政府驻地迁移如何影响地方政府债务
政府驻地迁移如何影响地方政府债务*王 海 王 婕 尹俊雅
[提 要] 本文在收集和整理中国市级政府驻地实际迁移时间的基础上，全面评估了政府驻地迁移对城投债规模的影响。研究发现，政府驻地迁移显著提高了地方城投债规模，且这一影响随时间呈现递增趋势。本文研究还发现驻地迁移的影响在高行政级别城市中更为明显，且与迁移距离存在正向关联。实行营改增会强化政府驻地迁移对城投债的促增效应。本文在为地方政府驻地迁移管理提供参考的同时，也可为理解政府行为影响提供新的视角。
[关键词] 政府驻地迁移；城投债；政府债务；政府行为
一、引言
作为改变地区空间布局的重要政府行为，政府驻地迁移受到广泛的政策关注。民政部发文指出“政府驻地迁移是否科学合理，直接关系到区域内政治、经济、文化和行政管理中心的平衡转移，关系到生产力布局的优化和经济社会的持续健康发展”。(1)引自《民政部关于加强政府驻地迁移管理工作的通知》(民发〔2018〕127号)。国家也先后出台《国务院关于行政区划管理的规定》(国发〔1985〕8号)、《民政部关于加强政府驻地迁移管理工作的通知》(民发〔2008〕127号)、《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》(中办发〔2013〕17号)、《行政区划管理条例》(国令第704号)等文件，通过提高政府驻地迁移的审批难度，遏制地方政府驻地迁移行为。但与之相悖的是，中国地方政府驻地迁移现象依旧不断呈现，甚至出现“未批先迁”“边批边迁”等现象。对此，《民政部关于加强政府驻地迁移管理工作的通知》(民发〔2008〕127号)指出地方政府“不按程序搬迁的现象时有发生，既加重了财政负担，又激化了干群矛盾，影响了社会稳定”。
就政府驻地迁移的影响而言，已有研究表明中国地方政府驻地迁移具有一定的资源配置作用，会对地区发展产生显著积极影响(王海和尹俊雅，2018；王海等，2019)。考虑到地区财政状况与经济发展存在明显关联(黄浩，2016)，地方政府可能借由驻地迁移实现土地财政、打造新的经济增长极，最终达到提高财政收入、降低债务压力的效果。但值得注意的是，伴随政府驻地迁移的各类支出往往需要大量资金支持，这不仅增加了地方政府的财政负担，还可能引发债务危机，不利于地区经济的稳定发展。另外多地政府驻地迁移批复均明文要求搬迁经费由该市自行解决，这可能会进一步加大地方政府债务压力。
总体上，政府驻地迁移可能对地方政府债务存在双向作用力，两者间关系仍有待于经验数据的验证。基于这一考虑，本文利用城投债规模来量化地方政府债务，构建双重差分模型实证检验政府驻地迁移的实际影响。研究发现政府驻地迁移对城投债具有显著的促增效应。经一系列稳健性检验后，这一结果依旧成立。与已有文献相比，本文的边际贡献主要体现在以下方面：首先，本文丰富了政府驻地迁移的研究文献。本文利用政府驻地迁移实际时间度量政府驻地迁移行为相对更为精确，也有利于规避遗漏“未批先迁”样本的问题。基于传闻迁移时间的研究还为构建安慰剂检验提供了一种相对新颖的分析方式。其次，本文补充了关于地方政府债务的研究文献。本文直接从市委市政府迁移行为这一角度入手，实证检验了政府驻地迁移如何影响地方政府债务，由此可为地方政府决策提供参考。最后，本文为强化地方政府驻地迁移监管提供了新的证据。一方面，本文利用政府驻地迁移更为清晰地识别出政府行为的影响特征，有助于明晰如何更好发挥政府作用；另一方面，本文利用计量手段甄别出政府驻地迁移的影响特征，不仅有益于地方政府因地制宜制定驻地迁移决策，还将有助于“扬长避短”，助力驻地迁移发挥积极影响。
二、现实基础与理论分析
(一)地方政府债务问题
作为投资融资的重要方式，城投债已成为地方政府隐性债务的重要来源。财政分权改革的深化使得地方财政收入难以支撑财政支出，且缺口呈扩大趋势(De Mello，2000)。面临推动地区建设与发展的支出压力，地方政府不得不通过城投债融资等方式获得资金支持，致使政府隐性债务负担进一步加重。张莉等(2018)发现2008年以来城投债发行规模不断增加。2020年中国城投债融资规模已超4.3万亿元，城投债总存量高达10.67万亿元。地方政府隐性债务存量规模大，公司信用类债券违约压力较大，房地产市场风险可能在某些区域显现，并可能传导至金融机构。对此，毛捷和黄春元(2018)的研究也表明政府债务可能会对经济发展和社会稳定造成负面影响。2020年发生的几起城投债技术性违约事件(2)来自新浪财经：https://finance.sina.com.cn/roll/2020-12-18/doc-iiznctke7086300.shtml。更是暴露了地方债务融资背后的风险。
从政策层面来看，国家先后出台多项政策以规范地方债务发行渠道、加强风险防范管理。为约束违规融资行为，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)要求地方政府对融资平台公司债务进行全面清理，并对城投平台及其债务分类管理。在此基础上，中央又相继出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)及《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)等文件清理不规范的地方债务并限制其发行规模。面对债务违约风险，国家甚至允许地方用新债抵旧债的方式延长债务偿还期限。但这一举措“治标”而不“治本”，并可能加重地方隐性债务风险。对此，《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》(中办发〔2018〕15号)提出“积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，坚决遏制隐性债务增量，决不允许新增各类隐性债务”。“决不”二字更是充分展现了国家治理地方债务问题的决心。
从理论层面来看，围绕地方债务问题的研究主要从以下几个方面展开：第一，中国财政分权制度引发了地方债务增长危机(王叙果等，2012)。1994年的分税制改革使政府财权上移而事权下降，财政失衡导致地方政府债务规模不断增大(詹正华和蔡世强，2012)。第二，预算软约束的存在促使地方政府融资平台产生过度负债现象(姜子叶和胡育蓉，2016)。第三，以GDP为核心的政绩考核机制激励官员主动负债以发展经济来实现政治晋升，如推进新城建设等(常晨和陆铭，2017)。第四，政府在债务管理上的低效率也会导致地方债务快速增长(杨灿明和鲁元平，2013)。总体上，已有研究较多关注了地方政府债务增长的制度背景，并就政府行为与债务间关系进行了一定探讨，但关于政府驻地迁移与地方政府负债的研究尚且留白。
(二)政府驻地迁移与地方政府债务
政府驻地迁移存在提高土地财政收入、减轻地方债务压力的可能。一方面，作为一种典型政府行为，政府驻地迁移在一定程度上体现了地方政府的强势自信。具体来说，政府会在地区建设初期推进基础设施建设以吸引优质企业入驻(刘瑞明和赵仁杰，2015)，并可能以此抬高地区房价(许光建等，2010)，影响土地出让收入(张双长和李稻葵，2010)。因此，地方政府或将借由驻地迁移实现土地财政，进而减少债务负担。另一方面，驻地迁移将对地区经济发展产生一定积极影响。王海和尹俊雅(2018)发现政府驻地迁移有利于缓解资源错配，促进地区产业升级(王海等，2019)。也有新闻指出在中国地方以往的治理实践中，经常用政府机构搬迁当作拉动一方经济发展的杠杆。(3)引自：http://www.infzm.com/contents/110475。襄阳市政府驻地跨区域迁移至东津新区是推动襄阳都市化、国际化建设的重要举措。(4)引自：http://www.worldhm.com/jtxy/65243.html。由此可见，政府驻地迁移在一定程度上具有了产业政策属性，被视作助力地区经济发展的推手。伴随着地区经济发展状况不断变好，地方财政也将由此改善(黄浩，2016)。同时，政府驻地迁移还可通过其再配置效应，正向调节当地财政支出效率(杨野和常懿心，2021)，这也可能起到给地方政府债务减负的作用。
然而，政府驻地迁移也存在提高地方政府债务的可能，尤其是城投债。首先，多地政府驻地迁移批示明示经费需各地自行解决，而以税收为主要来源的财政收入具有一定固定性(5)根据中国现行立法体制，无论中央税、中央地方共享税还是地方税，税收立法权都集中在中央，地方只能根据法律、行政法规的授权制定地方性税收法规、规章或者规范性文件，对某些税制要素进行调整。，正常财政支出外的大量政府驻地迁移资金需求难以被满足。其次，政府债券受《地方政府一般债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕64号)等政策约束，募集资金受限于法律与上级监管。最后，政府驻地迁移虽然可能通过土地财政获得资金支持，但土地财政存在以下缺陷或事实阻碍：第一，出让土地以获得建设资金将使政府损失土地使用权(余靖雯等，2019)；第二，土地出让收入可能会被用于建设其他有助于官员晋升的工程项目，并催发腐败现象(Chen & Kung，2016)；第三，面对地方重复建设和资源配置扭曲问题，中央已逐步缩小地方政府征用土地的范围、规模及审批权限等(吕炜等，2019)。这表明政府通过土地财政获得迁移资金的难度正逐步提升。而较之其他融资方式，以城投公司为代表的地方融资平台在驻地迁移的资金支持上有一定优势：其一，作为一种表外负债，地方融资平台负债在一定程度上绕开了相关法规监管，具有较高的自由度；其二，政府可仅凭抵押土地、政府信用等隐性担保方式从融资平台获得资金，且这一地方性融资存在预算软约束特征(郑长军等，2017)。在此基础上，城投债具有融资期限长、规模大和适用于基础设施建设等特点。而作为区域调整的重要政府行为，政府驻地迁移会引致大量资金投入。如南平市政府报告指出围绕行政中心搬迁，建设各类基础、市政和公共服务设施。更有新闻报道指出，政府驻地迁移具有推动地区新城建设的作用。(6)来自福州晚报：http://mag.fznews.com.cn/fzwb/2021/20210515/20210515_A03/20210515_A03_1.htm。当地方政府财政收入无力承担各类费用时，可能会通过城投债融资来缓解财政压力。常晨和陆铭(2017)就发现新城建设会增加城投债发行规模。《民政部关于加强政府驻地迁移管理工作的通知》(民发〔2008〕127号)也明确指出违规的地方政府驻地迁移会加重财政负担。由此可见，政府驻地迁移也有提高地方政府负债的可能。
总体来看，政府驻地迁移对政府债务的影响仍有待于经验数据的验证。虽然已有文献就政府驻地迁移的影响做出了一定分析，但就中国地方政府驻地迁移会对其债务产生何种影响的研究尚显不足。基于以上考虑，本文利用政府驻地迁移这一具有“准自然实验”性质的事件构建双重差分模型展开研究，以期在明确政府驻地迁移影响的基础上，为如何强化驻地迁移监管提供政策参考。
三、数据说明与研究设计
(一)指标构建与数据说明
在核心解释变量政府驻地迁移的衡量上，与已有文献不同的是，本文以驻地实际迁移为准进行回归分析，运用驻地传闻迁移来进行稳健性检验。这主要是出于以下考虑：其一，由于违背政策导向“未批先迁”“边批边迁”的政府驻地迁移时有发生，采用驻地实际迁移时间来进行回归分析相比于批示迁移更为全面，也更契合本文研究主题。其二，驻地传闻迁移本质上只是一种传闻事件，实际上并未发生，本文利用这一事件来进行安慰剂检验，可以侧面佐证研究结论的稳健性。具体量化环节，地区发生过驻地迁移行为则量化grelocation为1，否则为0。若城市样本所在年份处于传闻发生迁移事件年份(7)本文将各城市的政府驻地网络传闻迁移地点与地方政府当下及过往的驻地进行对比，传闻要迁、实际未迁的城市被最终定义为驻地传闻迁移城市。时间上，若文本写明当年要迁，则将迁移时间定义为信息发布年份；若写明明年要迁，则为信息发布下一年。之后，则量化grelocation_rumor为1，否则为0。
对于被解释变量城投债，为避免Wind数据库中城投债数据的遗漏、重复等问题，本文基于曹婧等(2019)整理的新口径城投债基础数据展开回归分析。在数据的量化方式上，发债总金额通过加1取对数的方法处理生成debt1。为保证被解释变量的可靠性和研究结论的稳健性，本文也对债务数据进行IHS变化后生成debt2。(8)具体地，本文参考Faber & Gaubert(2019)的方法按照width=210,height=20,dpi=110的量化方式对债务数据进行IHS变换后得到debt2。基于此，本文剔除了发生过政府驻地迁移但时间不明朗的城市以及样本期内未曾发行城投债的城市，最终得到中国262个地级市层面2006—2015年的平衡面板数据进行回归估计。
为避免遗漏变量造成变量间关系的错误解读，本文引入了一系列控制变量，包括人口密度(pdensity)、政府财政支出(fd_out)、人均GDP(pgdp)以及第二产业占比(stru2)等变量。其中，人口密度(pdensity)为单位平方公里人员数的对数，用以体现地区的人口聚集程度；政府财政支出(fd_out)为地方预算内财政支出与GDP的比值，用以体现地方政府行为；人均GDP(pgdp)展现了地区经济发展水平，经济实力的差异对地区负债程度和政府驻地迁移等政府行为均存在影响；而第二产业产值占比(stru2)在一定程度上展现了地区产业发展形势，第二产业密度或聚集程度可能会影响地方政府驻地迁移决策。为避免离群值对回归结果造成影响，本文还对相应控制变量进行了1%层面的缩尾处理。核心变量的描述性统计在表1给出。
表1变量的描述性统计分析
width=744,height=199,dpi=110
(二)研究设计
在数据整理的基础上，本文构建式(1)进行回归：
debtit=β0+β1grelocationit+β2Xit+λt+μi+εit
(1)
式中，i指代地区，t指代时间。被解释变量为城投债规模(debt1，debt2)，数值越大指代地方城投债规模越大。grelocation为核心解释变量政府驻地迁移。基于此构建双重差分模型进行回归分析，发生过政府驻地迁移的城市为实验组，否则为对照组。X为模型中的控制变量。进一步地，λt表示时间固定效应，用以控制时间层面不随城市变化而变化的因素；μi代表城市固定效应，用以控制城市层面不随时间变化而变化的特征。εit为模型的随机扰动项。考虑到同一个城市在不同时期上的观测值可能存在关联，本文还对模型标准误进行了城市层面的聚类处理。本文重点关注变量β1的系数。若β1>0则意味着政府驻地迁移提高了城投债规模，反之则意味着减少了地方城投债。
四、基准回归及其影响特征
(一)基准回归结果
为明确政府驻地迁移对地方城投债的影响，本文以地方城投债规模为被解释变量，政府驻地迁移为解释变量进行回归分析。对应回归结果在表2给出。由表2可以发现政府驻地迁移对城投债存在显著正向影响，且这一正向影响通过了5%的显著性检验。(9)基于PSM-DID的研究结论依旧表明驻地迁移会显著提高城投债规模。这意味着驻地迁移不仅没有能够缓解地方财政压力，反而提高了城投债，加大了地方财政负担。控制变量方面，回归结果显示人均GDP(pgdp)会提高地方城投债规模，表明城投债规模与经济发展水平存在正向关联。而政府财政支出(fd_out)、人口密度(pdensity)和第二产业占比(stru2)对城投债的影响均不显著。总体上，上述结果表明政府驻地迁移将加重地方政府的财政压力，并迫使政府通过城投债这一渠道获取财政收入。因此，虽然政府驻地迁移对地区经济发展存在一定积极影响(10)本文对政府驻地迁移与地区经济发展进行了回归分析，结果显示政府驻地迁移对地区经济发展存在显著正向影响，在一定程度上证实了驻地迁移的积极作用。，但其对政府债务的影响也不容忽视。
表2政府驻地迁移与城投债
width=375,height=434,dpi=110
注：***，**，*分别表示相应统计量在1%，5%，10%的显著性水平下显著，括号内数值为经城市集聚调整后的标准误，下表同。
(二)政府驻地迁移与土地财政
前文初步明确了政府驻地迁移将会提高地方城投债规模。然而，驻地迁移可能与地方政府策略性行为存在关联，尤其是长期“追逐”的土地财政。即地方官员可能通过驻地迁移促进新址地区地价上升，获取以土地财政及其融资为主的基建资金，在带动地区经济增长的同时偿还地方政府债务(傅勇，2010；邵朝对等，2016)。若这一逻辑确实成立，则城投债规模的增大将只会提高地区短期债务风险，并不会对地区经济良性发展产生长远的负面影响。为此，本文进一步构建land指标以检验政府驻地迁移的土地财政“色彩”。(11)这一指标利用土地出让收入占GDP比重来度量。对应回归结果在表3中给出，可以看出政府驻地迁移对土地财政(land)的影响并不显著。(12)为确保结论的准确性，本文将政府驻地迁移和土地出让信息降低到区(县)层面进行实证检验。对于被解释变量，具体将中国土地市场网相关数据进行基本处理后得到中国区(县)层面的土地成交均价、成交面积以及成交总价等信息，并对相关变量分别进行加1后的对数化处理。结果表明驻地迁移对迁入地的土地出让并没有产生明显影响，侧面证实了前文研究结论的稳健性。这意味着政府驻地迁移导致的地方债务堆积问题难以通过土地财政等路径加以解决(13)为明确政府驻地迁移的时间影响特征，本文将迁移后各年的经济影响逐一构建虚拟变量进行分析。结果发现政府驻地迁移对土地财政的影响在迁移后各年中皆不显著，且影响系数大致呈现衰减态势。，其背后可能存在的风险不容忽视。
表3 政府驻地迁移对土地财政的影响检验
width=375,height=228,dpi=110
(三)政府驻地迁移的债务用途
基于以上分析，本文基本明确政府驻地迁移会提高地方城投债规模。然而政府驻地迁移所产生的城投债用途仍不可知。为回答这一问题，本文参考张莉等(2018)的方法对2006—2015年发行的6 455支城投债逐一进行了分类处理。具体来说，本文首先剔除了跨市场交易的城投债样本以避免重复计算。在此基础上，根据资金的主要用途将城投债分为三大种类：A类为用于基础设施建设等工程项目，B类为用于借新还旧(包含偿还或置换贷款、偿还信托等)，C类为用于补充公司运营资金以缓解流动性压力。笔者删除了39项无法归类的用于股权收购和以委托贷款形式投放于小微企业的城投债样本。进一步地，本文将三种种类的城投债金额占地区当年城投债总额比重进行加1后的对数化处理，由此生成城投债的用途数据，并分别以此为被解释变量来实证分析政府驻地迁移对城投债用途的影响。
由表4结果可以看出，与对基础设施建设(lnA)、公司运营资金(lnC)的影响不同，政府驻地迁移显著增加了用于借新还旧的城投债比重(lnB)，且这一影响在统计上通过了5%的显著性检验。这可能源于以下因素：第一，政府驻地迁移的费用支出显著增加了地方政府债务负担，逐渐累积的负债成本迫使地方采用借新还旧的方式来偿还部分债务，导致潜在债务危机不断加剧。第二，为顺利推动政府驻地迁移，地方政府需要围绕迁入地进行一系列基础设施建设，且往往要求这一基建工程在搬迁之前就已基本完成(14)如虽然沈阳市政府在2015年才获批准许迁移，但地方官员于2014年已经开展市政府迁移工作，并坦言在四年前已启动“大浑南”建设。见网址：https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1384655。，这也使得地方的建设项目贷款或流动性贷款有所提高，诱使地区政府在迁移后“借新还旧”。值得一提的是，基于债务用途的研究结果进一步丰富了政府驻地迁移的影响研究。笔者发现伴随着政府驻地迁移，地方政府倾向于采用借新还旧式的负债方式，这将引致债务规模不断提高，最终呈现出“滚雪球”式的效果。(15)该结果与后文平行趋势检验结论相呼应，进一步证实本文研究结论稳健可信。
表4 政府驻地迁移与城投债用途
width=375,height=181,dpi=110
五、稳健性讨论
(一)平行趋势检验及其动态影响
地方政府驻地迁移影响评估过程中最为担心的问题是驻地迁移实施是否存在“挑选赢家”的现象。就本文而言，对于选择政府驻地迁移的城市，其城投债可能在迁移之前就已呈上升趋势。若真如此，本文所发现的政府驻地迁移对城投债的正向影响则被片面夸大了。为避免因“挑选赢家”问题造成对变量间关系的错误解读，本文构建平行趋势假设检验来考察这种夸大迁移效果的可能性是否存在。此外，政府驻地迁移的动态影响也需关注。即政府驻地迁移事件发生后，其经济影响会逐步扩大还是变小。为了回答上述问题，本文进一步设立以下模型进行回归分析：
debtit=width=328,height=26,dpi=110
(2)
式中，t表示年份，birthyeari表示i城市发生驻地迁移的年份。式中width=64,height=23,dpi=110的取值方式为当t-birthyeari=n时，width=64,height=23,dpi=110取值为1，否则为0。实际回归中本文表示为before_k及after_k。如政府驻地迁移前第2年，则赋值before2为1，否则为0；迁移后第2年，则赋值after2为1，否则为0。在这一检验中，需要重点关注的是交互项影响系数是否显著。为保证样本数的平衡和研究的有效性，本文将政府驻地迁移后6年及以上的年份归并为after6，并以驻地迁移前4年及以上的年份作为对照组进行回归。变量before_k和after_k的系数一方面可供检验平行趋势假设是否成立，另一方面还为本文观察政府驻地迁移动态效果提供可能。
表5回归结果表明，政府驻地迁移实施前各年(before_k)影响系数皆不显著。从总体来看，影响系数稳定在较低范围。结合政府驻地迁移之前年份影响并不显著的事实，本文初步明确发生政府驻地迁移的城市与其他对照组城市在迁移前并不存在系统差异。同时可以发现，除政府驻地迁移后的第3年呈现较弱的正效应外，其余驻地迁移后各年份的虚拟变量影响均为正向显著。进一步观察迁移后各年的影响系数可以发现上述影响存在扩大的趋势，变量after6的系数较current系数明显更高。这表明政府驻地迁移不仅会提高地方城投债，整体还呈现“滚雪球”式的增长态势。(16)为佐证上述结论，本文参照Alder et al.(2016)的研究对实验组发展趋势加以控制。具体依托Max这一函数生成变量进行回归。此外，还将对各城市债务初始值及其与时间的交互项加以控制。对应结果显示考虑城市禀赋差异后，政府驻地迁移对城投债依旧存在显著正向影响。这可能源于政府驻地迁移加剧了地方债务负担，迫使地方政府依托借新还旧等融资方式来降低负债成本、延长偿还期限，最终导致地方城投债问题越发严峻。可见政府驻地迁移将给地方债务带来时间较长、作用较大的影响。
表5 平行趋势检验及其动态影响
width=375,height=510,dpi=110
(二)基于工具变量的检验结果
前文分析结果表明政府驻地迁移确实会提高地方城投债规模。然而对上述结果的一个潜在质疑是，城投债融资规模大而引致地方政府做出驻地迁移决策。为排除这一反向因果关系的潜在影响，本文选择城镇化压力与人口复杂度的交互项(IV)作为地方政府驻地迁移行为的工具变量。这主要是因为城镇化发展压力以及地区人口复杂度都将对政府驻地迁移行为产生显著影响，且这一结论在表6列(1)中被证实。一方面，就城镇化压力而言，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，地方政府可能会通过驻地迁移这一激进手段来推动地区城镇化发展。另一方面，地区人口复杂度将直接关系到经济社会发展的稳定性。若地区人口结构复杂，地方政府为了地区稳定的考虑，可能不会轻易采取政府驻地迁移的形式来发展地区经济。此外，就现实状况来说，城镇化压力与地区人口复杂度的交互项可能不会直接影响地方城投债规模。这也符合工具变量的选取原则，能在一定程度上缓解政府驻地迁移行为的内生性问题。不可识别检验等也进一步验证了本文工具变量选取的合理性。
具体地，本文将城市的城镇化率与所在省份城镇化率均值的比值表征为城镇化压力，比值越大，城镇化压力越小。地区人口复杂度以2000年人口普查数据为基础，测算出其所在省份民族人数占比前10个民族的赫芬达尔指数(HHI)进行赋值。即以各省份前10大民族人数占相应总人数百分比的平方和来量化。表6列(2)～列(3)报告了基于工具变量的估计结果，可见地方政府驻地迁移确实对地方城投债产生了显著正向影响。(17)回归结果中，工具变量的系数明显变大。这主要是因为工具变量回归结果本质上是“局部平均处理效应”(LATE)。若工具变量对样本的影响分布并不均匀，那么工具变量估计量更多地反映了部分样本上的因果效应。工具变量的采用有可能只衡量了实验组一部分个体而非整个实验组的平均处理效应。因此工具变量估计系数不是基于样本的总体平均效应，而是一个加权平均值。回归系数更多捕捉的是对外部冲击更敏感的那部分样本群体的因果影响。此时，“局部平均处理效应”使得工具变量估计的系数有所扩大。这说明上述关于政府驻地迁移影响的分析是稳健可信的，政府驻地迁移的影响值得警惕。
表6 基于工具变量的检验结果
width=375,height=264,dpi=110
(三)替换核心解释变量和调整标准误聚类方式的影响检验
为保证研究结论的有效性，本文进一步构建驻地传闻迁移变量(grelocation_rumor)来进行稳健性检验，对应结果在表7列(1)～列(2)中给出。回归结果显示地方政府驻地传闻迁移对于城投债的影响并不显著，说明只有政府驻地迁移这一实际行为才会存在显著作用。这一结果提高了前文研究结论的可信度。
考虑到同一省份内的各个城市间可能也存在一定联系，为准确识别政府驻地迁移与城投债之间的关联，本文将聚类处理方式由地级市调整到省级层面。对应回归结果在表7列(3)～列(4)中给出。可以看出调整变量聚类方式后，政府驻地迁移的影响依旧显著。此外，考虑到同一省份内各城市在策略选择上可能存在联系，省份内同时实施驻地迁移的样本可能存在更强的关联。本文进一步将标准误聚类到省级及迁移事件发生年份的交互层面进行回归估计。从表7列(5)～列(6)的回归结果来看，政府驻地迁移仍然显著提高了城投债规模，由此证明前文研究结论确实稳健可信。
表7替换核心解释变量和调整标准误聚类方式的影响检验
width=745,height=264,dpi=110
六、进一步分析
(一)不同政策时段政府驻地迁移的差异影响
考虑到地方政府财政收入状况可能会对政府驻地迁移的经济效应产生影响。本文对营业税改为增值税政策这一行为的影响加以分析。具体来说，中国政府逐步将营业税改为增值税(以下简称营改增)，这在一定程度上降低了地方政府的税收收入(卢洪友等，2016)。税收收入的下降直接增大了地方政府的财政压力，也将影响到政府对地区经济的干预方式与力度。对此，本文按营改增的政策时点构建虚拟变量d_ygz及其与政府驻地迁移的交互项(grelo_ygz)进行回归分析，对应回归结果在表8给出。可以发现grelo_ygz对地方城投债产生了显著为正的影响，且这些影响具有较高的统计显著性。这证明营改增的实施减少了地方政府的财政收入，并由此提高了政府对城投债的依赖程度(苏航等，2019)，使得政府驻地迁移的负面影响更为明显。所以在现有财政体制下，上级政府面对地方政府驻地迁移审批时，应综合评估地方财政实力、经济水平等要素，筛选出适宜的地方政府迁移申请予以批准。避免产生财政压力过大、资不抵债等现象。
表8 基于不同政策时段的差异检验
width=375,height=222,dpi=110
(二)不同驻地迁移距离的差异影响
不同城市的政府驻地迁移在迁移距离上并不相同，有学者研究发现政府驻地迁移的影响与迁移距离存在关联(Jefferson & Trainor，1996；卢盛峰等，2019)。为明确其影响特征，笔者手工收集、整理了政府迁移事件中迁出地和迁入地的直线距离和驾车最短距离，并分别构建其与政府驻地迁移的交互项(grelocation_distance，grelocation_distance2)进行回归估计，对应结果在表9给出。可以看出较长距离的迁移事件对地方城投债产生了更大的影响。(18)此处回归分析并未对变量grelocation进行控制。为确保研究结论的稳健性，本文把grelocation也添加至控制变量中再次进行检验。结果显示，相比于近距离的驻地迁移，远距离驻地迁移仍旧会对城投债产生更大的影响，且这一影响在统计上通过了1%的显著性检验。这一结果与王海和尹俊雅(2018)的研究结论基本保持一致。这也从侧面证实了本文研究结论的稳健性。
表9 基于政府驻地迁移距离的差异检验
width=745,height=275,dpi=110
(三)不同行政级别城市的差异影响
前文就政府驻地迁移与城投债的关系进行了多维度检验，并明确政府驻地迁移会显著提高城投债规模。那么这一影响在不同城市间是否存在差异呢？本文将样本中的城市根据行政级别划分为省会城市、副省级城市及普通城市三类并构建其与政府驻地迁移的交互项shgrelocation，fsgrelocation和ptgrelocation进行回归检验，对应结果在表10列(1)～列(6)中给出。由上述回归结果可知政府驻地迁移对城投债的促增作用在高行政级别城市中表现更为明显。这可能是因为高行政级别城市资源吸引能力较强，导致其城市要素投入相对过多(李澎等，2016)，致使该类城市发行了更大规模的城投债。为进一步证实研究结论的稳健性，本文将省会和副省级城市与驻地迁移的交互项加入同一模型中进行回归估计，对应结果在表10列(7)～列(8)给出。可见相比于普通城市，省会城市政府驻地迁移的影响系数显著为正。这进一步证实驻地迁移的影响确实在高行政级别城市中更为明显。
表10 基于行政级别的差异检验
width=745,height=363,dpi=110
七、核心结论与政策建议
作为改变地区空间布局的重要政府行为，政府驻地迁移受到多维度的政策关注。《民政部关于加强政府驻地迁移管理工作的通知》(民发〔2008〕127号)指出地方政府“不按程序搬迁的现象时有发生，既加重了财政负担，又激化了干群矛盾，影响了社会稳定”。然而已有研究侧重于分析政府驻地迁移对地区经济的积极影响，如王海和尹俊雅(2018)以及卢盛峰等(2019)的研究，并由此得出驻地迁移较为可行的研究结论。与政策导向相悖的典型事实暗含着关于政府驻地迁移的经济影响分析可能仍不够全面。基于这一考虑，结合实地调研和文献分析，本文着重研究政府驻地迁移与地方政府债务负担的关系。具体来说，本文实证检验了政府驻地迁移如何影响地方城投债。研究结果显示政府驻地迁移显著提高了地方城投债规模。考虑内生性等问题后，这一结论依旧成立。本文研究还发现驻地迁移的影响在高行政级别城市中更为明显，且与迁移距离存在正向关联。实行营改增还会进一步强化政府驻地迁移对城投债的促增效应。
基于此，本文研究结论可为中国地方政府驻地迁移管理提供参考。第一，本文发现政府驻地迁移显著加重了地区债务负担。已有研究表明政府驻地迁移在疏解主城区功能、推动经济发展等方面起到一定积极作用(王海和尹俊雅，2018)，但其对地区可持续发展的负面影响也不容忽视，尤其在地方政府的债务危机方面。考虑到城投债违约可能会引发同区域其他政府融资平台甚至于国有企业在资本市场的信用危机，并波及整个信用体系，地方发债监管亟须加强。由于政府驻地迁移具有一定的积极影响，一个或许可行的方案在于更多依靠专项债、PPP等来替代城投债，并适度创新专项债的应用场景，避免产生更大的信用危机。同时需注意的是，本文发现政府驻地迁移并未显著提高地区土地出让收入，意味着地方政府难以通过土地财政的方式来偿还债务，这就需要地方政府转变自身决策理念。虽然驻地迁入可能会带动迁入地的地价提升，但从区域整体来说，这种带动影响“微乎其微”。因此上级政府在面对地方政府驻地迁移申请时，应当全面评估地方政府的财政实力，明确其债务化解渠道，避免“依债来迁”“资不抵债”等现象的出现。
第二，本文发现政府驻地迁移显著提高了用于借新还旧的城投债规模，该现象的出现可能会导致地方债务呈现“滚雪球”式增长。因此地方在政府驻地迁移时，既需要时刻关注地方政府重大决策部署的财力保障，防范驻地迁移等政府行为导致地方政府隐性债务风险骤增，还应切实督促并强化地方政府在财政资源统筹、预算支出管理以及风险防控方面的管理能力，以便在遏制地方政府债务增量扩大的同时，积极引导其化解政府债务存量，实现地方负债结构良性转变。
第三，实行营改增会强化政府驻地迁移对城投债的促增作用。在现有财政体制下，地方政府对于驻地迁移的经济影响还应理性对待，做到不“因噎废食”，也不“过度放纵”。一方面，上级政府应积极采取配套措施协调现有税收政策。比如不断健全地方税收体系，优化地区税收结构，并着力于提高地区税收征管效率。这可以在一定程度上降低营改增的政策成本，削弱相关政策对地方政府财政收入的不利影响，缓解地方政府财政压力。另一方面，应切实强化地方政府预算硬约束，降低地方政府随意增加支出的冲动，从源头阻断政府扩大债务的动机，避免地方债务盲目扩张。
第四，政府驻地迁移对地方政府债务的作用受到距离因素的影响。驻地迁移距离越远，其对地方政府债务的促增影响越为明显。已有研究也发现较远的政府驻地迁移在经济发展等方面也具有更大的积极影响。迁移距离实质上起到了“双刃剑”效果。对于政府而言，仍需全面分析评估驻地迁移的影响，做好迁移距离影响的福利分析。聚焦到债务层面，本文研究结论意味着地方政府在筛选驻地新址时，也需综合考虑迁移距离对债务的影响，权衡距离远近的利弊得失。
第五，政府驻地迁移对城投债的促增作用在高行政级别城市中表现更为明显。这可能是高行政级别城市具有的“政策倾斜”使其在经济和产业发展上具有更大的动力，进而放大了政府驻地迁移的负面影响，致使地方债务规模进一步扩大。在高质量一体化发展背景下，各地政府应致力于打破各地既有行政壁垒，削弱政府驻地迁移对地方财政的不利影响，助力区域实现平衡发展。
总体来看，驻地迁移具有加大地方政府债务危机的可能。对此，地方政府需要科学认识城市发展特征和区域经济规律，规范驻地迁移决策，注重城市规划的合理性、经济性和效益性。如果说政府驻地迁移确实有益于地区经济增长，但受制于财政压力使其难以兼顾地区所需的各类费用支出，甚至可能因此产生“激化了干群矛盾，影响了社会稳定”等问题。那么地方政府驻地迁移经费自行解决这一做法能否稍微放松呢？在现有政策下，上级政府可以根据地区经济发展实际状况，筛选部分地方政府允许迁移，并在迁移过程中给予适当的政策扶持和资金支持，可能更有利于发挥政府驻地迁移的积极影响，助力地区经济平稳健康发展。
参考文献
曹婧、毛捷、薛熠，2019：《城投债为何持续增长：基于新口径的实证分析》，《财贸经济》第5期。
常晨、陆铭，2017：《新城之殇——密度、距离与债务》，《经济学(季刊)》第4期。
傅勇，2010：《财政分权、政府治理与非经济性公共物品供给》，《经济研究》第8期。
黄浩，2016：《中国财政收入和经济增长关系的实证研究》，《统计与决策》第7期。
姜子叶、胡育蓉，2016：《财政分权、预算软约束与地方政府债务》，《金融研究》第2期。
李澎、刘若阳、李健，2016：《中国城市行政等级与资源配置效率》，《经济地理》第10期。
刘瑞明、赵仁杰，2015：《国家高新区推动了地区经济发展吗?——基于双重差分方法的验证》，《管理世界》第8期。
卢洪友、王云霄、祁毓，2016：《“营改增”的财政体制影响效应研究》，《经济社会体制比较》第3期。
卢盛峰、王靖、陈思霞，2019：《行政中心的经济收益——来自中国政府驻地迁移的证据》，《中国工业经济》第11期。
吕炜、张妍彦、周佳音，2019：《财政在中国改革发展中的贡献——探寻中国财政改革的实践逻辑》，《经济研究》第9期。
毛捷、黄春元，2018：《地方债务、区域差异与经济增长——基于中国地级市数据的验证》，《金融研究》第5期。
邵朝对、苏丹妮、邓宏图，2016：《房价、土地财政与城市集聚特征：中国式城市发展之路》，《管理世界》第2期。
苏航、魏修建、张美莎，2019：《“营改增”政策对城投债发行规模的影响》，《中南财经政法大学学报》第5期。
王海、尹俊雅，2018：《政府驻地迁移的资源配置效应》，《管理世界》第6期。
王海、尹俊雅、陈周婷，2019：《政府驻地迁移的产业升级效应》，《财经问题研究》第1期。
王叙果、张广婷、沈红波，2012：《财政分权、晋升激励与预算软约束——地方政府过度负债的一个分析框架》，《财政研究》第3期。
许光建、魏义方、戴李元、赵宇，2010：《中国城市住房价格变动影响因素分析》，《经济理论与经济管理》第8期。
杨灿明、鲁元平，2013：《地方政府债务风险的现状、成因与防范对策研究》，《财政研究》第11期。
杨野、常懿心，2021：《地方政府驻地迁移与财政支出效率》，《经济评论》第4期。
余靖雯、王敏、郭凯明，2019：《土地财政还是土地金融？——地方政府基础设施建设融资模式研究》，《经济科学》第1期。
詹正华、蔡世强，2012：《财政分权和地方政府债务规模的关系研究——基于格兰杰因果检验》，《财政监督》第14期。
张莉、年永威、刘京军，2018：《土地市场波动与地方债——以城投债为例》，《经济学(季刊)》第3期。
张双长、李稻葵，2010：《“二次房改”的财政基础分析——基于土地财政与房地产价格关系的视角》，《财政研究》第7期。
郑长军、尹磊、钱宁宇，2017：《预算软约束下的地方政府融资行为——基于城投债视角的实证研究》，《财政科学》第9期。
Alder,S.,L.Shao,and F.Zilibotti,2016,“Economic Reforms and Industrial Policy in a Panel of Chinese Cities”,Journal of Economic Growth,21: 305-349.
Chen,T.,and J.K.-S.Kung,2016,“Do Land Revenue Windfalls Create a Political Resource Curse? Evidence from China”,Journal of Development Economics, 123: 86-106.
De Mello,L.,2000,“Fiscal Decentralization and Intergovernmental Fiscal Relations: A Cross-country Analysis”,World Development,28(2): 365-380.
Faber,B.,and C.Gaubert,2019,“Tourism and Economic Development: Evidence from Mexico’s Coastline”,American Economic Review,109(6): 2245-2293.
Jefferson,C.W.,and M.Trainor,1996,“Public Sector Relocation and Regional Development”,Urban Studies,33(1): 37-48.
HOW DOES GOVERNMENT RESIDENT RELOCATION AFFECT GOVERNMENT DEBT
WANG Hai1 WANG Jie2 YIN Junya3
(1. School of Economics, Zhejiang Gongshang University;2. Institute of Chinese Finance Studies, Southwestern University of Finance and Economics;3. Institute of Finance and Economics Research, Shanghai University of Finance and Economics)
Abstract: On the basis of collecting and sorting out the actual time of Chinese municipal government resident relocation, this paper empirically analyzes the influence of government resident relocation on municipal investment bonds. The study shows that government resident relocation significantly increases the scale of local municipal investment bonds, and the influence presents an increasing trend over time. The study also finds that the impact of resident relocation is more obvious in high-administrative-level city, and it is positively correlated with relocation distance. In addition, the implementation of replacing business tax with value-added tax will strengthen the effect of government resident relocation on municipal investment bonds. This paper not only provides references for the management of local government resident relocation, but also provides a new perspective for understanding the impact of government behavior.
Key words: government resident relocation; municipal investment bonds; government debt; government behavior
* 王海(通讯作者)，浙江工商大学经济学院，邮政编码：310018，电子信箱：hariz_wang@163.com；王婕，西南财经大学中国金融研究中心；尹俊雅，上海财经大学财经研究所。本文得到了国家自然科学基金青年项目“中国环境规制政策的‘波特效应’触发机制与实现路径研究”(71803176)、国家自然科学基金面上项目“地区环境目标约束的就业效应研究：内在机制、边界条件与政策建议”(72173118)、浙江省哲学社会科学规划之江青年课题“中国环境规制政策演进规律及其经济影响——基于波特假说的再思考”(22ZJQN26YB)、北大-林肯中心研究基金项目“政府驻地迁移和城市发展：效果、机制与对策”的资助。感谢匿名评审人提出的修改意见，笔者已做了相应修改，本文文责自负。
(责任编辑: 刘舫舸)
页:
[1]