我国存款保险制度的机构模式选择
我国存款保险制度的机构模式选择*何 平 柯文轩
[提 要] 基于规制经济学激励理论，本文从制度比较视角探讨了存款保险制度以附属机构模式和独立机构模式运行的不同制度绩效。在独立机构模式下的存款保险制度，激励机制更为清晰，有助于降低监管机构救助与处置成本的冲突。随着制度环境和制度条件的成熟、问题银行处理经验的积累、技术型专业化监管人力资源的增强，应当适时将我国存款保险制度转换为独立机构模式的存款保险制度。本文从存款保险制度机构模式选择的视角，对我国存款保险制度的完善和改进提出政策建议。
[关键词] 存款保险制度；机构模式；激励理论；比较制度分析
一、引言
存款保险机构采取独立机构模式还是附属机构模式，对存款保险的制度效用与功能发挥具有重要影响。2015年5月1日《存款保险条例》(以下简称《条例》)的实施标志着我国存款保险制度开始建立。按照《条例》规定，存款保险基金由人民银行管理和经营。在包商银行风险处置过程中，央行于2019年5月全资成立存款保险基金管理有限责任公司，作为独立法人机构以收购和承接(P&A)方式处置了包商银行风险并实现其市场退出。这一风险处置工作打破了“刚兑信仰”，保护了各类债权人合法利益，是我国存款保险制度进一步发展完善的体现，显示我国存款保险制度建立后开始在问题银行处置方面发挥作用。党的十八届三中全会明确指出“建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制”。(1)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》，2013-11-16。《十四五规划纲要》对完善存款保险制度，健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系作出了相应规划。央行《金融稳定报告(2020)》指出，将不断完善存款保险制度，探索处置问题银行风险的长效机制，进一步发挥存款保险处置平台功能(中国人民银行金融稳定分析小组，2020)。这一系列纲领性规划指出了我国存款保险制度的发展方向。早在2015年3月《国务院关于同意存款保险制度实施方案的批复》中，国务院就明确表示存款保险基金的管理工作由人民银行承担。“在存款保险基金积累较为充足且其他条件成熟时，可按程序设立独立机构，履行存款保险职能”。(2)资料来源：国函〔2015〕60号，http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-04/01/content_9571.htm。可见机构模式问题一直以来是存款保险制度的一个重要且现实的问题。
就存款保险制度的机构模式与职能问题，国际存款保险协会(IADI)核心原则主张存款保险机构应独立运行且不受货币政策当局或政府的干扰。在目前全球已建立存款保险制度的114个国家或地区中，有84个采取独立设置的模式或具有较高的机构法律独立性(下文简称“独立机构模式”)，有18个隶属于中央银行或财政部，其余属于监管当局或协会性质。(3)资料来源：IADI，https://www.iadi.org/en/core-principles-and-research/deposit-insurance-surveys/。历史最悠久的美国存款保险制度发端于1929—1933年大萧条时期。联邦存款保险公司(FDIC)创设之初即为直接向联邦参议院负责的独立机构。经过历次金融危机洗礼，以FDIC为中心的存款保险制度的体系与功能日趋完备。自2008年国际金融危机以来，美国累计有500余家银行出现重大风险。FDIC作为主要的银行风险处置平台表现稳健，有效维护了金融稳定和公众信心，使得国际上更多国家效仿并着手丰富市场化处置工具。然而，存款保险制度在不同国家具有明显制度环境差异。较早建立存款保险制度的美国等国家，在存款保险制度建立前几乎不存在政府对银行的保护。与之不同，中国、日本等后期引入存款保险制度的国家，对银行业有着不同程度的控制、干预，存在政府对银行体系的隐性担保，且这种担保往往最终发展为全额保险(纪洋等，2018)。日本存款保险制度于1971年7月建立，建立之初的日本存款保险机构(DICJ)具有法人资格，但由大藏省和金融厅监管，对问题银行的处置由监管当局主导，以非法律形式为主，通过政府财务救助方式实行对存款人的全面保障。在日本存款保险制度建立后的一个时期内，大藏省主导了对问题银行的救助性并购或收编，导致了银行业风险持续累积、救助成本上升。直至1996年日本《存款保险法》修改后，DICJ开始全面介入问题银行的处置，银行业不良债权问题才有所改善。日本的一个教训是DICJ在一段时期依附于日本金融厅，缺乏独立性与监管权，最终成为变相的银行最后贷款人，导致其在问题银行处置中承担了巨大赔付压力(王天宇，2015)。可见，一定的金融监管必然依托于一定的监管体制，制度安排本身也对金融监管效果产生影响。我国存款保险制度的设计经历了充分讨论，立足于现实国情，采取了存款保险机构附属于央行的附属机构模式，实现了制度的平稳起步。基于我国经济社会和存款保险制度发展的实际情况，并比照国际社会的制度经验，是否应适时对我国存款保险机构设置进行改革完善？是否应当提高存款保险机构的独立性与功能性？有鉴于此，本文基于规制经济学激励理论的视角，对我国存款保险制度机构模式的制度绩效进行探讨，并据此提出政策建议。本文的结构安排如下：第二节评述相关文献；第三节讨论两种机构模式的制度背景、路径和影响；第四节建立基本模型；第五节讨论不同机构模式下的激励机制；第六节讨论不同机构模式下的问题银行处置机制；最后总结并提出政策建议。
二、文献述评
现有研究中就存款保险机构模式及其效用进行专门论述的研究相对较少，有关研究中较有影响的有Repullo(2000)，Kahn & Santos(2001)。Garcia(1999)指出存款保险机构和监管当局以服务公众利益为目标，应在政治上具有独立性，以防止“监管宽容”和“监管俘获”。Repullo(2000)分析了在两机构分权的情况下中央银行和存款保险机构的分工和冲突，运用一个不完全合约检验流动性冲击下的最后贷款人(LLR)机制：两个机构各有分工，央行当局更适合应对较小的流动性冲击，存款保险机构更适合应对较大的流动性冲击。央行应更加关注银行倒闭带来的系统性风险，存款保险机构则应更侧重于问题银行的市场退出。在此基础上，Kahn & Santos(2001)研究了在金融安全网框架内中央银行和存款保险机构的权力分配问题，指出单一机构模式容易导致对不良贷款的过度容忍，而多监管者模式则容易造成不共享信息的情况。支持独立机构模式的观点认为，独立存款保险机构将使金融监管体系分工更加明确，通过专业化的分工实现管理的规模效应(谢雪燕，2014)，同时能更好地发挥存款保险功能，形成金融安全网各部分的制衡机制(魏加宁等，2014)。中央银行直接领导和监管存款保险机构不仅牵扯央行自身的许多工作，而且这一监督管理关系可能与政府监管部门不协调而导致新的问题(王国刚，2007)。一些学者从LLR功能和存款保险关系的角度作了探讨。周力扬和武康平(2007)指出，由于央行稳定币值的职能与应激性的LLR职能往往存在矛盾，当银行体系受到的流动性冲击较大，则存款保险机构应附属于央行；当银行体系受到的流动性冲击较小，则存款保险机构应当独立设置。考虑到我国银行业发展不平衡、不同银行规模差别较大，同时也吸取日本存款保险机构缺乏独立性和监管权而变相成为LLR的教训，我国存款保险机构应由政府主导并具备独立性和权威性(王天宇，2015)。苏宁(2007)认为，鉴于我国银行业的规模和存款保险的职责定位，存款保险机构应定位为独立并直属于中央政府的事业单位。从问题银行处置的角度，颜海波(2007)认为建立有完备权责的存款保险机构有利于银行市场退出机制规范化，减少“监管宽容”和“监管寻租”的空间。在缺乏独立和专业化存款保险机构的制度安排下，容易造成在多头处置下机构相互推诿、效率低下的弊端(刘玉苓，2018)。
另一方面，学术界也有一些研究主张不单独设立存款保险机构。其中一类理由可归为金融监管部门与存款保险机构合并设置能充分整合已有监管资源，实现信息共享并降低机构成本。在我国金融体系下，单独另设存款保险机构增加了其与货币政策当局的协调成本，在异常情况下可能增加处置时间(阎庆民，2003)。在我国利率市场化推进的过程中，采取附属的存款保险机构模式有助于金融稳定并弱化利率市场化过程带来的危机效应(尹雷和卞志村，2016)。机构附属于央行的制度安排便于起步和运作，同时存款保险机构能够在其领导下前瞻性地调整保险费率和限额。有学者建议采取渐进性改革的方式逐步建立存款保险制度：在制度起步时期，存款保险机构附属于央行，由其统筹引领制度建设，在时机和条件成熟时再建立独立存款保险机构(王自力，2006；陆爱勤，2010；何平，2015)。有关存款保险机构模式问题的研究多关注金融安全网各部分的分工问题，或仅是对制度安排的设计构想，鲜有理论研究针对不同存款保险机构的模式进行深入分析。
三、制度背景、制度路径与制度影响
基于制度背景和发展路径差异，各国存款保险制度的制度模式不尽相同。一方面，作为政治域均衡状态的国家是任何整体性制度安排的重要组成部分，制度安排在很大程度上具有国家的特征，存款保险的制度设计必然是国家整体制度设计的一部分并受其影响；另一方面，一种制度的形成与建立往往具有路径依赖的特征，制度的形态与模式往往是在特定事件下多因素的耦合结果。鉴于我国存款保险制度和存款保险机构于2015年5月建立，本文以具有典型制度特征的美国存款保险机构(FDIC)和日本存款保险机构(DICJ)的比较为切入点，讨论两类存款保险机构模式的制度背景与制度影响。
(一)机构模式的制度背景与路径差异
美国存款保险制度在建立之初就采取了独立机构的形式。FDIC由联邦政府出资创建和管理，与联邦政府财政部等部门处于平级地位，直接向联邦参议院负责，是典型的独立法人。机构由理事会领导，理事会主席由总统提名、参议院批准，拥有事前监督检查、风险差别费率、问题银行事后处置等职能，因而机构具有较高的独立性、完备的干预权力和广泛的社会公信力。形成这一机构模式的制度背景是美国自独立以来崇尚自由竞争的多元化银行体系，而促成这一机构模式的直接原因则是在大萧条时期全社会应对银行危机的需要。比较而言，日本存款保险机构(DICJ)建立初期附属于央行，其制度背景是在限制性支持金融体系下国家担保的长期存在。促成这一模式的直接制度原因则是在银行体系稳定时期国家强制性制度的引入需要降低成本和维护稳定。
1.独立机构模式的存款保险制度：以FDIC为观察对象。美国社会一直有崇尚自由竞争经济的传统，银行业也不例外。银行体系自独立以来就呈现多元化的特征，并不存在政府的隐性担保。从1863年《国家银行法》颁布到1934年，银行业处于高度自由竞争状态，以单体银行为主体的“碎片化”银行体系表现脆弱，破产事件屡有发生。面对这一痼疾，州一级政府有建立存款保险和允许银行设立分行两种选择。其中建立存款保险被认为是更加有利于单体银行体制的政策举措(何平，2020)。1829年至1908年，美国先后有纽约州等14个州推行了区域存款(负债)保险。从1776年独立到1913年美联储成立，美国的银行监管制度以州政府为主，联邦政府、行业协会和金融机构等多主体并存，监管体系运作遵循市场机制、崇尚行业自律管理。直至1907年和1929年两次经济危机爆发，面对经济危机的强烈冲击，联邦政府才逐步成为金融监管体系主体(巫云仙，2017)。
“大萧条”是促成美国建立联邦存款保险制度的直接原因。在部分州一级存款保险试验过程中，实施单体银行制和分支银行制的州在是否选择存款保险制度上出现了分歧，这一分歧一直未能解决。直至1930—1933年间占美国银行总数38%的9 100余家银行停业。面对这一恶劣局面，双方在这一问题上终于达成一致，即首先恢复存款人对银行体系的信心(Golembe，1960)。在单体银行支持方等利益主体的推动下，联邦存款保险制度作为维系单体银行体系的举措在1934年初实施(凯罗米里斯和哈伯，2021)。经济大萧条的恶劣局面迫使政府和社会需要更具公信力的机构和有力的危机应对举措。银行倒闭浪潮的实际情况要求机构具备完全的处置能力和专业性，催生了独立机构模式的FDIC并发展延续至今。
2.附属机构模式的存款保险制度：以DICJ为观察对象。第二次世界大战结束后初期国际社会普遍经历了“金融压抑”发展阶段，各国银行业被置于准入限制和利率管制下而普遍缺乏建立存款保险制度的积极性(魏加宁等，2014)。20世纪60年代以后存款保险制度开始在全球范围加速推广，日本存款保险制度在这一历史时期建立，选择附属机构的模式是顺应整体制度环境和降低制度起步成本的现实需要。二战后日本形成的“限制性支持金融体系”旨在支持战后经济复兴、保持稳定的信用秩序。这一体系的显著特点是在金融领域实行严格的限制性措施：政府在金融活动中占有主导地位，通过各种管制政策和窗口指导对金融活动进行干预、实行利率管制，在银企关系方面实行“主银行制”。这一系列制度安排具有国家干预的显著特征，在稳定金融秩序等方面发挥了积极作用。银行业鲜有银行倒闭，在事实上受到政府隐性担保机制保护和支持。1971年日本建立存款保险制度的宏观经济背景是国民经济在经历前一时期的高增长后，资金供给不足与一些企业资金需求强烈的状况并存，限制性支持金融体系在配置效率方面的弊端开始显现。引入存款保险制度可以提高金融市场效率、回应社会对改革的关切(日本存款保险制度课题组，2007)。20世纪70年代后，日本经济增速下降，原有金融体系的业务分离影响了资金运用效率，促使日本开始金融综合化和利率市场化改革的道路。
与美国存款保险制度在经济危机时期开始实施不同，1971年DICJ建立时，日本的银行业运行稳定，“主银行制”和“护送船队”运行良好，没有破产银行处置任务的需要。一方面，当局需要尽可能降低制度推行成本；另一方面，基于维护经济社会稳定目标的需要和制度发展的路径依赖，作为主导制度的“主银行制”和“护送船队”制度并未退场。日本存款保险制度是以附属机构模式的DICJ实现制度的起步。
从两种具有典型特征的存款保险机构模式的制度背景和演进的比较可以看出，独立机构模式或附属机构模式的存款保险都是基于相应国家特定制度环境和制度路径的产物，适应了当时的国家和社会需要。美国银行业具有自由市场竞争的传统，银行倒闭和退出并不罕见，其制度起点是公众存款从没有保护转变到限额保护。而日本在20世纪50年代～70年代则实行国家干预和控制下的限制性金融模式，鲜有银行倒闭清偿，其制度实施的起点是公众存款从受全额保护转变为受一定限额的保护。在制度起源的耦合机制方面，美国存款保险制度在经济危机时期建立，而日本存款保险制度则是在银行稳定时期，出于金融市场化改革的需要由当局引入。这些差异构成了这两种不同存款保险机构模式产生的制度背景差异与路径区别。与日本存款保险制度的选择类似，基于我国的政府隐性担保制度背景和宏观金融环境的实际，我国存款保险制度建立时采取附属机构模式，以较低制度成本实现了制度的平稳起步。
(二)机构模式的制度实践
制度变迁(institutional change)是以效率更高的制度替代原有制度的过程。既有制度的维持是基于现存共有信念系统的存在。新的制度和相应的博弈体系的演进则基于新的共有信念系统。制度变迁的关键因素是普遍性制度危机或制度环境的变化(青木昌彦，2016)。比较美国和日本的存款保险机构模式，制度变迁的过程反映在两种制度模式上，体现为美国存款保险制度及其机构功能的强化、拓展，以及日本存款保险制度及其机构模式的改革、变迁。美国存款保险机构的建立对银行体系的稳定产生了立竿见影的效果，银行倒闭数大幅减少，公众信心明显增强。在此后金融管制加强的历史时期，存款保险通过限制竞争维持了单体银行体系的垄断租金，开创了50余年的银行业稳定期。面对20世纪80年代储贷危机的冲击，FDIC通过一系列改革举措实现了制度的维系，在维持基本机构模式和组织体系的基础上实现了逐步完善和强化。在2008年国际金融危机中FDIC发挥了机构的专业优势和救助平台的作用，与其他机构协作开展危机应对，取得了显著成效。危机后颁布的《多德-弗兰克法案》(Dodd-Frank Act)进一步增加了存款保险机构的备份检察权、执行权和清算权，体现了存款保险机构模式的完善和强化。
1.附属机构模式的弊端：以问题银行处置为表征。与FDIC相比较，DICJ的制度实践则是另一番景象。DICJ的附属机构模式适应了制度平稳起步的需要，其弊端也随着经济发展阶段的变化而显现。在1971—1992年间银行体系稳定的背景下，对于极少数问题银行的处置方式是同业兼并，由实力雄厚的大型金融机构对问题银行进行接收或救助，实行实质上的全额担保，存款保险制度并未发挥处置功能而处于“休眠状态”。日本经济泡沫破裂后，存款保险制度的角色变得重要起来。1992年DICJ对东邦银行的援助处理是DICJ参与的首次处置行动。附属机构模式下的存款保险制度的一个主要弊端是存款保险容易发展演变为变相的中央银行LLR。中央银行向社会公众负责，同时具有提供相对无限流动性的能力，结果往往是央行通过存款保险机构对问题银行救助手段的最终作用有限，而央行趋向于投入更多的救助，对货币政策效果造成影响，扭曲了市场约束机制，增加了公共资金损失。在央行-存款保险机构“一体化”模式下，过量救助倾向也并不能实现问题机构的市场化出清和解决不良债权问题，而是将不良债权问题从表面上掩盖(伊藤孝司，1999)。日本附属机构模式下的制度安排弊端凸显，促使此后DICJ以效率更高的制度替代原有制度，机构独立性与职能逐渐增强。日本《存款保险法》也经历多次调整，1998年的修改法案强化了DICJ的功能，并在2005年4月实行有上限的限额存款保险制度。2013年《存款保险法》修订后，确立了以DICJ为平台的问题银行处置体系。DICJ的地位和作用进一步提高，实现了由附属机构模式向独立机构模式的转变。
2.我国存款保险的机构模式与问题银行处置。自1983年中国人民银行专门行使央行职能至2015年存款保险制度建立，我国问题银行处置机制以政府主导下的行政手段为主要方式。例如，以政府指定银行收购兼并、破产清偿处理海南发展银行破产(1998年至今)；以政府为主导进行全面救助处理郑州城市合作银行经营危机(1999—2006年)；以政府主导下的停业整顿处置汕头市商业银行经营失败(2001—2011年)等。由于一些资料未公开披露的原因，已知的银行经营失败或问题银行处置案例可能仅是全部经营失败银行的一部分。问题银行在处置过程中，市场机制缺乏，处置时间过长，不同利益主体协商成本高，最终推高了公共资金投入。郑州城市合作银行的救助历时7年，汕头市商业银行的停业历时10年，海南发展银行的处置至今未完结，都造成了难以估量的债权人直接损失和间接社会经济损失。
存款保险制度建立后的包商银行风险处置事件是我国存款保险制度参与问题银行处置的首次实例。由于包商银行出现严重的信用风险，央行和银保监会于2019年5月24日对包商银行实行了联合接管。由接管组行使问题银行的管理权，以存款保险基金为依托对500万储户、20万个人理财客户和3万企业客户给予充分保障。接管组以收购和承接(P&A)方式对包商银行进行改革重组，并由存款保险基金出资对承接银行给予资金支持，实现了包商银行的平稳市场退出。接管组依靠公共资金的介入，对一般债权人在50万元资金的保障标准上给予充分保障，主持成立由内蒙古自治区国资控股的蒙商银行以承接包商银行区内业务，以徽商银行承接区外分支。在处置过程中，存款保险基金投入676亿元开展风险处置，165.62亿元购买不良资产，88.91亿元认购徽商银行27.5%的股份。
以包商银行处置事件为标志，我国问题银行处置机制的形态开始发生变化。存款保险基金开始发挥作用，在履行对存款人赔付的同时，有力支持了处置过程推进，问题银行处置机制开始向市场化和专业化转变。然而包商银行处置过程仍然暴露出现行处置机制的相对不足之处和附属存款保险机构模式的弊端，主要体现在以下几个方面：第一，问题银行处置仍然仰赖公共资金，预算软约束问题并未完全革除。据联合接管组负责人披露，接管后的资产核查显示包商银行被接管时已经处于严重资不抵债状态，对储户、个人理财客户和企业客户的赔付使用了公共资金，然而具体的使用情况和资金数额并未进一步详细披露(周学东，2020)。第二，处置过程由联合接管组负责，处置过程滋生寻租空间。接管组于2019年5月成立的存款保险基金公司，然而接管组与存款保险基金公司在处置中的权责关系不清晰。处置完成后，联合接管组的主要负责人先后因严重违纪违法受到查处，证实了处置机制的不规范与寻租空间的存在。按照纪检监察部门披露，接管组主要负责人在接管处置过程中利用处置权谋取非法利益，插手干预问题银行和利益关联方的借贷事项，并利用职务形成的便利条件在被接管机构的贷款发放、债务重组等方面为他人谋取利益，无疑损害了公共利益，造成负面影响。第三，单一处置事件中存款保险基金使用占比较大，市场对存款保险制度的信心受到影响。包商银行处置事件造成的基金总支出1 030.52亿元，占上一年末基金余额比重高达84.76%，显示单次处置事件对我国存款保险基金产生了较大冲击。第四，在P&A过程中的信息披露机制还不完备。在接管程序启动近一年时间后的2020年4月30日，接管组直接宣布了新成立的蒙商银行和接管方徽商银行承接原包商银行的相关业务和资产负债。然而相关信息并未披露或是语焉不详，市场化的招投标机制在收购和承接过程中缺失。此外值得注意的是，收购包商银行区外分支的徽商银行在2020年出现不良贷款率近5年内最高、资产质量显著下滑的情况。P&A的完成对徽商银行的后续经营可能产生的不利影响有待进一步观察。
四、机构模式的模型设立
实施激励性规制旨在通过合理的制度设计来克服传统政府规制中存在的缺陷，在政府规制中注重市场原则，将政府规制活动与市场机制相融合。金融监管体制理论主要遵循机构型监管、功能型监管和目标型监管三种准则。机构型监管的理论基础是机构事先设立且其职能可以被清晰界定。功能型监管则是立足于金融功能而展开，是一种动态适应性模式(马勇，2020)。本文聚焦金融安全网的机构模式问题，基于目标型监管准则设立模型，对金融安全网架构中存款保险机构与LLR的不同职能进行区分。存款保险机构关注存款人利益即银行资产负债表的负债部分，对存款人给予限额赔付；LLR关注银行资产减去负债后的余额，不区分存款人类型。银行监管机构主要关注合规监管和风险防控。鉴于存款保险制度在附属和独立机构模式下的差额费率机制的影响并无显著差异，本文不考虑存款保险费率机制的影响。
(一)模型参数和变量
银行监管包含了一系列委托-代理问题。激励学派经典理论认为，公众、监管者与利益集团三者之间存在制衡关系，一个设计合理的委托-代理机制能够有效地避免规制机构被利益集团俘获(拉丰和梯若尔，2014)。参照Holmstrom & Milgrom(1987)、刘锡良和刘雷(2020)的研究，本文建立一个委托-代理监管模型探讨不同机构规制安排下的机构激励机制。主要参与方包括公众、规制机构与商业银行。公众与规制机构形成委托-代理关系，作为委托人的公众关注公共利益和整体制度绩效，作为存款人的公众则关注其自身存款安全。由于变量较多，表1列述了模型主要变量及其含义。
表1 初始变量与参数设定
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(二)模型主要参与方与假设
1.委托人。激励学派的经典理论中一般意义上的委托人是代议制下的国会。基于我国实际情况，本文将委托人简化为社会公众(存款人)。t=0期公众在银行存款，兼顾发展与稳定的目标，风险偏好为中性。假设公众对银行的存款供给无穷大，选举出规制机构并基于机构效用支付“绩效激励”，这一激励简化为支付函数：wi=fi+αiyi。式中fi为给予在位规制机构的固定支付。αi为公众对规制机构的单位激励权重，这一权重与公众利益相关。作为存款人的公众关心其存款安全，体现为赔付比例γ；作为委托人的公众关注受托机构绩效，即一定监管制度安排下的社会福利水平，受处置成本Cb和救助投入SL等因素影响。
2.规制机构。本文模型中的规制机构包括中央银行、存款保险机构或银行监管机构，规制机构受公众委托履行维护金融稳定和机构处置等职责。依据我国《中国人民银行法》，我国中央银行依法履行制定执行货币政策和防范化解金融风险两大基本职能。因此模型中央行的职能目标yc简化为执行货币政策yc1和防范金融风险yc2两类，后者包括央行LLR功能。按照我国《存款保险条例》，我国存款保险机构具有制定存款保险费率、管理存款保险基金、进行早期纠正和处置、在限额内及时偿付的职责。因此本文模型中的存款保险机构的职能目标yd简化为对储户进行限额及时偿付yd1、管理存保基金yd2和对银行进行纠正处置yd3三类。依据我国《银行业监督管理法》，银行监管机构的职能包括防范化解银行业风险、规范监督管理行为和保护存款人合法权益，后两者具有合规监管性质。因此模型中的银行监管机构的职能目标yr简化为防范化解风险yr1、合规监管yr2。规制机构均由公众选举产生，存在连任压力，因而风险偏好系数为r且呈现“风险厌恶”。规制机构工作的边际收益为bi，机构工作效用为U。参照Holmstrom & Milgrom(1987)、陈学彬等(2007)的处理，不确定条件下规制机构效用为委托人支付减去机构成本，这一收益确定性等值表达式为：width=225,height=32,dpi=110公众委托规制机构履行法定职能，按照一定的支付合约对规制机构进行支付、约束。模型中不考虑机构能力和监管技术的影响，机构效用取决于其努力程度，同时假设规制机构与银行之间存在信息不对称，机构工作结果yi与努力程度ei成正相关关系：yi=μ(ei)+εi，扰动项width=96,height=17,dpi=110
3.商业银行。商业银行以股东权益最大化为目标。假设银行经理人与股东目标一致，单个银行i吸收公众存款D，借出贷款L，缴纳存款保险保费P，此时简化银行资产负债关系为L(ρ)+P=D(e)+E。假设存在一个完全的银行间市场，银行不参与证券市场活动，存款保险为法定强制参保。
五、存款保险机构模式与激励合约
下文分别讨论附属机构模式和独立机构模式存款保险制度下的激励机制。
(一)附属机构模式的存款保险制度
引入存款保险制度并将存款保险机构附设于货币政策当局，形成现行附属机构模式的存款保险制度。依照《存款保险条例》(下文简称《条例》)第十三条、十四条规定，存款保险机构参与金融监管协调机制，对投保银行的相关情况进行核查，对核查发现的相关问题应告知银行业监管机构。《条例》第十七条规定，当银行出现信用危机或经营不善，严重影响存款人权益或危害金融秩序的，存款保险机构建议银行业监管机构依法采取相应措施。可见存款保险部门作为附属机构，层级较低，监管功能依赖与银行监管机构的配合，本身不具备可观的监管权。t=0期委托人与规制机构的激励合约为：
中央银行承担职能任务yc的同时，通过下属存款保险机构承担职能任务yd，委托人对央行的支付函数为：w1=f1+α1yc+κ1yd=f1+α1(yc1+yc2)+κ1(yd1+yd2)。根据存款保险任务yd的完成情况，央行对存款保险机构的支付函数为：w2=f2+α2y2+κ2y1=f2+α2(yd1+yd2)+κ2(yc1+yc2)。当触发《条例》第十七条时，存款保险机构建议或委托银行监管机构采取监管干预措施。委托人对银行监管机构的支付函数为：w3=f1+α3(yr1+yr2+yd3)。央行收益确定性等值为：width=237,height=32,dpi=110银行监管机构的收益确定性等值为：width=237,height=32,dpi=110此时存款保险机构的收益确定性等值为：width=618,height=32,dpi=110委托人对规制机构的授权问题优化为：
width=187,height=29,dpi=110
(1)
width=246,height=32,dpi=110
(2)
width=284,height=32,dpi=110
(3)
在此基础上，央行对附属机构模式存款保险机构进行授权，此时存款保险机构不具有纠正处置权因而不负责监管任务yd3，问题优化为：
width=140,height=35,dpi=110
(4)
s.t CE(w1-w2)≥0
(5)
width=102,height=32,dpi=110
(6)
width=284,height=32,dpi=110
(7)
由上式可得委托人对规制机构的激励程度为：width=58,height=40,dpi=110央行对存款保险机构的激励程度为：width=152,height=40,dpi=110式中e2=ed1+ed2。在附属机构模式下，公众对央行进行直接激励的同时也对存款保险职能任务进行间接激励。这一激励机制受到央行目标完成结果的影响，任务结果不确定性σ1越大，影响效应越强。央行对存款保险机构任务的激励程度与央行工作的边际收益b1、任务y1对任务y2的影响系数有关，显示央行的任务目标与存款保险任务目标存在互相扰动。社会公众关注防范化解金融风险的任务yc，而作为存款人的公众也关心事关存款安全的任务yd，但此时公众难以对yc与yd在清晰区分的基础上进行激励。
结论1：在附属机构模式下，对存款保险机构任务的激励受到央行机构任务的影响，公众难以清晰区分两类任务并作出激励。
(二)独立机构模式的存款保险制度
当存款保险机构独立设置并直接对公众(委托人)负责时，形成了独立机构模式存款保险制度。此时委托人对中央银行的支付合约为：w1=f1+α1yc=f1+α1(yc1+yc2)，对存款保险机构的支付合约为：w2=f2+α2yd=f2+α2(yd1+yd2+yd3)，对银行监管机构的支付合约为：w3=f3+α3yr=f3+α3(yr1+yr2)。委托人对规制机构进行支付，从规制机构完成监管目标中获取收益：Up=E(yi-wi)=u(ei)+εi-fi-αibiei。当t=0期，委托人支付合约并最大化规制效用，这一系列授权问题优化为：
width=187,height=29,dpi=110
(8)
width=246,height=32,dpi=110
(9)
width=284,height=32,dpi=110
(10)
一般地，委托人对规制机构的激励程度为：width=55,height=41,dpi=110委托人对规制机构支付width=169,height=41,dpi=110本文进一步分别考察不同监管任务目标下的激励机制。此时，委托人对央行的激励程度为：
width=123,height=38,dpi=110对存款保险机构的激励程度为：width=178,height=38,dpi=110对银行监管机构的激励程度为：width=176,height=38,dpi=110
本文比较附属机构模式和独立机构模式下存款保险机构的激励机制。当对规制机构的激励与委托人风险偏好相关时，在独立机构模式下，对存款保险任务的激励程度仅与机构边际努力收益相关；在附属机构模式下，该激励程度与机构边际努力收益、央行对存款保险任务激励程度和存款保险任务结果不确定性有关，影响因素和机制更为复杂。
结论2：在独立机构模式下公众能够分别对央行和存款保险机构任务进行激励。激励程度也取决于机构对各项监管任务的边际努力收益与委托人风险偏好。存款保险任务不受到央行机构任务的影响。相对于附属机构模式，独立模式存款保险机构能够承担纠正处置任务yd3。
六、问题银行处置机制
问题银行的处置机制是存款保险制度功能的重要环节。本文模型的问题银行处置机制为收购和承接(P&A)方式。P&A在国际社会使用最多、最为常见，是处置成本较低和社会经济影响较小的问题银行处置方式。以我国为例，存款保险制度建立以前的海南发展银行处置事件和近期的包商银行处置事件都不同程度地通过P&A实现。在P&A模式下，监管机构一般通过市场化招标方式寻求报价最高的合适银行作为承接机构。收购和承接完成后，存款债权债务关系实现转移。若未及时找到合适的承接机构，则由政府主导设立过桥银行(Bridge Bank)承接倒闭银行的资产和负债。过桥银行可以认为是P&A的一种过渡手段(原晓惠和熊启跃，2020)。
本文模型参考Xavier & Rochet(2014)的研究，在t=0期，单个银行i吸收公众存款D，借出贷款L，缴纳存款保险保费P，此时简化银行资产负债关系为：L(ρ)+P=D(e)+E。在t=1期，引入一个外生流动性冲击，这一冲击造成一种非系统性风险，单个问题银行i无法通过银行间市场自行恢复。由于信息不对称，规制机构可能无法甄别出问题银行的真实状况，或是在某种程度上主动采取“宽容”“仁慈”的态度，对单个问题银行i以ζ的概率采取救助行动，1-ζ的概率不采取救助行动。规制机构在t=1期采取救助行动情况下，银行在t=2期成功的概率为width=14,height=20,dpi=110未采取救助行动情况下银行成功概率为θ。银行进入破产清偿程序后的清偿价值为width=17,height=17,dpi=110此时L为贷款支付，资产负债关系为：width=181,height=20,dpi=110当规制机构对问题银行i的注资为SL，在t=1期接受救助的银行预期价值为width=17,height=20,dpi=110否则为V。该银行以width=8,height=17,dpi=110的概率在t=2期继续经营，经营失败时的清算价值为width=17,height=17,dpi=110在t=2期问题银行的处置成本为Cb(ρ)，P&A实行后银行预期利润Π=E(V)-E。处置事件造成的社会成本为C(e,γ)。前一期规制机构救助与否影响到问题银行在t=2期的状态，γ为存款保险对储户存款的支付比例。
本文考虑附属机构模式和独立机构模式存款保险两种情况。
(一)附属机构模式存款保险：发挥存款保险平台功能的“一事一议”
引入存款保险制度后,对存款人的保护由国家隐性担保下全额赔付变为存款保险基金限额赔付。在现行附属机构模式下，由政府或接管组主持开展市场招标。存款保险基金提供部分资金支持，促成承接健康银行完成对问题银行的收购。当承接过程启动时，以指定健康机构对问题银行实行托管，招投标和承接成本Cb(ρ,L)由公众承担。承接银行实体价值预期变化为ΔV。问题银行资不抵债：width=167,height=20,dpi=110。在规制经济学理论框架中委托人奖惩规制机构的方法通常是最大化一个考虑了规制机构、存款人和企业的福利函数(拉丰和梯若尔，2014)。社会福利变化预期值为银行价值变化、公众损失减去处置和社会成本。考虑t=2期公众最大化预期社会福利，优化问题为：
EW=width=630,height=29,dpi=110
-(1-γ)ρD(e)-Cb(ρ,L)-C(e,γ)]+(1-ζ)[ΔL(ρ)-ΔD(e)+ΔS+(θL(ρ)-L(ρ))
width=530,height=20,dpi=110
(11)
width=214,height=20,dpi=110
(12)
可得：Cb′=width=601,height=41,dpi=110
width=401,height=20,dpi=110
width=299,height=20,dpi=110
在附属机构模式下，存款保险直接对存款人存款实行限额赔付。这一赔付比率越高，问题银行处置成本越低。央行在t=1期救助投入越高，在t=2期的边际处置成本越低，边际处置成本与央行前一期处置成本呈负向关系。
结论3：在附属机构模式下，t=1期规制机构的救助投入与t=2期边际处置成本存在负向关系，存在救助投入与处置成本的冲突。
(二)独立机构模式下的风险处置平台
在独立机构模式下，问题银行处置机制围绕存款保险机构这个主要平台展开，可能设有采取事后融资机制的问题银行处置基金和专业化资产分离机制。在P&A过程中，当通过市场化招投标方式无法寻求到合适承接机构时，由存款保险机构主导设立无资本金的“过桥银行”，问题机构处置基金支出比例为φ。问题银行资不抵债：width=181,height=20,dpi=110考虑t=2期公众最大化预期社会福利，优化问题为：
width=704,height=105,dpi=110
(14)
width=451,height=23,dpi=110
(15)
可得：Cb′(ρ,L)=width=563,height=61,dpi=110。
式中，M=width=425,height=23,dpi=110
width=401,height=20,dpi=110
width=451,height=20,dpi=110
在独立机构模式下，设有问题银行处置基金对处置成本进行分担，这一成本被转移到由银行体系自行承担。问题银行处置基金的功能绩效与公众挤提强度、问题银行贷款偿付速率相关。
结论4：在独立机构模式下，规制机构边际处置成本对问题银行贷款偿付速率L′(ρ)更加敏感，同时规制机构前一期的救助与后一期的处置成本呈正相关关系，但是t=1期规制机构的救助力度对t=2期边际处置成本的影响进一步减小。
结合前述模型，作为存款人的公众关注其存款人权益的相关变量D和γ；作为规制机构委托人的公众关注规制机构的救助投入SL与处置成本Cb。t=1期边际救助投入与t=2期边际处置成本呈负向关系，公众将在救助投入和处置成本之间寻求一个平衡。在附属机构模式和独立机构模式中，t=1期的规制机构救助意愿和力度对t=2期的规制机构边际处置成本的影响逐渐减小，救助投入与处置成本的潜在冲突降低。在激励机制方面，在附属机构模式下规制机构对两类任务的边际努力程度负向相关，加剧了救助投入与处置成本的冲突；在独立机构模式下公众对两个规制机构分别予以激励，对于救助投入与处置成本的冲突有缓解作用。
七、结论
我国存款保险制度的发展完善反映了我国银行业市场化水平逐渐提高和金融安全网逐步完善的渐进过程，问题银行的处置机制也从行政方式主导向市场机制主导渐进转换。通过构建规制经济学理论模型，本文比较分析了在两类机构模式下的激励机制与问题银行处置机制。在附属机构模式下对存款保险机构的激励与央行工作边际收益b1、央行任务y1对存款保险任务y2影响系数有关，央行任务目标和存款保险任务目标存在相互扰动。在t=1期规制机构救助投入越高，在t=2期的边际处置成本越低。在独立机构模式下，公众分别对两个规制机构的任务进行清晰区分和激励。当局前一期的救助与后一期的处置成本呈正相关关系，但是t=1期机构的救助力度对t=2期边际处置成本的影响进一步减小。
通过对附属机构模式和独立机构模式存款保险制度运行机制的比较，可以观察到：(1)独立机构模式在激励机制上更加清晰，降低了规制机构任务结果的不确定性对激励机制的影响。而在附属机构模式机构嵌套的情况下，两类任务互相影响，弱化了规制机构政策效用。与日本的制度实践类似，在附属机构模式下的存款保险机构隶属于央行，其结果可能近似于DICJ，最终演化为变相的银行最后贷款人。(2)相较于附属机构模式，独立机构模式存款保险制度进一步降低了t=1期救助投入与t=2期处置成本的冲突，委托人分别进行激励的机制有助于缓解救助投入与处置成本的冲突，降低对存款人直接保护的制度成本。比照国际经验，日本在经济进入平稳发展阶段以后，DICJ经过逐步改革转变为独立机构模式，以更高效率的机构模式替代较低效率的机构模式。这一与FDIC“殊途同归”的发展路径，也印证了独立机构模式存款保险制度能更好地适应银行业市场化发展的需要。此外，附属机构模式的存款保险机构层级较低、未直接受托于委托人(公众)，自身无法直接承担对银行纠正处置的任务而仰赖于与银行监管部门协作。这一模式不利于在监管目标准则下存款保险机构对其处置干预任务目标的实现。在独立机构模式下的存款保险机构直接受托于委托人(公众)，具备发挥监管干预职能的条件。在我国，较高的机构层级也有助于存款保险机构更充分地发挥问题银行处置平台功能，提高存款保险制度的社会公信力和影响力，促使社会公众改变长期以来形成的“只要是银行就不会倒闭”观念，增强银行业的市场约束机制。
基于上述研究，笔者建议以特定问题银行的处置为契机，适时提高我国存款保险机构的独立性，逐步推动存款保险机构相对于央行的独立实体化，最终形成一套系统完备、科学规范、运行高效的存款保险机构组织体系。在策略上，这一进程可以采取渐进推进的方式。对于问题银行处置机制的触发条件、发起主体、处置平台和机构分工应给予明确的具体规定。同时，明确存款保险机构与央行及银行监管机构的信息协调机制和权责分工。适时完善我国存款保险制度的问题银行处置基金、“过桥银行”等配套机制建设，强化存款保险机构对问题银行的处置手段和执法权。
作为机构模式完善的法律保证，应当制定存款保险制度独立的上位法。现行的《存款保险条例》虽然在总体上确立了我国存款保险制度的核心原则和基本制度框架，但是《条例》在性质上是从属于法律的规范性法律文件，其法律效力还比较低，在存款保险机构的设置、职能和权责等方面不够具体化，对于存款保险机构的机构编制和人员构成也未明确规定。本文建议对现有《存款保险条例》进行补充和完善，对我国《中国人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》中与存款保险制度职能和存款保险机构有关的条文进行调整，使上述法律法规形成合理衔接。在法律体系上将存款保险机构与央行、银监机构等其他机构的分工、协作与权责配置进行明确规范。在制度环境和条件成熟时，制定和实施我国存款保险制度独立的上位法律。
机构功能的充分实施，依托于管理模式的革新。存款保险相对于传统的行政监管，关键在于技术和专业监管。国际经验表明，存款保险制度仅仅作为一个“付款箱”的问题银行处置平台，存在制度建构的偏误。存款保险的关键在于早期干预和对非系统性风险的经常性处置。存款保险机构应该以法律、金融和财务规制为基础，发挥其专业化和技术化监管机构的功能，需要一批具有专业能力和技术水平的技术型人才。这类专业的技术型监管人才只能在日后的问题银行处置实践中逐渐成长起来，而不是学院式培养，依靠他们的能力行为转换，推动我国银行监管模式由行政型监管向技术型监管转变。
总之，我国存款保险机构以专业化和技术监管为目标，必然以获得与央行独立平等的地位为前提，以便实现货币政策良性运行和银行稳健经营的理想目标。
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THE INSTITUTIONAL MODE SELECTION OF CHINA’S DEPOSIT INSURANCE SCHEME
HE Ping KE Wenxuan
(School of Finance，Renmin University of China)
Abstract：Based on the regulatory economics incentive theory，this paper discusses the institutional performance of the subsidiary and the independent institutional mode deposit insurance scheme(DIS) from the perspective of comparative institutional analysis.The incentive mechanism of DIS independent institutional mode is clearer，helps to reduce the conflict between the rescue and disposal costs of regulatory institutions.This paper suggests that，it is necessary to reform and improve the institutional mode of China’s deposit insurance institution with the maturity of institutional environment and institutional conditions.The conclusion is a necessary supplement for DIS researches and it presents policy enlightenment for the development and improvement of China’s DIS.
Key words： deposit insurance scheme (DIS)； institutional mode； incentive theory； comparative institution analysis
* 何平，中国人民大学财政金融学院、中国财政金融政策研究中心，邮政编码：100086，电子信箱：heping@ruc.edu.cn；柯文轩，中国人民大学财政金融学院。本文得到2015年度国家自然科学基金面上项目“人民币国际使用的最佳边界与金融风险管理”(71573268)的资助。感谢匿名评审人提出的修改意见，笔者已做了相应修改，本文文责自负。
(责任编辑：刘舫舸)
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