中美战略竞争背景下韩国对美政策调整
中美战略竞争背景下韩国对美政策调整刘荣荣 孙 茹
【内容提要】 在中美战略竞争日益加剧的大背景下，韩国的对美政策调整呈现追随美国与追求战略自主两方面同时增强的态势。一方面，韩国加强与美国在经济、科技、价值观、安全和外交等关键领域的合作，更多介入中美战略竞争的主要领域；另一方面，韩国利用美国对韩国合作需求上升，积极扩大战略自主，但受美国制约，韩国追求战略自主的努力与加大对美合作存在内在逻辑矛盾。韩国追随美国不仅仅是美国单方面加大对韩国施压和拉拢的结果，也是韩国出于谋求战略主动、追求半岛事务主导、适当制衡中国等综合考虑而做出的战略选择。当然，韩国并非对美一边倒，韩美威胁认知和战略优先顺序的差异则制约着双方合作的深度。展望2022年韩国大选后的对美政策，其追随美国与追求战略自主的两面性仍将持续。
【 关键词】中美战略竞争 韩美同盟 中韩关系 韩国对美政策
对美政策在历届韩国政府的外交政策中一直占据首要地位，文在寅政府也不例外，在中美战略竞争加剧的大背景下，其政策取向值得关注。学界通常认为，地区中小国家在应对大国战略竞争时一般会采取对冲战略，即与相关大国均展开合作，对自身立场保持一定的战略模糊，避免过早选边站队，规避大国竞争风险。从实践中看，大国战略竞争越是激烈，中小国家的外交空间就越窄，外交政策也越被动。然而我们考察韩国的对美政策调整，可以发现上述观点过于笼统地强调了大国竞争的体系性作用，忽视了地区中小国家自身的战略能动性。实际上，美国因素固然发挥着重要作用，但韩国也有借机主动调整对外政策和寻求自身战略利益的一面，即将“左右为难”转化为“左右逢源”。凌胜利:《双重困境与动态平衡——中美亚太主导权竞争与美国亚太盟国的战略选择》，载《世界经济与政治》2018年第3 期，第71 页。韩国在中美战略竞争加剧的背景下，配合美国的对华战略调整，追随美国的一面加强。与此同时，韩国维护战略自主的一面也在加强，在韩美双边关系和涉及核心利益的对朝政策上争取更大发言权，出现了战略追随和战略自主同时加强的态势。本文从上述两方面具体考察当前韩国的对美政策调整变化，同时分析韩国强化对美合作及追求战略自主面临的制约，并展望2022年韩国总统大选后的对美政策趋势。
一、追随：韩国强化对美合作
在中美博弈中，韩国长期坚持战略模糊，尽力避免介入其中。然而，受中美战略竞争影响，韩国对美合作呈现强化的一面，一定程度上追随美国的对华战略竞争政策。早在奥巴马政府时期，随着美国重返亚太、加大对华制衡，李明博和朴槿惠两届保守政府时期的对美合作已有很大进展。尤其是韩美同盟由防御性转型为进攻性,由专注于朝鲜半岛安全事务的同盟转型为可介入地区安全事务的地区性同盟。韩献栋：《美韩同盟的运行机制及其演变》，载《当代美国评论》2019年第3 期，第95 页。但上述韩美合作中涉及第三国的主要局限于安全、外交领域，韩美经济、科技等领域的合作大都是双边正常合作。特朗普政府揭开对华战略竞争的序幕后，韩国的对美政策开始转变。随着拜登政府就任后对盟国政策的调整，韩美互动频次大幅增加，战略领域合作明显加强。韩国总统文在寅是继日本首相之后第二位访美的国家首脑。以此为契机，韩美双边合作领域和涵盖空间大幅扩展，其中多是涉及中美战略竞争的重点领域。当然，本文所指的并非韩国对美国“一边倒”，而是韩国在涉及中美战略竞争的众多领域加大对美配合力度，接近于“有限追随”杨鲁慧、李彩军：《追随理论视角下国家追随行为研究——以泰国、英国、日本对美追随政策为例》，载《国际观察》2018年第3 期，第95-110 页。，具体表现在以下方面。
（一）加强对美经济、科技领域合作
近些年来，韩国和中国的经济紧密程度日益提升，韩美合作的经济基础受到一定影响。但由于韩美经济的紧密程度往往被低估，以致于许多人刻板化地认为韩国“经济靠中国、安保靠美国”。实际上，韩国在经济和科技领域对美依赖程度并不亚于对华依赖，特别是中美战略竞争爆发以来，韩国在投资、贸易、科技等“主战场”对美强化合作的态势明显。特朗普政府时期，2017年6月文在寅访美时，韩国部分企业承诺今后5年将向美国投资128 亿美元，并从美国采购总额为224 亿美元的产品。“방미경제인단, 향후 5 년간 128 억달러 對美 투자”, 아시아경제, 2017.6.29, http://view.asiae.co.kr/news/view.htm?idxno=2017062910420452200.2016—2020年间，美国是韩国的最大投资对象国和投资来源国，韩国对美直接投资年均约141 亿美元，占其对外总投资的27%，美国对韩直接投资年均约53.2亿美元，占同期韩国吸收总外资的23%。而同期韩国对华直接投资年均约43.6 亿美元，仅为对美投资的30%，中国对韩国投资增速较快，但数额和比重均较低（见表1 和表2）。
表1.2016—2020年韩国对外直接投资总额及对美、华投资动向（单位：亿美元，上年同比%）
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资料来源：韩国企划财政部2021年6月25日报道资料。
表2.2016—2020年外国对韩直接投资总额及中美对韩投资动向（单位：亿美元，上年同比%）
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资料来源：根据韩国产业通商资源部报道资料整理而成。
贸易上，2018年 9月韩国第一个签署《韩美自贸协定修正案》，大幅降低美国汽车的准入门槛和增加对美汽车进口配额，缩减对美钢铁出口，作出较大让步。2019年10月 25日，韩国又响应特朗普政府要求，主动放弃在 WTO 的发展中国家地位。中美贸易摩擦爆发后，韩美贸易关系更加紧密，2019年韩国总出口额和对华出口分别下降10.3%和16%，对美出口却逆势上涨0.9%。한국산업통상자원부, “2019년 수출입 동향 및 2020 년 수출입 전망”, 2020.1.1.2019年11月，两国发表“韩美将继续为‘新南方政策’和‘印太战略’相互合作而共同努力”的声明，决定扩大能源合作促进地区繁荣，共同融资促进地区基础设施建设，强化数字经济、和平与安全保障等领域合作。韩国还部分参与了特朗普政府推出的“经济繁荣网络”和“清洁网络行动”倡议，配合美国在战略物资供应链和关键电信网络等领域“去中国化”的做法。
拜登上台后，韩美在疫苗、芯片、5G 及6G 等尖端科技领域的合作加速。2021年5月，韩美峰会签署了“全球疫苗合作伙伴关系”及供应链合作协议。韩国国立保健研究院、产业通商资源部、保健福利部与美国莫德纳（Moderna）公司共同研究疫苗，三星生物制剂公司委托生产莫德纳公司疫苗，SK 生物科学公司则参与诺瓦瓦克斯（Novavax）疫苗的研发和生产。在半导体、汽车电池、电动汽车生产等领域强化韩美供应链一体化。韩国四大企业集团三星电子、LG、SK 海力士、现代汽车发布 394 亿美元对美投资计划，构建半导体和电池“同盟”。“U.S.-ROK Leaders’ Joint Statement,” May 21, 2021, h ttps://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/05/21/u-s-rok-leaders-joint-statement/.韩美分别投资10 亿、25 亿美元加强5G、6G 技术合作。6月23日韩国科学技术信息通信部发布“6G 研发行动计划”，与美国国家科学基金会签署了6G 联合研究协议。“과기부, 2025 년까지 6G 10 대 전략기술에 2000 억원 투자”, 뉴시스, 2021.6.23, https://newsis.com/view/?id=NISX20210622_0001485590&cID=13005&pID=13100.两国还决定加强对海外投资的缜密审查和核心技术出口管制，并加大宇宙探测、核电等尖端科技领域的合作。韩国正式加入美国“阿波罗计划”50年来首次推进的载人月球探测项目——《阿特米斯协议》（Artemis Accords），深化宇宙领域合作。两国决定在朝鲜半岛上空部署韩版卫星导航系统（KPS），加强卫星导航系统与全球定位卫星系统（GPS）的相容性和互操作性。5月27日签署“韩美卫星导航合作联合声明”。《韩美签署卫星导航合作联合声明》，韩联社，2021年5月27日，https://cn.yna.co.kr/view/ACK20210527004000881?section=news。
（二）加强价值观领域合作
对中小盟国给予物质方面的实惠是大国构建同盟体系的重要手段，但目前美国国力呈现颓势，很难给予盟国足够的经济利益，价值观成为美国维系同盟体系的重要手段。特朗普奉行美国优先和权力外交，忽视价值观和意识形态的作用，韩国在对美外交中对价值观的重视不高。2017年6月文在寅访美时两国发布的《韩美联合声明》仅例行提到韩美同盟基于共同价值，非常简略。
拜登政府高度重视价值观的作用，刻意挑起中国与其他国家之间在价值观、制度、理念等领域的矛盾，大力打造“民主同盟”。韩国在价值观问题上的表态和重视明显超过此前。2020年11月8日，文在寅发推文祝贺拜登胜选称，“我非常期待我们一起为共同的价值观而合作”。2021年3月18日韩美外长防长“2+2”会谈中，双方也宣称韩美同盟基于共同价值，为增进民主、人权等共同价值加强两国合作。5月文在寅访美时与拜登发布的《韩美联合声明》多次大篇幅提及价值观。如声明称“维护我们共同的安全与繁荣、维护共同价值观以及强化基于规则的国际秩序”，“韩美关系的重要性远远超出朝鲜半岛，它植根于我们的共同价值”，“双方加倍致力于推动国内外民主价值观和人权”。“U.S.-ROK Leaders’ Joint S tatement,” May 2 1, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/05/21/u-s-rok-leaders-joint-statement/.6月，在英国举行的G7 峰会破例邀请韩国、印度和澳大利亚等三个“民主”国家首脑出席，企图构建“民主十国”（D10），共同加大对华施压。文在寅参加G7 峰会表明韩国对美国推动多边价值观合作的认可。
（三）深化安全合作
其一，强化相互安全承诺和拓展合作空间。尽管特朗普政府的单边主义外交一度导致韩国国内对韩美同盟弱化的战略焦虑，但韩美安全合作仍有较大进展。2017年6月，韩美首脑共同声明中强调要把韩美同盟发展成为“多元的综合战略同盟”，扩大合作领域。期间，韩国追加部署“萨德”发射车、分阶段参加美国主导的联合巡航霍尔木兹海峡、大量采购美国武器等。拜登政府上台后，韩美安全合作更加顺畅。2021年3月18日，韩美时隔5年再次召开外长防长“2+2”会谈，旨在最大限度地减少韩美分歧，制定共同的安全战略。会谈声明中提到“韩美同盟是朝鲜半岛和印太地区和平、安保和繁荣的核心轴”。此外，美国还重申了对韩国的防卫承诺及延伸威慑承诺，再次强调通过联合军演对抗共同威胁。韩国开始逐步参与美国构建的地区安保体制，从聚焦朝鲜半岛转变为针对地区安保问题。
其二，在涉华安全问题上加大合作。“萨德”事件后，韩国忌惮中国的经济反制而在对美涉华安全合作上一度收敛。近年韩美的涉华安全合作有重新抬头之势，对中国的周边安全造成一定压力。一是韩国参加了美国主导的多边情报合作体系。尽管文在寅政府因日韩贸易摩擦而对日本极度不满，但顾忌美国因素仍维持了《韩日军事情报保护协定》，该协定是美日韩三边军事合作的重要基础。2019年底，韩国、日本、法国等国与美国、英国、澳大利亚、新西兰、加拿大组成的“五眼联盟”召开会议，围绕朝鲜情报的收集方式进行了讨论。2020年1月，韩国响应美国号召，与日本、法国等国首次参与“五眼联盟”扩大版的情报合作机制，名义上是监督朝鲜的走私行为，但针对中国的意味更浓。《针对朝鲜等国，“五眼联盟”升级为“五眼联盟+”》，观察者网，2020年1月26日，https://www.guancha.cn/internation/2020_01_26_533270.shtml。二是韩国还频繁参加美国主导的联合军演，事实上参加了美国“印太战略”核心国家间的军事合作。2019—2021年，韩国连续三年参加美日澳在西太平洋进行代号为“太平洋先锋”（Pacific Vanguard）的联合海军演习。2021年6月10日，美日韩空军在阿拉斯加开展代号为“红旗”的空中联合训练，这是美日韩时隔三年首次举行联合军演。6月23日，美日韩空军进行了空中加油训练。7月15—31日，韩军首次派遣一艘驱逐舰参加美、日、澳、新西兰等国参加的“护身军刀”军演。上述军演多为美国主导、针对中国的意味很浓。8月27日，韩国空军参谋总长朴仁虎和美军太空司令部司令约翰·雷蒙德（John W.Raymond）签署了建立太空政策协商机制的协议，定期交流两国太空监控信息，在太空联合军演、提高联合作战能力等方面开展合作。韩国还与美日英等25 个国家讨论多边太空安全合作方案。
其三，韩国加强了在气候变化、抗击疫情、灾难救助、反恐等非传统安全领域的对美合作。韩国在气候变化领域积极呼应拜登政府倡议。2020年10月，文在寅宣布，韩国将在2050年前实现碳中和，正式将其确立为国家政策。2021年3月19日和26日，韩国外长郑义溶与美国总统气候特使约翰·克里（John Kerry）两次通电话。4月17—18日，克里应邀访韩。4月22日文在寅出席美国主办的全球领导人气候视频峰会，积极推动全球碳中和进程。在新冠肺炎疫情防治、疫苗标准认证和共同研发、保障人员正常流通等方面，韩美加强了合作。韩国向美国支援新冠病毒检测试剂、医药品、医疗器械等防疫物资，并维持疫情下的人员频繁往来。
（四）深化对美外交合作
其一，配合美国在涉华问题上有所突破。特朗普政府曾努力把韩国拉入“印太战略”、四方安全对话（Quad）、七国集团（G7）等遏制中国的阵营，但韩国在印太、台湾、香港、新疆、南海等主要涉华议题上表态有所保留，不愿在中美之间介入太深。拜登上任以来，2021年韩美“2+2”会谈、韩美和美日韩情报首脑会议、韩美峰会、美日韩副外长会等双多边会议中，涉华议题取代朝核问题成为最重要的议题，显示出韩国在双多边场合对涉华议题不再扭捏，而是日益常态化。2021年5月的《韩美联合声明》中首次涉及“维护台湾海峡的和平与稳定”和“南海航行自由”的内容，干涉中国内政；在有关人权问题上虽未有明确涉华表述，但强调“致力于改善国内外的人权和法治状况”，对华施压意味明显。
其二，在“印太战略”上开始对美进行实质合作。이상현, “쿼드와 한국: 쿼드 참여 어떻게 할 것인가?”, 《정세와 정책》2021 년6월호, 세종연구소, pp.1-5.文在寅政府起初拒绝加入特朗普政府的“印太战略”，后在其不断施压下，2019年韩国推动“新南方政策”，在经济、治理以及非传统安全领域与美国对接。2020年3月20日，韩国还首次参加“四方加安全对话”（Quad-Plus）关于新冠疫情的讨论。拜登政府积极推进韩国等同盟国参与“印太战略”和“四方加安全对话”，并通过灵活宽松的形式打消周边国家的顾虑，韩国立场进一步转变。《韩美联合声明》称，韩美反对阻碍、动摇或威胁国际秩序的所有行为，为维护包容、自由、开放的印太地区而努力，并将继续推动“新南方政策”与“印太战略”的对接。韩美峰会谈及的合作领域与拜登政府在四方安全对话首脑会谈及美日峰会中提到的气候变化、新技术、疫苗等合作领域相同。这意味着韩国虽然名义上未正式加入四方安全对话，但实际上已经开始与这些国家合作。김현욱, “한미정상회담 분석”, 국립외교원 외교안보연구소, 2021.6.4, p.10.当然，在实施策略上，韩国强调四方安全对话无常设机构和固定机制，不存在是否参与问题，以避免中国的不满。이상현, “쿼드와 한국: 쿼드 참여 어떻게 할 것인가?”, 《정세와 정책》2021 년6월호, 세종연구소, p.5.
其三，在朝核问题上，韩国积极争取美国对文在寅政府力推的朝鲜半岛和平进程的支持。在韩国积极斡旋下，美朝史无前例地举行了三次首脑会谈，朝鲜半岛形势趋向缓和。美国对韩朝首脑会谈及其签署的一系列协议也表示了原则性支持。拜登政府修复与韩国的同盟关系，美国对韩国在朝核问题上的立场作了罕见的妥协和采纳。2021年5月，拜登政府完成了对朝政策评估，宣布不会重复特朗普的“大交易”方案和奥巴马的“战略忍耐”政策，而是在坚持朝鲜弃核的目标基础上，强化与盟国合作，寻求以“经过调整的务实方式”与朝鲜展开外交，并承认2018年以来朝韩《板门店宣言》和美朝《新加坡联合声明》等协议，基本上接受了韩国政府主张的坚持对话、分阶段、“行动对行动”等原则。
二、韩国对美强化合作的主要考虑
随着中美战略竞争加剧，韩国逐步加大对美合作，与中国的关系相对疏远，韩国国立外交院教授金铉旭认为上述合作标志着韩美全面战略同盟的“实质化”，韩国废弃了此前几十年的“被动外交框架”。김현욱, “한미정상회담 분석”, 국립외교원 외교안보연구소, 2021.6.4, pp.9-10.韩国世宗研究所所长李相贤称：“韩美在本次峰会（2021年5月）上将各自想要的都放在了一个篮子里，文在寅政府此前一直在中美战略竞争中保持战略模糊，但这一次天秤向美国倾斜了。”“한미 정상회담, 성과로 이어지려면 구체적 조치 필요”, 연합뉴스, 2021.5.25, https://www.yna.co.kr/view/AKR20210525162800005?input=1195m.除了美国政府加大对韩拉拢和施压力度这一主要外在因素外，韩国加强对美合作的主要考虑有以下方面。
第一，借对美合作增强战略主动，提高自身国际地位。近年来，韩国的国际影响力日益上升，抗疫表现良好，国家自信心倍增，希望在国际和地区舞台上发挥更重要作用。2019年韩国政府决定放弃享受世贸组织发展中国家优惠待遇。2021年7月韩国又在联合国贸发会议上主动申请升格，成为1964年来首个晋升发达经济体的发展中国家。然而，韩国认为中国在“萨德”事件后对韩总体并不重视，而美国对韩也有冷落迹象，其在地区事务中日益边缘化，若继续保持“战略模糊”立场，可能更加被动，适度靠近美国反而会使中国重视韩国的价值。拜登政府拉拢盟国的政策为韩国提高自身地位提供了机会，韩国希望通过加强韩美同盟扩大韩国在东亚国际关系中的安保作用和权限。이성우, 이왕휘 등, “바이든 행정부의 대중정책 한국에 기회인가?”, 《이슈&진단》, 2021.2, pp.1-25.2021年文在寅参加G7 峰会后，执政党和韩国媒体纷纷评价称韩国成为事实上的“G8”。文在寅称，G7 对韩国的两次邀请，意味着韩国的国际地位已提高到与其他成员国相当的水平。“文대통령, G7 정상회의서 대한민국의 달라진 위상과 국격 확인”, 중앙일보, 2021.6.22, https://news.joins.com/article/24087996.
第二，在朝核与半岛问题上争取美国支持，谋求半岛事务主导权。韩国加大对美倾斜，而无法像东盟多数国家包括菲律宾、新加坡、泰国等美国盟友那样置身事外，最主要原因是韩国面临朝核威胁和国家分裂的困境，无法摆脱对美国的深度依赖，因此被迫在许多领域追随美国，即使强调自主的韩国进步政府也不敢在韩美同盟问题上越雷池一步。而其他国家并无这样的困境，即使是像菲律宾这样国力弱小的国家也相对有很强的自主性。此前，美国长期是对朝政策的主角，韩国处于附属地位。文在寅政府立志要成为半岛问题的“掌舵者”，希望通过对话协商渐进地解决朝核问题。为了获得美国支持，韩国应美国要求，其涉及中美战略竞争主要领域的政策都有很大突破。而美国也投桃报李，原则性地支持韩国的对朝立场。
第三，制衡中国的需要。在地缘政治领域，韩国的根本战略利益是在朝鲜半岛和周边地区维持势力均衡。韩国担忧，中国作为与韩国最为邻近的大陆国家，未来在经济上将超越美国，军事实力也会大幅提升，很有可能追求地区霸权，这会对韩国构成潜在的安全威胁，韩国有必要借助强化韩美同盟对冲中国的潜在威胁。최우선, “바이든 행정부의 대중정책 전망”, 국립외교원, 2021.4, pp.17-18.在科技领域，随着中国在通讯、半导体、新能源、人工智能等产业领域的快速发展，韩国的危机感增强。美国对华加大技术打压也为韩国尖端技术的发展提供了契机이성우, 이왕휘 등, “바이든 행정부의 대중정책 한국에 기회인가?”, 《이슈&진단》, 2021.2, p.19.，韩国希望通过加强与美国在关键高科技领域的合作提升本国科技水平和国际竞争力。同时，当前中国的外交处境为韩国强化对美合作提供了空间。韩国认为，当前中美之间的战略竞争日益白热化，中国承受的外交压力增大，因而会重视与周边国家的和睦关系。中国将举行北京冬奥会和二十大等重大议程，对周边国家的政策也会非常谨慎。2022年又是中韩建交30 周年，中国对韩国的强硬应对反而会加强韩美关系김현욱, “한미정상회담 분석”, 국립외교원 외교안보연구소, 2021.6.4, pp.9-10.，使作为美国“印太战略”“薄弱环节”的韩国转变为“强环节”。因此，韩国认为自己向美倾斜不会像“萨德”事件一样遭受中国的经济报复。이대우, “한미정상회담 성과와 과제”, 《정세와 정책》2021 년6 월호, 세종연구소， p.5.
此外，韩国舆论对华日益趋向负面也促使韩国在中美之间更多倾向借助美国制衡中国。近年来，受到美西方世界刻意抹黑中国意识形态的影响，韩国对华认识也日趋负面。加之韩国与中国的政治体制、意识形态不同，更认可美国提倡的所谓“自由、民主、人权”等价值，而对中国的意识形态和价值观持有偏见。自2017年“萨德”事件以来，韩国的对华好感度日趋下降，新冠疫情之后更加恶化。2020年，皮尤研究中心（Pew Research）的舆论调查显示，韩国对中国的非好感度高达75%，仅次于日本、瑞典、澳大利亚等国，比英国、美国、加拿大等国还高。Laura Silver, Kat Devlin and Christine Huang, “Unfavorable Views of China Reach Historic Highs in Many Countries,” Pew Research Center, O ctober 5, 2020, https://www.pewresearch.org/global/2020/10/06/unfavorable-views-of-china-reach-historic-highs-inmany-countries/.韩国社会广泛存在的反华情绪，成为建交以来两国关系面临的最大挑战。이성현, “중국정세와 한중관계”, 《정세와 정책》2020 년 특집호, 세종연구소, p.4.韩国朝野两党都将亲美疏华作为争取国内政治支持的工具。2021年初，文在寅的支持率因房地产价格暴涨、疫苗不足、政界丑闻等而一度暴跌，韩美峰会以后，文在寅的支持率上升到40%以上“문대통령 지지율, 7 주만 40% 대…한미정상회담 계기 반등”, 연합뉴스, 2021.5.27, https://www.yna.co.kr/view/AKR20210527131600001?input=1195m.，远超一般韩国总统末期约为25%的平均支持率。在大选季来临之际，韩国保守势力候选人争相发表涉华负面言论来争取民众支持，凸显了韩国国内对华政治风向的转变。
尽管韩国在一定程度上追随美国的战略调整，但也应看到韩国并非彻底倒向美国，韩美之间仍存在的关键分歧制约着双方合作的深度。韩美威胁认知和战略优先顺序不同，美国将中国视为最大对手和威胁，其重视与韩国同盟合作的主要目的在于拉韩遏华。韩国强化对美合作，是以掌控半岛局势和主导半岛统一、改善本国战略处境为主要目标。우정엽, “미국정세와 한미관계”, 《정세와 정책》2020 년 특집호, 세종연구소, pp.1-5.按照目前的发展速度，中国的经济规模将超过美国，并将是影响世界秩序和朝鲜半岛问题解决的重要变量，美国主导的单极霸权秩序难以回归，韩国在经济和地缘上都无法脱离中国的影响，遏制中国并非韩国的战略目标和利益所在。韩国也担忧，美国历史上从未将盟国视为对等的朋友，朴槿惠政府允许美军部署“萨德”系统，但美国并未对韩国因“萨德”问题遭受的损失给予补偿。홍현익, “미 바이든 행정부의 동아시아 전략과 한국의 대응 방안”, 《세종정책브리프》, 세종연구소, 2021.5, p.14.特朗普政府还一度威胁从韩国撤军或缩小驻军规模。特朗普政府的“美国优先”和盟国政策表明，同盟不可能永远存在，没有超越国家利益的神话。因此，韩国政府很难一边倒地追随美国。국립외교원 외교안보연구소, 《2021 국제정세전망》, 2020.12, p.5.
三、战略自主：韩国对美政策的追求及其制约
战略自主一直是韩国追求的外交政策目标，在韩美同盟框架下，韩国追求战略自主受到美国的压制。伴随韩国实力不断上升，其争取战略自主有了更大的回旋空间。韩国对美合作的主要目的也不是为了配合并屈从于美国介入大国竞争，而是强调依靠对美合作扩大本国的自主能力，避免成为大国竞争的牺牲品。在中美战略竞争背景下，韩国利用中美矛盾，在外交、安全、经济、科技等领域加大了战略自主的努力。
（一）追求“平衡”外交及独立自主
在涉华问题上，韩国没有对美国亦步亦趋，迄今未明确加入美国主导的“印太战略”和四方安全对话机制。韩国始终强调中韩关系的重要性，并认为中韩关系不亚于韩美关系，在对美强化合作的同时，也积极对中国增信释疑，做好沟通，两国高层联络仍较为顺畅频繁。即使在疫情暴发后，习近平主席多次与文在寅总统通话，中央外事工作委员会办公室主任杨洁篪、国务委员兼外长王毅也先后访韩，韩国外长等官员也数次访华。韩美“2+2”会谈后，韩国外长郑义溶明确表示，中美两国对于韩国而言都很重要，韩国不会在中美之间选边站。“정의용, 우리에게 美•中 모두 중요…양자택일 불가능”, 한국경제, 2021.3.18, https://www.hankyung.com/politics/article/202103189926i.2021年5月韩美峰会前后，韩国积极与中方进行沟通。韩国外长郑义溶同中国外长王毅通话表示，韩国高度重视发展韩中战略合作伙伴关系，坚持一个中国原则。
为了应对中国挑战，拜登政府希望恢复美日韩三边安全合作，并将此视为东亚安全体制的核心。“평탄치 않을 바이든 시대 韓美관계”, 아시아경제, 2021.2.16, https://view.asiae.co.kr/article/2021021514511885027.但其必要前提是日韩关系的正常化，为此美国政府多次公开督促日韩关系改善。美国为了拉日遏华，纵容日本在历史、领土问题上的右倾政策，甚至认为日韩关系恶化的责任主要在韩国。우정엽, “미국정세와 한미관계”, 《정세와 정책》2020 년 특집호, 세종연구소, p.2.随着日本以遏制中国为名而扩充军力和介入周边事务，韩国的对日威胁认知远远超过对华威胁认知，韩国并无单方面改善对日关系来配合美国战略的需求。
在多边外交上，韩国还在积极摆脱过度依赖中美两国的框架，致力外交和经济的多元化。近年来，韩国积极推进多边外交并加强区域多边合作，与澳大利亚、德国、加拿大、英国、印尼、越南等国构建第三方联盟，促进形成新的规范、规则、国际机构和机制等。
在朝鲜问题上，文在寅政府争取主导权，坚持用和平、外交方式解决朝核问题，反对特朗普政府武力解决朝核问题的方案；坚持韩国是半岛事务的“驾驶员”，反对外部大国过多干预半岛事务。
（二）争取国防自主
其一，拒绝分担过多的同盟责任。近年来美国综合国力相对衰落，无力为盟国提供足够的物质补助以维持同盟运行，反过来要求盟国在共同行动中付出更多。2020年，特朗普要求韩国承担50 亿美元的防卫费，是2019年的5 倍多。韩国不惜停摆防卫费分摊谈判，拒绝了特朗普政府的提议。拜登上台不久，韩美达成分摊协议，韩方2021年承担的驻韩美军防卫费额度较2019年上调13.9%，今后4年的分摊额增幅与韩国防预算增长率保持一致。
其二，争取更大程度的安全自主。2017年10月底,文在寅政府对中方做出了不加入美国导弹防御系统、不追求韩美日三国军事同盟、不追加部署“萨德”系统的“三不”承诺，在安全问题上展现出一定的自主姿态。2018年朝核局势出现缓和后，韩国政府又说服美国暂停两国的部分联合军演。2019年5月，韩国举行独立的“乙支太极”军演，文在寅强调：“第一次统一实施‘乙支’和‘太极’演习应该成为今后应对战时作战指挥权移交和强化自主国防力量的契机。”“文대통령, 자주국방, 독립국가로서 변함없는 목표...을지태극연습 NSC 주재”, 조선일보, 2019.5.29,https://www.chosun.com/site/data/html_dir/2019/05/29/2019052901009.html?utm_source=naver&utm_medium=original&utm_campaign=news.2020年，韩国推动美国修订《韩美导弹指南》，解除了对运载火箭固体燃料的使用限制，韩国导弹射程和弹头重量得已扩大，2021年韩美峰会更是宣布终止《韩美导弹指南》，韩国导弹不再受到射程和弹头重量的限制。在象征着韩国主权的战时作战指挥权（以下简称“战指权”）问题上，文在寅政府积极推动此前被保守政府搁置的“战指权”移交日程。韩美于2018年10月签署《有条件地移交战时作战指挥权计划主文本初次修订版》等文件，计划在2022年文在寅任期内完成移交条件评估从而收回“战指权”，并商讨构建移交后的联合指挥体制、未来联合司令部等，由韩国将军担任未来联合司令部的司令，美军将领担任副司令。韩国已通过了“初步的运用能力”评价。虽然由于新冠肺炎疫情影响以及美国政府的消极态度，移交计划只能延期，但文在寅政府一直在推动移交所需的“完全运用能力”（FOC）验证工作。
其三，大力推动自主国防建设。2017年文在寅政府推出“国防改革2.0”方案，强调建立“以自主国防力量为基础的韩美联合防御态势”。对美国在韩增加部署战略资产问题上坚持消极态度，力求建立韩国自己的导弹防御系统。文在寅时期，韩国军费增长了36.9%，增幅超过以往任何一届政府。“내년도 국방예산 전년보다 4.5% 오른 55 조2277 억원”, 한겨레, 2021.8.31, https://www.hani.co.kr/arti/politics/defense/1009831.html.韩国军力增长迅速，在美国军力评估机构“全球火力”（GFP）发布的世界军力排名中，韩国从2015年的第十一位跃升到2020年的第六位。2021年4月，韩国正式发布KF-21 战斗机，成为世界上第八个研发出超音速战机的国家。文在寅称“独立防务新时代已开启，KF-21 在（韩国）航空业研发方面是一座具有历史意义的里程碑”。文 대통령, 독자개발 전투기 KF-21, 2032 년 120 대 실전배치”, 동아일보, 2021.4.9, https://www.donga.com/news/article/all/20210409/106333555/2.2021年8月，韩国国防部公布了总军费高达300.7 万亿韩元（约2700 亿美元）的“2021—2025年国防中期计划”，年均增幅6.1%，远超GDP 增长速度，重点增强情报侦察能力、精确打击能力、导弹探测拦截能力、潜艇建造和建立轻型航母战斗群。“5년간 국방예산 300 조 투입•••2025 년 일본 맞먹는 규모될듯”, 서울경제, 2020.8.10, https://www.sedaily.com/NewsView/1Z6IX7UBYW.其中包括引进弹道导弹预警雷达、“宙斯盾”驱逐舰雷达，追加部署“爱国者”-3 导弹和改良版“铁鹰”-Ⅱ导弹，研发国产远程火炮拦截系统，开建可搭载F-35B 战机的3 万吨级轻型航母，部署9 艘3000—4000 吨级潜艇等雄心勃勃的强军计划。2021年9月，韩国又先后成功进行潜射导弹的水中和潜水艇试射，分别成为全球第八个和第七个掌握该技术的国家，韩国军事实力增长迅速。
（三）争取经济和科技领域的主动性
韩国为减少对中美两国出口市场的过度依赖，提升本国经济和科技竞争力，实现出口和供应链的多样化이상현, “바이든 행정부의 외교정책 전망”, 《세종정책브리프》, 2021.2, p.19.，积极开拓东盟、拉美、中亚等国市场，还加大了对半导体、新能源电池、5G 与6G、疫苗等前沿科技领域的扶持。2020年，韩国投入2.1 万亿韩元（约 17.6 亿美元）的预算用于支持高端材料、半导体、区块链、数字经济、人工智能等高科技领域的产业引导。2021年5月，韩国宣布10年内斥资4500 亿美元建设全球最大的芯片制造基地。7月，韩国政府又提出“K 电池”发展战略，计划在2030年前斥资354 亿美元打造其在全球电池行业的领导地位。韩国还将投资19 亿美元扶持疫苗产业，力争到2025年成为全球五大疫苗生产地之一。
韩国追求战略自主并不是废弃韩美同盟，这一努力难免受到美国的掣肘。事实上，韩国试图依靠对美强化合作促进战略自主的做法存在内在矛盾，强化对美合作意味着加大对美依赖，必然会影响到韩国争取战略自主的努力。因此，在韩美同盟框架下，韩国追求的战略自主仍是“有限”的。美国的掣肘最突出地表现在以下方面。
在军费问题上，相较于特朗普政府在分摊问题上的强硬，拜登政府虽能较为温和地处理盟国关系，但也坚持盟国需承担更多责任。根据韩美达成的新协议，韩国防卫费分摊额增速要追平军费增速，比过去与物价上涨率增速同步的方式要快得多。韩国近年来的军事投入增长迅速，预计2021—2026年均军费开支增加6.1%。按此速度，2025年韩方分摊额将逼近1.5 万亿韩元（约13.1 亿美元），比2019年的分摊额增长近50%。“주한미군 주둔비 45% 내던 韓, 이젠 59% 로 치솟는다”, 중앙일보, 2021.3.12, https://news.joins.com/article/24010215.韩国内批评文在寅政府与美国达成的防卫费分摊协议为“屈辱协议”，认为韩国的负担过重。“시민단체, 한미 방위비분담, 최악의 굴욕 협정…폐기해야”, 뉴시스, 2021.3.11,https://newsis.com/view/?id=NISX20210311_0001367449&cID=10201&pID=10200.今后美国继续用撤军、缩减美驻军等施压的可能性仍然较大。
在战时作战指挥权移交问题上，美国希望发挥驻韩美军在中美冲突时牵制中国的作用，故意拖延移交。박병광, “바이든 행정부 하 한미관계 전망과 우리의 대응방향”, 《INSS전략보고》, 국가안보전략연구원, 2021.4, pp.8-9.美国以朝核威胁、半岛安全环境恶化、移交条件未达标、疫情等为借口频频迟滞对于“战指权”移交问题，文在寅力推的2022年前收回“战指权”计划很难实现。而且即使韩国收回“战指权”，韩美联军仍要遵循美军的条令和战略战术，主要战略情报大都依赖美军提供，武器装备的核心技术和零部件高度依赖美国，因此韩军仍会在美军的实际控制下，所谓的“战指权”移交不过是个伪命题。홍현익, “미 바이든 행정부의 동아시아 전략과 한국의 대응 방안”, 《세종정책브리프》, 세종연구소, 2021.5, p.26.而且美国又开始炒作冷却多年的联合国军司令部问题，企图借此继续掌控美韩联军的指挥权。
在对朝政策上，美国对韩国的支持有限，韩国很难当上“驾驶员”。特朗普政府虽然重视朝核问题，但坚持在朝弃核之前维持对朝全面经济制裁，反对文在寅政府单方面对朝经济合作。拜登政府虽然形式上接受了韩国重启美朝对话和分阶段解决方案，但实际上为美朝对话设置了很高门槛，这也是朝鲜迄今迟迟不愿和美国重启对话的主要原因。而且，半岛问题并不属于拜登的政策优先事务，如果朝核问题得到解决、朝韩实现和平共存或统一，美国担心朝鲜半岛可能会向中国倾斜，驻韩美军的合法性将受到冲击。국립외교원 외교안보연구소, 《2021 국제정세전망》, 2020.12, p.7.因此，美国仍然强调朝鲜威胁，主张严格履行对朝制裁决议、追求“朝鲜半岛完全无核化”、推动美日韩合作和美韩联合军演来加强对朝施压等，从而为强化美韩同盟牵制中国创造契机。在韩美峰会上，拜登强调，朝鲜完全弃核是“难以置信的目标”，并称他与朝鲜领导人会面的前提条件是朝鲜先做出无核化承诺。“바이든, 김정은에 ‘진정성 포장용’ 정상회담 안 해준다”, 중앙일보, 2021.5.22，https://news.joins.com/article/24063956.这与韩国的主张有明显分歧。朝鲜人权问题也是拜登政府的重要关注点，成为美朝对话的重要障碍。韩国国会通过《禁止散发反朝传单法》后，2021年4月美国会汤姆兰托斯人权委员会还就此举行听证会，指责韩国牺牲言论自由和漠视朝鲜人权问题。
四、韩国对美政策调整展望
目前，拜登政府基本上延续了特朗普政府的对华政策，将中国视为最大战略竞争对手，并将围堵中国视为最重要的战略任务，全方位、多领域加大对华施压。特别是拜登政府重视发挥同盟作用，积极改善同盟关系，利用其庞大的同盟体系围堵中国。中国也针锋相对、对美国采取了强有力的反制政策，积极推动全球和地区多边外交、双边外交，推动构建新型国际关系、人类命运共同体，以落实“一带一路”倡议为引领，积极发展同各国尤其是邻国的关系。
在上述大背景下，周边中小国家是中美外交角力的重点。2021年以来，拜登政府多位高官出访亚太，游说各国参与对华施压。6—7月，美国副国务卿温迪·舍曼（Wendy Sherman）、国防部长劳埃德·奥斯汀（Lloyd Austin）、国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）先后访问柬埔寨、韩国、新加坡、越南、菲律宾、印度与科威特等国。8月，美国副总统卡玛拉·哈里斯（Kamala Harris）访问越南及新加坡。美国在美英澳“三方安全伙伴关系”“四方安全对话”“五眼联盟”“印太战略”“产业链同盟”等涉华敏感议题上不断扩充合作伙伴和合作范围。2021年9月3日，美国众议院军事委员会通过2022 财年《国防授权法》修正案，明确提及吸收韩国、日本、印度与德国加入“五眼联盟”，韩国成为首选。中国也积极发展同周边国家关系，以破解美国围堵企图。2021年以来，习近平主席等中国高层同周边国家首脑、高层进行了密集通话和交流。继1月访问缅甸、印尼、文莱、菲律宾后，王毅国务委员兼外长9月访问越南、柬埔寨、新加坡及韩国。中美对于第三方特别是亚太国家的外交争夺异常激烈。
在这种态势下，亚太中小国家面临的压力和拉拢都在增加。韩国作为美国的重要盟国和重点拉拢对象，日益改变过去在中美之间保持战略模糊的做法，与美国的多领域合作持续加深。按韩国学界的说法，韩国将以国家利益为中心，以开放性、包容性、透明性原则为基础，采取“走着瞧”（wait and see)的灵活战略，提高自身战略价值이수훈, “한미 2+2 회담 후 한국의 외교안보적 과제”, 《동북아안보정세분석》, 한국국방연구원, 2021.3, p.6; 김기정 등, 《미중 경쟁과 한국의 외교 유연성》, 국가안보전략연구원, 2021.5.，根据具体的情况、领域、议题在中美之间进行选择。국립외교원 외교안보연구소 중국연구센터, 《2020 중국정세보고》, 2021.3, p.275.在政治、外交、安全等领域，韩国仍会加大对美合作。在经济、科技等领域，韩国将继续与中美两国开展有选择性的合作，基于韩国企业自身经济利益进行对外投资，而不是出于政治立场。在涉及自由、开放等“普世价值观”领域，韩国将坚持支持美国立场。
韩方的做法虽有一定特殊性，但也接近多数中小国家在中美战略竞争中的普遍做法。有学者观察到，在中美战略竞争中，东亚许多中小国家目前虽大多采取对冲战略，尽可能维持大国平衡以降低选错边的风险，但实施对冲的国家并非永远不选边，而是尽量到最后时刻才选边，因而其本质上是延迟的追随战略。王玉主：《对冲策略及对中国—东盟关系的意义》，载《世界经济与政治》2021年第1 期，第22-50 页。韩国主流舆论对美国实力、制度和价值观的认可以及对韩美同盟的依赖根深蒂固。随着中美战略竞争的加剧，韩国选边的意味必然也将加强。
2022年初，韩国将进行新一届总统大选，无论谁当选下一任总统，都难以改变韩国对美深化合作的趋势。当然，根据执政党的政治谱系，韩国在中美之间的倾斜程度会有较大差异。韩国保守势力受保守理念、价值观的影响更大，亲美程度高，更容易对华有厌恶、敌视情绪。而进步势力受理念影响较小，对中国、美国的认识更为客观，立场更为客观，更加注重本国战略自主、在中美之间尽量保持平衡。차정미, “한국의 대중국 인식에 대한 이념의 영향”, 《아세아연구》, 2017, pp.46-80.2021年下半年，随着韩国进入“大选季”，韩国舆论界并未刮起朝野政党往常惯炒作的“北风”（涉及朝鲜的议题），反而刮起了“中风”，涉华议题成为朝野两党相互攻击的热点之一。曹世功：《韩国“政治季节”的“刮风”现象值得关注》，CFIS 国际网，2021年7月19日。进步势力——共同民主党的有力候选人李在明提出：“没有理由（在中美之间）选择一方……让美中两国选择与我们的合作是有能力的外交”，“韩美同盟是韩国外交的基础，韩中战略合作伙伴关系也是我们生存战略的必要要素”，“我已经提出了以国家利益为中心的实用外交，即均衡外交……不会片面地站在任何一个强国一边。在主要外交安保悬案上，根据个案、时期，寻找以国家利益为中心的均衡点。”“이재명, ‘유능한 진보’ 충족시킬 자신 있다… 청년 분노 해법있어”, 내일신문, 2021.7.27, http://www.naeil.com/news_view/?id_art=393936.
相较于执政的进步势力，若保守派当选，韩国会更重视发展对美关系，当然也不是彻底追随美国。7月12日，韩国最大在野党、保守政党——国民力量党党首李俊锡对美媒公开发表反华言论，将反中乱港活动美化为“民主运动”，主张韩国应当对抗“民主世界敌人”，扬言在涉港问题上与中国“死磕到底”，并抨击文在寅政府“屈服于中国”。“이준석: 文정부, 중국에 기울고 있다…민주주의 적과 싸워야”, 조선일보,2021.7.12,https://www.chosun.com/politics/politics_general/2021/07/12/ALCR7T5GEFERHO5WHXMJQ353IM/.韩国下届总统热门人选尹锡悦、崔在亨等候选人也争相发表对华强硬言论，引起中国驻韩大使的不满。“윤석열 옹호 나선 최재형…공동 전선 구축하나”, 시사저널, 2021.7.19, http://www.sisajournal.com/news/articleView.html?idxno=221012. 7月15日，保守势力总统候选人、前检察总长尹锡悦接受韩国《中央日报》采访声称，“只有韩美关系巩固了，中国等其他国家才会尊重韩国”，“拜登下定决心要用尖端技术打压中国，韩国如与美国背道而驰，就难以正常展开商贸活动”，“若要韩国撤出‘萨德’，中国应首先撤除部署在其本国边境的远程雷达”。“한•미동맹 빈틈없이 공고해야 중국도 일본도 우리나라 존중”, 중앙일보, 2021.7.15, https://news.joins.com/article/24105776.虽然政治人物的选举言论不能等同于日后的国家政策，但也反映了韩国舆论对华的否定性态度。
韩国在涉及中美战略竞争的领域加大对美合作，客观上加剧了东北亚局势的波动，加大了中国的周边压力。2021年8月，王毅国务委员兼外长在东盟外长会上罕见地批判美韩军演《王毅国务委员兼外长在第28 届东盟地区论坛外长会上的发言》，中国外交部官网，2021年8月6日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbz_673089/zyhd_673091/t1897999.shtml。，也表明中国对美韩加大地区安全合作引发周边局势紧张的不满。同时，韩国也注意到，2021年韩美峰会后，中国加强了与朝鲜在各领域的合作，中朝在许多关键议题上相互支持。王毅国务委员兼外长主张撤销部分对朝经济制裁《王毅：早日启动安理会对朝决议可逆条款，缓解对朝制裁》，中国外交部官网，2021年8月6日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1897987.shtml。，朝鲜在台湾、香港等问题上也频频表态支持中国立场。金明哲：《对“一个中国”原则的严重挑战》，朝中社，2021年9月15日，http://www.kcna.kp/kcna.user.article.retrieveNewsViewInfoList.kcmsf;jsessionid=6CE2F4FA88D50E9E1D0 4FBE1F6366C13#this。这些姿态客观上也表明中国意识到并正在采取必要措施应对日趋紧密的美韩合作对中国的挑战。
当然也应看到，韩美双方的结构性矛盾短期内难以化解，韩国较长时期内完全追随美国围堵中国的可能性较小，其追求战略自主的愿望仍然强烈。美国希望继续主导美韩同盟并服务于中美战略竞争，韩国则希望保持自身独立性和主导朝鲜半岛事务，避免引火烧身。未来若美国继续让韩国在同盟事务中承担更多责任，韩国很难满足美国要求。特别是美国在科技、投资、经济领域要求韩国企业加大对美倾斜、与中国弱化联系甚至脱钩，这必将损害韩国的经济发展利益。正如2021年9月王毅国务委员兼外长在会见文在寅总统时所言，中韩是无法分开的近邻，更是互利共赢的伙伴。韩国在地缘上与中国的密切关系以及经济上的高度相互依赖，都决定了其很难在短期内像一些西方国家那样彻底跟随美国。韩国强化战略自主，在中美之间不选边、不站队，有利于地区局势稳定和地缘格局平衡，也为东北亚避免再度陷入冷战格局保留了希望。
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