论气候变化的司法应对
论气候变化的司法应对——基于环境公益诉讼的路径探索
□田时雨
（清华大学 法学院，北京 100084）
[摘 要] 气候变化的司法应对是构建国家气候变化治理体系的重要命题。在气候变化立法论囿于实践困境的背景下，需认真且理性对待气候变化司法化，从而全面推动气候变化应对的法治进程。不同类型的气候变化诉讼在世界范围内逐渐兴起，经诉讼目的检视呈现出主观权利保护与客观秩序维护的气候变化司法模式。在客观秩序维护司法模式指引下，中国气候变化的司法应对主要由气候变化公益诉讼实现，其路径探索始于气候公共利益识别，重在于环境诉讼格局中寻得气候变化公益诉讼制度体系的妥善安放。
[关键词] 气候变化治理体系；气候变化司法应对；气候变化司法模式；气候变化公益诉讼
气候变化作为一项法学议题，长久以来为立法论所主导，然而在国际气候谈判形势起伏不定、国内气候治理需求日益迫切的背景下，“唯立法论”难以肩负气候变化应对之重任。纵观全球气候治理体系，司法或可为破解气候困局之道，正如日前世界环境司法大会所通过的《昆明宣言》将“应对气候变化及其影响”确立为加强全球环境危机司法应对的关键议题。严格意义上，气候变化诉讼尚未真正出现在我国司法实践中，但相关领域已展开积极探索，如曾就“弃风弃光”现象所提起的环境公益诉讼案件被视为“准气候变化诉讼”(p81)。习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话时指出，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。这一庄严承诺再次彰显了我国作为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者，同时也为气候变化进入司法视野提供了新契机。在气候变化真正迎来司法时代之前，有必要厘清司法在气候治理中的角色定位，并在审视气候司法既有模式的基础上探讨可能的路径选择，从而妥善实现气候变化的司法应对。
一、气候变化治理体系中的司法角色
气候变化问题早已获得广泛关注，自1992年《气候变化框架公约》正式开启全球气候治理的法制化进程起，人类社会便一直在立法论的指引下探索着如何共同应对气候变化。国际气候谈判始终着眼于以议定书及协议等规范文本发展与落实公约内容，各国也在不同程度上开展气候变化法律政策制定工作，然而难以否认的是，利益共识难以达成，气候治理成效不显。国际社会逐渐开始反思气候治理体系中遮蔽于立法之下的司法角色，甚至隐约可见立法式微而司法渐兴的全球气候治理格局，而中国亦存在气候变化司法应对的现实需求。
（一）全球格局：气候变化治理的立法式微与司法渐兴
气候变化问题尽管在科学上仍然存在高度不确定性，但人类影响极有可能是20世纪中叶起引发全球变暖的主要原因，应对气候变化也因此成为国际共识。就气候变化的规制路径而言，各国在议会立法、行政命令以及战略政策等方面侧重不同，但大多根据自身利益与国际义务等具体情况选择了不同的立法模式，具体如日本《地球温暖化对策推进法》的政策型立法模式，英国《气候变化法》的专门立法模式以及欧盟其他成员国的分散立法模式等(p59-62)。
随着气候利益分化，以条约等立法进路为主的气候变化应对方式面临着两个重大挑战，一是现有制度和谈判未能充分实现减排目标；二是气候变化涉及广泛行为者，需要各级政府和各类法律相互作用(p152)。历经艰难的国际气候谈判在巴黎协定时代迎来了新的曙光，国家自主贡献等机制改变了先前自上而下的强制性义务分配模式，气候变化国际合作得以继续推进，但这一成果却是以牺牲一定的减排目标为代价的。在立法论规制不足的情况下，通过司法展开气候变化治理成为一种可能的出路。
气候变化是一个全球性问题，气候变化司法也成为一个全球性现象。截至2020年底，全球范围内的气候变化诉讼共计2018件，其中美国1579件，其余国家439件。以美国为代表的发达国家率先将法院拉入气候变化这场混战。美国气候变化诉讼始于乔治·布什政府时期，彼时由于缺乏国家层面上的气候变化应对法，环境保护组织等气候友好群体试图通过提起诉讼来推动政策制定，他们利用美国现有法律和监管机构解决不断上升的温室气体排放问题，同时以侵权制度向诸如燃煤电厂、汽车公司等主要排放者寻求金钱赔偿或禁令救济（p153-154）。在澳大利亚，气候变化议题上更为普遍的司法进路是针对行政行为提起司法审查，例如以环境影响评价并未充分考虑到潜在的气候变化影响为由对政府决策提出质疑(p956)。与此同时，新兴发展中国家也在探索气候变化应对的司法进路，并试图以此推动政府积极参与国际气候治理。例如印度将国际人权公约中的食物权条款与国内宪法上的食物权概念予以对接，进而通过最高法院判决将气候变化、粮食危机同保障食物权的国家义务相联系，从而使食物权公益诉讼成为气候变化应对的新进路(p176)。
近年来，气候变化案件数量不断增加，诉讼涉及多重目标，法院裁决普遍加强或维护既有气候变化法律法规，可见司法在气候变化治理中发挥着越来越重要的作用。法院首先为人们就气候变化相关的法律、伦理及社会等问题进行辩论并作出决定提供了一个“微观世界”(p918)；进而相关司法活动又对立法修正及行政决策产生了更为广泛的影响。以美国为例，马萨诸塞州等诉美国环保局一案将二氧化碳作为空气污染物纳入《清洁空气法》的规制范围，此后数月间美国国会即收到了上百件有关机动车排放标准、温室气体排放限制、国家安全和气候变化等方面的立法议案及修正案(p111-112)。由此可见，尽管有关气候变化司法审查的案件似乎只取得了微乎其微的成功，但气候司法的意义或许不仅在于个案裁判结果，而更在于其在气候治理体系中的必要角色：影响气候决策过程并反映气候法治的改革诉求。
（二）中国语境：气候变化司法应对的现实需求与前路迷茫
在立法论主导下的全球气候治理格局中逐渐有了司法的一席之地，那么具体到中国语境下，司法在气候治理中又当扮演何种角色？面对包括气候变化在内的全球性挑战，中国主张“国际社会应该携手同行，共谋全球生态文明建设之路”(p525)。在国际气候合作上，我国始终以积极立场参与缔约方大会，有力推动了《巴黎协定》的顺利达成并递交了国家自主贡献方案；在国内气候政策上，也提出《中国应对气候变化国家方案》等顶层设计，并探索构建全国碳排放权交易市场（p52-53）。然而难以否认，现行环境法律制度难以有效因应碳排放环境风险（p82），“中国气候变化应对机制仍存在不少硬伤”(p27)。
从前述国际经验来看，破局之道或许在于对“唯立法论”之反思。专门性气候立法缺位的问题非一日之寒，一味寄希望于立法而忽视司法也有损于气候治理体系的健康发展。考虑到低碳转型的内生动力及国际战略地位等长远目标，气候变化立法势在必行(p46)，但立法模式如何选择、制度体系如何建构等问题仍需进一步探讨。
当前气候变化司法的理论与实践面临新挑战。一是气候变化的司法应对需将政策构想落实为审判实践。事实上，环境司法改革进程中已初见气候变化司法的相关建议与构想。最高人民法院于2014年设立环境资源审判庭，将气候变化案件纳入环境司法专门化研究范围；2016年在《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》中明确提出：“积极探索气候变化司法应对举措”。然而实践中“应对气候变化的司法保障明显存在‘上热下冷’问题”(p111)。近两年所发布的《中国环境资源审判》白皮书虽都明确将“气候变化应对案件”作为案件类型之一，但地方法院大多缺乏对气候变化的宏观考量，案件审判中对气候、能源及相关环保法律之间的内在联系理解不足。二是气候变化司法实践需要更为充分且深入的理论作为科学指引。在理论准备上，学界对气候变化司法议题虽有所关注但却大多限于域外借鉴层面。随着气候法治全面推进这一立场成为共识，气候变化议题需在总结一般性司法规律的基础上探索如何真正融入我国环境资源审判格局。
综上，随着气候变化诉讼在世界范围内逐渐兴起，中国也需认真且理性地对待气候变化司法问题。一方面应正视司法在气候变化治理体系中的角色，全面推动气候变化应对的法治化进程；另一方面要立足我国法系及体制等背景，在专门立法缺位的情况下审慎探索气候治理司法化。
二、气候变化司法应对的模式选择
气候变化诉讼在美国、加拿大、德国、澳大利亚及新西兰等国兴起(p32)，在不同法系与司法体制下形式各异，侵权、公共信托、环境影响评价以及人权等皆作为诉讼提起基础出现在气候变化的司法实践中。就诉讼类型而言主要存在两种分类方式：一是以案由为标准将气候变化诉讼划分为私法之诉与公法之诉，前者主要包括侵权之诉，后者则涉及行政行为司法审查与宪法实施(p244)；二是从提起依据出发将气候变化诉讼分为制定法之诉、普通法之诉与国际公法之诉(p35)。这些学说或展现了气候变化诉讼的规范基础，或明确了气候变化诉讼的发生场域，然而却也未能揭示气候变化司法应对的本质规律，为此有必要透过复杂多样的诉讼形式探察其背后所存在的司法模式。
（一）主观权利与客观秩序之间的司法模式
耶林曾言“目的是全部法律的创造者”(p115)。气候变化应对的司法实践在诉讼目的检视下可观察出主观权利保护与客观秩序维护这两种司法模式，前者重在保护主观权利及特定利益，后者旨在维护公共利益及客观秩序。这一区分的理论基础是法国波尔多大学教授莱昂·狄骥所提出的客观诉讼（Contentieux Objectif）与主观诉讼（Contentieux Subjectif）之分。这一学说经德日学者借鉴成为大陆法系诉讼法学研究经典(p30)，在此用于构建气候变化司法模式，有益于揭示气候变化应对的司法规律。
1.主观权利保护模式。作为一般法理概念，主观权利是指“法律规范赋予主体的权能，即为了实现个人利益，要求他人为或者不为一定的行为、容忍或不作为的权利。主观权利可以私法或者公法为根据确立”(p152)。具体在气候变化司法上即体现为侵权法与人权法这两条进路。
在气候变化侵权诉讼中，原告通常主张温室气体是一种公害（Public Nuisance）并以此通过普通法提出损害赔偿请求。典型案例如康涅狄格州诉美国电力公司案(Connecticut v.Am.Elec.Power Co.)。包括康涅狄格州在内的美国几州、纽约市和土地信托组织于2004年联合起诉美国电力公司等使用化石燃料的电力公司，称使用化石燃料电力公司的温室气体排放造成普通法上的公害，要求法院以禁令限制其排放量；电力公司辩称原告缺乏起诉资格。美国纽约南区地方法院以政治问题不审查为由予以驳回。原告上诉至联邦第二巡回上诉法院，2009年该法院认为气候变化的侵权诉求是可裁判的，因为气候变化并非宪法明确指定给选举机关的事项，政治问题也并不意味着司法审查的全面禁止。被告随后向联邦最高法院递交有关原告起诉资格、联邦法律取代原告诉讼请求以及政治问题事项的调卷申请，最终联邦最高法院推翻了第二巡回上诉法院的判决，并裁决联邦制定法的相关规定取代了普通法上的公害诉讼事由(p358-360)。
主观权利在公法上的确立主要通过人权法实现，气候变化司法实践中也曾出现援引国际人权法而诉诸法院的因纽特人案。2005年底，因纽特人极地会议（The Inuit Circumpolar Conference）向美洲国家间人权委员会提交请愿书，声称美国大量排放温室气体引发全球变暖尤其是北极冰川融化，侵犯了他们的经济、文化、生活等权利，违反了《美洲人权利和义务宣言》（American Declaration of the Rights and Dutiesof Man）所规定的人权条款。委员会在拒绝受理此案后允许原告于2007年3月就该请愿举行听证会。该案将气候变化与人权联系起来，对气候变化诉讼的权利基础探索而言颇具意义。
前述案例反映出主观权利保护模式的本质在于“权利效力来源的主观性”，即其源于请求人所具有的自由意志而非客观法规则(p147)。由此也意味着主观权利保护模式下的气候变化诉讼不仅在起诉资格、可救济性、因果关系等方面存在固有限制，同时也面临着立法取代、行政司法权力配置等体制困境。
2.客观秩序维护模式。客观法在狄骥看来是“和人类社会同时存在的”一种法律规则，实在法即是对其所作的陈述（p256），由此所建立起的客观诉讼理论，其本质在于通过诉讼实现客观法秩序维护之目的。鉴于此，客观秩序维护模式下的气候变化诉讼主要体现为以审查公权力合法性为核心的公法诉讼。实践中主要表现为两类：要求政府在决策过程中考虑气候变化问题，以及针对温室气体排放事项上的作为或不作为提起诉讼(p130)，前者典型代表是马萨诸塞州等诉环保局一案，而后者则多通过环境影响评价制度对行政行为予以司法审查。
在马萨诸塞州等诉环保局案中，最主要的实体性争议焦点在于温室气体是否属于《清洁空气法》中有关空气污染物的界定。持多数意见的法官认为，美国国会对“空气污染物”的宽泛界定，表明了立法者对该法适用于较广范围空气污染物的期望，同时考虑到气候变化问题在《清洁空气法》颁布之时尚未引起广泛关注，立法者对此并非有意忽略，也并未禁止环保局将温室气体作为空气污染物。因此，美国联邦最高法院最终裁定环保局对《清洁空气法》中的“空气污染物”解释不当，其拒绝规制温室气体的行为属于违法行为(p79)。
环评司法审查常见于澳大利亚气候变化诉讼。在Gray v.Minister for Planning案中，Gray声称煤炭企业在环评中违反“详细的温室气体评估”的规定，而政府在环评审批时未考虑生态可持续发展原则（Ecologically Sustainable Development），违反了新南威尔士州环境规划与评价法案的目标规定。政府辩称，有关温室气体的环评问题属于自由裁量范围，且ESD原则对此不作要求，同时煤炭随后用于其他活动所造成的影响与该项目不具关联。2006年法院作出有利于原告的判决，理由在于该项目需要对温室气体排放进行环评，而政府在环评审批时没有考虑到ESD原则。法官认为尽管环评内容属于行政自由裁量范围，但这一裁量权必须根据法案目标来行使，由此即包括鼓励适用ESD原则(p726-727)。与之相似，气候变化作为美国《国家环境政策法》（NEPA）所规定的一种“环境影响”，由此所提起的一些案例正是针对联邦机构在依据NEPA作出决定时未能适当考虑气候变化相关问题(p162)。当前我国生态环境部在推进“两高”行业减污降碳协同控制中也提出将碳排放影响评价纳入环评规制范畴。
前述案例中对行政解释与环评决策所进行的司法审查，旨在为气候变化相关法秩序提供司法保障，同时也表明客观秩序维护模式下的气候变化诉讼有助于迫使政府在气候变化问题上依法行政。与此同时，此类司法模式的运行机制有赖于立法对行政职责做出规定，因为在规范基础不甚明晰的背景下，气候变化公法诉讼在维护客观法的同时，也面临着司法越位之质疑。
（二）气候变化司法模式的理论对比与实践趋势
在气候变化逐渐进入法院议程的背景下，主观权利保护与客观秩序维护这两种司法模式为理解气候变化诉讼提供了理论框架。进一步明晰两种模式的要素对比，可为气候变化司法的实践选择提供思路。受“主观诉讼与客观诉讼的判断指标”(p32-34)之启发，可以就气候变化司法模式在目的指向、起诉资格、诉讼标的与审查范围方面予以对比（见表1）。
诉讼目的是气候变化司法模式类型化的逻辑起点，也决定了诉讼构造的展开逻辑。在起诉资格上，当事人是因气候变化而权利受侵的利害关系人，其诉讼标的为人身或财产等相关权利；法院通常也会对原告诉讼请求进行全面审查。与之相对，客观秩序维护模式下的气候变化诉讼以法秩序维护为目的，对行为的合法性审查贯穿其诉讼规则始终。诉讼资格因突破利害关系而由立法规定，诉讼标的一般是行政行为，审查范围也以合法性审查为主。由此可见，气候变化司法的模式分化在理论上取决于主观诉讼与客观诉讼之界限，即“保护对象的内容与性质”(p262)。因气候变化所致人身、财产损害等可还原为个人利益之诉的，自然落入主观权利保护模式；针对环境本身损害等涉及公共利益而难以特定的部分，则应以客观秩序维护模式进行救济。这两种司法模式从不同目的出发为气候变化诉讼展开提供了有益参考，也展现了各自不同的功能定位，前者成为捍卫个体权利与自由意志的手段，而后者则直指气候变化法秩序的构建与完善。
整体而言，各国能源结构、立法状况、监管体制以及法系差异等背景因素共同促成了气候变化诉讼在混沌时期的多重样态，同时也在实践探索中大体描绘出气候变化诉讼在未来的两种发展趋势。一方面，从普通法走向制定法。公害诉讼就产生动因而言，是立法和行政机关未能采取行动时所提出的一种方案，尽管普通法所具有的灵活性有助于应对监管失灵，但这一方案也忽视了司法职能的局限性(p257)，致使公害诉讼在面临更严起诉资格的同时受制于法院的审慎考虑。由此也解释了环评行政诉讼逐渐发展为美国气候变化诉讼中最主要的类型。另一方面，从实体审查走向程序审查。权利进路之于司法救济具有强烈的诱惑力，公害侵权在理论上成为气候变化诉诸司法的直觉首选，人权与环境保护的天然联系也使之或可成为气候变化诉讼中有力的权利基础。然而气候变化实体权利的缺乏意味着原告资格、因果关系等问题成为诉讼实践中的严重制约，且环境损害案件中的人权法救济经验无法简单移植到气候变化领域(p84)。随着制定法成为主要的诉讼依据，基于环境影响评价等程序性审查被认为是最具发展前途的方式，因其具有促进公众参与及信息公开的目标，不论未来立法层面如何行动，这些目标通过司法审查加以保护的必要性不会消失(p301)。这两方面的趋势实际上也正是气候变化司法逐步走向客观秩序维护模式的过程。
实践中，气候变化司法模式之选择，取决于诉讼目的所指的保护对象，也有赖于法治国家建设中的现实基础。从主观权利与客观秩序的全面保护出发，或许中国气候变化诉讼“宜采用主观诉讼和客观诉讼的双规模式”(p166)。但气候变化主观权利的确认与实现是一个异常复杂的命题，正如环境权的法定困境一般，在我国宪法确立国家环境义务的背景下，气候变化等生态环境领域的权利证成路径需回溯至以人权为核心的基本权利体系，从而获得其作为基本权利所兼具的主观权利与客观法双重属性(p21)。因此，客观秩序维护模式成为我国气候变化司法应对的现实选择。
综上，从诉讼目的出发可以归纳出气候司法的主观权利保护模式与客观秩序维护模式，二者各有所长但后者似有成为实践主流之势。主观权利保护模式以权利救济为重心，也因此其适用需以某种气候权利存在为前提，实际案例中因果关系、政治问题等因素构成诉讼障碍；客观秩序维护模式旨在保障与恢复法秩序，立法缺位时可能致使司法权陷入不当扩张之危机，因而其适用有赖于制定法规范的不断完善。
表1：气候变化司法模式比较
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三、气候变化公益诉讼的路径探索
出于国家气候变化治理体系构建的现实需求，在客观秩序维护司法模式的指引下，中国气候变化应对在“司法层面最为可行的是建立起公益诉讼制度”(p242)。十九届四中全会明确提出“拓展公益诉讼案件范围”，进一步考察气候变化议题在中国环境公益诉讼制度中如何安放，可遵循从核心范畴到制度体系的路径展开。
（一）核心范畴：气候变化公益诉讼中的公共利益
“公共利益是一个古老而又常新的话题，是一个高度抽象、易生歧义和弊端的概念，是一个奇特、混乱且无法丢弃的筐。”(p7)厘清环境公益诉讼中的“公共利益”，是构建气候变化公益诉讼制度体系的概念基石。作为一种不确定法律概念，公共利益的界定与保护具有强烈的语境从属性，就气候变化公益诉讼而言，司法语境对其中所涉公共利益构成了一定程度上的限制。换言之，在立法相对缺位的背景下，首先需基于现行规范体系对“公共利益”进行恰当识别与解释，以明确气候变化如何进入环境公共利益范畴，进而理解气候公共利益的核心要义。
1.气候变化何以成为“公共利益”。当前公益诉讼制度采用如“污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为”的概括加列举式立法体例，对公共利益的范围并未进行明确界定。因而，识别公共利益是气候变化得以进入公益诉讼制度的前提。一般而言，法律上公共利益的范围不可任意扩大，宪法环境条款是环境公共利益识别与延伸的根本依据。我国《宪法》第26条第一款规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。其中“保护和改善生活环境和生态环境”实质上即是对生态利益的确认，由此使之上升成为具备法益性质的环境公共利益(p49)；同时气候变化作为严重威胁生活环境与生态环境的一种公害，理应落入宪法未明确列举的“其他公害”范围之内。然而，以宪法统领环境公共利益是一个抽象原则，还需使之具体化从而具备可操作性。
在气候变化从宪法上的环境公共利益到司法所救济的环境公共利益这一过程中，涉及谁拥有公共利益判断权这一本质问题。意志主义公共利益观认为“只有通过制定法律才能确定何为公共利益”(p41)。在这个意义上，与气候变化直接相关的实体规范是《大气污染防治法》自2015年修订时所新增的“大气污染物和温室气体实施协同控制”的规定，因而大气污染公益诉讼是气候变化司法救济的重要进路。
与此同时，司法作为气候正义的最后一道防线，在根据宪法精神适用法律时也肩负着公共利益解释权，而气候变化与公益诉讼之间的内在联系正是在司法解释及相关规范性文件对公共利益的扩张解释中得到加强。2017年出台的《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》第5条有关社会组织是否专门从事环境保护公益活动的审查标准中实际上存在对“环境公共利益”的侧面描述。标准一：以社会组织的业务范围对环境公共利益予以列举式界定，即当组织章程未明确规定维护环境公共利益时，“工作内容包含大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区等环境要素及其生态系统多样性的保护”，即可认定该组织的宗旨及业务范围是维护环境公共利益。标准二：通过社会组织实际从事的环境保护公益活动对环境公共利益进行概括加列举式界定，具体包括“植树造林、濒危物种保护、节能减排、环境修复等直接改善生态环境的行为”。标准三：以社会组织起诉事项的性质为环境公共利益提供了兜底式界定，即“环境要素或者生态系统”。纵观该环境保护公益活动审查标准，其中不仅包括大气、植树造林、节能减排等诸多与气候变化紧密相关的列举项，同时还有环境要素及生态系统这一兜底项为气候变化进入公共利益司法救济拓宽了解释空间。
2.气候公共利益的性质辨析。基于一定规范基础，气候变化作为环境公共利益得以进入司法救济范围。然而在诉讼实践中，环境公益与环境私益通常呈现出交织状态，甚至单就前者而言，“国家利益和社会公共利益”似乎成为一个不可分割的名词出现在公益诉讼裁判文书中(p131)。因而，气候变化公益诉讼仍需回答司法在何时介入以及救济何种法益等问题。
其一，气候公共利益何时需司法介入予以救济。与传统损害偏向事后救济相较，科学不确定性背景下的气候公共利益救济在时间线上有所提前。就域外案例而言，尽管气候变化是否造成人身、财产甚至环境损害等此类问题在诉讼过程中往往成为各方争议焦点，但法院普遍采取一种风险防范的裁判立场。美国联邦最高法院认为科学不确定性并非环保局拒绝规制温室气体的正当理由；澳大利亚法院认为环境影响评价应当将气候变化纳入评估范围。
我国《环境保护法》在“预防为主”这一基本原则条款上存在解释争议，风险防范原则在立法上尚未真正确立，然而从司法实践对环境公共利益保护的积极立场来看，预防对象实际上包括损害与风险。一方面，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2020修正）第1条明确规定民事公益诉讼的诉讼对象为“已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为”；另一方面，前述工作规范（试行）在第2条审判原则中确立了“坚持适度发挥职权作用的原则”，要求“依法行使释明权……最大限度地维护环境公共利益”。其中“最大限度”可以理解为气候公共利益的司法救济在介入时机上应适当有所提前，从而使保护范围由既成损害扩张至受损风险。如此不仅与气候变化诉讼的整体趋势相契合，同时也意味着预防性公益诉讼从生态环境领域中兴起。
其二，气候变化公益诉讼所救济的是何种公共利益。一般而言，环境诉讼的提起动因可以抽象为“何类行为造成何样后果致使何人利益受损”这样一种结构。可见需从原因行为、承载客体与享有主体角度来全面理解气候公共利益的性质。在客体上，气候变化公益诉讼与其他环境公益诉讼一般无二，皆指向环境自身之损害，而主体与原因行为则需要进一步分析。比对环境公益诉讼的规范文本，可以发现概念表述存在差异：《环境保护法》第58条与《民事诉讼法》第55条是“社会公共利益”，而《行政诉讼法》第25条为“国家利益或者社会公共利益”。其中关键在于利益享有主体不同，“国家利益主要是以国家为主体而享有的利益，而公共利益主要是由社会成员享有的实际利益”(p7)。基于此，结合前述法条中有关损害公共利益所列行为进行体系解释可知，“国家利益”在行政诉讼法中特指针对国有财产保护、国有土地使用权以及国有资源保护等以国家所有权为基础的行为事项。考虑到在气候公益之上难以建立国家所有权，气候公共利益当属不特定多数主体所享有的社会公共利益。
此外，气候公益受损与其他环境公益受损在原因行为上具有同构性。根据《环境保护法》第58条与《行政诉讼法》第25条规定，环境公益受损的原因行为包括私主体污染环境、破坏生态，以及负有生态环境和资源保护监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为。《中国环境资源审判》（2019）提出“依法审理在应对因排放温室气体、臭氧层损耗物质等直接或间接影响气候变化过程中产生的案件”，可见气候公共利益受损的原因行为是排放温室气体、臭氧层损耗物质等对气候变化产生直接或间接影响的行为。看似不同类的行为在作为整体的生态系统中实际上互相作用，大气、水等要素污染给气候带来负面影响，生态破坏更是会直接威胁碳汇；反之，气候变化也会进一步影响生态环境的稳定与平衡。
（二）制度体系：气候变化公益诉讼的规范主义进路
通过公益诉讼制度保护气候公共利益，一方面要体现气候变化应对措施的功能所需；另一方面要考虑诉讼对象的更新使之同现有制度在规范体系上的衔接与融合。鉴于此，气候变化公益诉讼制度体系如何构建，功能主义与规范主义给出不同参考思路：前者拟在气候变化应对的减缓与适应层面发挥司法治理功能，而后者则是将气候变化放入当前环境诉讼格局中予以考量。
一般而言，减缓与适应是气候变化应对的两项基本命题。相关立法研究也主张气候变化法应当同时对减缓和适应气候变化作出规定，在专门立法模式下坚持二者并重的原则，即便次优选择也应是在减缓和适应领域分别制定“低碳发展促进法”与“适应气候变化法”(p6)。鉴于此，功能主义主张以气候变化治理效能为追求，依据减缓与适应的应对手段，将气候变化公益诉讼分为气候变化减缓公益诉讼与气候变化适应公益诉讼。具体案件范围可参考最高人民法院在《中国环境资源审判》（2019）中所列举的气候变化应对相关案例，即气候变化减缓类案件主要针对能源、资源、交通等领域有关臭氧层消耗、温室气体排放的行为，而气候变化适应类案件则旨在推动政策规划及相关行动以强化气候变化适应措施，提升气候变化适应能力。
与之相对，规范主义要求立足现行环境诉讼秩序构建气候变化公益诉讼制度，本质上取决于公益诉讼自身性质及其法律认定。申言之，公益诉讼是否足够区别于既有诉讼以至于在法律上获得一定独立性，决定了气候变化公益诉讼的规范主义进路。从公益诉讼制度在我国的发展历程来看，环境公益诉讼“行政—民事”二元格局基本形成。然而有学者曾深刻指出，“环境公益诉讼是一种特别诉讼，是现代社会中公民共同行为的有机组成部分”(p133)。反观民事诉讼法与行政诉讼法的诉讼构造均可谓以权利保护为中心的主观诉讼，尽管针对后者学术界不乏客观诉讼转向之争议，但当前立法方式仍旧难以满足客观诉讼之需求，“对公益诉讼进行专门立法、单独立法”的呼声渐起。在此背景下，气候变化公益诉讼制度体系应当由气候变化民事公益诉讼与气候变化行政公益诉讼所构成，而这一规范主义进路在未来是否走向公益诉讼单独成法也犹未可知。
功能主义抑或规范主义作为司法制度体系的构建基础皆具有一定的理论指引价值，当前实务部门对此也或多或少有所借鉴。在环境资源案件类型的宏观划分上，最高人民法院近年来开始在传统民事、行政等划分方式上加入环境司法专门化的功能考量，将环境资源类案件分为环境污染防治、生态保护、资源开发利用、气候变化应对以及生态环境治理与服务案件，加之环境公益诉讼及生态损害赔偿诉讼案件；而具体在气候变化相关案件上，则采用“气候变化减缓类案件和气候变化适应类案件”的划分方式。因此，基于当前的制度安排，气候变化公益诉讼的体系构建需在环境公益诉讼这一规范定位的基础上融入气候变化案件有关减缓与适应的功能需求。
一方面，在环境公益诉讼二元格局既成的背景下，气候变化公益诉讼应构建行政公益诉讼为主、民事公益诉讼为辅的制度体系。环境法治中行政权与司法权的关系要求将环境行政公益诉讼作为环境公益诉讼的重点发展方向(p64)。具体到气候变化领域，司法以一种救急式的角色被迫提前出场，尽管其理应作为气候变化治理体系的重要环节，但在立法相对缺位时却也意味着司法存在一定程度上的僭越。鉴于此，在气候变化司法体系中明确行政公益诉讼的主体地位，可以在一定程度上缓解气候变化治理权力的内在紧张，有效督促政府提升气候变化治理效能，同时辅以民事公益诉讼引导企业承担气候变化社会责任。
另一方面，在缺乏专门立法支撑的情况下，气候变化公益诉讼制度需以减缓为重心，而在适应方面发挥有限功能。尽管“重减缓、轻适应”历来为气候变化应对方案所诟病，但司法难以如立法一般实现二者并重。温室气体强制性减排义务的确立使气候变化减缓类诉讼有的放矢，而在气候变化适应方面，由于“适应能力的获得与提高是自然要素与经济社会要素的一体作用之结果”(p72)，倘若以此作为公益诉讼重心则可能会引发相关案件大范围提起，不仅原本稀缺的司法资源难以承受，繁杂多样的诉讼请求与裁判方式也是司法机关所面临的艰难挑战。可见，气候变化适应作为气候变化应对的综合性目标，更适宜交由立法及行政机关与全社会共同努力，司法对此仅能发挥服务与保障之作用。
综上，气候变化的司法治理在中国主要体现为气候变化公益诉讼制度。在厘清气候公共利益这一核心范畴的基础上，气候变化公益诉讼制度体系的建构思路应以规范主义为原则并适当融入功能主义思维，在现有实定法所确立的环境诉讼格局中融入气候变化减缓与适应之需求，从而获得气候变化公益诉讼制度体系的妥善安放。
四、结语：迈向气候变化法治体系
在气候司法全球化的背景下，无法置身事外的中国需认真且理性地对待气候变化治理司法化。世界范围内的气候变化诉讼形式多样，而客观秩序维护模式下的气候变化公益诉讼理应作为我国气候变化司法应对的现实选择。作为构建国家气候变化治理体系的重要环节，气候变化的司法应对需在整体法治框架下进一步展开理论与实践探索。司法在气候治理权力配置上应保持相对谦抑，即便无奈提前出场，也应遵循一定的司法规律，在现行法秩序下发挥其治理效能，进而影响气候变化政策与立法。在迈向气候变化法治体系的过程中，气候变化的司法应对或许是权宜之计，然亦是为今之计。
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