党内法规视域下生态环境保护法律责任与政治责任的功能...
党内法规视域下生态环境保护法律责任与政治责任的功能协同□朱 军1，杜 群2
（1.武汉大学 法学院，湖北 武汉430072；2.北京航空航天大学 法学院，北京100191）
[摘要] 在国家治理与公共权力运行场域的背景下，以法律系统与政治系统的协同机制为基础，衍生出的生态环境保护法律与政治责任的协同，其本质是环境风险驱动行政权扩张之后党政统一内涵意蕴下公共权力运行的责任应对，也是一种侧重于行政立法与执法的规范正义监督。在政府生态环境保护法律责任不济、环境目标不达的情况下，涉及生态环境保护的党内法规所促动的法律责任与政治责任功能协同，推动政府环境治理发挥了应有的规范功能作用，有效扭转了生态环境保护法律责任失灵现象，实现了环境法治各项既定目标。
[关键词] 党内法规；生态环境保护；法律责任；政治责任；功能协同
习近平总书记强调：“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。”(p359)社会主义法治体系建设进入新的发展时期，部门法之间的协同化、系统化、法典化以及通过法治方式提供更多的生态公共服务成为法学研究新的时代课题。生态文明是超越以往的农业文明、工业文明的新型文明形态，就目前的阶段而言，与之对应的环境治理体系与治理能力仍存在制度不够健全以及规范体系结构的精细化程度有待提高等问题。同时，国家围绕生态文明建设责任，推出了一系列法律与政策治理成果，尤其是以生态环境保护党内法规为牵引，推动了中央生态环境保护督察责任制、国家生态文明建设、环境保护目标责任制、自然资源资产离任审计等环境法治措施的有效落地，避免了环境调控市场失灵与地方政府失灵现象，也推动生态环境保护法律责任与政治责任协同体系建设达到了新水平。
在国家治理现代化方面的“党政责任”研究之中，有两种基本的路径。一个是政治系统与法律系统的宏观角度，比如从现代国家建设角度，阐述马克思主义对于社会主义法治国家建构的重要价值，提出党规和国法规范体系“功能—结构”范式衔接，在法治轨道上推进并实现国家治理体系和治理能力现代化等核心命题(p62-72)。另一个是法律与政策的微观角度，采用问题与对策的结构，从一个或者同一类别的环境问题或者现象入手，比如中央生态环境保护督察的相关现实问题，深入分析其内在的法律与政策原理，提出改进对策；或者从生态文明法治理念、政府治理、公共行政管理的长效机制建设角度，分析环境国法与党法推动环境法治的运行过程；或者从系统论、协同论的角度，论述环境治理各个子系统之间的开放性、关联性、整体性和平衡性以及围绕环境目标达成而进行的制度、组织与实施之间的协同(p5-12)。所以，本文希望综合宏观与微观研究之所长，运用系统协同的方法，在应然与实然之间、在法教义学一般性原理与国家本土现实之间，以唯物主义的客观立场，以方法论与世界观的自觉反思，克服理论上的虚位，实现本土化范式的深刻理解，进行国家治理中环境问题解决之道的内在原理机制剖析，并将这些理论解释放在国家治理现代化的动态背景和我们国家本土治理实践生活下进行验证，从而对发展规律与本土实际相契合的环境多元法治体系进行更有深度的论证。
一、问题的提出
协同论与系统论在对社会与自然环境的系统性分类上存在着观点一致性，承认系统开放之中也有联系，提出事物运行所对应的稳定状态、变化状态与偶发状态(p52)以及相关的协同原理①赫尔曼·哈肯以开阔的学术视野，从动力学系统论入手，综合物理学、化学、生物学、医学、经济学、生态学知识，将分量、变量的函数模型引入复杂系统研究，按照系统的目前状态（Q）、分量（Qj）之间的关联、控制参数量（A）和偶然事件（a）要素，确定和描述系统之中各个部分的活动轨迹，提出了协同论的基本概念“序参量与役使原理”，并在一定程度上发展了系统论；协同学涉及的所有系统都可被看作开放系统，因而满足自组织的必要条件。，对于我们研究政党与政府、政治系统与法律系统以及生态环境保护法律责任与政治责任具有重要参考价值。环境问题是一个兼具多系统、协同化的复杂问题，涉及经济、政治、法律、道德等多方面，涉及法律关系、科学技术、公共管理、环境工程等多门类，涉及国家、政府、执政党、社会公众以及企业多主体，涉及发展阶段、本土特性以及文化传统等多要素，单一的方式与手段难以满足问题解决的实际需要，有待法律与政治的协同、法律责任与政治责任的协同，且引领其他子系统的运作关系，实现动态均衡，并形成合力。
（一）生态环境保护法律责任与政治责任协同研究现状
国外关于人民主权、人民意志、权力分立、公共权力或者行政权运行监督的研究源远流长，早在启蒙运动时期，孟德斯鸠、伏尔泰、卢梭、霍布斯、洛克等启蒙思想家就对政治独立、主权在民、民主法制、自由平等、理性主义、法的精神、国家权力与责任展开过深入论述。但是在国家环境治理领域，关于生态环境保护法律责任与政治责任协同的研究却不多，研究的角度多是围绕国家环境义务、环境政治、环境运动、绿色政党以及环境规制与行政权监督、环境公共管理绩效等方面。众多学者从环境理念、环境思潮、环境运动以及环境政党对于社会政治的影响等不同方面进行了深入论述，构建了较为完整的理论体系。审视西方发达国家已经取得的环境治理经验，环境责任经历了个体道德伦理责任到政府公共管理责任的范式转换，政府作为公共物品的供给方，是生态环境保护责任的主要承担者，同样也是生态环境保护问责的主体。比如，法国生态环境保护的问责主体主要为议会、司法机构、政府内部的问责机构、反对党以及社会公众、环保组织等(p16-23)。日本、韩国、新加坡生态环境保护的问责主体大体也可以划分为议会（国会）、监察或行政机关内部、司法机关、公众或者在野党等(p102-110)。不难发现，欧美国家由于立法、司法、行政分立的因素，生态环境保护法律责任与政治责任协同是一种相对宽松的协同，这与我们国家生态治理中相对紧密的责任协同有一定的区别。
对于生态环境保护法律责任与政治责任协同的问题，国内研究较少涉及。在以往的环境责任、政府环境法律责任的研究之中，比较多的是从行政责任或者行政法律责任角度出发，一方面是环境行政法规涉及的法律责任，另一方面是政府内部行政管理工作涉及的环境管理工作责任。这一部分的责任依据主要是行政诉讼法和公务员法，也属于生态环境保护法律责任的范畴。随着国家治理体系和治理能力现代化实践与理论研究的不断深化拓展，有学者认为，党的十八届四中全会公报内容反映出我们国家法治渊源已经呈现出多元化的类别划分。同时，新时代环境党内法规以及党政联合下发的政策性文件在国家环境治理中产生了显著的影响与实效，生态环境的政党法治与国家法治具有目标上的一致性(p75-87)。
那么，在这个广义的政府环境责任实现之中，就出现了一个重要的研究对象——依据党内规范实现的生态环境保护政治责任。生态环境保护政治责任是怎样通过执政党得到实现，怎样去影响或者推动环境法治，这是全面从严治党背景下全面深化国家治理改革、建设现代化强大国家而出现的新的实践与理论问题，值得引起重点关注。责任协同机制中蕴含着人民对公共权力行使的全面监督，也凸显了中国共产党全心全意为人民服务，实现人民对美好环境期望的政治责任担当。在生态环境保护立法实践中，也存在着吸收党政环境政策或者政治责任条款的案例，将党和国家的政策性文件中提出的“政治责任”概念转化为“法律责任”概念，比如将“生态文明”写入《宪法》，将“生态红线”写入《环境保护法》，将“河长制”写入《水污染防治法》。那么，我们应该从政治责任还是法律责任
角度去认识这些责任属性呢？有学者提出，法律化的政治责任仍然属于政治责任的范畴，与严格的法律责任有着重要的区别(p34-35)。也有学者认为，即使“生态红线”已写入《环境保护法》，但是逾越生态红线问题应该归于政治责任还是法律责任是一个仍然需要研究的问题。因为其缺乏与之配套的法律规范，从严格意义上看，还不具备法律责任的可操作性，“生态红线”这一概念应归类至政党政策范畴(p71-78)。
在我们国家党政体制的基础之上，对于生态环境保护法律责任与政治责任协同的责任主体的具体指向，一方面存在着政治系统与法律系统的协同；另一方面，从具体的公务人员角度来说，包括国家治理中的党委政府系统的内设机构以及享受同等级别的领导干部。“党政”不仅包含党委、政府及其内部相关工作部门和内设机构，也包括上述部门、机构的“一把手”，此外还包括国家企事业单位及其领导人员(p49-55)。所以，从责任主体来看，党委、政府是推动公共权力与公共行政运行的核心力量，也是推动生态环境保护法律责任与政治责任协同的基础力量，不仅实现了政治意志与专业技术、工具理性的统一，而且实现了法律规范与目标责任、组织效率的统一，更是以规范治理方式回应着生态环境保护的法治需求。
（二）中央生态环境保护督察中的法律责任与政治责任功能协同
在国家生态环境保护法治过程中，以代表法律责任与政治责任协同的中央生态环境保护督察的问责情况为例，2020年广东省通报中央生态环境保护督察“回头看”及专项督察移交生态环境损害责任追究问题问责情况，与河北省通报中央生态环境保护督察“回头看”及大气污染问题专项督察移交生态环境损害责任追究问题问责情况相比较①广东省通报中央生态环境保护督察“回头看”及专项督察移交生态环境损害责任追究问题问责情况.（2020-01-20）.https://www.mee.gov.cn/ywgz/zysthjbhdc/dczg/202001/t20200120_760592.shtml;河北省通报中央生态环境保护督察“回头看”及大气污染问题专项督察移交生态环境损害责任追究问题问责情况.（2020-02-03）.https://www.mee.gov.cn/ywgz/zysthjbhdc/dczg/202002/t20200203_761372.shtml.，有很多类似的地方。首先，在通报内容中都提到了政治意识、政治站位、政治作风等问题：政治站位不高、责任担当不够；环保意识不强、履行职责不力、监督管理不严、制度执行不到位等。其次，在整改建议中都提出：重点是落实责任，关键在干部作风，落实党政同责、一岗双责；严明生态环境保护责任制度，强化制度执行，维护制度权威，下大力气解决人民群众反映强烈的生态环境突出问题。按照法学逻辑来分析：第一，从责任依据来看，区别于生态环境保护行政法律责任来源于法律的规定，而是主要依据《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等党内法规。同时，因为生态环境保护政治责任与法律责任存在交叉情况以及“纪法衔接”机制，出现了同时承担党纪处分与政务处分以及通过政治责任进一步保障法律责任落实到位的情况，体现出责任依据的法政协同特征。第二，从监督主体来看，已经从政府环保部门转变到纪委监委、地方党委以及政府部门协同的状态，体现出监督主体的法政协同特征。第三，从责任对象来看，不仅有环保部门，而且涉及财政、工信、水利以及分管的地方党委政府负责人，即广义上涉及环境保护公共权力行使的政府机关。一方面，涉及具体工作人员；另一方面，也涉及具体工作部门直接上级（分管）领导的连带责任，体现出责任对象的法政协同特征。第四，从责任内容来看，包括开除党籍、党内严重警告、党内警告、诫勉谈话等不同类别的降低政治信任程度的处分，在依据党内法规追究政治责任以后，相关问题视情节情况继续追究政务责任、党纪责任或者法律责任，体现了责任内容的法政协同特征。
在中央环保督察机制之中体现的“党政同责”原则，其实质也是政治系统与法律系统耦合背景下的责任协同，需要从两个方面去理解：一方面，是党委与政府以及所辖部门共同承担责任，而不是承担同样的责任。因为党委政府要按照对应原则明确不同的责任内容，并且在出现问题时共同承担责任。但是，因为之前明确的责任内容不同，所以党委政府有可能承担不同类别的责任。另一方面，党委干部与政府干部在出现环境责任问题时也需要共同承担责任，同样也不一定是相同的责任，要根据具体的情况才能予以确定。
按照整体论、系统论、协同论的观点与视角，综合分析第一批与第二批中央环保督察中对于涉及生态文明建设的公共权力行使部门履职尽责情况以及因为履职不力被问责的数量与占比情况①第一批中央环保督察8省（区）公开移交案件问责情况.（2017-11-16）.https://www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201711/t20171116_426324.htm;第二批中央环保督察7省（市）公开移交案件问责情况.（2018-03-29）.https://www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201803/t20180329_433275.htm.。我们可以发现，第一批中央环保督察公开移交案件问责中，受到党规、政务问责的政府机关，涉及地方政府的住建、水利、市场监管、农业、旅游、林业、交通、环保、国资委、国土、公安、工信、发改、城管多个部门。环保、水利、国土、林业四个部门被党内法规问责的公务人员占比超过百分之六十，其中，环保部门因公开移交案件被问责的公务人员占比达到近百分之三十。显示出国家生态文明建设需要与之相关的各部门围绕自身的公共治理职能职责，根据规范化的要求进行动态协同，突出了环境保护部门推动法律与政治责任治理的主要责任。第二批中央环保督察公开移交案件问责中，涉及地方党委政府的住建、质监、水利、市场监管、农业、旅游、林业、交通、环保、国资委、国土、公安、工信、发改、城管、安监等多个部门。很明显，环保部门占比显著下降，水利、城管、安监、国资委、市场监管涉及占比均有所增加，动态的趋势反映出对于环境公共权力运行的监督越来越强，对于人民群众环境诉求的回应越来越多。同时，公共管理服务部门作为社会整体系统之下的各个子系统之间的协同性也开始逐渐增强。
按照协同论的演绎公式，P_XY代表变量，X与Y之间相关程度随变动的相似关系，即表示变量以及相互之间的影响趋势①pagenumber_ebook=99,pagenumber_book=99。随变动的某种数量的统计规律性而相应发生变化，一个变量大体上是会按照某种趋势，与另一个或一组的变量变化，会出现趋势的相关性，其基础规律是在进行了大量的数据观测以后建立起来的一种统计关系。以上公式称为变量X和Y的相关系数，是对两个变量相关性的度量。相关系数越大，相关性越大，即两个变量的变化趋势越相似。对第一批与第二批中央环保督察公开移交案件问责趋势进行“二阶观察”对比分析（图1），可以发现，一方面，涉及地方党委政府相关部门的问责曲线程度相似，变化趋势越呈现出相似，表示问责的趋势曲线波动性越小，产生的作用越大；另一方面，按照系统论的观点，高等级的政治系统以更高层面的政治权威，统领国家法律系统与政治系统，对于生态环境保护与生态文明建设进行规范性的顶层设计，生态环境保护部门处于生态环境保护公共权力运行与公共职能发挥的中心位置，并通过上级政治权威统筹的方式，将相关职能职责划分到水利、农业、国土、住建等一系列部门，以便于实现国家环境治理的环境目标责任协同功能。
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图1 ：第一批、第二批中央环保督察问责趋势对比
二、生态环境保护法律责任与政治责任系统功能协同的内在逻辑
生态环境保护法律责任是指行为人之行为违法、违约或基于法律特别规定，并造成环境损害或可能造成环境损害时，行为人应承担的不利的法律后果(p36)。《中央生态环境保护督察工作规定》中对生态环境保护政治责任作出规定：“夯实生态文明建设和生态环境保护政治责任，强化督察问责、形成警示震慑、推进工作落实、实现标本兼治，不断满足人民日益增长的美好生活需要。”行使公共权力的各级国家机关的公务行为，必须体现人民意志，维护人民利益，更加细致地服务人民大众，深思熟虑各项施政行为的决策与执行对于人民的影响和作用，如果与此目标相违背，即使达不到违反法律的范围，仍然需要承担政治责任(p63-69)。政治责任的基本承担方式是政治上受信任的程度降低，具体方式随失去信任的程度不同而不一样，最严厉的形式就是失去行使政治权力的资格(p13-21)。那么，生态环境保护政治责任是指各级政府机关以及公务人员，在行使人民赋予的公共权力、执行生态环境保护法律法规和公共政策时，必须保障人民权利、回应人民诉求、符合人民利益。在这个过程中，如果因施政原因导致国家、社会或者人民利益受损，即使没有达到法律追究程度，也需要在政治层面承担责任。在国家生态环境保护责任制度中的政治责任、法律责任之间有联系、有区别、有协同，在内容上也有交叉的地方。
生态环境保护法律责任与政治责任耦合结构，所催生的功能协同与协同治理，其内在本质是环境风险驱动行政权扩张之后党政统一内涵意蕴下的公共责任应对，也是一种侧重于行政立法与执法的规范正义监督(p127-133)。所以，我们认为，党和国家政策、党内法规都是国家治理的基础和规范，无论哪个类别的公共责任，都应该归属国家法律系统与政治系统的协同，体现人民意志，服务人民利益。从社会主义现代法治国家建设和系统协同论的角度，需要将“治”理进一步上升到“法”理，从而更加深入把握生态环境保护法律责任与政治责任功能协同的内在逻辑。
（一）生态环境保护法律责任与政治责任功能协同的组织：政党与政府
责任政党代表最广大人民利益，责任政府的核心要义在于人民性。马克思在评论巴黎人民公社时充分肯定限制政府滥用公共权力的做法，认为工人阶级有着解放全人类的使命，责任政府的核心要义是伟大的人民性和成为服务人民大众的公仆。民主政治下的政府必须对公民承担政治责任，责任政府是民主政治的必然要求、依法治国的重要体现、高效廉洁的基本前提(p24-30)。民主政治国家对于责任政府的界定，其意义在于人民主权和政府政治责任的实现的制度安排。生态环境保护是现代政府的重要职能，也是出现市场自发调控失灵之后需要政府干预的公共领域。我国《环境保护法》规定了属地政府对辖区的环境质量所负的责任①《环境保护法》第六条：一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。第八条：各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效益。第九条：各级人民政府应当加强环境保护宣传和普及工作，鼓励基层群众性自治组织、社会组织、环境保护志愿者开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，营造保护环境的良好风气。，要求政府对环境质量承担法律责任，也体现了服务型公共行政和服务人民的价值导向，是确定政府在环境保护领域的管理目标和职能的总体依据(p37-41)。在法治国家，政党组织广大人民的意志和诉求，通过代议制方式产生政府，政府的权力由人民赋予，对人民负责。民主政治是责任政治，责任政治包括政治责任与法律责任两个方面(p13-21)。中国共产党是代表最广大人民利益的使命型政党，社会主义国家反对官僚主义的根本措施是人民代表制度，由人民选举的代表来管理公共事务，同时通过不断加强人民对国家工作人员的监督来减少官僚主义。毛泽东同志结合党治国理政的实际情况，发展出“群众路线”这种民众参与公共政治、监督政府的方式。如果说法律责任是执政者对于合法性负责，那么政治责任则是针对科学性、合理性、实效性负责以及着力根除官僚主义、形式主义的弊病，把目标责任与法律责任、政治责任有机结合起来，才能让先进的制度发挥出强大的推动力，发挥出良好的公共服务效能，才能做到全心全意为人民服务。
（二）生态环境保护法律责任与政治责任功能协同的规范：法律与政策
生态环境保护政策与法律具有同一性的特点。生态环境保护狭义上是指人类为了保护和改善赖以生存和发展的生活环境和生态环境，所采取的合理开发、利用、保护自然资源和生态，防治污染和其他公害的措施，广义上还包括环境改善措施。作为国家治理规范的法律与政策的规范协同，在内容正义方面呈现出同一性。作为上层建筑的主要组成部分，两者在经济基础、指导思想、基本原则、社会目标等方面有许多相同之处(p512-513)。法律与政策相比较而言，包含着长期与稳定、覆盖面更广的属性，但是也因为立法程序的冗长，有着被动和无法及时有效回应社会快速变化的延迟特点。法的客观现实性，不仅对意识而存在，而且具有现实性所拥有的力量并具有效力，从而也使“被知道”成为普遍有效的东西(p218)。法有别于公共政策，无论是在外在形式、内在价值、实施机制还是稳定性与实效性方面，法与政策的不同并不能否认它们之间存在一种错综复杂的牵连关系(p154-164)。作为国家治理规范的法律与政策的规范协同，在实质正义方面呈现出同一性。首先，生态环境保护法律与政策都是政府进行环境治理的基本方式，所起到的作用也是调整、控制和规范人与自然的社会关系。面对环境问题，政府会制定一系列的政策，也会不断推动环境立法，对环境治理的目标、内容、手段和效果进行规范。可以说，生态环境保护政策和法律共同构成了国家环境治理与功能发挥的基本内容。其次，从生态环境保护政策和法律内在的价值属性来讲，两者都具有不同层级的规范属性。政策经过治理实践不断完善之后，有可能进一步上升为国家法律。具有稳定属性的生态环境保护法律，继续为创新性和灵活性的政策提供基础性指导原则。生态环境保护政策和法律的适用范围并不完全重合，政策具有更为宽广的指导和引领作用。中国共产党作为《宪法》规定的执政党，提出的党的政策可以经过法定程序上升为国家意志，成为《宪法》或者法律的一部分，也可以作为国家环境治理的指导纲领，规范各级政府的环境治理工作。从规范层面看，党的政策和法律的关系不仅影响法治建设进程，而且与党的领导相联系。进入新时代，中国共产党以政策引领改革，将改革纳入法治的轨道，并修订完善了法律制度(p1-10)。在国家治理的现实语境之下，党的全面领导决定了党的政策具有普遍约束力。从生态环境保护政策与法律的关系来看，政策为法律的完善提供了经验，法律的改革也为政策提供了工作对象。
三、生态环境保护法律责任与政治责任系统功能协同的耦合基础
生态环境保护政策与法律具有同理性的特征。政策可以称为国家或政党为实现国家在一定历史时期的目标或者执行其路线而确定的准则或者制定的规范，政策系统是由政策主体、政策客体及其政策环境相互作用而构成的社会政治系统(p61)。其中，党的政策是党凝聚、升华人民群众和党员意志，为实现国家目标而确定的准则或者制定的规范。从世界范围看，各个国家均是由一定政党来组织领导，组成政府，治理国家。无论是一党制、两党制还是多党制的国家，政党是现代国家生活中十分重要的方面，其决策对一个国家乃至世界都会产生深远的影响，同时政党政策在一定范围内起到重要的社会治理作用。中国共产党在不同的历史时期制定了总的路线、方针、政策以及许多具体计划，对我国革命和建设事业发挥了非常重要的作用。但是党的政策只有经过法定程序上升为国家意志，以法律的形态出现，才有普遍约束力。所以，党的政策不是正式意义上的法渊源，但可以认为是合理渊源。政策可以构成法律渊源的理由，是社会生活的变化和国家对经济生活干预的加强，但由于政策比较抽象，执行起来弹性较大；如果不是短期政策则应尽量制定为具体的法律，即将国家政策法律化(p226)。生态环境保护政策包含两个部分：一是要实现的整体目标或具体目标；二是实现这个目标的手段或措施。政策手段是指政府部门选择并确定的，用来实施环境公共政策方案，解决生态环境问题，达到环境公共政策预期目的的途径和手段(p8)。作为国家治理规范的法律与政策的协同，在功能价值方面呈现出同理性。生态环境保护政策是指国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为保护环境所采取的一系列控制、管理、调节措施的总和。官方政策的制定者主要是被赋予合法权威的政府，非官方政策制定者包括利益相关团体、环境保护组织和个人等(p75)。源自政治系统和法律系统的两种基本工具，各自具有不可替代的功能和价值。生态环境保护政策与法律之间，以法律政策化途径所体现的相互关联，是社会诸子系统之间关联的具体形式之一(p134-140)。
作为国家治理规范的法律与政策的协同，在互补价值方面呈现出同理性。生态环境保护政策和法律制定程序存在着差异，前者是政党或者国家机关依据相关的原则、准则，以实现一定时期内的治理目标或者社会任务而制定的措施、方案、计划、方针等行动纲领，并且随着现代化的发展和新问题的出现而进行相应的内容改变和治理调整，强制性和惩罚性并不明显，更多的是以鼓励、宣教、引导等软性调控手段为主。后者则表现为经过国家法定程序，具有国家意志属性的法律条文总称，以国家强制力为后盾，具有明确的权利和义务关系，并且带有鲜明的惩罚属性，在相当一段时间内不能随意改变，在权威性、稳定性、规范性方面比前者都要高。相对于法律的稳定而言，政策面对社会、市场和国家的发展情况变化，具有迅速、灵活和效率的多种优势，因此政策与法律可以形成很好的互补关系。所以，既不能一味追求经济发展而破坏环境，也不能因保护环境而放弃发展，生态环境保护法律制度作为经济发展与环境保护之间的协调器，要根据经济社会发展情况作出适时调整(p1-10)。
毛泽东同志在党的六届六中全会上第一次提出“党内法规”建设：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”(p528)党内法规既是政治性概念，也是重要的法治概念①党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。参见中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定.（2014-10-28）.http://www.gov.cn/xinwen/2014-10/28/content_2771714_7.htm.。《宪法》第57条规定：全国人民代表大会是最高国家权力机关。中国共产党是按照马克思列宁主义原理组建起来的政党，和西方政党尤其是选举型政党的政党俱乐部化、党员可跨党获进出自由的边界模糊状况是不同的。中国共产党的组织特征主要表现在严明的组织边界、严密的组织体系、严肃的组织生活、严格的组织纪律，党章对党员的权利、义务等作了详尽规定，努力保持党员对党的强烈的组织意识和身份认同。党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则。党组织如果在维护党的纪律方面失职，必须受到追究(p46-49)。政治与法律的相互耦合呈现在当代的法治国家模式上，既意味着政治权力的统治，也意味着法律的治理，以卢曼的话说便是：“法治国家这一表述形式是一个很了不起的同义反复，法律和统治覆盖在同一块土地上”(p223)。
生态环境保护党内法规作为党内法规的子系统，一方面作为中国共产党的政党规范，属于政治系统；另一方面既激扰法律系统同时又接受来自法律系统的知识反馈，实现政治系统的运作封闭与认知开放，成为政治与法律的结构耦合机制（耦合结构）(p76-88)。如果说在传统意义上，环境法治的基础是国家和地方制定符合民意和生态环境保护特点的法律、法规和行政规章。那么，作为新时代社会主义法治体系重要组成部分的党内法规体系，既是党内法治和政治责任确立的规范，也与法律法规体系的相互联系与系统协同。同时，党内法规与国家法律结合的紧密度也在实践中得到不断加强。在生态文明建设等治国理念指引下，生态环境保护党内法规以及党中央国务院联合下发的规范性文件，在国家环境法治中已经发挥出规范治理的实际价值。从政治实践和工具理性角度，生态环境保护党内法规以及政策体系引领社会治理和公共行政行为，维护了国家法治秩序，发挥了重要的规范作用，但是其制度规范内核仍然是政治责任，不能直接成为法律责任，通过统领政府干部队伍的组织人事评价激励，解决了法律实施过程中形式主义、作用不济、功能不达的问题，保障国家环境治理法律制度真正发挥实际功能。但是可以肯定的是，法律化的政治责任仍然属于政治责任的范畴，与严格的法律责任有着重要的区别(p34-35)。
四、生态环境保护法律责任与政治责任功能协同的法治化路径
（一）注重党内法规与国家法律协同的顶层设计，加强法纪衔接，实现国家环境治理目标
法治是现代化国家治理的基本方式、基本内容，是规范治理的基础方式，也是回应和满足社会治理需求的基础手段。宪法确立了生态环境保护法律责任和政治责任最重要的制度基础，也确立了政治民主、社会秩序、公民权利的制度基础。宪法与党章作为法律系统和政治系统的根本规范，在不断修改的过程中体现国家义务的时代变迁，也体现法律责任与政治责任的内涵变化。在国家环境治理责任协同体系中，党政领导工作绩效考核与环境指标直接挂钩，对于环境质量提升起了重要作用。但是从法治功能主义的立场出发，环境治理和生态文明建设目标的渊源，则反映了宪法内容之中国家环境义务的变迁。党和国家推动的“四个全面”战略布局以及国家治理体系和治理能力现代化，给金字塔式的干部队伍带来了新的治国理念，注入了新的组织活力，与干部选拔挂钩的不仅仅是经济绩效责任，还有可持续发展、环境保护、社会公平、分配正义等多重绩效责任。在环境治理领域，我国环境法采用了“国家目标”而非“环境权”的规定方式，围绕生态文明建设进行的宪法修改成为宪法条文，就成为指引国家宪法生活的最高规范，构成对国家公权力的宪法约束(p90-97)。因此，需要围绕宪法与党章关于生态文明建设的要求，在“生态文明建设”“环境质量改善”理念指引下，在大气环境保护、水环境保护、土壤环境保护、主要污染物总量减排等领域进一步完善相应的法律条文、制度规则和技术标准，明确不同领域环境保护目标和需要加以具体落实的指标(p176-187)。
生态文明建设目标考评体系涵盖国家治理体系和治理能力现代化在环境领域基础性保障性制度体系总和以及生态环境保护法律法规、党内法规和政策全部运行过程。新时代，宪法和党章的内容中都加入了生态文明建设以及生态文明建设、中央生态环境保护督察等治理制度措施的实施，在政治系统与法律系统、政治责任与法律责任双重支持之下，生态文明建设取得了较为显著的成效（图2）。生态文明建设与国家、政党、民众紧密联系，无论是体系还是能力现代化，具体到任务落实的环节，都是在各级政府、各个部门之间的沟通与协调、执行与反馈、调整与总结的过程中达成目标。一方面，生态文明代表民众诉求、国家意志和工具理性；另一方面，生态文明建设目标与其他目标的实现也反映着公共权力运行过程中的张力，受到一些不利因素的影响。在一定条件下，因为利益目标、权力配置和组织运行等方面的差异，也会导致生态文明建设体系中责任措施缺失、功能弱化和环境治理落实不力、效能低下等问题。其中，各级政府是环境治理体系和治理能力现代化、生态文明目标责任落实的关键所在，生态文明绩效考核的主要指标体系是国家环境治理现代化的一部分，也是政府公共行政绩效考核体系的一部分。生态文明建设的公共政绩是政府在履行生态环境管理职能，配置生态环境治理资源过程中取得的生态治理成绩与效果，是官员努力推动生态文明建设的结果(p48-56)。按照国家治理的总系统与子系统设计，以生态文明为追求目标，以法律系统与政治系统协同为骨干支撑，以宪法为核心的国法系统、党章为核心的党规系统为双重保障，以党委政府以及领导干部与公务人员为推动力量，以社会公众、市场主体为参与力量，以人民利益实现为衡量标准，综合运用法律责任与政治责任的双重保障，才能推动环境公共行政管理取得更好的生态绩效。
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图2 ①根据共产党员网、国务院网站、生态环境部网站信息整理。
（二）注重法律系统与政治系统协同的分工配合，明确职责任务，避免公共治理责任出现漏洞
按照社会系统论的观点，除了作为法律体系的生态环境保护国家法律制度规范以外，还有作为政治体系的生态环境保护政治纪律制度规范。国家治理不是抽象的逻辑推演或单向的制度建构与执行，而是不同主体的行动绘制成的立体画卷，归根结底是制度架构与实际生活的勾连和互嵌(p4-27)。在国家生态环境保护治理过程中的失灵问题，在一定范围内表现为由于地方政府环境治理不济而导致的国家环境目标不达，其关键是责任问题，具体表现在责任落实不到位。一方面，掌握公共权力者未能认真履行生态环境保护政治责任。由于环境决策与执行的偏差，权力与义务不对等等原因，在环境公共管理责任区域出现了“无人认领的公地”。另一方面，在治理实践中的生态环境保护目标受到了其他目标的影响和冲击，导致生态环境保护法律条款硬性约束出现了放松的问题，甚至出现掌握公共权力者帮助违法违规者逃避法律责任的现象。
按照国内外环境治理的政治法律实践一般性规律，政务官员、事务官员存在功能二分性，前者需要承担无过错原则的政治连带责任，后者承担以过错原则为基础的一般责任。目前，我们国家现行的统一管理与分工负责的环境行政管理体系，相关部门之间还存在着相互重叠与制约的限制行政权力发挥作用的因素，从环保部门的能力建设角度看，导致环保工作不协调的原因既有环保部门自身的因素，也有来自环保部门以外包括相关领导对于污染、政绩与责任考量等制约因素(p23-33)。有的地方领导干部违规干预环境监测和执法，相关部门环保职责不明确，被动应付、推诿扯皮现象时有发生，部门间缺乏协调配合，信息难以共享，执法合力不足(p80-82)。因此，加强生态环境保护的法律责任与政治责任协同体系建设，一方面，要以首位责任、主体责任、一岗双责的要求，更加强调各级政府领导机关、领导班子、领导干部的生态环境保护政治责任；另一方面，要按照法治框架形成责任分解和层层落实的负责机制，打造责任系统“闭合链”。同时，在环境法治中要深刻认识到，“管制控制”是工具理性、秩序与稳定以及“消极抑负”，而“管制激励”是价值理性、秩序与表达以及“积极增益”(p105-128)。所以，要进一步突出政治系统与法律系统的协同功能，避免出现公共治理责任的空白或者漏洞，形成“无人认领的公地”局面。要按照合法性、合理性、科学性、实效性对环境公共责任进行全流程监督与绩效评估，向“引导—激励—规范”多类别治理内在逻辑框架进行迭代与升级，全面建设以责任追究、解决问题、追求实效为导向的现代化环境治理模式，更加注重环境保护、经济发展、产业升级之间的关系协调、功能协同。
（三）加强党对环境法治的领导，实施生态环境保护群众路线，将党的领导贯穿责任协同全过程
从公共管理运行的绩效协同能力的角度，如果说改革开放以来国家经济高速发展，是因为经济绩效责任与干部选拔挂钩而调动公共权力运行主体的积极性，形成了地方政府之间和地方官员之间的“竞争锦标赛”。那么，较之于党内法规大量引入国家环境治理前后的社会实践，我们可以发现，以党内环境法规和规范性文件推动生态环境保护政治责任与法律责任功能协同机制的实现，代表着国家“高位推动”环境治理的运行配置，从一般意义上的生态环境保护延伸到综合性产业结构调整、国土空间布局等多方面，进而取得了较为显著的环境治理实效，提供了人民群众越来越满意的环境公共产品。生态环境保护法律责任与政治责任功能协同的积极意义层面，意味着环境公共权力行使过程合法、合理、有效和公众满意，内在的逻辑在于公众对于公平、公正、公开的期待和希望。将与污染防治、资源合理利用和可持续发展等国家环境治理相关的公共权力行使都纳入其调整的范围，比如经济发展、产业结构调整、环境影响评价、国土空间布局、生态质量改进和生产方式绿色转型等诸多实务方面，并衍生出积极创新的协同状态形式。生态环境保护法律责任与政治责任功能协同的消极意义层面，意味着公共权力行使过程的失职、渎职以及公共利益的损害都能实现责任追究，渎职必被追责，失责必被问责，避免无人承担公共责任的局面，避免公共责任“公地的悲剧”，实现了权责一致，从而督促掌握公共权力者更加勤勉地履行公共义务，提供更好的生态环境保护公共服务。
环境法治是一个多样化、多层次和不断发展的事业，其模式和过程可能会因国家而异，因时期而异。无论怎样变化，环境法治两项特征是不变的，一是环境民主，实现人民群众对绿水青山的期待；二是环境法治，通过权力、权利和利益的相互制衡来实现生态环境保护的目的。这其中，党的领导是其实现的最核心保障。一方面，既要金山银山，也要绿水青山，不能一味追求经济发展而破坏环境，也不能因保护环境而放弃发展，生态环境保护法律制度作为经济发展与环境保护之间的协调器，要根据经济社会发展情况作出适时调整(p1-10)；另一方面，在新时代规范制度体系中有国家法律法规和政策、党内法规和政策、社会道德规范等多种类型，也因为制定主体、对象、渊源、作用的不同，有着功能的差异。因此，进一步加强党的领导，将党的领导贯穿生态环境保护责任落实的全过程，科学界定不同规范体系的定位、内容以及体系之间的协同关系，注重实施人民群众路线以及对生态环境保护法律责任与政治责任功能协同的信息反馈，才能以环境治理的实效价值回应人民的期待，赢得人民的支持和拥护。
由此，坚持党的领导和国家发展逻辑，统筹国家、执政党、参政党、社会、公众和市场之间的协同关系，发挥功能协同作用，建构承延中国历史与文化传统，符合中国法律逻辑、政治逻辑、法理逻辑以及公共管理逻辑，解决中国本土化环境问题，并且具有社会主义法治国家特色的环境治理现代化模式，需要深入贯彻习近平生态文明思想，以推动党内法规体系化为关键，按照国家“十四五”规划绿色发展的协同要求，进一步发挥党政干部的“政治积极性”，深入推进国家治理法治化、现代化(p29-33)。同时，以生态环境保护法律、党内法规以及规范性文件的科学化、系统化、协同化，带动环境治理的体系化、法治化、现代化，实现可持续发展与环境正义，为全球环境治理和人类命运共同体建设不断贡献“环境之治”中国方案、中国智慧和中国力量。
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