债务限额、税收自主权与地方政府隐性债务风险
债务限额、税收自主权与地方政府隐性债务风险*李一花 王冠芳 祝 婕 郭逸扬
[提 要] 债务限额管理对隐性债务风险的影响是目前相关研究中的薄弱环节。本文基于全国30个省份2010—2018年的面板数据，运用广义双重差分模型进行了实证研究。研究发现，债务限额没有起到约束隐性债务增长的作用，且债务限额空间减少会加剧隐性债务风险扩张。这一效应在中西部地区尤为明显，而提高税收自主权会减弱债务限额的不利影响。以地方官员集体决策制度(省级党委常委会)衡量的地区异质性分析发现，债务限额对地方隐性债务风险的不利影响在中央下派常委比例高的地区更小。进一步对债务限额进行细分研究发现，地方债置换和新增债券发行对隐性债务风险有不同影响。本文的政策含义是治理地方隐性债务风险需要将债务限额制度、官员行为、财税体制改革结合起来，标本兼治，才能真正实现隐性债务风险化解目标。
[关键词] 债务限额制度；税收自主权；隐性债务风险；官员集体决策；地方政府
一、问题的提出
2015年新《预算法》的实施使地方政府举债进入以发行债券为唯一形式、以限额控制和纳入预算管理为调控手段的规范发展阶段。通过修明渠、堵暗道、设限额、立规则，为防控地方债务风险建立制度保障。但新《预算法》的实施真的杜绝了地方政府的预算外举债活动吗？答案是否定的。实际上，2015年后地方政府违规变相举债不仅没有消失，甚至因为各种金融创新手段的介入，反而变得更加不透明、更加复杂。
针对地方政府法外举债乱象，2017年7月15日，全国金融工作会议首次正式提出“地方政府隐性债务”(以下简称隐性债务)，并强调遏制隐性债务增量、化解隐性债务存量。2018年6月，财政部启动新一轮地方隐性债务的清查统计和化解工作。按照债务监管的认定，隐性债务是在法定债务限额之外，地方政府直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。2020年和2021年连续两年的中央经济工作会议对遏制新增地方隐性债务、抓实化解隐性债务风险提出明确要求。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》将稳妥化解地方隐性债务风险列为未来五年政府工作的重点目标。
本文关心的问题是：2015年地方政府公开发行债券且实施债务限额制度后，债务限额制度对地方隐性债务风险产生何种影响？如果说，债务限额不能满足地方扩大融资的需要，地方隐性举债的冲动和道德风险依然存在，那么，赋予地方更大的税收自主权是否会增强地方财政责任，进而抑制地方隐性举债风险？进一步而言，赋予地方更大的税收自主权是否能缓解债务限额对隐性债务风险的影响？本文试图从厘清债务限额、地方税收自主权与隐性债务风险的多重关系视角进行综合分析。
与以往文献相比，本文主要有以下边际创新：一是研究思路的创新。一方面，已有地方隐性债务风险的研究主要探讨经济发展压力、财政分权体制(财政压力)、官员行为等体制制度因素的影响，鲜有涉及债务限额与地方隐性债务的研究。债务限额管理作为影响地方政府举债行为的重要因素，应纳入研究视野。因此，本文的研究弥补了现有研究缺乏管理制度影响的不足，同时也是对学界提出的债务管理失灵论(刘尚希等，2017)的呼应。另一方面，关于税收自主权与债务的关系存在不同的观点。一种观点认为赋予地方财政(税收)自主权有利于改善地方支出责任和提高效率，从而对地方超支和举债行为形成内在约束。另一种观点则认为提升财政自主权(税收分成)对地方政府举债有支持作用(毛捷等，2019)。本文在研究债务限额影响的同时，引入税收自主权作为强度变量，通过广义双重差分模型实证估计不同税收自主权下债务限额的影响，丰富了相关研究成果。进一步地，本文考虑了债务限额细分，利用2015—2018年各省份债务置换和新增债券的限额数据，实证分析了地方债置换和新增债券发行对隐性债务风险的影响，为评估债务置换的风险防控效果以及债券发行与隐性债务的关系提供经验证据。二是研究视角的创新。本文在总体研究基础上，通过引入官员集体决策制度的特征刻画地区异质性。具体而言，本文通过各省级党委常委会这一集体决策制度，揭示债务限额管理对地方隐性债务的影响是否因各地集体决策制度的差异而不同。总之，本文的研究融合了债务限额管理制度、地方税收自主权、官员集体决策行为等多个维度，系统研究了债务限额对地方隐性债务风险的影响，这对防范隐性债务风险具有重要的现实意义。
本文以下的内容安排是：第二部分是文献综述；第三部分是制度背景与典型事实；第四部分是实证研究；第五部分是结论与政策建议。
二、文献综述
(一)债务限额的相关研究
邓淑莲和彭军(2013)认为，债务限额管理是中央政府通过行政手段控制地方债务规模，但可能会引发地方政府的道德风险。Schick(2003)认为，债务限额指标设置应考虑指标的预算约束力以及相应的预算会计制度。Denison et al.(2006)认为，采用净债务限额管理要优于总债务限额形式。李燕和卢真(2016)认为，我国债务限额“一年一定”的做法易导致财政赤字倒逼债务上涨。马恩涛和孔振焕(2017)指出，地方政府债务限额指标过于单一,存在轻视相对指标的问题。刁伟涛(2015)通过对一般债务限额和专项债务限额的估算，指出当前地方政府负有偿还责任的债务规模已经超过限额总和，有必要通过处置政府资产来缩减债务规模，保证地方债务限额的刚性实施。王倩倩(2020)分析了美国市政债务限额管理，认为中国应构建地方债务从使用到偿还的完整责任链。
关于债务限额管理是否有效地控制了债务风险，学者观点存在差异。Brixi(1998)认为，财政机会主义使政府往往利用预算外资金或在预算外向金融市场融资，从而积累隐性财政风险。Bennett & Dilorenzo(1982)将政府预算外债务分为或有负债责任和隐藏负债，前者主要指受到外部冲击时的被动支出责任债务，后者则强调政府的主动性和常规性。Marlow & Joulfaian(1989)在一个政府“隐藏负债”的模型中，研究预算内债务存量、借贷成本等因素对预算外举债的影响。Khagram et al.(2013)和Schaechter et al.(2012)对欧盟预算外举债的研究发现，约束政府赤字的马约实施之后，一些国家纷纷通过“创造性会计(creative accounting)”规避债务限额。当然，也有学者持相反观点，认为债务限额能显著制约赤字和债务的增长(Krishnakumar，2005)。从国内研究看，张立承(2018)认为地方债券限额“开前门”不够大，导致隐性举债的“后门”无法彻底关上。向辉和俞乔(2020)的研究发现，规避债务限额导致地方政府隐性债务增加，增强财政透明度和审计力度有助于约束政府的预算外活动。刘尚希等(2017)认为，公共风险的不确定性意味着难以准确预测政府举债行为，公共债务管理模式无法避免游离于制度之外的举债行为。
(二)地方税收自主权的相关研究
地方税收自主权的相关研究，可分为两个方面，即地方税收自主权的界定及其与隐性举债的关系。对于前者，西方主流观点认为，地方税收自主权是地方政府可以自主决定税收的权力，包括税种征收的决定权、税率和税基的决定权、税收优惠的决定权三部分。国内一些学者认为，税收自主权是税收立法权、征管权、司法权和税收收入归属权的综合体现。杨志勇(2017)认为，对我国地方税的理解分为地方税种和地方税收两个层面。从地方税收看, 除了专享税外, 合理的共享税中属于地方税收收入的部分也是地方税。刘蓉(2016) 、汪彤(2019)认为，我国的分税制是在政治集权和经济分权下形成的不完全的分税制，表现在中央与地方间税收划分上是“大共享税”模式。
关于地方税收自主权与隐性举债的关系，Green(1993)认为税收与借债具有替代性。地方政府面临税收不足时，不得不转而借债。Casalin et al.(2020)基于动态公共债务模型指出，如果政府难以实现新增税收的快速增长，债务可能变得不稳定。Von Hagen & Dahlberg(2004)研究发现，瑞典的高度税收自治有助于强化地方的预算约束。Foremny(2014)的实证研究发现，拥有实质税收自主权的地方政府产生的赤字要低于那些缺乏税收自治权的地方。Van Rompuy(2016)实证研究了OECD的27个国家1995—2010年税收自治对预算绩效的影响，发现自主税收对控制地方财政支出产生了积极影响。Bukowska & Siwińska-Gorzelak(2019)利用波兰2002—2014年2 400多个城市的面板数据，研究得到类似结论。于海峰和崔迪(2010)、贾康等(2010)认为，我国分税制改革后地方政府事权与财权不匹配，地方主体税种缺乏，地方税收收入无法满足支出需要，隐性债务应运而生。马海涛和吕强(2004)、洪源和李礼(2006)同样认为，地方政府债务难以抑制的原因在于地方税体系建设相对落后。李建军和王鑫(2018)的研究认为，税收分权可以提高地方财政的可持续性。其中，所得税分权对财政可持续性有明显的促进作用，而增值税分权并没有起到相应的作用。刘勇政等(2019)的研究认为，地方税收自主权的提高可遏制地方政府的道德风险和成本转嫁行为，有利于改善财政治理。
综上所述，对债务限额管理和地方税收自主权的研究是沿着两条独立的线索进行的。本文关心的问题是，在债务限额管理制度下，地方税收自主权的提升是否会缓解地方隐性举债冲动？这方面还没有相关研究。此外，2015年后，我国对2014年底甄别的地方政府性债务实施债务置换，这一时期的债务限额覆盖债务置换和新增债券两部分，债务置换和新增债券作为性质不同的举债活动，是否对地方隐性举债产生不同影响？
三、制度背景与典型事实
(一)制度背景
关于地方隐性债务的产生，大多数文献认为应溯源到1994年的分税制改革，加之《预算法》不允许地方政府公开发债，使得地方政府只能通过隐蔽方式举债解困。中央政府为解决地方的融资问题，1998—2005年，通过“国债转贷”形式给予地方部分融资支持，但其额度很少。2008年金融危机爆发，为避免经济衰退，国务院在2008年年底出台了“4万亿”经济刺激计划。在这“4万亿”的刺激计划中，大部分资金需要地方政府筹措解决。为解决地方政府资金困难，财政部一方面代部分省份发行债券，另一方面支持有条件的地方政府组建融资平台扩展融资渠道，从而推动了融资平台举债的大爆发。2010年后，对于地方融资平台贷款的快速增长和风险积累，银监会开始进行严格监管和限制。2014年，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕第43号)提出，剥离融资平台公司政府融资职能，并对2014年底政府负有偿还责任的债务进行甄别置换。由此，地方债进入限额管理和全面自发自还的“开前门、堵后门”阶段。但为了规避债务限额的约束，地方政府采用多种手段，包括PPP项目、产业投资基金、政府购买服务等隐性举债。2017年后，财政部加强了对政府违规变相举债的管理。2018年6月，财政部启动对地方全口径债务的清查统计，开启了新一轮隐性债务化解工作。
从地方债务管理来说，2015年后我国明确对地方政府债券实施限额管理并纳入预算管理。地方政府债务限额，由财政部在全国人大或其常委会批准的总限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家宏观调控政策、各地区建设投资需求等提出方案，报国务院批准后下达各省级财政部门。新增地方政府一般债务限额、新增地方政府专项债务限额分别按照一般公共预算、政府性基金预算管理方式不同，单独测算。新增限额分配体现正向激励原则，财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排，财政实力弱、举债空间小、债务风险高、债务管理绩效差的地区少安排或不安排。
关于地方税收自主权，由于我国的分税制体制被认为是一种新财政集权(方红生和张军，2014)，使得大宗稳定的税源全部变为中央地方共享税，所得税、营业税等征税权上移导致地方政府自主财力水平急剧下降。虽然地方的税种数量多于中央，但地方财政收入主要源于营业税以及增值税、所得税等共享税收。伴随着所得税分享改革、取消农业税、全面推进“营改增”，地方税体系日益弱化，自主税权逐渐降低。
(二)典型事实
1.地方隐性债务风险变化趋势。根据《全国政府性债务审计结果》(2011年第35号和2013年第32号)数据显示，2010年及以前举借的地方政府性债务不到3.2万亿元，到2010年年底已增至10.7万亿元，2013年年中扩大至17.9万亿元。2015年后，由于缺乏官方的公开数据，一些机构和学者对地方隐性债务规模进行了估算，估算结果从10万亿元到40万亿元不等(张晓晶等，2018；吉富星，2018)。(1)资料来源：People’s Republic of China:Staff Report for the 2019 Article IV Consultation, https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2019/06/24/United-States-2019-Article-IV-Consultation-Press-Release-Staff-Report-and-Statement-by-the-47019, 2019-06-24。本文根据债务的使用投向(基础设施)扣除预算内投资以及显性债务后计算得出隐性债务规模。图1为本文计算的2010—2018年地方隐性债务规模。从地方隐性债务总量来看，2010—2014年间，地方隐性债务规模缓慢增长；2014年后，地方隐性债务规模迅速增长。分地区来看，2014年前，地方隐性债务呈现东、西、中、东北梯次分布格局，但地区间差距不大，尤其是中西部非常接近，2014年后，四大区域隐性债务增长分布格局保持不变，但地区间隐性债务规模差距明显扩大。
width=500,height=254,dpi=110
图1 2010—2018年地方隐性债务规模及分地区情况
2.地方债务限额及其与地方隐性债务风险的相关性。公开数据显示，2015年后地方政府债务限额不断增长，无论是一般债务限额，还是专项债务限额均如此。从结构看，2019年之前，一般债务限额高于专项债务限额，2020年后，专项债务限额开始高于一般债务限额。此外，2015年后地方隐性债务风险大幅攀升。2015年后恰恰是地方公开发行政府债券且实施债务限额制度之后。2015年后的地方隐性债务风险的扩大，与实施债务限额是巧合还是存在某种实质性关联需要进一步的实证分析。
3.地方税收自主权及其与隐性债务风险的相关性。本文采用两种方式衡量地方税收自主权，第一种是用地方税种表示，具体包括营业税(2016年全面“营改增”后不再包括)、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、耕地占用税、契税、烟叶税、环境保护税和其他税收收入，即用地方自有税收(及其占综合财力的比重)来衡量，称之为小口径地方税收自主权。第二种是用地方自有税收和共享税收(及其占综合财力的比重)来衡量，共享税收包括增值税、企业所得税、个人所得税、资源税、城市维护建设税、印花税，称之为大口径地方税收自主权。从地方税收自主权的变化情况看，2015年后，伴随“营改增”改革，小口径地方税收自主权呈现断崖式下降。大口径税收自主权与小口径的变化趋势基本相同，但由于包含了共享税收入，地方税收收入得以大幅提高。
从地方税收自主权与隐性债务风险关系来看，二者的拟合关系图显示(2)限于篇幅，省略拟合关系图。，随着地方税收自主权的增大，地方隐性债务风险变小，地方政府隐性债务风险与税收自主权呈反向关系，这种反向效果在隐性负债率和隐性债务率两种测度上均得到了体现。从两种不同的税收自主权指标看，两者对隐性债务风险的抑制作用相差不大，自有税收指标似乎略大于自有税收和共享税收指标。
四、实证研究
(一)模型设定与变量选取
本文选取全国30个省、自治区、直辖市(不包括西藏)2010—2018年的面板数据，采用广义双重差分模型进行研究。模型如式(1)所示。双重差分模型是评估政策效果常用的计量方法。由于地方债务限额制度于2015年在全国范围内推行，不存在实质意义上的“对照组”，因此，本文将地方税收自主权作为强度变量，构建广义双重差分模型进行研究。这样处理的依据在于，地方税收自主权与政府举债具有密切关联，二者的关系存在以下三种情形：一是两者可能存在替代关系。因为债务与税收是政府筹集财政收入的两个重要手段，税收自主权(税收收入)的提高可能减少地方举债融资需求。二是税收自主权的提高可遏制地方超支和举债膨胀。因为地方税收自主权的提高意味着地方政府支出更多地依靠自有收入，地方权责匹配对加强财政责任和约束非理性举债具有积极影响。三是税收自主权提高能强化地方举债能力，促使地方多举债。由于上述三种情形的影响方向不同，无法直接判断地方税收自主权与政府举债的关系。那么，在债务限额制度下，地方税收自主权的提升会抑制还是强化债务限额对隐性债务的影响需要具体分析：
debtit=β0+β1ruleit+β2taxautoit+β3ruleit
×taxautoit+β4Xit+μi+εit
(1)
式中,下标i代表省份，t代表年份。因变量debtit表示各省份隐性债务风险，用各省份隐性负债率衡量。ruleit是债务限额制度虚拟变量，采用两种方法衡量，一种是采用0-1变量法。2015年后取值为1，2015年之前为0。预期债务限额(0-1)对隐性债务风险有正向影响。第二种是采用地方债务限额与余额的差值(以下简称债务限额差值，lnrule)来衡量。(3)感谢匿名审稿人的宝贵建议。使用债务限额差值，意图在于观察债务限额空间对隐性举债风险的影响。如果地方债务限额与余额的差值小，意味着地方政府已经用足了债务限额、所剩空间不多，继续举债融资很难通过债务限额满足，转向隐性举债的可能性更大。由此本文预期债务限额差值越小、隐性举债风险可能越大。taxautoit表示地方税收自主权，代表强度变量，同样使用两种口径衡量，分别为taxauto1和taxauto2，即前述的小口径税收自主权(自有税收)和大口径税收自主权(自有税收和共享税收之和)。μi是地区固定效应；εit是随机扰动项；Xit是一组控制变量，参考同类文献的做法，选取土地出让收入、非税收入、社会总抚养比、城镇化水平、财政收入分权、经济发展水平、居民财产性收入和人口密度等变量。其中，土地出让收入为各省份土地出让金占各省份综合财力比重(对数形式)。一方面，土地出让收入作为地方政府性基金收入的重要组成部分，是偿债资金的重要来源，土地收入提高可能推高地方隐性举债；另一方面，地方政府土地出让收入越多，其用于基础设施建设的资金也越多，从而对于隐性举债融资的需求会降低。因此，土地出让收入对于隐性债务风险的影响不确定。非税收入指标为各省份非税收入占一般公共预算收入比重(对数形式)，非税收入与隐性债务可能存在负相关关系。社会总抚养比为总人口中非劳动年龄人口与劳动年龄人口之比，社会总抚养比越高，政府的支出负担越重，会促使政府多举债。城镇化水平为一省份建成区面积与总面积的比值，城镇化水平越高，对隐性债务的需求越大。财政收入分权为各省份人均财政收入与全国人均财政收入的比值，财政收入分权水平的提高使地方政府负债能力更强，会刺激地方举债。经济发展水平为各省份人均GDP(对数形式)，地区经济发展水平越高，其未来偿债能力会提高，但同时对于基础设施建设的需求却会越低，因此，经济发展水平对于地方隐性举债的影响不明确。居民财产性收入为居民的金融资产、住房等非金融资产等投资回报净收入，采取人均化(万元/人)表示，居民财产性收入越多，私人部门的投资越多，这些资金可能通过金融渠道为政府举债提供资金来源，助推政府隐性举债。人口密度以万人/平方公里来反映，地区人口密度越高，一方面可能形成地区公共服务供给的规模效应，降低政府举债压力；另一方面也可能带来拥挤效应，增加对公共服务的需求，增加政府举债压力。
以上数据来自《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》《城市建设年鉴》《中国国土资源统计年鉴》、中国地方政府债券信息公开平台和国家统计局官网。
本文的实证研究部分主要关注债务限额制度ruleit的系数β1和交互项ruleit×taxautoit的系数β3，若β1为正且β3为负说明债务限额制度推动了隐性债务风险水平上升。同时，在实施债务限额制度下，提高地方税收自主权能够抑制债务限额的不利影响。若β3为正，则说明在实施债务限额制度下，提高地方税收自主权会强化债务限额的不利影响。
各变量的描述性统计如表1所示。
表1 变量的描述性统计
width=745,height=337,dpi=110
(二)基准回归分析
表2是基准回归结果。以双向固定效应模型回归结果进行分析。首先，表2列(2)回归结果显示，债务限额与地方隐性负债率存在显著的正相关关系，说明债务限额管理没有起到约束隐性债务增长的作用，这与向辉和俞乔(2020)的研究结论一致。实际上，由于债务限额仅规定了显性债务的天花板，因此在显性债务限额不足的情况下，突破限制转而寻求隐性债务融资。债务限额与税收自主权的交互项系数显著为负，表明随着地方税收自主权的提高，债务限额推动地方隐性债务增长的影响下降，这意味着地方税收自主权在约束隐性债务增长方面发挥了积极作用。其次，从债务限额差值和隐性债务风险的回归结果看，如列(4)显示，二者呈负相关关系，说明地方债务限额差值越小，债务限额空间越小，地方隐性举债风险越大，但系数不显著。债务限额差值与税收自主权的交互项系数为负但不显著，说明提升税收自主权有利于强化债务限额空间对隐性债务风险的抑制作用，但效果不明显。
表2 基准回归结果
width=745,height=662,dpi=110
注：***，** 与 * 分别表示系数在 1%，5%与 10%的水平上显著；括号中是标准误，常数项回归结果已省略。下表同。
从控制变量的回归结果看，土地出让收入与地方隐性负债率正相关，意味着提高土地出让收入能提升地方财政能力，有利于地方政府承担更大规模的债务。社会总抚养比在多数情况下与隐性负债率正相关，表明随着社会总抚养比的上升，地方财政支出中的养老、医疗、教育支出需求增大，推动了更大的债务需求。城镇化水平同隐性债务负债率的关系不稳健。地区经济发展水平与地方隐性负债率负相关，表明随着经济发展水平提高和基础设施的健全，地方发债需求减弱。居民人均财产性收入与隐性负债率正相关，意味着从居民储蓄和投资中转化的资金，通过各种金融渠道流向了地方债务融资的口袋。人口密度与地方隐性负债率正相关，说明人口聚集程度越大的地区，隐性债务水平越高，这意味着人口聚集的规模效应不足以抵消其拥挤效应，进而产生更大的债务融资压力。其他控制变量如非税收入、财政收入分权回归结果均不显著。
(三)稳健性检验
为保证实证结果的稳健性，本部分通过更换被解释变量、更换强度变量、考虑“营改增”改革因素，以及剔除直辖市的方式进行多种形式的稳健性检验，结果见表3。
表3 稳健性检验结果
width=745,height=557,dpi=110
1.更换被解释变量。由于地方政府隐性债务的认定和测算存在差异，因此，本部分以文献中使用较多的地方融资平台有息债务代替被解释变量(地方隐性债务)进行回归，地方融资平台有息债务数据来自毛捷团队搜集和发布的数据库。表3列(1)回归结果显示，债务限额(0-1)的回归系数显著为正，与基准回归结果保持一致，说明债务限额助推隐性债务风险扩大的结论是稳健的。从债务限额(0-1)和税收自主权的交互项符号来看，同样与基准回归结果一致。从列(2)债务限额差值指标看，与基准回归结果基本一致，无论是债务限额的符号，还是交互项的符号均不显著。
2.更换强度变量。地方税收自主权有两种衡量指标，本部分以大口径税收自主权taxauto2进行稳健性检验。表3列(3)和列(4)回归结果显示，模型中两种债务限额的系数符号与基准回归结果均保持一致，尤其是债务限额差值和大口径税收自主权的交互项系数在10%水平上显著为负，说明随着共享税收的增加，地方财力的充裕有利于强化债务限额空间对隐性债务风险的抑制作用。这与刘勇政等(2019)提出的税收自主权提高可遏制地方政府的道德风险和成本转嫁行为的观点一致。
3.考虑“营改增”改革因素。2016年我国全面推行“营改增”改革。“营改增”改革对地方税体系产生了重要影响。在改革之前，营业税一直是增值税、消费税之后的第三大税种，也是地方政府的最重要税种。“营改增”改革后，增值税中央地方分享比例调整为50∶50，对于原先对营业税依赖程度大、而制造业和现代服务业发展较弱的地区来说，营改增无疑具有减收效应。本部分在控制变量中加入“营改增”改革虚拟变量，2016年之后取值为1，2016年之前取值为0。表3列(5)和列(6)回归结果显示，考虑营改增改革背景下，两种债务限额的回归结果及其与税收自主权的交互项系数与基准回归结果保持一致，证明结论的稳健性。同时，“营改增”改革变量的回归系数显著为正，说明“营改增”的减收效应在一定程度上助长了隐性债务增长。
4.剔除直辖市。北京、上海、天津以及重庆4个直辖市与其他省份存在一定差异，因此，本部分剔除直辖市数据后重新进行回归，表3列(7)回归结果显示，债务限额(0-1)与隐性负债率显著正相关，交互项系数与隐性负债率负相关，但不显著，说明债务限额与税收自主权的关系可能存在地区异质性。列(8)债务限额差值的回归结果及其与税收自主权的交互项系数与基准结果一致。
(四)地区异质性分析
1.基于官员集体决策制度的异质性分析。众多文献对官员一把手对地方政府举债的影响进行了研究(罗党论和佘国满，2015；曹婧等，2019)，但党内“集体领导”的决策制度的影响未引起重视。本部分采用省级党委常委会集体决策制度这一新颖变量来衡量地区差异。具体而言，省委常委有中央下派、外省份调入和本省份升迁三种来源形式，省级党委常委的不同来源可能决定了其行为特征的差异。如刘海洋等(2017)认为，相较于外省份调入常委，本省份升迁的常委具有更丰富的本地工作经验，更倾向于对家乡施以援助之手。相反，外省份调入或中央下派常委与中央联系紧密，因而对中央调控政策的把握更好，更有利于中央政策的贯彻与落实。债务限额是中央对地方债务规模的行政调控手段。本文预期，中央下派常委的比例越高，越能减弱债务限额推动隐性债务增长的影响，越能强化税收自主权抑制隐性债务增长的作用。
由此，本部分引入省级党委常委会集体决策制度变量politic，构造politic与交互项rule×taxauto1的三重交互项，检验地区间是否因省委常委会的结构差异而影响隐性债务。回归方程如式(2)所示：
debtit=β0+β1ruleit+β2taxautoit+β3politicit+β4ruleit×taxautoit+β5politicit
×ruleit×taxautoit+β6Xit+μi+εit
(2)
式中，politic使用省委常委中中央下派常委的比重衡量，中央下派常委的判定依据为该官员在成为某省省委常委之前于中央任职(包括中央层面党的机构、国家机构，及纳入中央管理的企事业单位与群众团体等)。省委常委的数据来源于中国经济网地方党政领导人物库和人民网的相关资料，经手工整理得到。
基于省级党委常委会集体决策制度差异的回归结果如表4所示。
表4列(1)显示，在债务限额0-1指标下，交互项rule×taxauto1的系数在1%水平上显著为负，三重交互项politic×rule×taxauto1的系数在10%水平上显著为负，这表明，中央下派常委占比越高，债务限额制度推动地方隐性举债的影响越小。从表4列(4)债务限额差值指标看，交互项lnrule×taxauto1的系数为负，但不显著，三重交互项politic×lnrule×taxauto1的系数在10%水平上显著为负，说明中央下派常委占比越高，越能够强化债务限额空间对隐性债务风险的抑制作用。基于结果对照和稳健性考虑，本部分也使用了外省份调入常委占比和本省份升迁常委占比两项指标进行回归，但回归结果均不显著，说明外省份调入常委和本省份升迁常委与中央下派常委在防控隐性债务风险方面存在行为差异。
表4 基于省级党委常委集体决策制度的异质性检验
width=745,height=519,dpi=110
2.区域异质性分析。由于我国地区间差异性较大，因此，分区域进行异质性研究非常必要。表5是对东中西部的分区域回归结果。
首先，从债务限额(0-1)指标的回归结果来看，如表5列(1)、列(3)和列(5)显示，债务限额显著增加了中西部地区的隐性债务风险，说明相对于经济实力和财力雄厚的东部地区，经济欠发达地区在债务限额制度下更容易形成隐性债务风险。从债务限额(0-1)与税收自主权的交互项系数看，不同地区回归结果均为正数，但东部地区显著，其他地区不显著，说明东部地区税收自主权的提升有利于内化财政支出成本，弱化隐性举债扩张和降低债务风险。其次，从债务限额差值指标看，债务限额空间对隐性债务风险的影响存在明显区域差异：东部地区债务限额空间与隐性债务风险不存在系统性联系；中西部地区债务限额空间减少会扩大地方隐性债务风险，与基准回归结果保持一致。从债务限额差值和税收自主权的交互项系数看，东部地区的回归结果不显著，而中西部地区税收自主权的提升会强化债务限额空间抑制隐性债务风险的作用。
表5 分区域回归结果
width=745,height=410,dpi=110
(五)基于债务限额细分的扩展分析
2015年实施新预算法后，地方政府债券发行限额包括两部分，一部分是对2014年底前形成的存量地方政府性债务实施债务置换，另一部分是新增债券发行，这部分构成地方政府新增财力。2015—2018年地方政府置换债务限额分别为3.2万亿元、4.8万亿元、2.7万亿元、2.0万亿元。钟宁桦等(2021)的研究表明，置换计划影响了市场投资者对于政府部门潜在的救助意愿的预期，导致“隐性担保”预期加强，从而减少了城投债利差。本部分利用2015—2018年各省份债务置换和新增债券数据，分析这一改革是否影响到地方隐性债务规模。回归方程如式(3)所示：
debtit=β0+β1debtsizeit+β2newdebtit
+β3taxautoit+β4debtsizeit×taxautoit+β5newdebtit×taxautoit+β6Xit+μi
+εit
(3)
式中，debtsizeit表示债务置换强度，计算口径为各省份当年置换债券规模/当年各省份财政收入，采取增长率形式并滞后1期进行衡量。newdebtit表示发行新增债券规模，使用人均新增债券发行额作为衡量指标。其他变量与基准回归指标一致。地方债务限额数据来自中国地方政府债券信息公开平台。回归结果如表6所示。
首先，表6列(1)～列(4)中，债务置换的系数均显著为正，表明债务置换对隐性债务增长产生显著推动作用，这与钟宁桦等(2021)的研究结论近似，意味着债务置换不仅使市场产生更强的中央隐性担保预期，也使地方政府的道德风险加强。其次，列(1)～列(4)的结果中，新增债券的回归系数为负，但不显著。这说明给予地方政府一定的举债权有利于减弱隐性债务风险，但由于2015—2018年地方债券发行主要用于债务置换，新增债券发行数额较少，很难满足地方融资需求，因此，新增债券替代隐性债务的效果并不明显。最后，从交互项的系数看，列(2)和列(4)的结果显示债务置换与税收自主权的交互项系数为负，但不显著。新增债券与税收自主权的交互项系数为负，在大口径税收自主权下，回归系数具有10%的显著性。
表6 债务置换与新增债券对隐性债务的影响
width=745,height=410,dpi=110
五、结论与政策建议
本文选取2010—2018年的省级面板数据，采用广义双重差分模型，以地方税收自主权作为强度变量，研究债务限额制度对隐性债务扩张的影响。结果显示，债务限额制度没有起到约束隐性债务增长的作用，且随着债务限额空间减少会加剧隐性债务风险扩张，对中西部地区尤为明显。结合税收自主权的强度变量研究表明，随着地方税收自主权提高，债务限额推动地方隐性债务增长的影响变弱，地方税收自主权在约束隐性债务增长方面发挥了积极作用。以官员集体决策制度(省级党委常委会)表征的地区异质性研究发现，相比外省份调入常委和本省份升迁常委，中央下派常委占比越高的地区，债务限额推动地方隐性举债的影响越小。进一步利用2015—2018年各省份债务置换和新增债券限额的研究发现，债务置换对隐性债务增长具有显著推动作用，发行新债有利于减弱隐性债务风险的上升。经过多种方式的稳健性检验后，结果保持一致。
根据实证结论，本文提出以下政策建议：一是科学确定地方债务限额，满足地方合理的发展融资需求。结合中期财政规划的编制，提高对经济及财政预测能力，科学确定政府债务限额指标。优化债务限额制度设计，设置相对指标并与中期预算相协调。积极推进全口径地方政府债务信息公开。二是加快财税体制改革。提高地方税收自主权，加快推进后移部分品目消费税征收环节改革并稳步下划地方，稳妥推进房地产税立法和试点，保障税收收入的主体地位，减少对非税收入和土地财政的依赖。健全地方政府融资体系，加强资金资源统筹，提高支出效率。三是持续优化省级主要干部配置机制。合理配置中央下派、本省份升迁、外省份调入的省委常委结构。严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制，建立地方党政主要领导负责的债务风险处置机制。在隐性债务化解中，审慎实施债务置换，防范地方政府道德风险。积极发挥审计监督、媒体监督和社会监督的力量，改善地方人大对政府举借债务的监督，建立地方政府债务风险的防火墙。
参考文献
曹婧、毛捷、薛熠, 2019:《城投债为何持续增长:基于新口径的实证分析》,《财贸经济》第5期。
邓淑莲、彭军, 2013:《地方政府债务风险控制的国际经验及启示》,《财政研究》第2期。
刁伟涛, 2015:《可偿债财力视角下的我国地方政府一般债务与专项债务限额研究》,《西南金融》第5期。
方红生、张军, 2014:《财政集权的激励效应再评估:攫取之手还是援助之手?》,《管理世界》第2期。
洪源、李礼, 2006:《我国地方政府债务可持续性的一个综合分析框架》,《财经科学》第4期。
吉富星, 2018:《地方政府隐性债务的实质、规模与风险研究》,《财政研究》第11期。
贾康、刘微、张立承、石英华、孙洁, 2010:《我国地方政府债务风险和对策》,《经济研究参考》第14期。
李建军、王鑫, 2018:《地方财政可持续性评估——兼论税收分权能否提升地方财政可持续性》,《当代财经》第12期。
李燕、卢真, 2016:《关于发挥政府债务限额管理作用的探讨——来自美国的经验与启示》,《财政研究》第11期。
刘海洋、林令涛、黄顺武, 2017:《地方官员变更与企业兴衰——来自地级市层面的证据》,《中国工业经济》第1期。
刘蓉, 2016:《论我国分税制体制与地方税改革》,《税务研究》第8期。
刘尚希、石英华、武靖州, 2017:《制度主义公共债务管理模式的失灵——基于公共风险视角的反思》,《管理世界》第1期。
刘勇政、贾俊雪、丁思莹, 2019:《地方财政治理:授人以鱼还是授人以渔——基于省直管县财政体制改革的研究》,《中国社会科学》第7期。
罗党论、佘国满, 2015:《地方官员变更与地方债发行》,《经济研究》第6期。
马恩涛、孔振焕, 2017:《我国地方政府债务限额研究》,《财政研究》第5期。
马海涛、吕强, 2004:《我国地方政府债务风险问题研究》,《财贸经济》第2期。
毛捷、刘潘、吕冰洋, 2019:《地方公共债务增长的制度基础——兼顾财政和金融视角》,《中国社会科学》第9期。
王倩倩, 2020:《制度刚性、多元参与和连带责任:美国地方政府债务限额管理的经验与启示》,《财政科学》第2期。
汪彤, 2019:《共享税模式下的地方税体系:制度困境与路径重构》,《税务研究》第1期。
向辉、俞乔, 2020:《债务限额、土地财政与地方政府隐性债务》,《财政研究》第3期。
杨志勇, 2017:《重新认识中央与地方财政关系》,《地方财政研究》第10期。
于海峰、崔迪, 2010:《防范与化解地方政府债务风险问题研究》,《财政研究》第6期。
张立承, 2018:《地方政府隐性债务:学理分析与政策实践——“地方政府隐性债务”专题沙龙综述》,《财政科学》第5期。
张晓晶、常欣、刘磊, 2018:《结构性去杠杆:进程、逻辑与前景——中国去杠杆2017年度报告》,《经济学动态》第5期。
钟宁桦、陈姗姗、马惠娴、王姝晶, 2021:《地方融资平台债务风险的演化——基于对“隐性担保”预期的测度》,《中国工业经济》第4期。
Bennett, J.T., and T.J.Dilorenzo, 1982, “Off-budget Activities of Local Government: The Bane of the Tax Revolt”, Public Choice, 39(3): 333-342.
Brixi, H.P., 1998, “Contingent Government Liabilities: A Hidden Risk for Fiscal Stability”, World Bank Policy Research Working Paper No.1989.
Bukowska, G., and J.Siwińska-Gorzelak, 2019, “Can Higher Tax Autonomy Enhance Local Fiscal Discipline? Evidence from Tax Decentralization in Poland”, Journal of Federalism, 49(2): 299-324.
Casalin, F., E.Dia, and A.H.Hallett, 2020, “Public Debt Dynamics with Tax Revenue Constraints”, Economic Modelling, 90(3): 501-515.
Denison, D.V., M.Hackbart, and M.Moody, 2006, “State Debt Limits: How Many Are Enough?”, Public Budgeting & Finance, 26(4): 22-39.
Foremny, D., 2014, “Sub-national Deficits in European Countries: The Impact of Fiscal Rules and Tax Autonomy”, European Journal of Political Economy, 34(2): 86-110.
Green, C., 1993, “From ‘Tax State’ to ‘Debt State’ ”, Journal of Evolutionary Economics, 3(1): 23-42.
Khagram, S., A.Fung, and P.de Renzio, 2013, Open Budgets: The Political Economy of Transparency, Participation, and Accountability, Washington D.C.: Brookings Institution Press.
Krishnakumar, A.S., 2005, “In Defense of the Debt Limit Statute”, Harvard Journal on Legislation, 42(1): 135-185.
Marlow, M.L., and D.Joulfaian, 1989, “The Determinants of Off-budget Activity of State and Local Governments”, Public Choice, 63(2): 113-123.
Schaechter, A., T.Kinda, N.Budina, and A.Weber, 2012, “Fiscal Rules in Response to the Crisis：Toward the ‘Next-Generation’ Rules.A New Dataset”, IMF Working Paper No.12/187.
Schick, A., 2003, “ The Role of Fiscal Rules in Budgeting”, OECD Journal on Budgeting, 3(3): 7-34.
Van Rompuy, P., 2016, “Sub-national Tax Autonomy and Deficits: Empirical Results for 27 OECD Countries”, Regional Studies, 50(7): 1248-1259.
Von Hagen, J., and M.Dahlberg, 2004, “Swedish Local Government: Is There a Bailout Problem”,in Fiscal Federalism in Unitary States, edited by Per Molander, Boston: Springer Boston MA.
DEBT LIMITS，TAX AUTONOMY AND LOCAL GOVERNMENT IMPLICIT DEBTS RISK
LI Yihua1 WANG Guanfang1 ZHU Jie1 GUO Yiyang2
(1.School of Economics，Shandong University；2.Department of Economics，Mount Holyoke College)
Abstract：The influence of debt limits on implicit debts risk is a weak link in current studies. Based on the panel data of 30 provincial units from 2010 to 2018 and using the generalized DID model，an empirical study is conducted to study the effects of debt limits and tax autonomy on the local government implicit debts risk. It is found that the debt limits do not restrain the growth of implicit debts，and the reduction of debt limits space will accelerate the expansion of implicit debts risk，especially for the middle and western regions. Moreover，increasing tax autonomy will reduce the adverse effects of the debt limits. An analysis of regional heterogeneity measured by the collective decision-making system of local officials finds that the negative impact of the debt limits on local implicit debts risk is less in regions with a high proportion of committee members from the central government. Based on dividing the debt limits，further analyses reveal that issuing replacement bonds and new bonds have different effects on implicit debts risk. The conclusions suggest that to manage local implicit debts risk requires the combination of the optimization of debt limits，official behavior and fiscal and tax system reform. Only by treating both the symptoms and root causes can we truly achieve the goal of resolving the risk of implicit debts.
Key words：debt limits；tax autonomy；implicit debts risk；collective decision-making of officials；local government
*李一花(通讯作者)，山东大学经济学院，邮政编码：250100，电子信箱：liyh@sdu.edu.cn；王冠芳、祝婕，山东大学经济学院；郭逸扬，美国曼荷莲学院。本文得到山东省自然科学基金项目“中国环境事权划分研究”(ZR2019MG039)、山东省软科学计划(重大)项目“山东省强化科技创新治理体系治理能力建设研究”(2019RZE27010)的资助。感谢匿名审稿人的修改建议，笔者已做出相应修改，本文文责自负。
(责任编辑： 张雨潇)
页:
[1]