论长江大保护战略下我国区域行政协议的法律规制
论长江大保护战略下我国区域行政协议的法律规制□章玉洁
（武汉大学 法学院，湖北 武汉430072）
[摘要]随着长江大保护战略的确立，一系列围绕长江大保护战略展开的“共保共治”行动全面铺开，区域行政协议是实现长江大保护“共保共治”的重要举措，对于维护国家生态安全，推动长江经济带绿色发展具有重要意义。然而，由于区域行政协议的程序规范、履行内容、冲突解决机制以及保障措施缺乏有效规制，导致长江大保护战略下区域行政协议的公信力及执行力受阻。有鉴于此，为进一步落实长江大保护的发展战略，应当对区域行政协议进行法律规制：规范签订程序、完善协议内容、增设冲突解决机制、确立保障措施。
[关键词]长江大保护；区域行政协议；行政诉讼；法律规制
2016年1月5日，习近平总书记在重庆召开的深入推动长江经济带发展座谈会上强调，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，提出“共抓大保护，不搞大开发”的战略思想。2016年3月25日，中共中央政治局审议通过了《长江经济带发展规划纲要》，长江大保护上升到国家战略高度，保护长江的蓝图正在绘就。2018年4月26日，在武汉召开的深入推动长江经济发展座谈会上，习近平总书记系统阐述了共抓大保护，不搞大开发，生态优先，绿色发展的丰富内涵。2019年1月21日，生态环境部、发展改革委联合印发《长江保护修复攻坚战行动计划》，围绕长江保护修复攻坚战的一系列行动紧锣密鼓地展开。2020年7月27日，生态环境部召开重点流域水生态环境保护“十四五”规划编制推进会，要求进一步改善重点流域水生态环境，形成良好的生态系统。2020年11月14日，习近平总书记在江苏省南京市主持召开全面推动长江经济带发展座谈会并发表重要讲话，他强调要贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，坚定不移贯彻新发展理念，推动长江经济带高质量发展，谱写生态优化绿色发展新篇章，绘就山水人城和谐相融新画卷，使长江经济带成为我国生态优化绿色发展主战场，畅通国内国际双循环主动脉，引领经济高质量发展主力军。为了进一步加强长江流域生态环境的保护和修复，促进资源合理高效利用，保障生态安全，实现人与自然和谐共生，中华民族永续发展，2020年12月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《中华人民共和国长江保护法》，并于2021年3月1日起实施，该部法律高度重视长江的流域性特征，从长江流域整体性、系统性、协同性出发，统筹考虑长江流域上下游、左右岸的关系，对流域保护的短板、弱项、空白点做出了较为明确的规定。由此，长江大保护修复攻坚战全面打响。
“区域经济一体化成为我国经济与社会发展的显著特征与重要趋势”（p138-144），长江大保护战略实施的关键在于实现长江经济带的共保共治，必须使每一个地区充分发挥生态环境保护的作用，才能使整个生态系统维持平衡和稳定。区域行政协议无疑是实现长江大保护“共保共治”的重要举措。然而，在长江大保护战略背景下，区域行政协议面临更多困境与挑战，既难以确保区域行政协议的公信力和执行力，也难以规制区域行政协议的制度程序及相关规范。由此，长江大保护战略下区域行政协议的法律规制成为一个不可忽视的议题。
一、概念解读：区域行政协议的语义解释
传统的行政建立在特定的行政区划之上，伴随经济社会发展的不断推进，行政区划的法定疆界日益受到区域公共卫生、环境、经济发展等事务的冲击，符合新时代发展的创新型行政治理机制正在逐渐形成。在长江大保护战略下，区域行政协议运用于长江经济带的共保共治，“为政府处理长江污染问题，应对资源危机提供了一种全新的、综合的环境治理思路，也在我国当前实践中为促进区域一体化的良性发展起到了正面作用”（p57-69）。
2019年11月27日，最高人民法院颁布了《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《解释》）对行政协议的概念进行了界定。根据《解释》的规定，所谓行政协议是指“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”①《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第1条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第12条第1款第11项规定的行政协议。”。区域行政协议是在区域协调发展的过程中产生的，其不单单具有行政协议的具体特征，也强调区域内多方主体的交流与合作。因为区域经济的协调发展，不仅需要区域内政府之间的协力合作，中央及省级政府、市场和社会力量都有可能参与到区域经济一体化进程中。基于此，区域行政协议应当定义为在区域协调发展的进程中，行政机关为了实现特定目标，与公民、法人或者其他组织平等协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。而在长江大保护战略下，区域行政协议是行政机关为了保护长江经济带生态环境，促进长江经济带的绿色发展而订立的。在该项战略下，区域行政协议具有如下特征：
其一，长江大保护战略下，区域行政协议内容上具有运用行政权调整并监督长江经济带生态保护的独特功能：一则共同规划与制定符合长江大保护战略，促进长江经济带可持续发展的政策与制度，既包括制定长江大保护一体化的产业政策与环保政策，亦包括统一区域内长江大保护的相关标准等；二则通过区域行政协议能够调整和规划区域内的行政资源，“在落实长江大保护战略中克服相关行政资源缺失的矛盾，实现资源的再利用和再优化”（p66）。根据《解释》对行政协议的定义，行政协议的内容应当具有行政法上的权利义务，而对于其具体含义，相关法律以及司法解释未作出详细阐释，国内学者多以我国台湾地区的“公权力作用”理论为基础，“认为行政协议的订立是实施公法法规的手段，目的在确保公权力的实现”（p1159-1175）。此种观点多有偏袒行政机关之嫌，违背合同订立的平等性。因此，应当对此进行重新界定。概而言之，行政协议应当直接规定行政权或者行政法上的某项特定义务，行政机关对该项义务具有处分权且行使该项权力具有公法上的事由。例如，行政机关签订的土地转让合同，应当由具有转让权的土地管理部门进行签署。同理可得，在长江大保护战略下，区域行政协议应当是具有相应行政权限的机关或组织，在平等磋商的基础上，以生态环境治理体系和治理能力现代化为统领，强化生态环境共保联治为目标而订立的合同。
其二，长江大保护战略下，区域行政协议订立强调多元主体的共同参与；根据《解释》对行政协议的定义，行政协议的订立主体不限于行政机关，“行政机关是否参与合同订立”这一主体身份标准不能作为判断是否构成区域行政协议的条件。行政机关在参与长江大保护活动中的身份具有多样性，“在不同的法律关系中，具有不同的主体地位和身份，在行政机关行使职权时，其与行政相对人是单向的行政管理关系，而在行政机关参与民事活动时，则与对方当事人形成平等的民事主体关系”（p16）。在长江大保护战略下，区域行政协议的订立强调区域间、区域内多元主体的共同参与，在该战略背景下，缔结区域行政协议一方面是为了应对区域内长江生态环境问题，另一方面则是为了利用长江大保护战略的政策机遇，实现本地区的经济发展。在长江大保护战略进程中，制定某项协议的初始阶段可能会有多方主体表现出对该政策的兴趣，积极参与政策的讨论，但是随着缔结过程的不断深入，权利义务不断明确，并不是所有的主体都有机会进入最终缔结环节。当前，一般都是区域地方政府能够和相关上级政府进入到最终签订协议的过程；当然，在一些特定情况下，企业主体和NGO等一些非官方的力量也会参与到区域行政协议的讨论、制定、决策的过程中。
其三，长江大保护战略下，区域行政协议注重订立形式的多样化。根据现有的实践，为推进长江大保护，各区域采取了多样化的签署形式，一般通过洽谈会、协商会、座谈会等形式签署战略合作协议、框架合作协议、项目合作协议等，例如2019年12月30日，水利部长江水利委员会与南京市人民政府在武汉召开座谈会，共同签署《共抓长江大保护，助推高质量发展战略合作协议》；2020年6月6日，长江环保集团与湖北省孝感市孝昌县人民政府在宜昌市签署《共抓长江大保护合作框架协议》等。区域行政协议签署呈现多样化的特点。
综上，长江大保护战略下，区域行政协议是指具有相应行政权限的行政机关或组织，在平等磋商的基础上，签署的具有保护长江生态环境，加强区域生态共保共治，实现区域绿色发展功能的协议。该行政协议除具有行政协议的一般表征外，具有生态保护的独特功能，强调多元主体的共同参与，注重签署形式的多样性等特点。
二、实践反思：长江大保护战略下我国区域行政协议的现状
自长江大保护战略确立以来，长江经济带以长江大保护为核心，订立了一系列区域行政协议，对于落实长江大保护战略以及区域的绿色健康发展起着重要作用。然而，长江大保护战略下的区域行政协议在实践中的运用仍存在问题。就目前来看，2020年1月1日起确定实施的《解释》仅针对行政协议纠纷的司法救济途径作出了初步规定，对于行政协议的订立、内容、履行等未予以具体明确，长江大保护战略下的区域行政协议的规制亟待以实践为基础进行反思。
（一）实践之检视
长江大保护战略下的区域行政协议内容上充分体现了求同存异、互信互让、共保共治的特点，实践中促进了区域内与区域间的环境治理和经济发展，现将长江大保护战略下签署的区域行政协议汇总如下表①表格仅选取了2019—2020年较为典型的长江大保护战略下的区域行政协议。：
由表可知，长江大保护战略下的区域行政协议只载明近期能够实现的一体化事项，签署的战略合作协议对长江经济带落实长江大保护战略起到了很好的作用。一方面，上述区域行政主体有政府与非政府组织，体现了区域行政协议签订主体的多样性；另一方面，以上区域行政协议的内容多为原则性的规定，双方达成的共识，多数情况是基于长江大保护战略的落实所形成的一致性努力的方向及需要采取的宏观性措施（p8），缺少实质性的内容。在此情况下，如何保证区域行政协议的履行，提高区域行政协议的公信力、约束力和执行力是当前应当深入研究的问题。
表1：长江大保护战略下签署的区域行政协议汇总表
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（二）抵牾之反思
任何行政协议的订立都应当包括协议的缔结、协议的履行、协议冲突的解决、协议的保障等环节。任何环节的损失都会影响区域行政协议的运行。长江大保护战略下区域行政协议的运行亦是如此。易言之，长江大保护战略下区域行政协议的运行应当从协议的缔结、履行、冲突的解决、保障机制四个方面进行分析。
其一，上述区域行政协议的订立由长江大保护的政策予以保障，促进了缔结主体的多方参与，参与主体的多样性意味着区域行政协议缔结程序应当规范化，“缔结的过程应当包括谈判、草拟、通过、签署、批准等过程”（p36）。从实践来看，长江大保护战略下的区域行政协议的缔结形式包括座谈会、洽谈会、工作会等形式，这类会议形式为区域行政协议的缔结创造了谈判的平台，一定程度上促进了长江大保护战略的落实。然而，这类会议形式本身存在召开周期较长、会议期限较短的缺陷，难以应对持久性的长江生态保护问题。此外，上述区域行政协议的实践未能体现草拟及通过的过程，批准及签署过程仅通过文件的形式展现，难以提高区域行政协议的公信力。
其二，区域行政协议的履行不仅需要相关制度保障也需要规则内容的详尽，具体而言，应当包括标题、原则、具体内容、运行机制、权利义务等内容。由上表可知，长江大保护战略下的区域行政协议标题多样，并且对保护长江生态环境的原则达成了共识，但其具体内容多为原则性规定，缺乏明确权利义务的内容以及具体运行机制的约定，会导致区域行政协议流于形式难以得到实际实施，使得区域行政协议缺乏执行力。
其三，规定和完善区域行政协议的违约条款及冲突解决机制是强化行政协议约束力的重要举措，但是在上述区域行政协议的内容中却没有违约责任及冲突解决机制的条款。虽然我国行政诉讼法及相关司法解释对行政协议纠纷的司法救济途径作出了规定，然而长江大保护战略下区域行政协议导致的纠纷是否全部适用司法救济途径，仍然有待探讨。一是在上述区域行政协议的实践中，签订主体涉及政府，长江大保护背景下区域行政协议引发的纠纷主要依赖于政府解决，在此背景下政府的行为并不能为传统的民事、刑事、行政责任所涵盖，因此就会导致诸多行为难以通过法律责任进行规制。长江大保护战略下生态环境问题与区域内行政机关制定的发展方式息息相关，粗放式的经济增长方式和对GDP的盲目追求导致长江流域内资源的低效利用和长江生态环境的严重破坏，加之盲目的发展战略决策和形象政绩工程，更是对长江流域的生态环境产生严重的危害，“但是这些行为却无法为传统的法律责任所约束”（p105-109）。二是长江大保护战略下区域行政协议的签署内容多为互惠性质的条款，难以具体到特定的权利义务，对该协议下的违约责任进行司法途径的救济难以确定具体的权利义务关系及采取相应补救措施，这种违约责任的具体形式是否应当是一种法律明定的制裁，抑或是某种区域协议的停止、某种优惠政策的取消，即区域行政协议的违约方因为不履行协议规定的义务而不能享受相关权利，这些具体问题也有待商榷。三是政府作为行政机关具有强有力的执行力，由其采取制裁、惩戒措施相对于司法救济途径更具效率。然而，这并不意味着不能采取司法解决途径解决上述纠纷，应当根据具体情况采取较为合理高效的冲突解决方式，这就要求对违约责任追究的具体形式必须具体明确并作出相应选择。
其四，长江大保护战略下，区域行政协议的履行缺少有力保障。一方面，长江大保护战略下区域行政协议内容不明确，缺少责任条款，难以界定具体的责任归属问题；另一方面，“区域行政协议的履行主体涉及跨区域的行政机关及其他组织，不同地方之间的利益分化导致区域行政协议的履行受阻”（p103-104）。为促使区域行政协议双方当事人诚信地履行协议内容，切实保障长江大保护战略的推进，除了以足够大且确定的行政制裁作为后盾之外，还应当立足区域行政协议自身特点，从行政体制内部保障区域行政协议的履行。
总的说来，长江大保护战略下的区域行政协议是在党的号召下各区域政府及相关主体自发地探索和尝试。由于区域行政协议的订立方式、参与主体、履行内容、冲突解决、保障机制缺乏明确性法律甚至是法理的指引，从而令该类协议面临适用上的困境。为保障长江大保护战略的落实、区域行政协议的有效履行，应当对其进行法律上的进一步规制。
三、法律规制：区域行政协议的法律协调
（一）前置思考：区域行政协议单独立法之拷问
如前所述，《解释》对行政协议的制定、内容、冲突解决作出了原则性规定，区域行政协议是行政协议的一种特殊形式，自然受到《解释》的规制。但是，长江大保护战略下的区域行政协议有其地方特色和功能意义，我国现行行政诉讼法及相关解释的规定是否能够兼顾区域行政协议的地方特色和独有功能受到理论界及实务界的拷问与质疑。诚然，长江大保护战略下区域行政协议有待法律规制和完善，对其单独立法也只是扬汤止沸，即使对长江大保护战略下的区域行政协议进行了立法，对现有的治理机制作出了规定，也会随着实践发展而出现滞后的问题。正如赫克所言：“立法者不可能注意到生活的方方面面，并彻底地、无遗漏地予以调整”（p114），其所言并非在质疑成文法的作用，而是强调法解释及其现有规则应当进一步完善。
区域行政协议应当受到法律规制是行政法的应有之义。对于“法”的认知，罗豪才教授提出，“法律有硬法和软法两种基本形式，软硬兼施的混合法模式乃是解决我国公共问题的基本模式”（p3-24）。立足于我国长江大保护下区域行政协议的实践，区域行政协议作为区域内为落实长江大保护战略、规制相关行政行为的有效机制并非传统意义上的硬法，但在一定程度上承担着软法治理功能。因此，区域行政协议本身属于法律，也发挥着法律的功能，在此基础上仅针对长江大保护战略对其再立法，虽有利于长江大保护这一目标的落实，但是鉴于法律制定的过程性和滞后性，对其单独立法虽然理想但并不现实。基于此，只需在现有法律体系下，对长江大保护战略下区域行政协议进行进一步规制。当前，为确保长江大保护战略下区域行政协议的有效运行，应当从区域行政协议自身出发，通过完善协议本身的内容：协议的订立、履行、冲突解决机制及保障方面，对其进行规制。
（二）规制路径：区域行政协议治理机制之完善
1.区域行政协议的订立：签订程序的规范合理。“人类学的研究指出，通过诸如顺序阶层和‘一体化制度’这些规范化程序，包括保持聚集性以及让组织分担相关工作的具体责任的管理，可以在相对较大的社会单位中保持面对面的互动以及以合意为基础的决策。”（p291）基于此，区域行政协议应当确保签订程序的规范性，签订的过程应当包括谈判、草拟、通过、签署、批准的过程。就实践而言，我国区域行政协议的签订未公开谈判、草拟及通过的过程，缺少区域公众的广泛参与。公众参与是规范程序的前提，是确保决策执行的保障。爱因斯坦曾说过：“国家是为人而设立，人不是为国家而生存。”诚然，长江大保护战略的落实不必过多地关注个人，但长江大保护战略的最终实现不能不注重具有普遍性的个人诉求及建议。任何打着落实长江大保护名号不顾个人利益的行为，都应当被废止。毕竟任何政策的推行，都应当服务于个体。但是，任何以国家战略行为出发而采取的措施，难免会无视或者涵盖少数个体的利益及诉求。就长江大保护战略而言，区域行政协议订立的基础是合作各方的共同利益，然而，单就共同利益而言，它只是合作的一个不稳固的基础。除非所有的人都值得信任，否则合作就可能被推翻。鉴于此，区域行政协议更应当公示、告知，举行听证会，尽可能吸收和接纳公众的意见和诉求，这是提高区域行政协议公信力的最有利的措施。
规范的签订程序是确保区域行政协议执行力的有力保障。通常应从以下几个步骤展开：其一，签订双方具有签订区域行政协议的统一意向，就某项事项达成一致认同，并认为应当通过签署协议的方式予以履行；其二，广泛征求区域公众的意见，进行谈判和磋商，以便能够兼顾各方利益；其三，草拟初步方案，实现谈判结果的书面化；其四，举行公示、听证会，及时对草拟方案进行修改和调整；其五，表决通过草拟方案，并对否决意见予以记录；其六，签署及批准最终行政协议。
2.区域行政协议的履行：协议内容的因地制宜。就实践而言，我国长江大保护战略下区域行政协议的履行内容多为原则性规定，具体内容、运行机制、权利义务等内容尚处空缺状态，可操作性不强，协议的履行难以保障。有鉴于此，应当进一步明确区域行政协议的内容、运行机制。在区域行政协议履行的过程中，由于长江流域各区域保护的重点不一，经济发展的程度相异，因此，长江大保护战略下区域行政协议内容之确定应当兼顾区域内科技水平的发展程度、经济发展的水平以及环境危机的时效性，因地制宜地制定差异化区域行政协议的具体内容。概括而言，长江上游地区区域行政协议的重点内容以水源涵养和保持水土为主，长江中游地区以调蓄洪水和维持物种多样性为主，下游地区以调整修复与开发治理为主。例如，湖北处于长江中游地区，素有“千湖之省”之称，湖北地区的长江大保护战略下区域行政协议的内容主攻保护湖泊生态环境，确保鱼类多样性，争取再现“水清岸绿，鱼翔浅底”的美景。再如，江苏地区位于长江下游地区，江中岛较多，江苏地区的长江大保护战略下区域行政协议的内容以开发利用江中岛、建立生态岛为主，实现生态发展。应有针对性地实现对长江流域的生态环境保护和建设。
就运行机制而言，稳定有效的运行机制是一切区域行政协议的基础和保障。针对各区域的不同情况，可设立机构履行及自主履行两种运行机制落实长江大保护战略下的区域行政协议。设置专门机构来履行区域行政协议在我国的行政实践中较为常见，例如设立日常工作小组、建立独立的管理机构、行政首长联席会议等；机构履行的运行机制一般具有稳定性，能及时处理履行过程中出现的问题，监督协议内容的落实，确保区域行政协议的实现；“但是机构履行的运行机制一般成本较高，需要完善的人员配置和严格的组织形式”（p525-528）。自主履行，顾名思义是区域行政协议的订立主体自行组织协议的实施，具有极强的自主性和灵活性。相对于机构履行的运行机制具有一定的不确定性，无法保障区域行政协议日常工作的落实，但是成本较低，无须固定的人员配备和组织形式。自主履行运行机制模式虽非主导但也是非常重要的，在区域行政协议的运行机制实践中，只有合理地将机构履行和自主履行混合使用，才能取得区域行政协议预期的效果。
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图1：区域行政协议冲突解决机制
3.区域行政协议的冲突解决：解决方式的灵活多样。行政协议属于公法契约，其本质上是一种合同。如同私法契约一样，如果成员方拒不履行协议义务，或者履行义务时违反协议约定的，也构成违约，应当承担违约责任。因此，责任条款是强化行政协议效力的必备条款之一。区域行政协议是行政协议的一种，自然受到上述规制。然而，长江大保护战略下缔结的区域行政协议却未明确违约责任的承担方式及冲突解决机制。如前所述，《解释》对行政协议案件的司法救济途径作出了明确规定，但是在司法实践中，考虑到长江大保护战略下区域行政协议的特殊性，在何种情况下能够通过司法救济途径解决相关纠纷则有待进一步规范（具体图示如下图1）。其一，长江大保护战略下的区域行政协议签订主体涉及行政机关，由上级行政机关进行裁决更具效率和执行力；其二，区域行政协议属于公法契约，契约的解决更应当遵从协议，尊重当事人的意思自治，灵活应用协商、斡旋、调解、调停、仲裁等程序，继而实现纠纷的实质性化解；其三，长江大保护战略下区域行政协议的签订涉及环境保护，关系国计民生，如果经过上述程序，争端各方依然无法达成一致意见，设置司法程序有利于保障纠纷解决途径的完整性。此外，我国司法实践中，为妥善解决环境保护引起的纠纷，已然设立了专业化环境资源审判体系和案件归口审理，并加大了对环境污染重点的行政公益诉讼案件的审判指导，推动环境资源案件跨行政区集中管辖，发挥了典型案例的示范指引作用。制定生态环境损害赔偿相关司法解释，构建生态环境损害诉讼和公益诉讼的衔接机制，从某种程度上来说，对长江大保护战略下区域行政协议的诉讼救济提供了支持和保障。
值得注意的是，长江大保护战略下区域行政协议作为一种颇具柔性的行政管理手段，“脱离了传统‘命令—服从’的高权政治，服务于区域内及区域间的长江生态保护，随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，行政法的基本理念需要适时更新和发展”（p145）。就区域行政协议引起的纠纷而言，除给予行政机关可选择多样的手段予以自由协商外，相应地落实到行政诉讼救济中，采用何种判决方式有利于长江大保护战略下区域行政协议的履行及相关损失的救济则有待考究：一方面，长江大保护战略下区域行政协议的签订具有特定目的，兼具合意与行政的双重属性，有别于传统行政行为的判决方式，亦区别于遵循民事合同制度下的判决方式；另一方面，法院作出的行政判决应当兼顾长江大保护战略的落实、回应当事人诉请的双重目的，实现实质性解决行政争议。是以，进一步规范长江大保护战略下区域行政协议的判决方式实属必要。根据我国行政诉讼法及相关司法解释的规定，现有的判决依然无法覆盖区域行政协议引起的各类纠纷，承诺的有效性是以环境为基础的，如若客观环境发生了变化，协议的履行也应当有所调整。因此，“由于不可归责于协议双方当事人的不可预见之事，导致签订协议的基础发生变化或者丧失时，继续履行区域行政协议违背诚实信用原则”（p488）。况且长江大保护战略下区域行政协议的履行一般随着各区域长江大保护政策的调整而不断变化，此种显失公平的情势变更情形出现导致区域行政协议的履行障碍。故此，除上述判决方式之外，应当增加情势变更判决实现区域行政纠纷的实质性解决。
区域行政协议不同于司法契约，其违约责任承担的具体形式也有所不同。如前所述，它既可以表现为法律上的严格制裁，亦可以是多样化、灵活性的处理方式，包括某种合作的停止、某种优惠的取消，即违约方因为不履行义务而不能享受其权利。除此之外，也可以通过诉讼途径由法院判决改变行政行为，采取相应的补救措施，进行行政赔偿等。根据具体情况，采取更加多样化的纠纷解决方式更有利于区域行政协议的规制。
4.区域行政协议的保障：奖惩结合的政绩评价。区域行政协议本身并非与生俱来地带有法律约束力，即使有长江大保护战略的支持，它也只是一种引导性机制，需要一系列激励和保障机制的扶持。为确保长江大保护战略下区域行政协议的有效履行，促进长江生态的健康发展，在完善区域行政协议的适用程序、履行内容、冲突解决机制的基础上，应当在制度上为其营造良好的氛围。鉴于区域行政协议签订主体涉及行政机关，具体到体制中，应将长江保护战略下区域行政协议的落实情况纳入干部的政绩考核之中。具体而言，其一，设置科学的政绩考核指标和权重，将长江大保护下区域行政协议的落实与经济、社会发展考核比肩。主观上要求各级行政机关及其工作人员树立长江大保护战略意识，积极宣传推进为落实长江大保护战略所展开的区域行政协议签订及履行工作；客观上将长江大保护战略下区域行政协议的履行程度进行定量考核，从主观和客观两个方面实现对区域政绩考核的综合评价。其二，合理运用考核结果，考核必须与运用结合，要把长江大保护战略下区域行政协议的履行情况作为干部任免奖惩的重要依据，把考核结果与干部的教育培育和管理监督相结合，把长江大保护战略完成情况与财政转移支付、生态补偿金安排挂钩，对于在此过程中切实保障区域行政协议落实的干部予以优先提拔和大力表彰，提升区域内干部推进长江大保护战略下区域行政协议履行的积极性和主动性。其三，建立考核问责机制，对于主要干部在长江大保护战略下区域行政协议履行过程中的失职及不当行为追究责任，不仅包括在履行区域行政协议中违反长江大保护的职责义务责任，“还应当追究在此过程中的玩忽职守、滥用职权等犯罪行为的责任”（p9-12）。通过设置奖惩结合的政绩评价机制，保障长江大保护战略下区域行政协议的落实。
四、结语
长江哺育了一代代中华儿女，滋养着泱泱五千年中华文明。长江的涨落枯荣，长江经济带的发展兴衰，应当一直为我们萦绕于心、谋划于胸。区域行政协议作为落实长江大保护战略、实现长江共保共治的关键举措，其广泛应用无疑预示着长江大保护与经济社会发展、人民健康生活密切相关。长江大保护战略下区域行政协议的运行与完善需要法律的规制，而要对区域行政协议进行单独立法虽然理想，但并不现实也不充分。我们应当从长江大保护战略出发，在现有法律体系的基础上，完善区域行政协议的治理机制，为其谋求多元化的法律规制，确保区域行政协议的公信力和执行力，充分发挥其功能，以实现清水东流，长江安澜。
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10.14180/j.cnki.1004-0544.2021.04.014
[中图分类号]D915
[文献标识码]A
[文章编号]1004-0544（2021）04-0125-09
作者简介：章玉洁（1994—），女，湖北襄阳人，武汉大学法学院博士研究生。
责任编辑杨幸
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