多元化生态产品价值实现：政府角色定位与行为边界
多元化生态产品价值实现：政府角色定位与行为边界——基于“丽水模式”的典型分析
□丘水林
（中国农业大学 人文与发展学院，北京100193）
[摘 要]建立健全生态产品价值实现机制，是新时代推动形成具有中国特色的生态文明建设新模式的重要任务。虽然“丽水模式”凸显了多元化生态产品价值实现框架的应用价值，但只是过渡性中间环节，政府和市场界限仍然模糊，集中表现为生态产品市场主体发育不成熟，自然资源产权制度供给短缺，生态产品市场培育和运行不顺畅等方面。未来政府的角色定位应是生态产品市场主体的培育者、自然资源产权界定的执行者和生态产品市场的规制者，政府的行为边界要以不介入市场主体的经营决策权、不侵害自然资源产权和不破坏市场化交易机制为限。
[关键词]生态产品；价值实现；角色定位；行为边界；丽水模式
一、引言
2018年4月，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上指出，要选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。2020年4月，财政部等四部委联合印发《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，强调要建立健全生态产品价值实现机制，增强自我造血功能和自身发展能力，使绿水青山真正变为金山银山，让黄河成为造福人民的“幸福河”。2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，提出建立健全生态产品价值实现机制的总体要求和六大机制，标志着中国生态产品价值实现机制政策框架的基本形成。中央一系列政策信号表明，把乡村地区绿水青山蕴含的生态产品价值转化为金山银山，已成为新时代中国特色社会主义生态文明建设的基本方略和重要任务。
在中国工业化、城镇化和农业现代化的快速发展过程中，机会不平等和资源配置不均衡造成的城乡发展不平衡和乡村发展不充分问题，已成为新时代社会主要矛盾的重要体现。以往的“三农”工作方针政策侧重农业的单向度发展，对二、三产业发展的顶层设计相对重视不够，致使乡村产业的结构性矛盾日益突出。多年来，乡村产业结构调整、规模化、专业化等改革措施并未成为促进农业增效、农村经济发展和农民增收的普遍有效措施。实践证明，乡村产业兴旺绝不能生搬硬套城市经济发展模式，关键是要构建绿水青山转化为金山银山的政策制度体系，活化农村因在工业化时代不被定价而长期沉淀的自然资源(p1-7)。特别是对于中西部贫困地区而言，由于生态脆弱和经济贫困往往相生相伴，如果只是单纯发展传统生态农业势必导致产品同质化、产品结构单一、产品附加值不高等弊病，而发展生态农产品精深加工等高端生态工业则可能受制于产业和要素的刚性约束而难以突围。因此，结合贫困地区的经济基础、区位条件和人文景观资源，推进生态产业化和产业生态化无疑是“后脱贫时代”解决相对贫困的实践进路。
政府部门和私人部门是生态产品价值实现的两种主要力量，学界对此展开了广泛的讨论，主要包括政府主导论和市场驱动论两种视角。政府主导论将生态产品价值实现看作是政府代表公众向生态保护者购买生态产品的制度安排。阿尔弗雷德·马歇尔（Alfred Marshall）最早阐述了公共物品外部性问题，阿瑟·塞西尔·庇古（Arthur Cecil Pigou）提出征税和补贴消除外部性的政策思路，这为政府直接参与生态产品价值实现提供了理论支撑。虽然生态环境保护的受益和成本分摊的非对称性使得上下级政府间存在经济和政治上的“激励”损害资源和环境(p3052-3059)，但由于存在交易费用的规模经济，政府付费项目的成本效益可能更高(p663-674)。对于受益关系明晰的跨区域生态产品，其价值可通过府际间协商补偿实现(p51-54)。市场驱动论则关注市场化工具创新对生态产品价值实现的助推作用。随着自然资源资产产权制度和市场机制不断完善，政府与市场关系成为影响生态产品价值实现的重要因素。温铁军等利用“加杠杆”原理，构建以村社集体经济组织为核心，政府扮演全域性资源资本化“做市商”角色的三级市场制度体系(p1-7)；崔莉等基于福建省南平市的探索实践，设计政府引导和企业主导相结合的生态银行模式(p95-100)；黎元生从资本运动的角度探讨了生态产业化经营与生态产品价值实现(p84-90)。但也有研究指出，目前人工创设的生态产品交易市场大多是以履约为目的的撮合交易，难以有效发挥发现价格、降低交易费用、提高交易效率的作用(p157-162)。
上述两种视角丰富了生态产品价值实现的研究，但都存在一定的局限。政府主导论揭示了地方政府在上级政府压力和府际间受益关系驱动下探索制度创新，却鲜少关注到公私互动对生态产品价值实现的推动作用。事实上，生态产品商品化和货币化涉及政府职能部门之间、府际之间和公私部门之间的冲突与协调，政府主导论对此的解释十分有限。市场驱动论凸显了私人部门作为市场主体在生态产品价值实现中的作用，但却忽视了不同经济发展阶段、社会制度和政治体制下政府职能结构和决策方式的差异。不同私人部门掌握的资源和能力不同，与政府部门互动的制度渠道也存在差异。在生态产品价值实现的不同阶段，公私互动模式也会发生相应的改变，而市场驱动论对此分析较少。
有鉴于此，本文在回顾生态产品价值实现已有研究的基础上，首先，根据政府部门主导力量和私人部门参与程度两个变量，区分了多元化生态产品价值实现的四种模式；其次，以全国首个生态产品价值实现机制试点市——丽水市为典型案例，分析了“丽水模式”的具体运作及其隐含的困境表征；最后，讨论了政府在多元化生态产品价值实现中的角色定位与行为边界，以期为建立健全生态产品价值实现机制提供一定的理论参考。
二、多元化生态产品价值实现的理论框架
在中国社会制度情境下，促进生态产品外部性内部化不仅是政府承担的生态公共服务职能，也是政府与市场互动、融合与并存的结果，生态产品价值实现既需要私人部门的创新精神也离不开政府部门的制度供给，二者都是生态产品价值实现的关键参与者。
生态产品需求的多层次性和产品属性的多样性，决定了多元化生态产品价值实现机制是跨越绿水青山和金山银山之间“环境卡夫丁峡谷”的必然路径。根据政府部门主导力量和私人部门参与程度的强弱，将多元化生态产品价值实现分为公私合作、私人交易、政府补偿、组织认证四种模式（见表1）。私人部门参与程度表示私人部门推动生态产品价值实现的积极性，当现有的制度规则严重制约私人部门进入有利可图的领域时，会显著诱发私人部门的推动力。生态产品市场化改革为私人部门参与生态产品价值实现提供了良好环境，使其在生态产品市场竞争中能够敏锐发现未来政策趋向，成为新政策的倡导者。政府部门主导力量用来分析政府在生态产品价值实现中行政力量的干预力度，生态产品的非竞争性和非排他性越显著，政府主导力量就越强。在现实问题的驱动下，政府也会引导私人部门参与生态产品生产、分配、交换和消费四个环节，以达到比预期单独行动更为有利的结果(p32-36)。
（一）公私合作模式
当政府部门主导力量和私人部门参与程度都较强时，生态产品价值实现就会形成公私合作模式。此种模式下，政府部门和私人部门就生态产品价值实现问题商讨合作方案并形成“利益共享、风险共担、全程合作”的伙伴关系，但各自分工有所不同，政府部门主要给予政策支持，私人部门负责项目建设、经营及资金筹集等。公私合作模式通常适用于具有公共池塘资源或俱乐部物品性质的生态产品，多发生在政府部门具有较强的改革意识，私人部门具有较强的创新精神且较为活跃的地区。
（二）私人交易模式
当私人部门参与程度较强，政府部门主导力量较弱时，生态产品价值实现就会形成私人交易模式。此种模式下，市场主体根据各自掌握的信息在生态产品交易市场上磋商谈判，直至达成一致的交易价格。政府的角色定位是市场管理者和引导者，通过完善法律法规、加强市场监管和制定合理的交易规则，促使个体利益和社会利益之间协调平衡。私人交易模式通常适用于产权明晰的私人物品性质的生态产品，多发生在政策法规体系较为完善、市场经济基础较好、私人部门创新精神较强的地区。
（三）政府补偿模式
政府补偿模式的显著特征是私人部门参与程度较低，政府部门主导力量较强。此种模式下，生态产品大多具有纯公共物品性质，实际消费者无法清晰界定或者需要付出昂贵的成本。作为理性“经济人”的私人部门基于成本收益的权衡，参与意愿不强，只能由政府依靠行政组织的权威和环境管理政策工具（主要是命令控制型生态补偿）确保生态产品提供者获得趋近于机会成本的利益补偿。然而，虽然政府补偿模式具有交易费用上的规模经济，但与公私合作模式和私人交易模式相比，其经济效率明显不足。
表1：多元化生态产品价值实现的模式划分
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（四）组织认证模式
当政府部门主导力量和私人部门参与程度都较弱时，由符合资质的行业协会对生态产品进行认证，可以在一定程度上弥补市场和政府双重失灵，生态产品价值实现就会形成组织认证模式。此种模式下，政府既无力补偿也无法引导促使私人进行交易，企业对市场需求亦缺乏敏感度。经过第三方组织认证的生态产品，减少了市场信息搜集的成本，能够有效降低市场摩擦，减少交易成本。组织认证模式通常适用于产权较为清晰但市场信息搜集成本较大的生态产品。
三、多元化生态产品价值实现的地方实践与困境表征
目前，国家已明确把浙江、江西、贵州、青海4省作为生态产品价值实现机制试点。从已有实践来看，各地在生态产品的价值核算体系、交易市场、资本化运作模式以及政策制度保障体系等方面都取得了积极进展，为全国其他地区加快建立生态产品价值实现机制提供宝贵经验。以浙江省生态产品价值实现机制探索的“丽水模式”为典型案例，展现多元化生态产品价值实现机制的具体运作及其隐含的困境表征。
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图1：“丽水模式”运作的基本逻辑
（一）多元化生态产品价值实现的“丽水模式”
丽水市位于浙江省西南部，下辖9个县（市、区），总人口270.8万，市域面积1.73万平方公里，是全省面积最大的地级市。全市森林覆盖率81.7%，生态环境状况指数、生态环境质量公众满意度、农民收入增幅等指标多年位居全省第一，是全国首个生态产品价值实现机制试点市和第二批“绿水青山就是金山银山”实践创新基地。自2003年实施生态市建设规划以来，丽水市坚持走生态优先、绿色发展的道路，经过多年的探索与实践，逐渐形成多主体、多中心的“丽水模式”（基本逻辑见图1）。从参与主体来看，包括政府、企业、农户、行业协会、金融机构等利益相关者，它们相互独立运作的同时又相互依赖；从权力结构来看，突破了过去以政府为中心的命令控制型结构，强调多元主体间的互动与合作。
第一，政府补偿：凸显集中力量办大事的制度优势。由于生态产品的外部性、公共物品属性、信息不对称、产权不清晰等市场失灵因素的存在，政府出于各种政治考虑而必须作为实际受益者的代理方，既可以通过财政转移支付手段弥补生态产品提供者（个人、集体或下级政府）的利益损失，也可以向社会力量购买生态产品和生态管护服务。在财政转移支付方面，除享受原有的各类生态补偿政策外，浙江省政府在丽水市试行与生态产品质量和价值相挂钩的财政奖补机制，补偿资金根据丽水市生态系统生产总值（GEP）绝对值、增长率指标确定。丽水市建立了补偿总量为3500万元的瓯江流域上下游横向生态补偿机制，并根据干流7县的水质、水量、水效综合测算的指数作为资金分配依据。在购买生态产品和生态管护服务方面，云和县发布浙江省首个《生态产品政府采购试点暂行办法》，购买内容包括水源涵养、气候调节、水土保持和洪水调蓄四类生态调节服务类生态产品，购买量参照《云和县2018年GEP核算报告》，按四类品目总量（值）的0.1%—0.25%采购。青山县借鉴德国柏林市“河流家庭承包制”先进做法，把瓯江主要干道的水生态环境管护服务外包给当地村民，累计完成河道承包312条，每公里河道年均增收8000元以上。
第二，私人交易：自然资源资产化、资本化与可交易。自然资源产权是由自然资源所有权、使用权、占用权、处分权等组成的权力束，包括自然资源资产产权和建立在其基础之上的环境容量产权两大类。伴随着生产关系的不断变化，自然资源产权权力束也处于动态发展之中，表现为形式上的分离或统一，这为规模化、规范化的生态产品市场交易提供了可能。在自然资源资产产权交易方面，丽水市基本建成覆盖市、县、乡三级的产权交易平台，林地使用权、土地承包经营权、水域养殖权等12类自然资源资产产权都可以进行交易、抵押和贷款，目前累计流转农村土地55万亩，完成农村产权交易3697宗，交易金额4.99亿元。在环境容量产权交易方面，丽水市用能权交易工作实现零的突破，完成年产4万吨药用中性硼硅玻管项目的用能权指标交易，交易量3.9万吨标煤，交易额434万元；制定《丽水市储备排污权出让电子竞价程序规定（试行）》等政策法规，建立市、县两级排污权储备账户制度和火电等重点行业的“一企一卡”刷卡排污系统，全市排污权有偿使用和交易金额累计11152万元。
第三，公私合作：个人利益和公共利益协调发展。解决生态产品外部性问题的关键不在于公私之争，而在于垄断和竞争之辨。长期以来，政府主导型生态补偿并没有解决庇古方案和科斯方案“共融”问题，纵向生态补偿标准偏低，资金来源渠道和补偿方式单一，逐渐暴露出资金使用整体效益不高的弊端，流域上下游横向生态补偿囿于府际间认知差异、目标分歧和利益冲突而产生高昂的交易成本。丽水市通过多样化的公私合作形式，设立山海协作“两山”转化基金、区域绿色产业发展基金、生态经济产业基金等，用于农业产业化、农业“互联网+”、农旅融合等“两山”转化项目。以丽水市农村交易平台和青田侨乡投资项目交易中心组建“两山银行”，实现碎片化自然资源资产集中整合和优质化提升。制定《丽水市生态信用行为正负面清单（试行）》等管理办法，建立企业、个人和行政村生态信用评级制度及配套激励措施。例如，云和县对“绿谷分”达到相应积分条件的居民提供景区购票、餐饮、住宿等方面的信用优享服务。丽水市还依托GEP收益权、生态信用和区块链技术，设计“生态贷”“两山贷”和“茶商E贷”等产品，向遂昌县大田村整体授信“生态贷”6900万元，为云和县雾溪乡提供“两山贷”2846万元，向茶商发放“茶商E贷”4872万元。
第四，组织认证：赋能区域公共品牌实现生态产品溢价。在既定规模的社会中，如果提供可排他性公共物品的技术和偏好聚类能够形成许多最优构成的俱乐部，那么由个人自愿结社而形成的俱乐部能够有效优化资源配置。无论是对生产者还是消费者而言，都可能会因为交易信息不对称而诱发生态产品溢价或折价现象。产品质量认证是一种有效解决信息不对称的激励手段。目前，丽水市初步形成以“丽水山耕”“丽水山居”为主体的区域公共品牌体系。其中，“丽水山耕”是全国首个覆盖全区域、全品类、全产业的地级市农业区域公共品牌，配套建立与省公共追溯平台数据互联互通的涵盖市、县、乡、企业的质量安全追溯管理信息系统，与淘宝、供销e站等电商合作创建“丽水山耕+农村电商”模式，2020年销售额突破108亿元，产品平均溢价率超过30%。“丽水山居”是全国首个地级市民俗区域公共品牌。丽水市突破传统农家乐的粗放式经营方式，融合山水环境、民风民俗、文化创意等资源，采取“村+合作社”“协会+经营户”“股份制+农户”等模式，推出莲都区大港头镇“河边居”、松阳县西坑村“过云山居”、云和县梅竹村“云上五天”等田园民宿产品。
（二）多元化生态产品价值实现的困境表征
当前，生态产品价值实现程度偏低已成为制约中国生态文明建设的重要瓶颈，它源自生态产品难以有效参与市场经济循环，涉及的是政府部门和私人部门的关系问题，其实质是政府角色定位不明确和行为边界不清晰，产生政府失灵及其导致的市场失灵。
第一，生态产品市场主体发育不成熟。自农村实行家庭联产承包责任制以来，极大地激发了农民的生产积极性，随着工业化、城镇化的快速推进，大量青壮年劳动力外流，许多地区的农村集体经济渐趋弱化，特别是在老少边穷地区，“空壳村”现象更是十分突出。与此同时，为数不多的农业企业规模小、产品加工层次低、产业化带动能力弱，部分地区在脱贫攻坚中扶持起来的各类农民合作经济组织发育层次较低，在生态产品价值实现中的作用极其有限，导致许多乡村地区的生态产品价值实现只能依靠镇村干部带头引导。遗憾的是，不少镇村干部“小农”思想根深蒂固，自身储备的知识、技能、经验和能力尚不足以与生态产品价值实现的要求相匹配。虽然丽水市在18个试点乡镇成立了具有自然资源管理与开发、生态环境保护与修复等职能的生态强村公司，但囿于企业规模较小、产品附加值不高、销售渠道狭窄，市场盈利能力还十分羸弱。此外，生态强村公司的资金来源大多采用“政府（直接或间接）注资+合作社入股”模式，当地政府拥有公司控股权，导致存在个别地方政府干预公司重大经营决议、管理人员人事任免和业绩考核的情况，从而形成了新的政企不分。
第二，自然资源产权制度供给短缺。发达国家比较成熟的市场化工具主要包括直接市场交易、许可证交易、反向拍卖、科斯类型协议、调控价格变化和自愿性价格信号六类(p106-114)，相较而言，中国除了直接市场交易、许可证交易、科斯类型协议、自愿性价格信号等初具规模外，其他类型的手段明显发育不足。虽然丽水市除了财政转移支付手段外，还培育了政府购买生态产品和生态管护服务、产权交易、生态认证、生态金融等市场化手段，但仍处于探索阶段。例如，丽水市工业规模小、资源消耗低、污染排放少，企业对排污权、用能权配额的需求较小，且诸如碳排放权、碳汇交易等新兴交易手段在丽水市几乎处于空白状态；“两山银行”侧重于满足生态产品提供者的信贷需求，而不是以自然资源资产保值增值为目标的生态金融产品交易；庆元县百山祖景区及周边地区的特色农产品种类丰富、品质优良且有一定产出规模，其价值由于缺乏有效的生态农业开发运营机制而未能得到很好的实现；等等。这主要归因于当前深入推进的自然资源产权制度改革还存在着自然资源资产底数不清、所有者不到位、权责不明晰、权益不落实、监管保护制度不健全等问题(p8-11)，从而陷入难以采用新兴市场化工具和生态产品价值实现手段创新不足的双重困境。
第三，市场培育和市场运行不顺畅。山水林田湖草是一个生命共同体，在现有的制度技术条件下，很难把生态产品特别是无形的生态产品分割成交易单元，对绝大多数已进入市场的生态产品而言，仅仅是实现了自然资源产权归属清晰部分的价值。《丽水市GEP核算指标体系》确定的生态产品类型包括生态物质产品、调节服务产品和文化服务产品，在2018年丽水市GEP构成中，三类产品价值的比例为3.3∶72.8∶23.9，然而丽水市生态产品价值实现的内容大多为生态物质产品和文化服务产品，调节服务产品的价值实现程度还很不充分，且2018年丽水市GEP的GDP转化率为29.5%，生态产品价值总体实现水平偏低。已有的GEP、绿色GDP、生态元等核算方法各有其适用空间和局限性，在丽水市建立的GEP核算指标体系中，生态物质产品、调节服务产品和文化服务产品分别包括5类、8类和1类核算科目，其科学性和合理性仍然存在较大的争议。虽然多数研究认为生态产品价值应当介于提供者提供生态产品的机会成本和使用价值之间，但现实中对两者的测算大多是相互独立甚至是割裂的，导致价格区间过大，与实际支付能力和支付意愿相背离。同时，生态产品市场除了较为成熟的直接市场外，其他生态产品市场在准入规则、竞争规则、行为规范等方面还很不完善。
四、政府在多元化生态产品价值实现中的角色定位与行为边界
卡尔·波兰尼（Karl Polanyi）在分析经济社会发展问题时，提出理想经济类型的划分和分析框架，把人类经济生产方式划分为再分配经济（政府）、市场经济（市场）和互惠经济（社会）三种类型(p243-270)。基于中国的国情实际，仍需要政府充当生态产品价值实现的主导者角色并发挥关键性作用，同时需要厘清政府、市场和社会三者的责权利，协同促进生态产品外部性内部化。
（一）政府在多元化生态产品价值实现中的角色定位
正确定位政府角色是科学界定政府职能的重要前提。其核心要义是通过与市场进行合理分工，尽可能降低生态产品市场的交易成本和组织制度成本，以政府职能来补充市场和社会职能的不足。
第一，生态产品市场主体的培育者。以小农户为主的家庭经营在相当长的时期内仍将是中国农村经济发展的主要经营方式，但是生态产业投资活动要求经营主体具有较高的综合素质水平和经营管理能力。历史地看，富有创新精神的生态产品市场经营开发主体往往内生于农村经济系统，他们既是生态产业的投资者，也是经营管理者，还是生态产品价值实现方式变革的先驱者。因此，要因地制宜、分类指导发展一批符合当地集体经济基础和自然资源禀赋优势的经营组织形式。例如，鼓励集体经济基础较好的地区发展集体经济合作社；集体经济薄弱的地区探索以集体自然资源性资产（如林地、荒山、水域）的经营权和集体经营性资产（如建设用地、房屋、基础设施）的使用权投资入股家庭农场、农民合作社、农业龙头企业、产业联合体等新型经营主体，将小农户融入生态产业链。与此同时，需要完善配套的政策措施。一方面要在宏观层面制定生态产品市场化改革的发展规划及配套的财政税收政策，加强基础设施建设，以及通过收益优先保障机制吸引金融机构创新开发生态银行、碳金融、绿色债券等金融工具，增加新型经营主体的预期收益；另一方面要在微观层面引导各类经营组织不断完善内部激励相容约束机制，以乡镇为基本单元，分层分类组织开展生态产业精准扶贫培训、生态产业经理人培养、新型生态产业经营主体带头人轮训等职业技术培训工作。
第二，自然资源产权界定的执行者。生态产品价值实现的实质是对占有、使用、收益、处分等权能的交换，如果产权归属不清晰，就不存在生态产品交易，也就没有市场激励。规范自然资源产权关系，就是在市场的形成过程中减少产权公共域，让所有权的客体成为实际意义上的产权主体并获得平等的博弈地位。要根据所有权与使用权分离思想，理顺土地承包经营权、林权、矿权、海域使用权、水域滩涂养殖权利等的所有权权能关系及其实现形式。推进相关法律修改完善，明确国务院自然资源主管部门和各级地方政府之间、村民委员会和农村集体经济组织之间“共同而有区别的责任”和收益管理制度。以自然资源统一确权登记为基础，厘清生态空间特别是生态保护红线内各类自然资源的面积、界址、位置和用途，以及所有权、使用权的边界，并集成在全国统一的登记信息管理系统。稳步推进“先免费分配、再逐步拍卖”的自然资源资产产权初始分配制度，针对市场交易的“失灵区间”，完善交易管理暂行条例，适时扩大行业覆盖范围，如研究草原、湿地等生态修复工程参与碳汇交易的技术路径。
第三，生态产品市场的规制者。相对完善的生态产品市场体系可以引导市场主体的投资管理活动，降低交易成本，提高投资效益，实现生态产品资源优化配置。生态产品市场体系组织化、专业化、标准化建设的核心内容，包括认证标识体系、定价体系和交易体系。其中，建立市场化和流通制度化的生态产品认证标识体系需要在国家层面明确生态产品的内涵、产品标识、标准清单和认证目录，培育一批生态产品标准、认证、监测专业服务机构，加强认证全过程信息采集和信息公开，严格落实市场主体对生态产品质量的主体责任和认证实施机构的连带责任。价格管理制度是纠正生态产品因外部性而产生效率偏差的有效手段。结合目前实际，要实施市场调节价、政府指导价和政府定价并存的生态产品定价体系，即对同时满足排他性和竞争性的私人生态产品的价格应由市场调节来决定，对不具有排他性和竞争性的纯公共生态产品的价格应由政府制定，对具有公共池塘资源或俱乐部物品性质的准公共生态产品的价格应在政府指导下由市场决定。健全生态产品交易体系，不仅要以法定形式明确交易主客体的权责利、交易品种、交易规则、交易信息等内容，还要建立生态产品市场信用体系，对契约实行审查备案制度，促进生态产品交易规范、安全和高效。
（二）政府在多元化生态产品价值实现中的行为边界
现代市场经济下的政府是一个有所为、有所不为的服务型政府。政府适度干预下的生态产品价值实现，其要义旨在符合生态空间管制和总量管控要求的基础上，充分尊重市场主体的经济自主性与创造性，同时明确自身的行为边界。政府既要避免对生态产品价值实现过程的过度和不正当干预，又要避免干预缺位、错位和越位。
第一，政府干预以不介入市场主体的经营决策权为限。长期以来，囿于“经济靠市场、环保靠政府”的传统观念，政府对生态产品价值实现的推动更多的是以“经济人”的身份直接参与自然资源管理活动，不仅缺乏有效激励，而且带来沉重的财政负担，甚至产生利益驱动下的寻租行为。例如，由于公私部门之间天然的不平等地位，双方达成的公私合作型生态产品价值实现契约具有不完全性，容易引发制度缺位、信用缺位、环境缺位等问题。在市场经济条件下，即使政府掌握了生态产品供给侧的全部信息，其对市场需求变化信息的掌握能力也远不及市场主体。如果政府在法定职能范围之外直接介入市场经济活动，不仅是对经营主体决策权的侵犯，而且容易引致权责不清、决策失误、挤出效应等问题。例如，过去二三十年中，不少地方政府在未经科学试验论证的基础上，热衷植入外部成功的特色林产业、特色种养业、生态旅游业等生态产业，绝大多数以失败而告终。适度干预原则要求政府利用自身掌握的信息优势，按照法定范围、程序及手段，对市场主体的经济行为进行间接引导和限制，为培育新型生态产品价值实现主体制定一系列保障措施，确保经济组织管理活动中的企业家的才能得到有效发挥。
第二，政府干预以不侵害自然资源产权为限。市场关系只能在产权明晰的领域存在。如果对自然资源产权主体的合法权益缺乏有效保护，那么产权就会失去存在的意义。以新一轮集体林权制度改革为例，明晰产权、承包到户的任务完成后，农村集体经济组织成员成为集体林地承包经营的法定主体，林农既可以通过自主经营获得增值收益，也可以通过林地转包、租赁、置换等方式增加财产性收入。但在现实中，侵害林农林权的行为可谓易发多发，甚至因利益纠纷激化成对抗性矛盾。例如，生态公益林补助标准低于林地市场价格实质是对林地收益权的侵害，集体林地所有权时常遭受地方政府行政征用权侵害却得不到合理的补偿，村民委员会未经村民会议讨论而随意支配林地使用权，等等。“守夜人”角色要求政府不仅要保护经营主体的自然资源产权不受（强势的）侵害，而且要通过制定一系列旨在保障产权合同公平有效实施的规则。这就要求加快推进农村集体经济组织立法进程，研究制定农村集体经济组织管理办法和示范章程，确保农村集体经济组织事实上的法律地位和法人地位。同时，加强自然资源产权流转服务和监督管理，建立流转市场主体信用监管制度，推动自然资源权利登记、股权管理、流转信息等内容规范化和信息化。
第三，政府干预以不破坏市场化交易机制为限。政府对生态产品市场的适度干预是由生态产品的产权制度条件所决定的。目前市场主体通过生态产品交易得到的经济收益只是生态产品价值的一部分，市场失灵的存在容易产生土地利用变化的经济激励。虽然政府通过退耕还林还草工程、重点生态区位商品林赎买、草原生态保护补助奖励、湿地生态效益补偿以及创建人工生态产品市场等手段在一定范围内和一定程度上弥补了市场缺陷，但并没有很好地厘清政府与市场的边界，供求结构错位、生产成本过高、资源环境透支利用等结构性问题依然十分突出。政府要扮演好宏观调控者角色，其干预不能损害市场机制固有的竞争性，且干预力度要与市场失灵的程度相适应。例如，根据自然资源的产权要素性质、流转范围和交易需要，创设不同种类的产权交易市场；完善一级市场上自然资源使用权转让、出租、抵押的规则，鼓励二级市场主体创新探索市场化工具；通过间接调控手段，引导资源要素的流向和市场主体的经济行为；等等。
五、结语
“绿水青山就是金山银山”理念始自乡村实践探索，其最终归宿仍在于指导广大乡村地区实现生态保护、经济发展和民生改善的有机统一。让市场在资源配置中起决定性作用是生态产品市场化改革的目标。但与农产品、工业品和服务产品不同的是，绝大多数生态产品具有公共物品和外部性的特征，意味着在没有政府干预的情况下，不论公共物品和外部性的根源是产权制度缺失还是市场机制不完善，完全依赖市场机制都不可能达到帕累托最优效率。“丽水模式”蕴含的宝贵经验可为全国其他地区提供积极的参考和借鉴，但也逐渐暴露出政府和市场界限模糊的弊端。事实上，个体理性并不必然导致集体理性，企业和社会的理性决策亦会导致集体行动困境。与社会组织只能在局部性问题方面修正市场缺陷相比，拥有行政权威和动员协调社会资源能力的政府，无疑是当前弥补生态产品市场失灵问题的主导力量。但是，在政府主导生态产品价值实现的情况下，必然面临社会公平与经济效率的权衡，合理厘清政府和市场作用的边界是建立和完善多元化生态产品价值实现机制的关键。
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