以习近平法治思想引领党内法规体系建设
以习近平法治思想引领党内法规体系建设□王 辉
（湖北省中国特色社会主义理论体系研究中心省委党校分中心，湖北 武汉 430312）
[摘 要]习近平法治思想是新时代全面依法治国的根本遵循和行动指南。以习近平法治思想为引领，加快形成完善的党内法规体系，必须贯彻落实好“十一个坚持”。具体而言，要坚持和加强党对党内法规制定工作的领导；要将尊重民意、汇集民智、凝聚民力贯穿于党内法规制定、实施、监督各环节和全过程；要以“四个自信”为指引积极创新党内法规理论、厚植党内法规文化；要进一步完善党内法规的合宪性审查机制；要统筹党内法规的制定与执行；要注重党内法规同国家法律的衔接和协调；要加快推进党内法规工作队伍建设；要完善约束与激励“关键少数”的党内法规。
[关键词]习近平法治思想；全面依法治国；“十一个坚持”；党内法规
习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上发表的重要讲话，用“十一个坚持”系统阐述了新时代推进全面依法治国的重要思想和战略部署，回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题，明确了习近平法治思想在全面依法治国中的指导地位。习近平法治思想是顺应实现中华民族伟大复兴时代要求应运而生的重大理论创新成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是全面依法治国的根本遵循和行动指南。以习近平法治思想为指引推进新时代全面依法治国，努力实现建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标，必须把“十一个坚持”贯彻落实到法治中国建设的全过程和各方面。简单从字面意义理解，“十一个坚持”并未直接涉及党内法规体系，但作为中国特色社会主义法治体系的有机组成部分，加快形成完善的党内法规体系是全面推进依法治国的题中之义，也是依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设的重要依托。因此，如何以习近平法治思想为指引，加强党内法规体系建设，补齐党内法规制度短板，使党的各方面制度更加成熟，便成为新时代践行习近平法治思想的重大理论与实践问题。笔者拟结合习近平法治思想中的相关要求对此做些初步探讨。
一、以正确的政治方向引领党内法规体系建设
方向决定道路，道路决定命运。习近平法治思想中的前三个“坚持”着眼于全面依法治国的前进方向，将坚持党的领导作为根本保证，将坚持以人民为中心作为根本立场，将坚持中国特色社会主义法治道路作为唯一正确道路，引领法治中国建设行稳致远。因此，加快形成完善的党内法规体系，首要问题是坚持正确的政治发展方向，选择正确的道路前进。否则，如果路走错了，南辕北辙了，那再提什么要求和举措也都没有意义了（p3）。
（一）坚持党对全面依法治国的领导
党的领导是推进全面依法治国的根本保证。中国共产党通过领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，积极推动形成科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的良好局面。在党的领导下，中国特色社会主义法治道路愈加宽广，中国特色社会主义法治理论不断发展，中国特色社会主义法治体系日趋完善，中国特色社会主义法治文化充分彰显。在全面依法治国的生动实践中，中国共产党的地位与其所发挥的作用是其他任何政党和组织都难以替代的，也正如习近平总书记所强调的：“党的领导是我国社会主义法治之魂，是我国法治同西方资本主义国家法治最大的区别。”（p6）
坚持中国共产党的领导作为中国特色社会主义法治体系的重大原则，已被一系列国家法律与党内法规所确认。“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”分别于2017年和2018年载入《中国共产党章程》与《中华人民共和国宪法》。在国家法律体系中，《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国工会法》《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国国防法》等分别就中国共产党对立法工作的领导、对国家监察工作的领导、对教育工作的领导、对工会工作的领导以及党管干部、党管武装力量等提出了原则性要求。在党内法规体系中，则对如何实施党的领导、特别是国家法律不宜作出具体规定的内容作出了全面系统、精准细致的规定。截至2021 年7 月1日，现行有效党的领导法规共772部，其中，中央党内法规44 部，部委党内法规29 部，地方党内法规699部。这些党内法规坚持和加强了党的全面领导，保证了党的领导活动在制度轨道上推进。特别是党的十八大以来，中共中央相继制定并印发了《中国共产党政法工作条例》《中国共产党农村工作条例》《中国共产党宣传工作条例》《中国共产党统一战线工作条例》《中国共产党机构编制工作条例》《中国共产党组织工作条例》等，为不断加强和改进党对政法工作、农村工作、宣传思想工作、统一战线工作、机构编制工作、组织工作的领导提供了制度保障。
在党的领导下加快形成完善的党内法规体系，必须进一步坚持和加强党对党内法规制定工作的领导。全面依法治国不是要削弱党的领导，而是要坚持和加强党的领导。同理，全面从严治党、依规治党也不是要削弱党的领导，而是要通过党内法规推动全党增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，把坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位落到实处。与此同时，还要进一步把党的领导具现到各领域、各方面、各环节。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》提出“研究制定党领导经济社会各方面重要工作的党内法规”，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调“健全党的全面领导制度”，以此为遵循，在党领导经济、改革、外事、军队等领域和党领导人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位等方面，必须加快制定出台相关党内法规，为加强和改进党对各方面工作的领导，发挥党中央总揽全局、协调各方的领导核心作用提供更加有力的制度保证。
（二）坚持以人民为中心
坚持以人民为中心是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，也是习近平法治思想的根本立场（p16）。人民是全面依法治国的主体和力量源泉，坚持全面依法治国，要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到立法、执法、司法及守法全过程，努力维护社会公平正义，切实保障与满足人民日益增长的美好生活需要。
中国共产党作为从中国人民中产生的马克思主义政党，体现党统一意志的党内法规必然是人民意志的集中与体现。回顾党的百年奋斗历程，为人民谋幸福是中国共产党始终践行的初心和勇于担当的使命，不同历史时期的党内法规也始终围绕这一主题保驾护航。在新民主主义革命时期，中共七大通过的《中国共产党章程》总纲部分明确提出“中国共产党人必须具有全心全意为中国人民服务的精神”，在之后历次党章修订中，为人民服务作为一项根本原则均得以保留。在社会主义革命和建设时期，党中央为了加强党同广大劳动人民的联系，于1957年先后颁发了《中共中央关于整风运动的指示》《关于各级领导人参加体力劳动的指示》，强调“发扬我们党联系群众、艰苦奋斗的传统”。在改革开放和社会主义现代化建设时期，为保持和发扬党艰苦奋斗、与群众同甘共苦的光荣传统，早在1980年，党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》专门指出：“各级领导干部都是人民的公仆，只有勤勤恳恳为人民服务的义务。”中国特色社会主义进入新时代以来，党内法规的制定修订呈现出井喷式发展态势，党内法规体系加快完善。党的十八大、十九大先后修正的《中国共产党章程》、修订后的《中国共产党廉洁自律准则》及十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等党内法规进一步密切了党群关系，保障了人民权益。由此不难看出，群众路线是党的生命线，人民性是党内法规的本质属性。
坚持以人民为中心加快形成完善的党内法规体系，必须坚持为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，将尊重民意、汇集民智、凝聚民力贯穿于党内法规制定、实施、监督各环节和全过程。在立法程序上，要逐步形成制度化、规范化的群众有效参与机制。相关重大立法建议与重要决策，尤其是与人民群众切身利益密切相关的党内法规草案，应在一定程度上征求党内外各方意见。在立法内容上，要积极完善党员干部密切联系群众的党内法规，始终保持党同人民群众的血肉联系，着力防范脱离群众的危险；要建立健全党领导群团组织开展工作的党内法规，坚决摒除群团组织“行政化、机关化、贵族化、娱乐化”倾向，着力增强其“政治性、先进性、群众性”。
（三）坚持中国特色社会主义法治道路
中国特色社会主义法治道路，本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具现，这条道路也是改革开放以来党领导人民艰辛探索而来的、推进法治中国建设的必由之路。习近平总书记指出：“中国特色社会主义法治道路是一个管总的东西。具体讲我国法治建设的成就，大大小小可以列举出十几条、几十条，但归结起来就是开辟了中国特色社会主义法治道路这一条。”（p3）坚持中国特色社会主义法治道路，就是在党的领导下，立足基本国情，一切从实际出发，既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路，不为噪音杂音所扰，不为错误思潮所惑，牢牢把握正确的政治方向。这条道路是否行得通、走得稳，不能以西方模式、西方样板为标尺简单评价，而是要以人民的幸福感、获得感、安全感是否明显增强，社会公平正义能否得到有效保障为评判标准（p16）。
党的十八届四中全会将完善的党内法规体系与完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系一并置于中国特色社会主义法治体系之下，强调注重党内法规同国家法律的衔接和协调。这一全新的话语体系极大丰富了中国特色社会主义法治理论，是中国共产党人在坚持和拓展中国特色社会主义法治道路这个根本问题上树立自信、保持定力的重大理论成果。同时也从根本上摆脱了长期为西方发达国家所垄断的法治话语霸权，意味着法治中国建设在西方发达国家身后亦步亦趋的时代已经一去不复返。简言之，加快形成完善的党内法规体系是坚持中国特色社会主义法治道路的必然要求，党内法规体系的每一次进步，都是中国特色社会主义法治道路上奋勇前行的一大步，党内法规体系愈加完善，中国特色社会主义法治道路则愈加宽广。
坚持中国特色社会主义法治道路，加快形成完善的党内法规体系，必须不断增强“四个自信”，积极创新党内法规理论，厚植党内法规文化。要着眼于坚持和加强党的全面领导，加强党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设，科学总结和理论升华中国共产党成立以来党内法规建设的成功经验，紧密结合当前管党治党存在的突出问题，形成与完善符合中国实际，具有中国特色、中国风格、中国气派的中国共产党党内法规理论。要把社会主义核心价值观全面融入党内法规体系建设，教育引导广大党员尤其是党员领导干部尊崇党内法规、遵守党内法规、贯彻党内法规、维护党内法规，让党内法规成为党内政治生活的基本遵循与自觉追求。
二、以完善的工作格局引领党内法规体系建设
全面依法治国如何系统推进，习近平法治思想用“六个坚持”作出了全面深刻的回答。具体而言，“坚持依宪治国、依宪执政”“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”“坚持建设中国特色社会主义法治体系”“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”“坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”“坚持统筹推进国内法治和涉外法治”分别从首要任务、重要依托、总目标与总抓手、工作布局、重要环节、迫切需要等方面对新时代推进全面依法治国作出了具体部署，也为完善党内法规体系提供了因循路径。考虑到依规治党较之于依法治国具有一定的差异性与特殊性，下文拟结合“坚持依宪治国、依宪执政”“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”及“坚持建设中国特色社会主义法治体系”三个方面重点展开。
（一）坚持依宪治国、依宪执政
坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。宪法是中国共产党领导人民制定的国家根本法，是国家各项制度和法律法规的总依据，具有最高的法律效力。作为宪法确定的执政党，中国共产党是依宪治国、依宪执政的主体，负有重大的职责与使命。《法治中国建设规划（2020—2025 年）》明确提出：“党带头尊崇和执行宪法，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，保障宪法法律的有效实施。”
中国共产党制定党内法规，当属党的活动之列，理应在宪法范围内进行。事实上，《中国共产党党内法规制定条例》对此亦有明确规定，其第七条第（五）项将“党必须在宪法和法律的范围内活动，注重党内法规同国家法律衔接和协调”列为党内法规制定工作应当遵循的原则之一。党内法规同国家法律衔接和协调，首先就要同宪法衔接和协调。申言之，党内法规要体现宪法的理念和精神，不得作出与宪法相抵触的规定，不得违反法律保留原则，不得直接设定和改变公民的法定权利和义务，不得直接规定经济社会发展问题（p506-509）。
近年来的党内法规制定实践充分表明，党内法规尊重服从顺应宪法乃至法律并以此为立法依据已渐成新的发展趋势。例如，2019年1月印发的《中国共产党政法工作条例》第一条明确规定：“为了坚持和加强党对政法工作的绝对领导，做好新时代党的政法工作，根据《中国共产党章程》《中华人民共和国宪法》和有关法律，制定本条例。”2019年9月修订的《中国共产党党校（行政学院）工作条例》第一条则指出：“为了坚持和加强党对党校（行政学院）事业的领导，提高新时代党校（行政学院）工作科学化、制度化、规范化水平，根据《中国共产党章程》等党内法规和《中华人民共和国公务员法》等法律，制定本条例。”上述条款将宪法法律作为党内法规的制定依据，符合党内法规制定的规范要求，从源头上确保了相关党内法规与宪法法律的衔接和协调。
为进一步保证党内法规的合宪性，党的中央组织及相关地方组织构建了分级分类的党内法规备案审查联动机制。在程序层面，中央办公厅于2015 年7 月印发了《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，该意见要求建立分工负责、双重备案联动、移交处理和提议审查、征求意见、会商协调、信息共享等机制，推动形成互联互通、互动共建的备案审查衔接联动工作格局。2016 年印发的《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》又进一步强调“把党组（党委）规范性文件纳入备案审查范围。建立健全备案审查衔接联动机制”。2019年修订后的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第四条第三款规定：“各级党委应当与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制。”在实体层面，《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》等党内法规则强调要前置审核党内法规草案是否同宪法和法律不一致，党中央应责令改正或者撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的，由除党的中央组织以外其他立法主体制定的规则、规定、办法、细则等。具体到实践中，基于“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作要求，中共中央办公厅法规局、全国人大常委会办公厅秘书局和全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室、司法部政府法制协调司等部门或组织形成了中央层面的备案审查衔接联动工作机制，并通过会议、函件往来的方式建立工作联系，进行沟通协调。在部门与地方层面，相应的工作机制也基本形成。
然而，上述工作机制充分发挥作用依然面临一些亟待克服的难题。一是审查机构权限不充分。宪法明确规定，宪法的解释权为全国人大常委会专属，相关党组织并不具备宪法解释权，同样也不享有合宪性审查权，因而无权作出认定党内法规或规范性文件违宪的决定；即便以授权的方式赋予中央办公厅等党内法规备案审查机构以党内法规与规范性文件合宪性审查权，也可能因为突破宪法所确定的国家权力秩序边界而无效。二是审查机制运作不协调。就目前的形势来看，备案审查联动机制仍处于探索时期，特别是就部门和地方层面而言，党委办公厅（室）向相关部门发函请求协助审查党内法规或规范性文件，而作为受邀协助部门大多数回复“无意见”，缺乏充分的沟通协商机制将直接影响到党内法规或规范性文件的备案审查工作质量。三是审查提起主体有缺失。党员作为党内法规执行中的具体对象，对于党内法规中的相关规定感受最密切最直接，部分党内法规和规范性文件，尤其是党政联合文件的规定具有“溢出效力”，对公共事务、群众利益具有一定影响力，上述党员、群众对于党内法规执行中存在的问题最有发言权，但《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》仅规定了人大常委会、政府、军队备案审查工作机构向同级党委备案审查机构提出审查建议的权力，缺乏对党员、群众提出审查建议的权利规定和措施制定。
坚持依宪治国、依宪执政，加快形成完善的党内法规体系，需要进一步完善党内法规的合宪性审查机制。上述制约合宪性审查机制更好发挥作用的难题产生于实践中，也应当结合实践逐步加以解决。要通过充分授权解决审查机构权限的问题，可考虑通过深化党和国家机构改革设置中央办公厅与全国人大常委会相关专门委员会合署办公的专职备案审查机构（p126）。要通过有效沟通解决合宪性审查机制运作不协调的问题，应加强党委办公厅（室）和相关部门之间的衔接协调，建立健全分工负责机制、移交处理和提议审查机制、征求意见和会商协调机制、信息共享和能力提升机制并保证其实效的发挥。要通过完善制度解决审查提出主体缺失的问题，可参考《中华人民共和国立法法》第九十九条第二款的规定，在相关党内法规中依法赋予国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提出审查建议的权利。
（二）坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化
法治是国家治理体系和治理能力的集中体现与重要依托，坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化是坚持和完善中国特色社会主义制度的内在要求。从党的十八届三中全会将推进国家治理现代化作为全面深化改革的总目标之一，到党的十九届四中全会作出具体部署，再到中央全面依法治国工作会议明确提出“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”，充分表明中国共产党领导人民治国理政的实践日趋深入，认识逐步深化。
习近平总书记强调：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”（p3）申言之，国家治理体系更多指向静态的制度体系，国家治理能力侧重于动态的制度执行能力，完善的制度体系是制度执行能力提高的重要前提，有效的制度执行能力是制度体系发挥作用的根本保证。因此，结合党的十九届四中全会的完整主题“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”来理解与把握国家治理现代化的核心要义，必须深刻认识到，一方面，“坚持和完善中国特色社会主义制度”绝非简单的实现静态制度的“废改立”，在坚持和完善静态制度体系的同时更要注重制度的执行。在此意义上，中国特色社会主义制度的坚持和完善应当是制度与制度执行能力统一体的坚持和完善。另一方面，中国特色社会主义是国家治理现代化的当然前提，当下中国要推进的国家治理现代化绝非异域或西式的治理现代化，而应着眼于中国特色社会主义的本质和特征，充分结合中国国情加以考量。
坚持全面依法治国是中国特色社会主义国家制度和国家治理体系的显著优势。坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化是坚持和发展中国特色社会主义的理论成果和实践经验。法治体系是最核心的国家治理体系，法治能力是最关键的国家治理能力。党领导人民制定宪法法律，通过宪法法律确认和巩固国家根本制度、基本制度、重要制度，并运用国家强制力保证实施，保障了国家治理体系的系统性、规范性、协调性、稳定性（p4）。各级党组织和党员、干部充分运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险，彰显了国家治理能力的不断提升与优化。
法律的权威和生命力在于实施，党内法规亦概莫能外。坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，具体到党内法规层面，则要求既推动党内法规体系的完善又强化党内法规的执行，确保党内法规的制度优势更好转化为全面从严治党的治理效能。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把党内法规体系建设摆在党和国家事业全局中来谋划和部署，全面深入推进新时代党内法规体系建设，坚持立法与执行并重，教育与惩治并举，取得了全方位、开创性的成就。着眼于党内法规体系的完善和发展，一大批关键性、标志性、基础性党内法规先后颁行。据不完全统计，十八大以来已制定修订中央党内法规近200部，其中，十九大修改了党章，制定修订准则各1部，制定修订条例40 余部，涉及党的领导、党的建设、党的组织各方面与监督、执纪、问责全环节。同时，在党内法规体系的遵守和执行上，严的主基调得到了长期坚持。仅2021 年5 月，全国共查处违反中央八项规定精神问题7894 起，批评教育帮助和处理11316人，党纪政务处分7300人。
与此同时，我们也要看到，一些长期制约党内法规体系发展和完善的积弊依然存在。在党内法规体系结构上，实体性法规与程序性法规协调不够，禁止性规范与激励性规范比例失衡，上位法规与下位法规衔接缺位等问题并未从根本上得到解决。例如，长期以来，党内法规多以实体性法规为主，程序性法规相对不足。尽管党的十八大以来这一现象有所改观，《中国共产党发展党员工作细则》等一批程序性党内法规相继出台，《中国共产党问责条例》等通过修订增加了程序性规范，但总体上程序性法规仍大大滞后于实体性法规，民主集中制、党内监督等重要领域缺乏程序性规范，散见于某些党内法规中的程序性规范也不成体系，甚至存在抵触与冲突。在党内法规执行上，通过强化党委（组）主体责任、一岗双责等举措提升了党内法规执行效能，但一些顽瘴痼疾依然存在。习近平总书记也曾明确指出：“党内法规不少，主要问题在于执行不力，有的是缺乏执行能力，有的是缺乏执行底气。要强化法规制度执行，不能打折扣。”
坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，加快形成完善的党内法规体系，需要兼顾立法与执行两个层面。在立法层面，必须针对当前存在的短板与薄弱环节，统筹推进各位阶、各领域、各层面、各环节党内法规建设，以《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》为指导，注重实体性法规与程序性法规的协调，禁止性规范与激励性规范的平衡，上位法规与下位法规的衔接；要进一步完善以“1+4”为基本框架的党内法规体系，并积极谋划启动“中央党内法规制定工作第三个五年规划”的编制工作。在执行层面，要严格落实《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》的相关规定，防止“破窗效应”的发生；要加大宣传教育力度，帮助广大党员将党内法规内化于心、外化于行；要加强督促检查，对党内法规执行不力、落实不好、问题突出的党组织、党员领导干部严肃问责。
（三）坚持建设中国特色社会主义法治体系
中国特色社会主义法治体系是中国特色社会主义制度的核心组成部分，是推进全面依法治国的总抓手。坚持中国特色社会主义法治体系的具体内容，是加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，加快形成完善的党内法规体系。
传统上，国家法律体系与党内法规体系由于制定主体、制定程序、表现形式、适用范围、保障手段等方面不尽相同，尽管偶有紧张关系的发生，但理论研究更多关注两者之间的区别而非联系。2014年，党的十八届四中全会正式提出“中国特色社会主义法治体系”这一蕴含重大理论创新的概念，并将国家法律和党内法规共同视为中国特色社会主义法治体系的有机组成部分，从根本上改变了传统的观念与认知，也极大创新了中国特色社会主义法治理论。因此，坚持建设中国特色社会主义法治体系，必须注重和坚持党内法规同国家法律的衔接和协调。习近平总书记在党的十八届四中全会《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中对此也作了明确阐述。他指出：“法律是对全体公民的要求，党内法规是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格。我们党是先锋队，对党员的要求应该更严。全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”（p55）
事实上，尽管存有诸多差异，党内法规和国家法律也具有一致性。在指导思想上，《中国共产党章程》和《中华人民共和国宪法》均将马克思主义及其中国化成果作为指导思想，均强调坚持党的领导等四项基本原则；在本质属性上，党内法规和国家法律均源于人民意志，均将民主集中制作为根本组织原则；在调控内容上，尽管略有区别，但两者均侧重于公共权力的行使与制约。上述一致之处，为党内法规同国家法律衔接与协调奠定了理论与实践基础。
党的十八届四中全会以来，党内法规同国家法律的衔接和协调进程不断加快，中国特色社会主义法治体系建设呈现诸多新气象。就国家法律而言，除宪法外，明确写入坚持党的领导的法律法规日趋增多。《中华人民共和国公务员法》将“拥护中国共产党领导”作为公务员应当具备的基本条件，将“自觉接受中国共产党领导”确定为公务员应当履行的义务。《中华人民共和国公职人员政务处分法》规定“给予公职人员政务处分”应坚持党管干部原则，将“散布有损中国共产党领导的言论的”“参加旨在反对宪法、中国共产党领导和国家的集会、游行、示威等活动的”“拒不执行或者变相不执行中国共产党的路线方针政策、重大决策部署”等行为视为应当给予政务处分的违法行为。就党内法规而言，除部分党内法规将宪法法律规定为制定依据外，一些党内法规如《公务员职务与职级并行规定》成为国家法律的有效补充，一些党内法规如《中国共产党组织工作条例》更是明文规定要贯彻落实相关法律的要求。此外，纪委监委的合署办公也推动了执纪执法的有效衔接，为党内法规同国家法律的衔接和协调提供了生动的实践写照。
尽管党内法规同国家法律的衔接和协调取得了一系列实质性突破，但在实践中，党内法规与国家法律之间衔接不紧密、协调不充分的情形依然时有发生。例如，《中华人民共和国监察法》第二十八条规定，“批准决定应当明确采取技术调查措施的种类和适用对象，自签发之日起三个月以内有效”，第四十三条规定监察机关采取留置措施，“留置时间不得超过三个月”；而在2019年1月由中共中央办公厅发布的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第二十一条则规定，“处置意见应当在收到问题线索之日起1 个月内提出”，第五十五条规定，“审理工作应当在受理之日起1 个月内完成”。由此不难看出，《中华人民共和国监察法》和《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》分别对执法执纪的办案时间做出了不同规定，这就可能会产生监委与纪委在具体个案处理中，因党内法规和国家法律之间的规范脱节，出现抢占办案时间的冲突问题。再如，按照《中国共产党问责条例》的规定，问责对象是失职失责党组织及党员领导干部，追究其与发生问题有因果关系的间接责任，但在不少省市行政问责规范中，往往将普通工作人员作为问责对象，追究其直接责任。上述问题的存在，阻碍了党内法规同国家法律的衔接和协调，一定程度上制约了中国特色社会主义法治体系的加快形成与创新发展。
坚持建设中国特色社会主义法治体系，加快形成完善的党内法规体系，必须将法治思维、法治意识和法治精神体现于党内法规和国家法律制定、执行、监督全过程与全环节，确保党内法规与国家法律的内在一致性、效力互补性和统一性。在立法上，要以《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国立法法》《中国共产党章程》《中国共产党党内法规制定条例》等国家法律和党内法规为依据，积极开展备案审查工作，确保国家法律与党内法规在规范层面的协调一致，同时，积极推动符合标准的党内法规转化为国家法律。在执行中，要以“纪法分开”“纪在法前”“纪严于法”等原则为指导，明确党内法规与国家法律的边界，努力做好“纪法衔接”工作，实现依法治国与依规治党的有机统一。
三、以有力的组织保证引领党内法规体系建设
政治路线确定之后，干部就是决定的因素（p526）。习近平法治思想中前九个“坚持”为新时代全面依法治国指明了前进方向、构建了工作格局。然而，能否将科学理论转化为生动实践，干部队伍建设就是决定的因素。“坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍”“坚持抓住领导干部这个‘关键少数’”正是着眼于加强干部队伍建设，为法治中国建设提供有力的组织保证，同时也实现了习近平法治思想逻辑上的衔接、系统上的集成。
（一）坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍
全面推进依法治国，建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要（p115）。以习近平法治思想为指引，将各项具体措施落实到法治中国建设实践中，法治工作队伍建设是关键的一环。科学立法、严格执法、公正司法离不开法治专门队伍的推动，宣传法治观念、普及法治知识、化解矛盾纠纷离不开法律服务队伍的参与，创新法治理论、建构法治话语、培养法治人才离不开法学专家队伍的作为。因此，法治工作队伍建设成效与法治国家建设成效休戚相关、命运与共。
建设德才兼备的高素质法治工作队伍，要突出政治引领，坚持分类开展。法治专门队伍主要包括在人大和政府从事立法工作的人员，在行政机关和监察机关从事执法工作的人员，在司法机关从事司法工作的人员。由于法治专门队伍掌握着一定的公权力，其行为与党的事业和人民利益紧密相关，因此应当对其要求更高、管理更严。建设法治专门队伍，要加强理想信念教育，深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育，推进法治专门队伍革命化、正规化、专业化、职业化，确保做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律（p14）。法律服务队伍主要包括律师、公证员、仲裁员、调解员等法律从业人员，是全面依法治国的重要力量。建设法律服务队伍，要以拥护中国共产党领导、拥护社会主义法治为根本，以遵守宪法法律、恪守职业道德为准绳，以提升执业能力和专业素养为目标，加强对法律服务队伍的教育、管理、引导。法学专家队伍主要包括大专院校、科研院所等从事法治教育和研究的专业技术人才，是全面依法治国的基础力量。建设法学专家队伍，要推动以马克思主义及其中国化成果为指导的法学学科体系、学术体系及话语体系建设，紧密围绕讲政治、强理论、懂国情的要求解决好培养什么人、怎样培养人、为谁培养人等问题，努力培养德才兼备的高素质法治人才。
坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍，加快形成完善的党内法规体系，必须坚持优化存量与提升增量并重。优化存量要以锻造政治判断力、政治领悟力、政治执行力为根本，以增强法治意识、程序意识、证据意识为目标，努力提升主要由各级党组织、党的工作机关中的相关党务工作者构成的党内法规专门队伍的政治素质与专业能力，助力科学立规、严格执规、合理释规、有效普规等活动高质量开展。提升增量要以党内法规教育研究机构为依托，以党内法规学科建设为支撑，以创新的党内法规理论为引领，建立健全党内法规教育、党内法规研究工作者和党内法规实践工作者之间双向交流机制，为党内法规事业持续发展提供人才支撑。
（二）坚持抓住领导干部这个“关键少数”
领导干部具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权，是党和国家事业发展的“关键少数”。全面推进依法治国，领导干部肩负重要责任。领导干部带头尊法学法守法用法，则法治昌明；反之，则法治松弛。因此，抓住领导干部这个“关键少数”，从严管好各级领导干部，就抓住了全面依法治国的关键。
党的十八大以来，全面从严治党、依规治党之所以能够取得卓著成效，就在于抓住了“关键少数”。以作风建设为例，2012 年12 月4 日，中央政治局出台并带头执行关于改进工作作风、密切联系群众的中央八项规定，为全党作出了积极的表率，产生了强大的感召力。各级党组织和党员向中央看齐，层层抓落实，严格执行中央八项规定精神，通过持续的努力，困扰全党多年的作风问题得到了极大遏止，并为新时代党的建设贡献了有效的方法论，即要求别人做到的自己先要做到，要求别人不做的自己坚决不做。事实上，在《中国共产党章程》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》等党内法规中均对“关键少数”作出了严格要求与严密监督。实践中，抓住了领导干部这个“关键少数”，就能带动“绝大多数”，为管党治党营造良好氛围。全面从严治党如此，全面依法治国亦是如此。党的十八届四中全会以来，习近平总书记在多次重要讲话中强调全面依法治国要抓住“关键少数”，并推动出台《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》等重要制度，保障领导干部发挥“关键少数”作用。正是在“关键少数”的带动下，新时代全面依法治国实践取得重大进展，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法深入推进，法治国家、法治政府、法治社会建设相互促进，为全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴的中国梦提供了有力法治保障。
坚持抓住领导干部这个“关键少数”，加快形成完善的党内法规体系，必须坚持严管与厚爱相结合、问责与激励并举。一方面，要以党章为遵循，以相关条例为指导，逐步完善对“关键少数”尤其是“一把手”严格管理、严格约束、严格监督的党内法规，把权力关进制度的笼子。如加快制定《中国共产党党内监督条例》实施办法或细则，结合《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》的要求逐步出台相关规则或规定。另一方面，要坚持问题导向，大力解放思想，加快落实“三个区分开来”，科学制定对“关键少数”容错纠错的党内法规，激励党员干部在构建新发展格局中敢于担当、勇于作为。
四、结语
治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。这个“法度”，主要就是以党内法规为脊梁的党的制度。我们党形成了一个比较完善的党内法规体系，并以此为主干形成了一套系统完备的党的制度，这是党在长期执政条件下保持先进性和纯洁性的基本遵循，也是新时代中国特色社会主义制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高的典型例证。同时，我们也应当清醒认识到，完善的党内法规体系尚未形成，党的自我革命仍需不断深化。在新的历史起点上，着眼于全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须以习近平法治思想为指引，加快形成完善的党内法规体系，带动党的制度更加成熟，为坚持和完善党的领导，把党建设得更加坚强有力提供坚实保障。
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10.14180/j.cnki.1004-0544.2022.01.005
[中图分类号]D922.68
[文献标识码]A
[文章编号]1004-0544（2022）01-0041-10
基金项目：2021 年度全国党校（行政学院）系统重点调研课题“习近平法治思想在湖北的生动实践”（2021DXXTZDDYKT060）；中共湖北省委党校“纪念建党100周年研究专项”校级重点课题“建党100年来党内法规制度建设的成就与经验研究”。
作者简介：王辉（1981—），男，法学博士，湖北省中国特色社会主义理论体系研究中心省委党校分中心研究员。
责任编辑 杨 幸
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