影响我国地方政府财政支出效率的因素研究
影响我国地方政府财政支出效率的因素研究*——基于财政、晋升和发展压力的视角
孙玉栋 席 毓
[提 要] 提高地方政府财政支出效率是实现财政可持续发展的重要条件。本文使用2004—2016年我国30个省份的数据，基于DEA模型和Malmquist指数测算了我国地方政府的财政支出效率，并分析了财政压力、晋升压力和发展压力对地方政府财政支出效率的影响。结果表明：(1)各地区财政支出技术效率变动指数均值和规模效率均值变化差异不大；(2)财政压力越大，地方政府财政支出效率越低；(3)经济增长率越高，地方政府财政支出效率越低；(4)地方政府超额完成中央的经济发展目标有利于改善当地财政支出效率。
[关键词] 财政支出效率；财政压力；晋升压力；发展压力
一、引言
近年来，我国经济增速放缓，财政收入增幅减小，而财政支出的刚性增长则要求地方政府通过提高财政支出效率的方式增加产出。当前我国处于新发展格局起步的关键时期，如何更好地提高地方政府财政支出效率是亟须解决的问题。
在“政治集权与经济分权”的政治经济制度下，地方政府的财政支出效率与财政分权、政府竞争、转移支付等因素息息相关。而在经历农业税取消、“营改增”、减税降费等重大财税体制改革后，地方政府所拥有的财权被进一步削弱，财政收支缺口持续扩大，财政压力日益增大，地方政府的支出行为发生扭曲。同时，中央政府对于地方官员的考核机制以及央地间委托代理式任务的存在也影响着地方的发展方式和资源配置效率。这些内在压力与外在压力将对地方政府财政支出效率产生怎样的影响，这是本文研究的重点。
二、文献述评与理论假说
(一)文献述评
衡量某一地方财政支出效率的常见方法是DEA数据包络分析法，即评估财政投入与财政产出的相对比例。选取指标主要分为经济和社会公共服务两大类。具体地，已有文献选择人均GDP、人均财政收入、第二产业占比等作为经济类指标(高学武和张丹，2013)；选择教育、医疗、基础设施、社会保障、公共安全等作为社会公共服务类指标(陈诗一和张军，2008；唐齐鸣和王彪，2012；崔志坤和张燕，2017)。基于省级政府财政支出效率普遍不高且呈现东中部地区效率相对优于西部地区的情况(陈诗一和张军，2008；唐齐鸣和王彪，2012)，许多学者以地方政府财政支出效率作为研究对象，分析不同的经济、政治和社会因素对财政机构效率水平的影响。这些因素包括不同地理位置的地缘优势(Afonso & Fernandes，2008；Boetti et al.，2012)、地方经济发展水平和产业结构成熟程度(Borger & Kerstens，1996；Worthington，2000)、地方经济的市场化程度(Poncet，2003)、政府官员的行为偏好等(Migué & Belanger.，1974)。延续这一总体思路，本文将分析反映地方财力与支出责任匹配性的财政压力、反映地方政府官员行为偏好的晋升压力和发展压力对财政支出效率的影响。
财政压力是指政府财政收入和财政支出的差值所引起的财政赤字程度，反映了地方政府的财政缺口(陈晓光，2016)。这主要是由税收过低、财政关系不合理等因素造成的(Akai & Sato，2011)。当地方政府面对财政压力时，会从以下三个方面着手：一是大力发展房地产业、金融债券等产生高额税收的行业(申珍妮，2018)。二是通过提高税收征管效率的方式缓解财政压力。尤其是在欠发达地区，税务部门不仅加强税收收入的征收力度，同时还加强对于非税收入的征管，试图全方位提高税收征管的努力程度(于文超等，2018)。三是基于财权共享和事权共担的机制，寄希望于获得更多的转移支付。然而转移支付会对地方支出行为形成较强的负向激励，使得地区间财政支出呈现出两极分化倾向, 并在地区间形成马太效应(李永友和沈玉平，2009)。
另一个影响财政支出效率的重要因素是晋升压力。在以GDP增长率为主要考核依据的“晋升锦标赛”中，地方政府官员的相对绩效越靠前就越容易实现向上晋升，越靠后则越容易被末位淘汰(Li & Zhou，2005；Chen et al.，2005)。地方官员为了自身的仕途前景，倾向于选择基础设施投资和社会性支出，相对压缩了民生性支出。这种攀比式的横向政府竞争所引发的重复建设及财政支出结构偏向将直接降低地方政府的财政支出效率(李永友和张子楠，2017；刘江会和王功宇，2017)。但也有学者提出了不同的观点。他们认为政府间的横向竞争会使地方政府减少不必要的支出，提高了公共品供给效率和资金使用效率(张军和高远，2007)，通过促进经济增长实现官员向上晋升。
发展压力也是影响财政支出效率的潜在因素之一。中央政府拥有对下级政府的领导权和对下级官员的人事任免权。因此，中央政府向地方政府下达的各项任务就演变成了“发展压力”。在中国式的央地多任务委托代理关系中，行政任务是单方向的，且遵循自上而下的传递途径，使得地方政府在兼顾自身发展目标的同时还需要完成中央下达的任务，这是一个为了分配经济利益而不断动态博弈的经济竞争过程(赵蜀蓉等，2014；杨宝剑和杨宝利，2013)。当地方政府难以完成中央下达的经济目标时，棘轮效应、道德风险、逆向选择和应声虫现象等机会主义行为可能出现，使政策的实施效果与预期目标相背离(刘有贵和蒋年云，2006)。此外，地方政府也会倾向采取传递利己信息、瞒报不利信息的方式来获得上级的认可。在这样的发展压力下，地方权力的垄断性使地方官员产生个人专断，进而为地方政府寻租提供空间，甚至产生地区式的腐败。而政府寻租、地方腐败将降低财政投资效率(张礼建等，2017)。
(二)理论假说
综上所述，本文将分析财政压力、晋升压力和发展压力三个指标对财政支出效率的影响。
第一，财政压力与财政支出效率。财政压力对财政支出效率存在正向和负向两个维度的作用机制。“政治集权与经济分权”的政治经济制度和所得税分享改革在不同程度上减少了地方政府的财力，使得其财政压力增加，客观上促使其优化资源配置，从而实现效率提升。同时，当地方政府面临较大的财政压力时，会加强审计监管力度，投入更多精力查处违规使用的财政资金，减少寻租和滥用资金，从而使支出效率得到提升。相反的是，过度上收的财权造成了地方政府财权与支出责任的不匹配，产生收支不对等的失衡问题，使得财政缺口压力指数扩大，财政压力增加。这会导致地方政府预算软约束，也会使得地方政府更愿意发展工业以扩大税基或集中发展税率较高的产业，从而造成对于某些行业的重复性投入，降低了资金的投入效率。此外，考虑到部分共担事权的支出责任体制和公共物品的正外部性，地方政府寄希望于获取更多的转移支付，但过多的转移支付会导致“捕蝇纸效应”或“财政幻觉”，即一些公共支出责任的不明确使得地方政府的支出规模膨胀和支出行为随意性增强，而这些都会降低地方政府的财政支出效率。为此本文提出如下正反两种假说。
假说1a 财政压力越大，地方政府财政支出效率越高。
假说1b 财政压力越大，地方政府财政支出效率越低。
第二，晋升压力与财政支出效率。我国的干部人事晋升机制考核经历了从“唯GDP论”到逐渐开始注重效率与效益的目标考核体系的变化倾向，加之各地区经济基础差异，使得以经济指标衡量的晋升压力对财政支出效率存在两方面的影响机制。一方面，地方官员对于公共资源的配置有着主导话语权。在“政治锦标赛”的影响下，地方官员为寻求其任职期间内经济快速增长，更愿意大力发展基础设施建设等容易创造短期经济增长的公共产品，而忽视了对软性公共产品的投入，造成了财政投入公共物品效率的低下。同时，地方官员为了吸引商业资本投资，可能会利用先缴后退等不合理的征税方式和土地、信贷等方面的优惠，以“逐底竞争”甚至“资本挟持治理”的方式吸引更多商业资本进入，影响地方产业布局的均衡态势，导致了地方政府支出的低效率化。相反地，经济发展需要人力资源的支持，根据“用脚投票”理论，民众倾向于选择民生性支出较多和基本公共服务供给水平较高的地区。在财政收入相对稳定的情况下，地方政府只有提高财政支出效率、精简不必要的支出，才能提供与邻近地区水平相近或者水平更高的基本公共服务，也就是通过提升社会福利供给效率、环境治理效率等方式以提高民众满意度，留住或吸引支持城市发展的人力资源。同时，在经济结构较为成熟的地区，中央对于官员的晋升考核会兼顾效率与增长，从而使地方政府在有限的资源下努力优化配置并提高财政支出效率。因此，本文提出正反两个假说。
假说2a 经济增长率越高，地方政府财政支出效率越低。
假说2b 经济增长率越高，地方政府财政支出效率越高。
第三，发展压力与财政支出效率。公共物品和公共服务的初始委托人是全体人民，央地政府形成了政治关系下的垂直委托代理关系，其中包含着人事晋升自上而下的激励机制以及中央政府隐性权力的渗透。基于此，中央政府会将经济发展的任务下达到地方政府，造成任务式“契约”的发展压力，这对财政支出效率会产生正向影响和负向影响两个维度的作用机制。具体表现为，地方政府难以完成中央政府下达的经济任务指标时，信息操纵、棘轮效应、道德风险、逆向选择和应声虫现象等事前和事后的机会主义行为可能出现。而只有当地方政府能够超额完成中央下达的经济指标时，才能将工作重心放到提高效率上。相反地，中央政府人事考核是官员有资格进行升迁的“达标”线，在GDP增长率的指标下，地方官员会以完成任务作为目标。为了实现这一点，地方政府致力于大量投资，偏好能推动GDP增长的行业，这造成了财政支出结构的偏向，从而使地方政府的财政支出效率下降。此外，中央政府基于全国宏观经济发展的全局考量来设定各地的经济发展任务，但是中央政府难以完全切实地了解各地的经济发展特色和周期，下达的经济指标有可能违背了地方政府的经济发展模式。然而，中央政府政治层面的压力使得地方政府不得不按照其设定的目标任务调整资源配置结构。这样，有违地方发展经济规律的财政支出导向将使得财政支出效率降低。为此本文提出如下两个假说。
假说3a 地方政府完成中央经济发展目标有利于提高财政支出效率。
假说3b 地方政府完成中央经济发展目标反而会降低财政支出效率。
三、财政支出效率的测度
(一)模型和方法
1.数据包络分析。财政支出效率的测度包括参数方法和非参数方法。本文拟采用学界运用较为广泛的数据包络分析方法(DEA)。DEA方法所测度的效率是决策单元的产出—投入之比，即：基于产出最大化和投入最小化目标的帕累托最优。如果决策单元位于效率前沿面时，则认为该决策单元的DEA有效，也就是该决策单元实现了帕累托最优。CCR模型和BCC模型是DEA方法的基本模型，前者假设规模收益不变，后者假设规模收益可变。本文聚焦于在投入不变的情况下如何实现产出最大化的目标。因此，本文基于产出和规模收益可变的假设计算我国省级地方政府的财政支出效率。
2.Malmquist指数。DEA方法传统的CCR模型和BCC模型一般适用于同一时间点的横向效率比较，对于面板数据则难以发现其动态发展趋势。而Malmquist指数则可以较好地分析不同地区生产效率的相对动态变化，可以利用距离函数来计算t期到t+1期这段时期内的投入产出变化。Malmquist指数可以表示为：
TFP=width=99,height=44,dpi=110
width=217,height=44,dpi=110
(1)
(二)研究指标
本文研究的财政支出效率包括经济效率和社会效率，内含多个子维度的评价体系。在运用多阶段数据包络分析对决策单元进行效率评估时，过多的投入产出指标会导致过多的有效决策单元，从而影响评价结果的可信度。基于此，本文运用多阶段DEA模型和Multistage-DEA模型，借鉴陈诗一和张军(2008)的研究，选取地方政府一般公共预算支出作为投入指标，选取经济维度和社会维度的效益指标作为产出指标。在经济效益方面，本文选取当年GDP总量作为其子指标；在社会效益方面，本文选取中学每万人教师占比代表教育供给水平和人均道路面积代表基础设施供给水平作为其子指标。
(三)DEA测算结果
图1～图4为2004—2016年我国省级政府财政支出的综合效率值。
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图1 东部地区省级政府财政支出综合效率
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图2 中部地区省级政府财政支出综合效率
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图3 西部地区省级政府财政支出综合效率
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图4 东北地区省级政府财政支出综合效率
从纵向时间轴看，2004—2016年间，不同地区的财政支出综合效率值及变化轨迹差异较大。30个省份年均值的最低点为2009年的0.709，峰值点为2014年的0.827。这可能是由于2008年金融危机爆发的持续性影响使得2009年经济发展的首要任务是实现经济复苏。伴随经济新常态和供给侧结构性改革，我国经济发展方式更加注重质量，也就使得地方政府财政支出更加注重效率。从地区上看，经济较为发达的东部地区的财政支出效率较高，经济欠发达的中西部地区的财政支出效率较低。
可能的原因是东部地区经济发展已经逐渐进入良性循环状态，产业结构趋于合理，政绩考核方式趋于多样，这使得其财政支出结构较为均衡且更加注重财政支出效率。
(四)Malmquist指数测度和结果分析
政府投入的产出是可变化的，基于地方政府追求产出最大化的目标，本文在BCC模型的基础上，运用Deap2.1对2004—2016年各地区同一时期的财政支出效率进行测度。表1为分地区各年财政支出效率指数的均值。
表1 2004—2016年各地区财政支出效率指数的均值
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注：EC表示相对技术效率；TC表示技术进步；PEC表示纯技术效率；SEC表示规模效率；M值表示全要素生产率。
由表1可知，从技术变动效率看，各地区相对技术效率指数均值最高的为1.158，最低的为0.986，总体相差较小。从技术进步看，山西、新疆和黑龙江的技术进步效率指数均值位居前列，说明经济欠发达地区通过学习借鉴先进技术水平改善了自身生产率。从规模效率看，除了河北、湖北和贵州外，其余省份规模效率指数的均值都大于1。从全要素生产率看，接近三分之二省份的全要素生产率指数均值都小于1，说明我国地方政府的财政支出效率有着进一步提升的空间。
四、“三种压力”对地方政府财政支出效率的影响分析
(一)变量选取
1.被解释变量：财政支出效率。依据上述内容，本文运用Deap2.1软件以每个省份为样本计算其投入产出的综合得分，即效率值。
2.解释变量。(1)财政压力。本文采用财政缺口压力指数来测量地方政府的财政压力，即财政压力=(地方政府财政支出-地方政府财政收入)/地方政府财政收入。(2)晋升压力。根据晋升锦标赛理论，本文主要通过官员任期内GDP增长率衡量地方政府官员的晋升压力，即：地方官员处于任期第n年时, 从任期第一年开始到第n年为止的GDP增长率。(3)发展压力。随着我国经济发展目标设定形式变为预期性目标设定(魏建和鉴闻，2018)，中央政府会在其GDP预期增长率基础上，适当扩大化地为地方政府设定经济发展目标(周黎安等，2015)，并把地方政府完成经济目标的情况作为中央政府考核地方官员工作政绩的依据，由此形成了央地委托代理关系下的晋升衡量标准。因此，本文将地区实际经济增长率与预期增长率的差值作为地方政府是否完成中央经济发展任务的代理变量，用ggdpit表示。
3.控制变量。考虑到经济社会发展程度直接与地方政府的财政收支相关联，因此财政支出效率会受到某些经济社会特征相关变量的影响。基于此，本文依据现有文献选取以下四个控制变量：(1)外商直接投资实际利用额，用以衡量地方政府的竞争强度。(2)城市化率，用以衡量地方的城市化进程，反映城市经济社会的发达程度。(3)消费者物价指数，用以衡量地方居民家庭购买商品及服务的价格水平的变动情况。(4)人均转移支付，用以衡量中央政府对省级政府补助的人均水平。
以上变量的含义和公式见表2。
表2 变量的名称、定义和数据来源
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(二)样本选择与数据采集
为避免所得税分享改革的影响，本文选取2004年作为研究基期。同时，由于缺失值的影响，本文剔除了西藏自治区，使用2004—2016年我国30个省份的面板数据，检验财政压力、晋升压力和发展压力对省级地方政府财政支出效率的影响。相关数据来源于国家统计局数据库、中经网数据库、中山大学岭南学院产业与区域经济研究中心数据库。主要变量的描述性统计见表3。
表3 各变量描述性统计
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(三)模型设定
本文所采用的数据为2004—2016年我国西藏以外30个省份的面板数据。由于BCC模型测算的效率评价结果均在0～1之间，当其作为被解释变量时，为规避最小二乘法产生的结果偏误，本文采用Tobit面板数据模型分析财政压力和政府竞争如何影响地方政府财政支出效率，模型如下：
Yit=C0+α1fpit+α2rgdpit+α3ggdpit
+βXit+λt+ui+εit
(2)
式中，被解释变量Yit为t期i地区的财政支出效率；C0为截距项；α1，α2，α3分别为各自变量的回归系数或系数矩阵；下标i和t分别代表第i省的第t年；ui是不随时间变化、与解释变量不相关的、随着个体变化而变化的值；εit为随机变量。
五、实证分析结果
(一)回归结果分析
表4显示地方政府财政缺口压力指数对财政支出效率有负向影响，这说明财政压力越大，财政支出效率越低，这验证了研究假说1b。可能的原因是当财政压力较大时，地方政府会对生产性支出和转移支付产生明显偏好，从而造成诸多重复性投资和支出规模的膨胀，使财政支出效率降低。从晋升压力方面分析，地区经济增长率对财政支出效率的影响显著为负，说明经济增长率越高，财政支出效率越低，这验证了研究假说2a。可能的原因是在政府的横向竞争中，同一级别的地方官员都处于政治晋升博弈中，他们为了获得晋升机会，倾向于将公共资源过度投入到能创造短期经济增长的行业中，造成财政支出结构偏向、效率降低。从发展压力方面分析，地方政府超额完成中央的经济发展目标有利于改善财政支出效率，这验证了研究假说3a。可能的原因是当地方政府有能力完成中央既定的经济目标时，对该地区下一阶段的关注会转为提高效率。
为避免遗漏变量所产生的误差，表4的列(4)～列(5)分别将外商直接投资实际利用额、 城市化率、消费者物价指数、人均转移支付作为控制变量纳入模型。这些控制变量皆在1%的显著性水平下对地方政府财政支出效率呈现负向影响。同时，加入不同控制变量后列(4)～列(5)的Adj R2均有明显提升，说明增加的控制变量对地方财政支出效率具有一定的解释力。
表4 2004—2016年财政压力、晋升压力和发展压力对财政支出效率的影响
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注：(1)***，** 和*分别表示在1%，5%和10%水平上显著；(2)括号内为稳健标准误。
(二)稳健性检验
1.分时间的模型检验。党的十八大提出了加快转变经济发展方式和推动经济持续健康发展的战略构想。自2013年起，中央政府和地方政府都适度下调了经济增长的目标。考虑到经济增长目标的变化会影响地方政府的相关行为，本文对比分析了财政支出效率在2013年前后的变化情况。从表5可以看出，财政压力对地方政府财政支出效率的影响在2013年前后基本没有变化，都为负向显著，仅系数水平有所下降。不同的是，晋升压力和发展压力对地方政府财政支出效率的影响在2013年前后产生了变化，都由2013年前的显著影响变为不显著。从结果看，中央调整经济增长方式的思路对地方政府的传导影响可能还未完全实现，但不可忽视的是，2013年后的数据选取仅有3年，因而可能存在未能反映现状的情况。
表5 分时间回归结果
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注：(1)***，** 和*分别表示在1%，5%和10%水平上显著；(2)括号内为稳健标准误。
2.替换核心解释变量的模型检验。本文采用财政压力=(一般公共预算支出-一般公共预算收入)/GDP的计算方式替换财政缺口压力指数(孙开和张磊，2020)。参照钱先航等(2011)的思路，按照地理划分标准将我国不同省份进行划分，计算出各省份以GDP增长率为基础的官员晋升激励指数gp。当某地方政府的GDP增长率小于其所在地区的加权平均值时，赋值为1，反之赋值为0。除此之外，“政治集权、经济分权”的管理模式可能会造成中央政府与地方政府间的财政竞争和地方政府间的引资竞争，两者都是地方政府发展治理中的压力来源。本文借鉴周琳等(2019)的方法，采用引资竞争=FDI/GDP的计算方式替换发展压力。从表6稳健性检验的结果可知，财政压力显著负向影响地方政府财政支出效率；经济增速区域排名越好，财政支出效率越低；引资竞争表现越好，财政
表6 替换核心解释变量的稳健性检验
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注：(1)***，**和*分别在1%，5%和10%水平上显著；(2)括号内为稳健标准误。
支出效率越高。这说明稳健性检验估计结果与基准回归估计结果相同，本文的研究结果基本稳健。
3.增加控制变量。本文尝试加入外商直接投资实际利用额、城市化率、消费者物价指数、人均转移支付等控制变量，结果显示财政压力、晋升压力与发展压力的回归系数方向与显著性不变，表明不同省份在样本初期存在的经济社会等各方面差异不影响回归结果。
(三)内生性分析
部分学者认为财政压力容易导致软预算约束，从而使地方政府产生对于风险型投资和超额支出计划的偏好，甚至加大对某些产生高额税收产业的重复性投入。这些偏好与行为都会影响地方政府财政支出效率。而财政支出效率会直接影响地方政府的预算目标能否完成，关系着财政收支的绩效水平、平衡性及财政自主度，使得财政支出效率与财政压力之间可能存在双向因果关系。因此，本文使用面板GMM模型对财政压力与财政支出效率之间的内生性进行分析。
本文比较了差分GMM、系统GMM以及两步估计等面板模型在不同设定方式下的检验结果。表7显示，在面板GMM模型中，财政压力的系数均在1%显著性水平上拒绝了系数为零的原假说，且在系统GMM和差分GMM以及两步估计和一步估计中均通过显著性检验。因此在使用财政支出效率和财政压力的高阶滞后变量作为联合工具变量控制内生性的模型中，财政压力与地方财政支出效率仍旧存在显著的负向影响。同时，Sargan检验不拒绝工具变量均为外生变量以及模型中不存在过度识别的原假说，因此本文认为使用财政支出效率和财政压力的高阶滞后变量作为联合工具变量来消除可能存在的内生性问题是有效的。
表7 内生性检验
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注：(1)***，**和*分别表示在1%，5%和10%水平上显著；(2)括号内为z统计量。
(四)区域异质性分析
各地区经济基础、发展活力及创造财富潜力的差异会给地方政府及官员造成不同程度的财政压力、晋升压力和发展压力，进而对地方财政支出效率产生影响。为了研究不同地区三种“压力”对地方财政支出效率的差异化影响，本文将我国的经济区域划分为东部、中部、西部和东北部四大地区，着重分析对比经济社会发展差异较为明显的东部地区和西部地区。回归结果发现晋升压力对财政支出效率的影响在西部地区更为明显，而发展压力仅在东部地区对财政支出效率产生影响。
表8 2004—2016年财政压力、晋升压力和发展压力对财政支出效率的区域异质性分析
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注：(1)***，** 和*分别表示在1%，5%和10%水平上显著；(2)括号内为稳健标准误。
晋升压力对财政支出效率的影响在西部地区更为明显。可能的原因是西部地区的经济基础较弱，对于生产力的发展格外重视，使得在这些地区仍然保留了比较浓厚的“政治锦标赛”的色彩，因此地方政府官员有着更强的动力提高经济增速，也就更有可能将资金重复投入到能创造短期经济增长率的行业中。
以中央经济指标为表征的发展压力对东部地区影响显著。可能的原因是东部地区经济基础良好，是支撑我国财政收入和经济发展的主要力量，中央政府会对该地区发展目标的设定有着更高的期待，使之可能超越了其实际发展的能力。同时东部地区正处于经济发展方式全面转型和注重可持续发展的时期，增长空间处于一个较为稳定但有所局限的范围之内。面对艰巨的中央经济发展任务，当地政府官员可能会产生腐败、寻租、政企合谋等机会主义行为，从而对财政支出效率产生影响。
六、研究结论与政策建议
(一)研究结论
本文采用2004—2016年全国30个省份的面板数据，运用多阶段DEA方法对30个省份的财政支出效率做出测算，并运用Malmquist指数对财政支出效率进行了分析，结果发现各地区财政支出技术效率变动指数均值和规模效率均值变化差异不大。进一步地，本文通过构建Tobit模型实证分析了财政压力、晋升压力和发展压力对地方政府财政支出效率的影响。研究发现：(1)财政压力越大、财政支出效率越低；(2)经济增长率越高、财政支出效率越低；(3)地方政府超额完成中央的经济发展目标有利于提高当地财政支出效率。
(二)政策建议
本文分析了财政压力、晋升压力和发展压力对地方政府财政支出效率的影响，论证了贯彻落实党的十九大报告提出的“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”和“完善干部考核评价机制”等重要精神的必要性。面对当下新发展格局与实现财政可持续发展的迫切性，本文根据研究结论提出以下三点建议。
1.促进地方政府财权与支出责任相匹配。“政治集权和经济分权”的政治经济体制造成了地方政府财权与支出责任的不匹配。因此，需要增强地方政府财权与支出责任的匹配性。首先，赋予地方一定的税收征管权以适度扩宽财政收入的合法来源渠道，并适当改革央地共享税的地方分成比例，构建地方主体税种——促进房地产税等财产税的开征，使其成为地方政府稳定税收的主体来源，同时规范预算软约束和政府举债的行为。其次，充分发挥市场在资源配置中的作用，尝试由“分税”主导走向“分事”主导，尝试打破地理分割区域内的市场分割，尝试摒弃部门利益，突破地方保护主义和局部利益的惯性思维，实现跨地域的合作资源共享，全面推进区域均衡协同发展。最后，明晰中央政府和地方政府支出责任的划分范围。对于中央政府持有较高支出比例的领域，可以适当增加对地方政府的转移支付以减轻地方财政收支比例变动的风险。
2.改革经济欠发达地区的地方官员的提拔体系。“晋升锦标赛”政治体制使得地方官员过分注重地区经济发展的短期绩效，而忽视持续发展的创造力。因此在经济发达地区已经率先革新“唯GDP论”的示范下，经济欠发达地区应该进一步尝试制定多元化的人事考核与干部任用的指标体系。具体地说，使地方政府改变单纯关注GDP增长的政绩观，提高对于社会性投资、民生性投入、生态环保能源等其他绩效指标的权重占比。同时把财政支出效率纳入干部提拔任用的考核中，帮助地方政府官员科学测算财政支出数额，提升执行配置的效率。
3.适当减少对于经济发达地区的经济目标设置及考核的“硬化”约束。经济新常态下，中央政府应适当减弱对经济发达地区的经济干预；在经济增长目标的设置中逐渐淡化增长率或数量的“硬化”约束，增加对于经济增长效率与可持续发展的关注。在充分了解经济发达地区的发展空间和改革发展优势的基础上，中央政府更多地提供宏观指导，对于细节化的指标进行适当干预，避免从中央到地方政府经济增长目标设置的“层层叠加”而形成过高的指标压力。
参考文献
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陈晓光，2016：《财政压力、税收征管与地区不平等》，《中国社会科学》第4期。
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THE FACTORS AFFECTING THE FISCAL EXPENDITURE EFFICIENCY OF LOCAL GOVERNMENT——Based on the Perspective of Finance, Promotion and Development Pressures
SUN Yu-dong XI Yu
(School of Public Administration and Policy, Renmin University of China)
Abstract: Improving the fiscal expenditure efficiency of local government is an important condition for achieving fiscal sustainable development. Based on the DEA model and Malmquist index, this paper uses the data of 30 provinces in China from 2004 to 2016 to measure the fiscal expenditure efficiency of local government and analyzes the impact of fiscal pressure, promotion pressure and development pressure on the fiscal expenditure efficiency of local government. The results show that: (1) There is little difference between the mean value of technical efficiency changes in fiscal expenditures and the mean value of scale efficiency changes in different regions; (2) facing greater fiscal pressure, the fiscal expenditure efficiency of local government is lower; (3) having higher economic growth rate, the fiscal expenditure efficiency of local government is lower; (4) over-fulfilling central economic development goal is conducive to improving the fiscal expenditures efficiency of local government.
Key words: fiscal expenditure efficiency; fiscal pressure; promotion pressure; development pressure
*孙玉栋、席毓(通讯作者)，中国人民大学公共管理学院，邮政编码：100872，电子信箱：xiyu@ruc.edu.cn。本文得到了教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“经济新常态下社会事业财政投入重大问题研究”(17JZD014)的资助。感谢匿名评审人提出的修改意见，笔者已做了相应的修改，本文文责自负。
(责任编辑: 张雨潇)
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