整体治理与精细治理：“十四五”“放管服”改革的双向...
整体治理与精细治理：“十四五”“放管服”改革的双向进路□李彦娅1，2
（1.南昌大学 公共管理学院，江西 南昌330031；2.南昌大学党风廉政研究中心，江西 南昌330031）
[摘要]至“十三五”末，我国“放管服”改革取得了巨大成效，但是也面临改革瓶颈和阻滞。“十四五”是我国社会经济发展“两个百年”重要交汇点，“放管服”改革在新时代面临着更为重要的任务。为了建设职责明确、依法行政的政府治理体系，“十四五”“放管服”改革应在整体治理与精细治理的双向进路上深入开展。整体治理视野下的“放管服”改革是要在体制、机制、平台、机构、环节等各个方面实现协同化、统一化、标准化，构建整合的、一体化的政府监管与服务；精细治理视野下的“放管服”改革是要推进管理过程中的人性化、差异化、精准化、个性化，塑造无缝隙、回应性的治理格局与流程。整体治理与精细治理是相辅相成、相互促进的。在党中央和国务院的顶层设计和整体推动下，依托先进技术融合和数字政府构建，政府管理与服务评价围绕“以人民为中心”开展，整体治理与精细治理是“十四五”“放管服”改革的必然进路。
[关键词]整体治理；精细治理；“十四五”；“放管服”改革
一、“十三五”“放管服”改革回顾
“放管服”改革起源于20世纪末的行政审批改革，李军鹏认为我国“放管服”改革经历了面向市场经济转型的“放管服”改革阶段、市场经济体制完善时期的“放管服”改革阶段、市场决定性作用时期的“放管服”改革阶段三个阶段(p2936)。到“十二五”末，分散的行政审批改革、监管改革和服务型政府等改革逐渐统筹为“一盘棋”，统称为“放管服”改革，并成为“十三五”期间政府职能转变和政府改革的重头戏和先手棋，与营造良好的营商环境、发挥市场在资源配置中的决定性作用、实现以人民为中心的政府改革初衷相契合。党的十八大以来，“放管服”改革进入全面推进阶段并取得了巨大成绩。党的十九届四中全会将“放管服”改革写入《决定》，并指出深化“放管服”改革是“坚持和完善中国特色社会主义行政体制”和“政府治理体系”的重要举措。在国务院统一部署下，各地自上而下开展行政审批改革，列举了权责清单；推行审管分离，构建政府服务体系，创新性地推动“最多只跑一次”“一次都不跑”“延时错时服务”“代跑代办”等服务举措；按照“双随机、一公开”“谁审批谁负责，谁主管谁监管”的原则降低市场准入门槛，强化事中事后监管；推进线上线下服务与监管的融合，搭建了政务服务平台和部门监管平台、中介服务超市等，构建“掌上办”“网上办”“云监管”平台和体系；初步运用大数据技术、区块链和人工智能等先进技术打破部门壁垒和数据烟囱。诸多创新举措之下，“放管服”改革取得了巨大成效，2020年全球营商环境报告显示，中国营商环境连续两年入列全球营商环境改善幅度最大的十大经济体，由2019年的第46位跃居至第31位，跻身全球前40强，企业和人民群众的获得感显著提升。
随着改革的深入推进，改革红利已得到大幅释放，但是也出现了一些阻滞现象和困境。如对“放管服”改革认识不到位(p3-8)；在简政放权方面，缺乏系统规划和设计、选择性下放(p274-281)，权力下放后基层接不住、用不好(p29-36)，或使“放管服”变成了“管卡压”；在监管过程中监管不到位、部门难协同(p13-14)；在优化服务方面，无个性无差异的服务供给、参差不齐的服务平台和机制，增加了群众的困惑，也造成不少资源闲置或浪费。这些问题表现为地区割裂与重复建设并存、审批权空放与变相审批并存、审管分离与数据烟囱并存、监管碎片化与无执法权执法并存、事前审批大大削减与事中事后监管服务未能紧密衔接，使得整个改革在不少领域呈现出不均衡、不协调、破碎化、粗放化、“一刀切”、无特色的特点。“十四五”时期是从全面建成小康社会到基本实现社会主义现代化的开局五年，“放管服”改革也到了必须直面阻滞、啃硬骨头的阶段了。针对“十三五”期间“放管服”改革的问题，为突破改革瓶颈，总体上看改革应在整体治理与精细治理双向进路上努力。
二、整体治理视野下的“十四五”“放管服”改革推进
（一）整体治理内涵与研究现状
整体治理体现了21世纪以来各国政府改革与社会治理的一个共同趋势，它是指基于信息社会下的网络互动模式，强调政府内部机构和部门的协同，强调政府与社会和市场的合作，以公众为中心取代“管理主义”的价值取向，在组织上强调“按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权力线，并根据新兴的各种网络建立横向的行动线”(p8-14)，强调中央控制能力和聚合能力，避免过度分权与碎片化；在技术上强调整体主义，将资源、信息与数据进行整合，在产出上旨在“为在复杂而且常常分散化的治理中各机构和层次实现共同的目标，为越来越有鉴赏能力的公众提供高质量的服务”(p8)，这种高质量服务是“无缝隙”“一站式”的。一般认为，整体治理思想源于对新公共管理运动的扬弃（曾令发，2010），不少学者认为整体治理契合信息技术的发展要求（吴瑞坚，2012），成为一种包含整合、协同、网络化等价值意蕴的新的行政范式（李瑞昌，2009），并成为国家治理现代化的一个重要方向。在我国，不少学者思考2008年开始推进的大部制改革逻辑时将整体治理理论作为改革的理论基础（常玉红，2010），从而将它引入到政府改革研究中。2012年以来，在推进国家治理现代化的背景下，随着大数据、区块链和人工智能等技术日益广泛运用，旨在去中心、协同、整合、联动的整体治理无论是在政府管理还是在社会治理中都变得更为切实可行。整体治理理论作为对信息时代的挑战和破解碎片化管理困境的有效路径，在很多领域得到运用，如环境治理（涂晓芳、黄莉培，2011；蔡岚，2014）、智慧城市建设（吴瑞坚，2012；吴跃文，2011）、地方政府合作（张秋梅，2012）、危机管理（盛明科、郭群英，2013）、公共安全（胡颖廉，2015）、社会保障与扶贫（程哲，2018；刘艳，2020；柴佳慧，2019）等。一些学者就具体领域的整体治理开展了国际比较研究并尝试借鉴解决治理碎片化问题中的经验（黄莉培，2012；翟云，2019）。党的十八大以后，随着“放”“管”“服”逐渐成为中央统一推进的政府改革“一盘棋”，整体治理也被运用到改革环节具体推进，如蔡延东（2017）等人基于整体理论以浙江为例探讨省级政府行政审批制度改革碎片化治理，常存平（2012）等将之用于食品安全监管体制改革分析中，李勇（2016）探讨了基于“互联网+”政府服务的整体政府建设方向。
尽管目前围绕整体治理的理论与应用的相关研究日益深入丰富，整体治理甚至被誉为公共行政的新范式，也有学者观察到其在“放管服”改革具体环节和领域中的运用。然而随着改革的推进，越来越多的改革阻滞表现为各个环节不够衔接，审批监管服务机构与平台的碎片化。在新时代，理论和实践都应将整合与协同的范围扩大到“放管服”改革整体推进以及政府与市场、政府与社会的调整中。
（二）整体治理视野下的“放管服”改革成效与困境
“简政放权、放管结合、优化服务”本身就是对政府职能转变和机构调整相关改革的一个整体性的描述。用“放”“管”“服”三个字分别概括这一系统改革的出发点、手段和目的，反映了政府在与市场、社会关系调整过程中的整体转型。从我国改革开放以来的政府改革历程来看，长期以来，我国政府职能调整与机构改革出现“一放就乱、一管就死”的迷局，很长一段时间改革聚焦于政府本身而非与市场和社会关系的调整上。2013年以来的“放管服”改革是对以往分散式改革的反思。“十三五”期间在推动政府改革整体化、平台化、协同化方面取得较大成绩，在权责梳理、平台构建与引用先进技术以推进改进政府权力结构、落实责任主体、创新服务模式等方面取得了傲人的成绩，但是在推进部门之间、平台之间、地区之间、主体之间的协同与整合等方面仍有较长的路要走，这对于为社会主义市场经济发挥资源配置的决定性作用提供公正、公平、有序的政策环境，为满足人们多样化的需求等方面有至关重要的意义。
（三）整体治理视野下的“放管服”改革进路
为深入了解玉米芯残渣的酶水解动态过程及其酶水解机理，将玉米芯残渣的酶水解曲线进行动力学模型分析。为此，采取拟一级反应动力学模型和拟二级反应动力学模型来描述玉米芯残渣的酶水解过程。拟一级反应动力学模型与拟二级反应动力学模型方程式分别如式(1)和式(2)所示。
2.“审”“管”“服”不脱节。“十三五”期间，各地“放管服”改革秉着“审管分离、放管结合”“谁审批谁负责、谁主管谁监管”的基本原则对行政审批部门、行政执法部门、政务服务部门进行了机构改革和调整，三者之间权责划分在不同地区形成了不同模式。有些地区采用政务服务部门囊括行政审批业务；有些地市专门成立行政审批局主要负责行政许可事项，其他政务服务事项仍归各部门；有些地区设立综合行政执法局，专门对接审批开展相应项目监管、执法；有些地区推动线上线下审管与服务融合，将信息中心、大数据服务等机构与政务服务、行政审批或综合执法部门并列。这几种模式有时在同一省甚至同一市并存。我国地区发展不平衡、各地改革背景和条件有异，出现不同模式是必然的也是必要的。但是，为了避免出现某一层次某一部门承接不了下放权限或责任过重难以担负或“审”“管”“服”脱节，这种差异性应建立在兼容性、适应性和动态性的基础上。这要求条块审管权限紧密对接，条条和块块都要根据改革后的行政职能和行政权力进行机构设置和编制。如简政放权情况下，省部级的行政审批和直接社会服务职能大大削减。地市层级的行政审批职能和社会服务职能往往集中在行政审批部门或政务服务中心，而这两个部门在地市相应编制有限且呈压缩态势，不堪重负。最基层的乡镇街道往往在很多领域并没有执法权限和执法软硬件与人才储备，因而基层便民中心应以高频简易即办许可和服务事项为主，不宜承担复杂审批事项和监管事项。总之，“十四五”期间审管服机构设置与编制都应因地制宜、动态调整以使权限、责任落地。
3.监管综合化。“放管服”改革在行政审批方面确有诸多创举，如承诺制的推进有助于实现企业群众“最多跑一次”甚至“一次都不跑”，但审批之后不少地区并未设立专门的综合执法部门，审管互动与执法监管及相应的社会监督薄弱；在事中事后监管方面，如何达到有效监管的同时避免“扰民”、减轻基层工作人员的工作量等需要制度创新。各个监管部门在事中事后监管中应推进项目型监管与职能监管相结合，同类项目合并执行，推进综合执法，减少对同一组织或事项的多次执法。如一民办教育机构，在经审批允许成立后，对其监管涉及包括财务、消防、食品安全、教育等相关部门职责，以往的监管模式是围绕职能部门开展，即一个职能部门根据自身的工作安排和实际情况一次性监管若干类似教育机构。类似监管以后应转向多个部门围绕该教育机构或该类型行政审批事项提供一次性的联合监管或执法，且部门之间及时即时互通监管信息，实现块块之间的融通与整体治理。强化信用监管平台在各领域的运用和共享互动，深入推进个人诚信体系建设，借助不断健全的信用监管体系让数据跑路，推动审管衔接、监管综合化。
4.平台统一化。“十三五”期间各级各地纷纷通过政府采购搭建了各种办事平台、审管平台、监督系统。几乎所有政府部门都构建了自己的电子政务网站，不少省市构建了中介服务网上超市，一些行政审批部门为便于审管结合构建了审管互动平台及时推送审批信息督促职能部门监管，各级政务服务部门添置了“好差评”系统，新冠肺炎疫情期间不少地方充分挖掘健康码功能并将之与相关移动政务平台相结合以推进全省通办甚至跨省通办。这些平台的引入本意在于提高管理和服务效率，使政府行为更公平公开，使改革顺利开展。然而截至“十三五”末，各地的平台建设五花八门，各级各部门的平台及数据彼此不兼容难以共享，呈现较为严重的碎片化的局面。无论对于公民还是政府工作人员来说，最能让他们感受到改革效果的应该是办事更便捷了、管理更有效了、服务更贴心了。碎片化的平台建设和服务一方面徒增民众办事的选择困惑进而导致民众“不愿用”“不会用”，另一方面使工作人员重复劳动，对新制度新平台产生排斥。如中介服务超市，可能存在市级超市、省级超市、部门超市并存的情况；又如“好差评”系统往往置于各地政务服务部门下，各个职能部门往往有自己的服务评价系统，为了使“好差评”制度落实，就需要各职能部门将政务部门传送过来的“好差评”结果再次录入，增加了工作量。“十四五”期间，推进各种各级平台、系统、设备的统一不仅是减少资源浪费、集约使用财政资金的重要途径，也是使“放管服”改革获得实质性成效、提升群众获得感的突破点。
5.硬件软件的标准化。“十三五”期间的“放管服”改革是一个各种改革创新举措众彩纷呈、政府服务模式犹如雨后春笋不断产生、软硬件平台纷纷建设的阶段，展现了各级各地各部门落实和推进改革的努力，政府管理和服务质量、效率、作风大有改观，企业群众的满意度显著提升。但是，信息大爆炸的时代，如果缺乏统一的标志、规范的礼仪、共同的话语与沟通符号——标准化的软硬件，就意味着“放管服”改革的相应成果不具有显著的辨识度和共通性，相关信息和流程也就难以成为“常识”和“惯性”而仅仅是短时记忆并消弭在信息海洋中，改革成效难以被人们持续性感知，难以沉淀为制度。因此，“十四五”期间，推进“放管服”改革的整体进路必然要求推进软硬件的标准化。这包括政务服务大厅标准化建设，使用至少是全省统一的政务服务标识。统一名称、统一LOGO、统一着装、统一流程、规范礼仪，实现功能标准化、布局标准化、服务标准化。
三、精细治理视角下的“十四五”“放管服”改革推进
（一）精细治理内涵与研究现状
精细治理由精细化管理引申发展而来。泰勒在《科学管理原理》中最早提出精细化管理概念，后来这一思想在日本企业管理中发展成为“一种管理理念和管理技术，通过规则的系统化和细化，运用程序化、标准化、数据化和信息化的手段，使组织管理各单元精确、高效、协同和持续运行”(p116)，相应的改革包括流程再造与标准化、质量管理、员工参与等，这一思想后来被广泛运用于企业管理（张广安，2009）、医护管理（赵莉丽等，2006；蒋联群、朱迎阳，2007）、教育培训（李强等，2010）、建筑工程（罗洋，2010），突出对包括人（王丽静，2011）、财（巫升斌，2009）、物（曲桂贤、张剑飞，2006）开展精细管理。20世纪80年代以来，随着强调“顾客导向”“绩效责任”的政府再造运动的推进，与改革相契合的精细管理的思想从企业管理逐渐被引入到公共部门管理（麻宝斌、李辉，2009）与公共服务供给（何军，2007）中。在这个过程中，伴随社会分工的细化、人们需求的多样化、数字治理模式的兴起，精细化管理渐渐演变为精细治理，管理思想转向更多地强调基于需求导向的共治网络（王阳，2016；蒋源，2015）。相比精细化管理，精细治理在管理规范化、作业精深化的基础上，更突出个性化与人性化(p15-16)。
总体上，精细管理理念运用从私人管理到公共部门、从精细管理到精细治理，它们强调的“人性化、精准化、差异化”成了包括“放管服”改革在内的公共行政发展方向。李刚强认为近年来政府改革目标中突出精细治理是由于十九大以后对“以人民为中心”的价值强调使然(p15-20+37)。尽管如此，对于改革中通过哪些具体途径和路线来实现政府管理与公共服务的精细化，相关探讨却较为零散。其中，汪智汉、宋世明对我国政府职能精细化治理与流程再造的主要内容和路径选择开展了探讨(p22-26)，此类研究为“十三五”期间的“放管服”权责清单与政务流程梳理提供了理论指导。但如前所述，随着数智政府的打造、改革的深入推进，改革在精细治理的推进路径上还有更广阔的探索空间。
（二）精细治理视野下的“放管服”改革成效与困境
如果说“十三五”期间的“放管服”改革主要举措包括梳理权责清单、流程再造、推进审管分离与运用先进技术搭建各种机制平台，以提升政府管理与服务标准化、网络化、智能化，那么“十四五”期间的“放管服”改革的推进方向就应更多关注管理过程中的人性化、差异化、精准化，评价标准从各种机构、平台、制度“有没有”“有多少”到企业群众觉得“好不好”“适合不”转变，这也是避免各种精细化改革举措走向形式主义、“作秀式”行政的关键所在。
（三）精细治理视野下的“放管服”改革进路
具体来说，“十四五”期间“放管服”改革的精细化进路包括：
1.需求导向，统一推进与地区部门差异相结合。运用大数据深入分析群众企业的需求，根据需求进行差异化的机构、设备、平台页面设计等。结合区域、部门特征与社会主体的需求，进行精细化配置。我国地区发展不平衡、人口分布不均匀，有着世界上最为繁华的超级大都市，也有着日渐凋敝的空心村。目前基层行政区划主要按照面积和地势来划分，相应的机构、人员、设备等软硬件也按行政区划来配备。这就造成一方面，在一些城市，仅仅在政务服务大厅设置便民软硬件、改进办事流程等改变不了高峰时期办事排队的状况；另一方面，在一些人口外流严重乡镇，便民服务中心或者没有足够人手办事，或者没有足够来办事的人，或者设置了一体机却由于乡村留守人员不懂用、不会用而闲置浪费。针对类似情况，在“十四五”期间，“放管服”改革精细化的重要方向是，运用大数据等进行人群需求计算，精准投放推送相应的软硬件。在城市人流量大的商圈、交通站台、大学城与住宅区推进24小时便民服务自助终端和服务专区建设，并根据场景与地点的不同进行差异化硬件配置与智能服务配置，推进就近办、马上办、网上办、随时办。深化与国有商业银行、邮政公司等机构合作，充分发挥金融、邮政机构网点多、自助终端成熟优势，打造多级联动的“自助服务圈”“就近办事圈”。对于偏远地区和人口流出为主的空心地区，采用设置本地高频事项一体机的模式机动设置，并大力推进“帮办”“代办”业务。
2.关照弱势群体，科学化与人性化相结合。一方面，从全国范围来看，2020年11月23日，我国832个国家级贫困县全部脱贫。但是，在成就的背后我们看到仍然存在各种弱势群体，他们或者经济状况不佳或者在社会中被边缘化或者存在身心残障或者遭遇天灾人祸。2020年初我国经济遭受新冠肺炎疫情重创，失业率猛增。在此背景下，李克强总理在多个场合提出给地摊经济松绑，称其为“人间烟火气”，很多城市监管对地摊经济由“驱赶型”向“规劝型”“服务型”转变，回应性、包容性的监管和服务已见端倪。另一方面，“十三五”末智慧城市建设和智慧社区建设方兴未艾，“网上办”“掌上办”在各地各部门开展得如火如荼，政务服务便民服务中心深入各乡镇，不少地区政务服务大厅引入了各种服务一体机、智能导引机器人并将之推广到社区，这些新技术、新设施的启用确实契合了信息社会下数字治理的基本要求。但是，自从互联网诞生以来，数字鸿沟日益深长；2010年以来，智能设备的日渐普及并未抹平数字门槛。可以预见，未来的各种不确定性事件、非线性危机仍然会层出不穷。“十四五”期间的“放管服”改革也应更为人性化，在推进智能政府、数字政府、城市大脑建设等的同时，也要考虑数字门槛另一侧的弱势群体。公共管理和公共服务不能搞“一刀切”，对信息时代、智能时代的弱势群体，在进行帮助和宣传的同时也应保留线下特别通道或人工服务与传统途径。
3.以智慧政务为契机，推进智能化与个性化相结合。推进各种平台、终端、大厅服务的整合。推动各种途径方式的整合，建设统一身份认证模块，实现各种智能终端之间的数据对接共享，真正实现各种平台、终端、窗口兼容，推进各项监管和服务的跨部门、跨层级、跨区域的通办、联办、合办，真正做到群众少跑、工作人员也少跑的“数据跑路”。根据事项类型，对于高频简易事项，一次不跑或承诺制；简易事项即时办，实现对人工服务的分流，使政务服务人员集中于复杂事项或特殊事项的审批与服务。借助区块链技术，扩展移动监管与服务平台等平台服务功能，完善政务服务大厅智能化建设，将更多部门政务服务一体机纳入政务服务自助厅中，促进一体机的更新换代，推进一机通办、部门联动、智能跳转、个性服务；在智能服务方面，在智能迎宾、政务咨询、引领导览、数据分析基础上，大量增加智能互动与简易审批模块，提供订单式精准服务。扩大宣传教育，实现能自助办尽量自助办，不能或不愿自助办工作人员帮忙办的多样化的服务供给。
四、“整体治理”与“精细治理”的关系
从字面上看，“十四五”“放管服”改革中的“整体治理”与“精细治理”似乎存在悖论，如一体化的顶层设计梳理与地区部门自主性差异性之间，平台整合标准化规范化与监管服务供给模式多样化之间，政府内部层级效率责任机制与需求导向民主回应价值之间似乎难以兼顾。但是结合“十四五”改革背景、细致分析双向进路要求，可以发现二者之间并非是背道而驰而是相辅相成的。
（一）整体治理与精细治理是“十四五”所处时代背景下政府改革的共同要求
一是整体治理与精细治理都是在对已有改革暴露出来的不足和问题进行总结反思过程中补齐改革短板、纠正改革偏差中的一种政策调适。二是“十四五”是国家社会发展的重要交汇点，信息社会为“放管服”改革整体推进提供了各种可能性和机遇，应对风险社会的渐增不确定性和非线性危机使“放管服”改革在整体推进时必须具有灵活性、多样性。三是这一时期政府也必须满足人们对包括民主、富强、和谐在内等基本价值追求的美好生活需求，实现各个环节的衔接和协同，实现治理的科学化，同时政府又必须倾听所有声音，接受网络社会下的公开监督，追求治理的人本化、个性化。
（二）整体治理与精细治理之间是互为条件、相互促进的
一方面，整体治理依赖改革中每一个元素、每个环节的精细化。无缝隙的权责清单、全过程的监管服务、标准化的软硬件设施、网络式的多元主体互动与协同由每个节点、每个平台、每个组织汇聚联结而成。整体治理的关键就是借助先进技术的融合运用进行“TOP-DOWN”的顶层推进，突破各个平台、各个部门之间的壁垒，实现数据共享、多元互动与协同治理。另一方面，“放管服”改革的精细治理进路体现了新时代下政府行政价值从“执行效率”到“社会效率”、行政方式由“科学管理”到“人本管理”、监督主体从“层级监督”到“社会监督”、评估标准从“领导满意”到“人民满意”的转变。政府监管服务平台“好不好”的前提是“有没有”，是在“有”而且是有比较完整、健全的机制体制平台模式的基础上进一步细化，进一步人性化、个性化的。
五、“十四五”期间“放管服”改革双向进路的可行性与支撑
（一）党和中央政府的顶层设计与系统推进
继十九届四中全会将“放管服”改革写入全会《决定》后，2020年十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，建议中第24条专门围绕“放管服”改革指出：“十四五”时期政府改革应“加快转变政府职能。建设职责明确、依法行政的政府治理体系。深化简政放权、放管结合、优化服务改革，全面实行政府权责清单制度。持续优化市场化、法治化、国际化营商环境。实施涉企经营许可事项清单管理，加强事中事后监管，对新产业新业态实行包容审慎监管。推进政务服务标准化、规范化、便利化，深化政务公开。深化行业协会、商会和中介机构改革。”十九届五中全会是处于“两个一百年”历史交汇期的中国在遇到世界百年未有之大变局之际召开的，充分展示党和国家动员群众、团结人民实现民族复兴和人民幸福的坚定决心和信心，“十四五”是全面建成小康社会后的开局五年也是二〇三五远景目标的第一个五年，有了党和中央政府对“放管服”改革的顶层设计和系统推进，促使政府职能转变、提升政府整体治理和精细治理能力就有了方向和动力。
（二）新时代不断推进的技术融合与数字政府构建
近年来，我国数字技术与实体经济加速融合，经济社会的数字化、网络化、智能化水平不断提升。数字经济对GDP增长的贡献已超六成①2020年11月20日厦门国家会计学院院长黄世忠在美国会计师协会举办的第七届管理会计高峰论坛上的讲话。。前瞻产业研究院日前发布的《2020年中国数字经济发展报告》（以下简称《报告》）显示，当前，我国数字经济发展已进入成熟期，数字经济在GDP中所占的比重逐年提升，由2005年的14.2%提升至2019年的36.2%。以人工智能、移动通信、工业互联网等为代表的新一代信息技术加速突破，充分运用大数据、区块链、移动互联网、量子技术等技术建设数字政府，打破部门数据壁垒，推动数据共享开放，为“十四五”各地区、各部门、各层级社会主体与政府之间的协同与合作，实现整体治理提供了良好的技术支撑。同时各种智能化设备、友好的人机交互界面、VR技术、全息与3D打印技术等融合在各领域、各环节的充分运用又能更好地实现监管和服务的个性化与人性化，为实现精细化治理提供坚实的技术保障。
（三）以人民为中心的政务服务与监管治理评价机制
“放管服”改革是在政府角色重新定位，调整政府与市场和社会的关系中起步的。新时代改革要在整体治理和精细治理上取得真正的突破，整合各种资源、融合各种技术、协同各方力量，首先就是要突破部门利益、地方利益，真正将人民的整体利益、长远利益与需求放在核心的位置。既要朝上看以贯彻党和中央政府的政策、完成上级交代的任务和工作，又要向下看以回应民众的呼声和监督。这种转向已经在“十三五”末变得日趋明朗：习近平总书记在多个场合强调“十四五”规划要“问政于民”，2019年以来政务服务“好差评”制度在全国范围内推行，《国务院关于切实解决老年人运用智能技术困难实施方案的通知》等关照改革中某一类弱势群体政策火速落地……诸此种种都可以看出党和中央政府在推动这种转变中的魄力和努力。当把“以人民为中心”的理念作为一种顶层要求和上级任务来实施时，对于各级政府及其部门来说，就意味着强制性地将层级责任与民主责任统一起来：在制定政策和梳理权责清单时倾听民意；在政务服务和市场监管、社会治理中回应民众；推进政府公开接受民众监督……唯有经过如此的转型，改革才能提升政府在新时代的公信力和认同度。因此，正是“以人民为中心”的价值调整倒逼各级政府及其部门“放管服”改革沿着整体治理与精细治理的双向进路前行。
六、结语
从关注政府内部结构调整的大部制改革到强调政府与市场、政府与社会关系调整中转换政府角色与政府职能，从行政审批改革、行政监管体制改革与服务型政府建设分步进行到“十二五”以来统一推进全盘布局，从注重标准与流程再造到“十三五”以来强调公民满意度和民众参与、技术融合，我国政府改革整体化和精细化的趋势日益明朗。在历史交汇的新时代，“放管服”改革应沿着“整体治理”与“精细治理”的具体路径持续推进，以突破改革瓶颈、进一步释放改革效能，实现优化营商环境，发挥市场经济在资源配置中的决定性作用，满足人们对美好生活需要的改革初衷。
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[中图分类号]D63-3
[文献标识码]A
[文章编号]1004-0544（2021）04-0077-08
基金项目：国家社会科学基金项目“强镇改革进程中的镇级政府权能关系耦合及优化研究”（19BZZ049）；江西省人文社会科学重点研究基地项目“新时代制度反腐理论与实践”（JD18027）。
作者简介：李彦娅（1982—），女，湖南宜章人，管理学博士，南昌大学公共管理学院副教授、硕士生导师，南昌大学党风廉政研究中心研究人员。
责任编辑申华
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