太战略”难以满足东盟国家的经济需求，有利于深化中国-东盟区域合作。长期以来，东盟国家希望美国在经济上保持稳定投入，提供具体的区域经济合作战略，以及关税减让与市场准入。美国提出IPEF作为特朗普退出TPP的替代方案。然而，其不涉及关税削减和美国市场准入，并且提出劳工、环保等标准，远非一个完整清晰的合作方案，它能为地区提供什么样的激励（如市场准入）和它对该地区的要求（如工人和环境标准）之间的平衡，以及如何调和发达国家与发展中国家之间的利益诉求，仍存在矛盾与冲突。 Satu Limaye, “The Biden Administration’s Indo-Pacific Strategy: Continuities,Adjustments and Domestic Dimensions,” East Asian Policy, Vol.14, No.1, 2022, p.15-16.因此，美国“印太战略”并未回应东盟国家的需求，难以达到其预期。更为关键的是，在东盟国家迫切需要应对的疫后经济复苏挑战面前，美国的IPEF无法提供具体支持，可能缺乏实质性的作用。在此次未加入IPEF的老挝、柬埔寨和缅甸看来，其侧重新兴经济领域并设置较高标准，未真正尊重地区发展中国家的需求。对于此次加入IPEF的7个东盟国家来说，其谈判进展和正式生效前景，以及美国政策的稳健性仍需观望。东盟国家期待美国采取更多实质性和有影响力的行动，尤其是在深化经济关系和为该地区的紧迫挑战提供解决方案方面。 Hoang Thi Ha, “Southeast Asia Holds Mixed Perceptions of the Biden Administration,” ISEAS Perspective, No. 17, February 23, 2022, https://www.iseas.edu.sg/wp-content/uploads/2022/01/ISEAS_Perspective_2022_17.pdf.实际上，美国对东盟投资的力度、幅度等在进入新世纪后下跌显著，中国在东盟的投资则大幅增长。2021年，美国-东盟贸易额仅为3790亿美元，而中国-东盟贸易额达8782亿美元，差距明显。 杜兰：《拜登强推“印太战略”声势大成势难》，载《世界知识》2022年第12期，第31页。美国“印太战略”在经济上形式大于实质，为中国-东盟深化区域合作，进一步推动形成符合双方利益的经济合作理念和实践提供了机会。
四、思考与应对
美国“印太战略”是影响中国-东盟关系的关键性因素，其实质就是地缘政治冲突下权力结构重组所带来的影响。美国基于对华遏制的目的试图调整权力结构，对东盟进行角色定位和实施拉拢策略，一定程度上影响东盟国家对中美战略竞争的政策取向，从而形成分化中国-东盟关系的压力。然而，美国“印太战略”能在多大范围、多大程度上、以什么方式发挥作用，主要取决于相关行为体的利益诉求和政策选择。
一方面，作为非西方力量，中国和东盟对地区秩序的构建有着自身的追求。中国提出构建人类命运共同体，建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界。而东盟长期追求和平、自由和中立区与东南亚无核区的构建，并希望以“东盟方式”和“东盟中心地位”的路径实现地区的稳定、和平与发展。中国与东盟共同致力于构建以东盟为中心、多边主义和开放包容的地区秩序，将制约美国“印太战略”对东南亚地区启动冷战化布局和以对抗性的集团政治围堵中国。另一方面，东盟对于美国“印太战略”是一个重要而复杂的变量。虽然东盟是美国制衡中国的重要一环，但由于中国-东盟全面合作战略伙伴关系的存在和发展，东盟也是美国“印太战略”较薄弱的一环。东盟国家对待中美关系多秉持大国平衡战略，以求自身利益的最大化，当东盟对华需求超过对美需求，或二者基本平衡时，美国“印太战略”所能发挥的影响就是有限的。东盟对“印太战略”的认知有一定共识，但内部具有差异性。在东盟国家视角下，“印太战略”是域外大国的战略计划之一，既蕴含机遇也存在风险。东盟国家往往立足于自身需求，根据体系压力大小，对其予以因应。东盟的战略自主性将使地区新秩序的发展具有很大不确定性，这也是中国加强对美博弈、推动构建更有利于本地区国家共同发展的新型地区秩序的重要外交空间。 张洁：《东盟中心主义重构与中国—东盟关系的发展》，载《国际问题研究》2021年第3期，第123页。
应对美国“印太战略”对中国-东盟关系的挑战，可从以下方面着手。一是支持东盟对其中心地位的核心关切。中国应以东盟为周边外交优先方向，支持东盟团结和共同体建设、及其在地区架构中的中心地位，并在地区和国际事务中发挥更大作用。具体而言，中国应推动东盟主导的RCEP进一步落实，支持东南亚无核区建设，支持以东盟的“五点共识”解决缅甸问题，体现中国维护东盟中心地位的立场和承诺。二是加强中国与东盟的战略协调与政策沟通。通过在东盟与中日韩、东亚峰会、东盟地区论坛和东盟防长扩大会等东盟主导的机制中，加强双方在地区安全事务上的沟通协调，“共同抵制冷战思维回潮和在本地区制造分裂、挑动对抗的错误做法，消除美国等域外势力分化离间中国-东盟合作的空间”。三是引导“一带一路”倡议与东盟“印太展望”关键领域对接。中国应积极引导双方有关海上合作、互联互通、联合国可持续发展目标的对接，尽快制定行动计划，应对美国“印太战略”试图重塑地区秩序带来的挑战。四是加大提供东盟所需地区公共产品的力度。中国应重点提供东盟需求较高的各类公共产品，获得地区民众对中国的好感和信任，将有助于应对美国“印太战略”对华抹黑。
同时，要抓住美国“印太战略”为中国-东盟合作提供的机遇。一是提升中国-东盟的政治互信。中国与东盟可以支持各类开放、包容的地区合作倡议，加强人类命运共同体建设与东盟共同体建设，以及“中国方式”与“东盟方式”的对接，协力推动构建开放包容、互利共赢的地区合作秩序。通过形成开放包容、合作而非对抗的中国-东盟“印太共识”，提升中国-东盟政治互信。二是加强中国-东盟安全合作。中国应与东盟合作应对AUKUS可能对地区安全形势造成的负面影响，敦促美英澳等切实履行承诺，克制自己的战略野心和冲动，采取切实有效的政策行动，为维护地区可持续和平做出有意义的、实质性的贡献。这将减少东盟的压力，积累中国与东盟处理海洋安全问题的经验，从而加强中国-东盟安全合作。三是推动中国-东盟高质量共建“一带一路”。美国“印太战略”经济方案难以满足东盟的需求，加之各国面临抗疫情、稳经济、保民生的挑战，中国与东盟合作的重要意义进一步彰显。中国-东盟要高质量共建“一带一路”，除了同东盟提出的“印太展望”开展合作，还要聚焦国际产能合作和国际陆海贸易新通道，拓展数字、绿色经济等领域合作。
【作者简介】刘稚，云南大学“一带一路”研究院研究员，云南大学澜沧江-湄公河次区域研究中心主任，博士生导师；安东程，云南大学国际关系研究院博士研究生。
【中图分类号】 D815
【文献标识码】 A
【文章编号】 1006-6241(2022)04-0022-22
本文为2020年国家社科基金重大招标项目《印太战略下“东盟中心地位”重构与中国-东盟共建“海上丝绸之路”研究》（20&ZD146）的阶段性成果。
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